Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: ESPERANZA ZÚÑIGA ESCOBAR Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA- SUBSECCIÓN A Y OTROS Temas: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – REQUISITOS GENERALES DE PROCEDENCIA SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada, en nombre propio, por la señora Esperanza Zúñiga Escobar contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

I.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones La señora Esperanza Zúñiga Escobar ejerció acción de tutela contra las citadas autoridades por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social, así como los principios de confianza legítima, de seguridad jurídica y de buena fe. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “PRIMERO: Que se tutelen los derechos fundamentales AL DERECHO AL DEBIDO AL PROCESO EN CONEXIÓN CON EL PRINCIPIO DE CONFIANZA LEGÍTIMA, A LA SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIÓN, AL MÍNIMO VITAL Y MÓVIL, AL PRINCIPIO DE BUENA FE, A LA SEGURIDAD JURÍDICA, y demás derechos fundamentales conexos que usted señor(a) Juez de Tutela encuentre Vulnerados, vulnerados por EL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ORAL DEL VALLE DEL CAUCA, contra el CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA, SUB-SECCIÓN A y contra la entidad la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP.

SEGUNDO: Que se ordene al CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA, SUB- SECCIÓN A, revocar la Sentencia de Segunda Instancia del día 31 de agosto del 2023 toda vez que dicho fallo representa una amenaza para la seguridad jurídica, el orden Constitucional vigente, desconociendo el principio de confianza legítima, Buena Fe entre otros, y se expida un nuevo fallo judicial donde se garantice los derechos adquiridos, reconociendo que yo tengo derecho a la PENSION GRACIA.

TERCERO: Que se ordene a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTION PENSIONAL Y PARAFISCAL – UGPP suspender las actuaciones administrativas tendientes a darle cumplimiento a las sentencias de primera y de segunda instancia proferidas por el TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO ORAL DEL VALLE DEL CAUCA, y por el CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA, SUB- SECCIÓN A.” Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 2. Hechos: De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: La señora Zúñiga Escobar nació el 12 de marzo de 1948 y se desempeñó como docente oficial desde el 18 de enero de 1966 hasta el 22 de septiembre de 1972 en instituciones educativas del departamento del Valle de Cauca y en el Ministerio de Educación Nacional desde el 26 de septiembre de 1972 por un espacio aproximado de 25 años y 5 meses.

El 13 de agosto de 1998 la extinta Caja Nacional de Previsión Social (en adelante CAJANAL) mediante Resolución núm. 22669 le reconoció pensión gracia a la actora en cuantía de $ 637.031,10, efectiva a partir del 12 de marzo de 1998, la cual fue objeto de reliquidación en Resolución núm. 43849 del 21 de septiembre de 2007, en la que la elevó a $ 724.170,98, a partir del 12 de marzo de 1998 pero con efectos fiscales a partir del 16 de noviembre de 2003, por prescripción trienal.

La señora Zúñiga Escobar solicitó nuevamente la reliquidación de la pensión y la UGPP, mediante la Resolución núm. 029265 del 16 de julio de 2015, la negó, al considerar que, incluso, la prestación de se debió reconocer porque se habían computado tiempos del orden nacional para su reconocimiento. El 22 de febrero de 2016 la UGPP presentó demanda de nulidad y restablecimiento, en la modalidad de lesividad, contra la señora Esperanza Zúñiga Escobar, con el objeto de obtener la declaratoria de ilegalidad de las resoluciones: i) núm. 22669 del 13 de agosto de 1998 y ii) núm. 43849 del 21 de septiembre de 2007, por medio de las cuales CAJANAL, hoy UGPP, reconoció una pensión gracia a favor de la señora Zúñiga Escobar sin ser beneficiaria de la misma, debido a que de los 30 años laborados en la docencia oficial solo 6 años, 8 meses y 5 días eran del nivel territorial.

El proceso en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, en sentencia del 28 de noviembre de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de los actos administrativos demandados, sin embargo, negó la pretensión consistente en que se reintegraran las sumas percibidas por el concepto de pensión gracia. Lo anterior, al considerar que la señora Zúñiga Escobar se desempeñó la mayor parte del tiempo mediante vinculación del orden nacional, pues prestó servicios a favor de la Institución Educativa INEM- Jorge Isaac de Cali, durante 25 años, 5 meses y 25 días y al Departamento del Valle del Cauca, únicamente, por un lapso de 6 años, 8 meses y 5 días.

Que no había lugar a ordenar el reintegro del dinero porque el reconocimiento se dio por error de la administración, luego de conceder el derecho a quien no reunía los requisitos legales, entonces, no había lugar a que la entidad alegara a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe.

El tribunal demandado sostuvo que la docente no demostró plenamente los requisitos necesarios para acceder a la referida prestación, porque si bien fue nombrada antes del 31 de diciembre de 1980, su vinculación posterior como docente nacional no puede tenerse en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, pues el carácter de nacional de la misma se torna incompatible con la naturaleza excepcional de dicha prestación, como quiera que fue creada como retribución exclusiva para los docentes territoriales y nacionalizados.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Inconformes con la referida decisión, las partes interpusieron recurso de apelación y el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 31 de agosto de 2023, la confirmó, al estimar que el pago de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga Escobar no equivalía a un derecho adquirido, sino a una situación jurídica aparentemente consolidada que era perfectamente verificable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad como lo hizo la UGPP dado que la vinculación de la señora Zúñiga Escobar tuvo el carácter de nacional, motivo por el que se tornaba incompatible con la naturaleza de la prestación. 3.

Argumentos de la tutela A juicio de la demandante, con la expedición de la providencia cuestionada se vulneraron los derechos invocados porque esa decisión representa una amenaza para la seguridad jurídica y al orden Constitucional vigente. Adujo que, cuando le fue reconocido el estatus de pensionada, esto es, el 12 de marzo de 1998, el criterio que en aquel momento existía era que el reconocimiento de dicha prestación a los docentes nacionales era viable, sin embargo, dicho criterio fue modificado con la publicación de la sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998.

Explicó que los derechos fundamentales invocados se ven vulnerados porque se le aplicó la línea jurisprudencial en forma retroactiva a una situación ya consolidada en el pasado; razón por la que precisó que la sentencia objeto de debate desconoce los principios de confianza legitima y buena fe. Señaló que, en el caso objeto de debate, hay lugar a que se expida un nuevo fallo judicial donde se garanticen los derechos adquiridos, reconociendo que tiene derecho a la pensión gracia. Asimismo, expuso que es una adulta mayor de 75 años, que no devenga ninguna otra fuente de ingresos a parte de su pensión y por motivos de su edad y salud requiere tener los ingresos para su subsistencia. 4.

Trámite previo Mediante auto del 11 de octubre de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a las partes, a quienes se les remitió copia de la demanda. 5. Oposiciones El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardaron silencio. 6. Intervenciones La UGPP solicitó que se declare improcedente la acción de tutela, al considerar que las providencias objeto de debate se ajustaron al ordenamiento legal y jurisprudencial en relación con el reconocimiento de la pensión gracia. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador Indicó que, en cumplimiento de lo ordenado en la sentencia del 31 de agosto de 2023 por la Sección Segunda del Consejo de Estado, expidió la resolución núm. RDP 024545 del 6 de octubre de 2023, mediante el cual dejó sin efectos las Resoluciones núm. 022669 del 13 de agosto de 1998 y núm. 043849 del 21 de septiembre de 2007, por ser contrarias a derecho.

Explicó que, con la interposición de la presente acción de tutela, la actora pretende evadir de manera injustificada los procedimientos que el ordenamiento jurídico reglamenta para dejar sin efectos los actos administrativos, desconociendo, además, que ya existe una decisión en firme, lo que hace ver de manera clara que emplea este mecanismo como una instancia adicional para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural.

Precisó que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho – lesividad, se probó que la señora Zúñiga Escobar no reunía los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, por cuanto no cumplió con el requisito de 20 años de servicio en la docencia en la modalidad de vinculación del orden departamental, municipal o distrital haciendo por ello inviable acceder a revocar las sentencias controvertidas para que se le mantenga la pensión gracia. Asimismo, expuso que en este caso existe cosa juzgada, la cual está siendo desconocida por la actora y, en todo caso, no se cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que no se probó que se hubiera acudido al recurso extraordinario de revisión, el cual procedía contra la providencia que pretende dejar sin efecto.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.

De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.

Caso concreto Mediante el ejercicio de la presente acción la señora Esperanza Zúñiga Escobar pretende que se deje sin efecto la providencia del 31 de agosto de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, que confirmó la providencia del 28 de noviembre de 2019, mediante la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió a las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad que ejerció la UGPP contra el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Zúñiga Escobar.

Al respecto, la Sala destaca que es necesario determinar si el presente asunto se cumple con el requisito de relevancia constitucional y, solo en el evento en que se logre superar el requisito de procedencia y los demás requisitos generales, descenderá con el estudio de la configuración de los defectos alegados por la parte actora. Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional1 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;

(ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.

(Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable;

(iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;

(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

(iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

(iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Sobre la falta de relevancia constitucional en el caso concreto La Sala anticipa que la acción de tutela no cumple el requisito general de relevancia constitucional, por cuanto, como se verá, la demandante insiste en los argumentos propuestos en el proceso ordinario.

En el caso concreto, la actora propone la misma discusión jurídica que presentó en el trámite del medio de control de lesividad que la UGPP adelantó en su contra, con la finalidad de que se dejará sin efecto la pensión gracia que le fue reconocida. Si bien alega que la providencia objeto de tutela vulneró los derechos fundamentales invocados al desconocer el principio de confianza legítima debido a que la pensión gracia le fue reconocida como un derecho adquirido al haber sido devengada durante un largo periodo de tiempo y que la suspensión de la mesada afecta el derecho al mínimo vital y móvil, lo cierto es que, en últimas, lo que pretende es que se reabra el debate surtido en el proceso con radicado 2016-00228-02, el cual concluyó que había 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Ibidem. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador lugar a acceder a las pretensiones del medio de control y en consecuencia dejar sin efecto el acto administrativo mediante el que le fue reconocida la pensión gracia por no cumplir los requisitos para esta.

La Sala observa que el reconocimiento de la pensión gracia de la señora Zúñiga Escobar fue demandado por la UGPP con el objeto de que fuera declarada la nulidad de dicho acto administrativo por el incumplimiento de los requisitos dado que, si bien la docente laboró por más de 30 años al servicio del estado, lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia es la prestación del servicio a nivel territorial y no nacional, y la señora Zúñiga Escobar prestó servicios a favor de la Institución Educativa INEM- Jorge Isaac de Cali (vinculación nacional), durante 25 años, 5 meses y 25 días y al Departamento del Valle del Cauca (vinculación de carácter territorial) por un lapso de 6 años, 8 meses y 5 días.

La demanda de lesividad estuvo fundamentada en que la señora Zúñiga Escobar no cumplió los requisitos para el reconocimiento y pago de la pensión gracia, razón por la que había lugar a declarar la nulidad de los actos administrativos de reconocimiento y reajuste. La señora Zúñiga Escobar en su intervención dentro el medio de control de lesividad, enfatizó en el hecho de que no había lugar a acceder a las pretensiones de la UGPP porque desconocer la legalidad de los actos administrativos demandados, implicaba una amenaza para la seguridad jurídica y el desconocimiento al principio de buena fe, como quiera que se modificaría injustamente una situación jurídica consolidada por la misma administración desde el 12 de marzo de 1998, momento en que le fue reconocida la pensión gracia. Asimismo, en dicha oportunidad insistió en que la UGPP, al solicitar la nulidad de los actos administrativos demandados, vulneró el principio de confianza legítima y de la seguridad jurídica, pues tiene reconocido en su favor un derecho adquirido, el cual se configuró con anterioridad a la expedición de la sentencia C-497 del 9 de septiembre de 1998, esto es, el 12 de marzo de 1998, cuando CAJANAL tenía el criterio de reconocer la pensión gracia, acumulando tiempos de vinculación nacional de los docentes, posición que cambió con ocasión de la referida sentencia, según la cual no era posible adquirir el derecho bajo tal modalidad de tiempo de servicios.

Por lo anterior insistió en que no puede aplicarse la jurisprudencia de manera retroactiva, pues ello atenta contra la seguridad jurídica. A partir de lo anterior, la Sala advierte que la actora propone la misma discusión jurídica que presentó en el trámite del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad en el cual fue demandada.

En efecto, en el recurso de apelación que presentó la señora Zúñiga Escobar contra la sentencia de primera instancia que accedió a las pretensiones de la UGPP (resumido en la providencia de segunda instancia), sostuvo lo siguiente: «La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia por considerar que la jurisprudencia establecida en la sentencia C-479 de 1998 no puede aplicarse de forma retroactiva ya que el derecho pensional se configuró con anterioridad a la misma, esto es, cuando CAJANAL era del criterio de reconocer la pensión gracia, acumulando los tiempos de vinculación nacional con los de carácter local.

Que dar aplicación al efecto retroactivo a una norma equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene sobre el ordenamiento legal, especialmente, cuando se trata de la reglamentación de toda una institución jurídica; esto en la medida que las actuaciones de la Administración que Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador generen un cambio súbito en las condiciones que regulan las relaciones con los administrados, en donde exista una expectativa justificada, deben estar precedidas de un periodo de transición donde se brinde a los particulares el tiempo y los medios necesarios para que se ajusten a la nueva situación jurídica.

Que, en todo caso, la pensión gracia de la demandada se constituye como un derecho adquirido al haber sido devengada durante un largo periodo de tiempo, y que la suspensión de la mesada pensional afecta el derecho al mínimo vital y móvil de la señora Zúñiga, quien es una adulta mayor pues cuenta con más de 71 años.». (Subraya de la Sala) Por su parte, en el escrito de tutela, la actora manifestó que la sentencia de segunda instancia dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales invocados, dado que al declarar nulos los actos administrativos de reconocimiento de la pensión gracia desconoció los principios de confianza legítima y buena fe, e incurrió en indebida aplicación del precedente judicial pues su derecho se consolidó con la postura anterior que permitía el computo de tiempos sin importar si eran al servicio nacional o territorial.

Como se ve, la señora Zúñiga Escobar insiste en que las autoridades judiciales demandadas debieron negar las pretensiones de la acción de lesividad dado que a su juicio había lugar a mantener su pensión gracia y al declarar la nulidad del reconocimiento se vulneraron los derechos fundamentales invocados. No obstante, esa discusión ya fue resuelta por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A en providencia del 31 de agosto de 2023, que en lo que interesa, consideró: «En primer lugar, es destacable el hecho de que, para definir el presente litigio, se torna innecesario efectuar un análisis integral de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, toda vez que el centro de discusión frente al reconocimiento de la prestación a favor de la demandada radica en verificar la pertinencia o no de computar un tiempo de servicio que la entidad accionante asegura que es de carácter nacional.

Pues bien, de acuerdo con los preceptos legales y el criterio jurisprudencial expuesto en el acápite del marco normativo aplicable, para esta Subsección es claro que se ha mantenido la tesis de que los docentes nacionales no tienen derecho a beneficiarse de la pensión gracia regulada inicialmente en la Ley 114 de 1913, y ampliada en sus beneficiarios a partir de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.

En efecto, si bien las tres normas citadas disponen que, además de los maestros de escuelas primarias oficiales, también se debe reconocer el derecho a profesores de escuelas normales, inspectores de instrucción pública y maestros que hubiesen completado el tiempo de servicio señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria, dicho reconocimiento solo se predica de aquel grupo de docentes, siempre que tengan la connotación de haber sido vinculados en una plaza nacionalizada o territorial.

Luego, aun si se trata de un docente vinculado por el Ministerio de Educación Nacional que prestó sus servicios en educación primaria, secundaria o normalista, este no tendría derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Así las cosas, la Sala advierte que a la señora Esperanza Zúñiga Escobar le fue reconocida y reliquidada la pensión gracia a través de la Resolución No 22669 del 13 de agosto de 1998 y la N°43849 del 21 de septiembre de 2007, respectivamente.

Para el efecto, se encuentra demostrado que CAJANAL tuvo en cuenta los tiempos laborados por aquella como docente entre el 18 de enero de 1966 y el 22 de septiembre de 1972 y del 26 de septiembre de 1972 al 17 de abril de 1998, esto es, por un tiempo aproximado de 31.8 años, lo cual permitiría, en principio, inferir que la educadora cumplía uno de los requisitos esenciales para ser beneficiaria de la prestación en comento.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador No obstante, al analizar el tipo de relaciones legales y reglamentarias que tuvo la accionada a lo largo de su historia laboral, se desprende que esta únicamente acreditó como vinculación territorial del orden departamental la ocurrida durante el 18 de enero de 1966 y el 22 de septiembre de 1972, certificado laboral emitido el 31 de abril de 1998 por el jefe de la división de recursos humanos de la Secretaría de Educación del Departamento de Valle del Cauca (…) A tal conclusión se llega también luego de verificar el acto de reconocimiento pensional efectuado por la UGPP – Resolución N°43849 del 21 de septiembre de 2007- a través del cual se indicó que el tiempo se prestó a favor del Departamento del Valle de Cauca (fl. 87); así como el memorando expedido en respuesta a la petición N°201547220312733 en el cual al hacer referencia a las instituciones a las que prestó el servicio desde el 18 de enero de 1966 al 22 de septiembre de 1972 señaló expresamente que el tipo de vinculación fue «departamental», es decir, territorial.

Igualmente, se puede establecer que la educadora en mención laboró bajo un vínculo del orden nacional por un período de 25 años, 5 meses y 25 días, comprendido entre el 26 de septiembre de 1972 y el 17 de abril de 1998, ello desempeñándose como profesora II-B Español en el Instituto Nacional de Educación Media Diversificada “INEM” Jorge Isaac de Cali.

Lo anterior se afirma aun en la medida en que, si bien no se encuentra en el proceso la copia del acto administrativo de nombramiento de la demandada como maestra oficial desde la aludida fecha, lo cierto es que la naturaleza de dicha relación legal y reglamentaria sí es posible extraerla y determinarla como nacional en el presente caso, a partir de otros medios probatorios como certificaciones, constancias y su respectiva valoración bajo elementos propios de la sana crítica.

(…) En suma, es posible deducir con base en el material probatorio practicado en la actuación, que el único tiempo computable para que la señora Esperanza Zúñiga Escobar hubiese podido ser beneficiaria de la pensión gracia, sería el acreditado durante el periodo comprendido entre el 18 de enero de 1966 al 22 de septiembre de 1972; para un total de 6 años, 8 meses y 5 días de servicio como educadora territorial.

Por lo que, aun si la accionada hubiese cumplido el requisito de edad y el de haber laborado bajo dichas calidades antes del 31 de diciembre de 1980, lo cierto es que el referido tiempo de labor educativa estatal resultaba insuficiente para completar el requisito de los 20 años como docente territorial o nacionalizado y, por tanto, para consolidar el derecho que le había sido reconocido por CAJANAL.

Ahora, la parte pasiva adujo en su recurso de apelación que, si eventualmente se consideraba que existía mérito para no tener en cuenta su servicio a la Nación, debía resaltarse que ya se había generado un derecho adquirido a su favor en cuanto al otorgamiento de la pensión gracia, pues esta la había devengado por un prolongado periodo de tiempo.

Al respecto, resulta necesario precisar que la noción de derechos adquiridos como la presenta la parte demandada, dista en cuanto a la verdadera naturaleza y esencia de tales prerrogativas, en razón a que el reconocimiento y pago de la pensión gracia a favor de la accionada se configuró más como una situación jurídica aparentemente consolidada y no como un derecho adquirido en sí mismo, así como puede diferenciarse a partir de las definiciones y conceptos que en lo atinente a la materia ha desarrollado la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

(…) De este modo, si se asumiera la posición de la docente sobre la consolidación de una situación jurídica inmutable, dicho argumento solo sería adecuado si se evidenciara que su derecho fue obtenido en vigencia de una norma específica que ha cambiado o que ha sido derogada por otra posterior, la cual no podría ser aplicada de manera retroactiva y desfavorable a sus intereses ya materializados o configurados.

Es decir, aquella argumentación de la parte pasiva no encuentra respaldo en esta oportunidad ante una circunstancia completamente diferente a la descrita, como lo es en este caso la declaratoria de ilegalidad del acto administrativo que le concedió el goce la pensión gracia por no haber colmado una de las exigencias fundamentales para su concesión, puntualmente la de haber Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador laborado como educadora oficial por 20 años bajo vinculaciones territoriales o nacionalizadas, pero de ninguna manera nacional. En conclusión, el pago de la pensión gracia a favor de la señora Esperanza Zúñiga no equivalía a un derecho adquirido, sino a una situación jurídica aparentemente consolidada que era perfectamente verificable a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad como lo hizo la UGPP.

Por lo tanto, deberá confirmarse la sentencia de primera instancia que declaró la nulidad del acto administrativo censurado. (…)». (Subraya de la Sala) Siendo así, como se expuso, aunque la actora alega que la providencia objeto de tutela vulneró derechos fundamentales e incurrió en desconocimiento del precedente, lo cierto es que pretende hacer uso de la acción de tutela de la referencia para insistir en los mismos argumentos que alegó en el trámite del medio de control y que ya fueron resueltos por el juez natural.

Así, queda demostrado que la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la parte actora reiteró los argumentos que expuso en el marco del proceso ordinario y lo que realmente se evidencia es su inconformidad con las conclusiones a las que llegó el juez natural, quien en la decisión cuestionada determinó que había lugar a declarar nulo el acto administrativo de reconocimiento de la pensión gracia pues no encontró probados los requisitos necesarios para acceder a la misma, al no haber laborado más de 20 años en calidad de docente territorial.

De hecho, de los apartes trascritos de la providencia cuestionada, se logra advertir con claridad que la autoridad judicial demandada respondió las inconformidades propuestas en el marco del proceso y con fundamento en las normas, las pruebas aportadas y la jurisprudencia de esta Corporación, concluyó que había lugar a confirmar la decisión de primera instancia. Conviene recordar que la tutela es un mecanismo residual y subsidiario de defensa y que, por tanto, no puede utilizarse para reabrir debates resueltos por los jueces ordinarios.

Y, aunque la parte demandante alegó la vulneración de derechos fundamentales, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener una decisión a su favor. Lo anterior es suficiente para que la Sala se abstenga de hacer un pronunciamiento de fondo sobre los defectos alegados por actora dado que la acción de tutela no cumple los requisitos de procedencia que habiliten el estudio del cargo por parte del juez constitucional y, en esa medida, la Sala declarará improcedente la acción de tutela.

En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora Esperanza Zúñiga Escobar contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. 2.

En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Radicado: 11001-03-15-000-2023-06207-00 Demandante: Esperanza Zúñiga Escobar 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8086/Vistas/documentos/evalidador 3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

(Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN