CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ Bogotá, D. C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Radicado: 11001-03-15-000-2026-01481-01 Accionante: YAIDITH DEL ROSARIO CABRERA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela contra sentencia proferida por Tribunal Administrativo.
Improcedencia por carecer del requisito de relevancia constitucional en caso de diferencia salarial de docentes con diferente escalafón. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Antecedentes 1. Mediante apoderado judicial, Yaidith del Rosario Cabrera promovió acción de tutela contra la providencia de 21 de agosto de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del radicado 20001-33-33-003-2024-00243-00/01.
Con el fin de facilitar la exposición de los antecedentes, en primer lugar, se explica el decurso del proceso ordinario y, en segundo lugar, se reseña los fundamentos del escrito de tutela. Antecedentes del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 20001-33-33-003-2024-00243-00/01 2. La actora solicitó la nulidad de los actos administrativos expedidos por el Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Cesar mediante los cuales se negaron las solicitudes de la accionante respecto a un incremento salarial, se ordenara la inaplicación del Decreto núm. 284 de 5 de marzo de 2024 y, a título de restablecimiento, se ordenara el pago de las diferencias salariales causadas en los años anteriores a la presentación de la reclamación administrativa. 3.
En primera instancia, el proceso fue resuelto por el Juzgado Tercero (3º) Administrativo de Valledupar, que, en providencia de 28 de mayo de 2025, negó las pretensiones de la demanda. La decisión fue apelada y el proceso fue conocido por el Tribunal Administrativo del Cesar. En sentencia de 21 de agosto de 2025, confirmó la decisión de primera instancia. 4.
En las providencias atacadas se concluyó que, el acto administrativo atacado proferido por el Ministerio de Educación Nacional y por el Departamento de Cesar respetaron las normas en las que se fundamentaron, no incurrieron en violación al derecho a la igualdad, no incurrieron en falsa motivación o expedición irregular, pues Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela existen razones constitucionales y legales referidas al escalafón docente de la tutelante, y que explican las diferentes asignaciones de los docentes públicos. 5.
Las decisiones del juez y del tribunal administrativo fueron consistentes en indicar que no se configuraba vulneración del principio de “a trabajo igual, salario igual”, porque los docentes ubicados en distintos grados y niveles del escalafón no se encuentran en una situación fáctica y jurídica equivalente, en la medida en que dichas diferencias responden a criterios objetivos como la formación académica, la experiencia y la evaluación de competencias; además, precisaron que los incrementos salariales fijados por el Gobierno nacional no operan como aumentos porcentuales iguales, sino como asignaciones en montos líquidos definidos anualmente dentro de su potestad normativa, lo cual permite tratos diferenciados sin que ello implique discriminación. Fundamentos de la acción de tutelas 6.
La actora indicó que la decisión atacada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia, a la igualdad y a la tutela judicial efectiva en “conexidad” (sic) con el principio de favorabilidad por haber incurrido en los defectos sustantivo y fáctico y en un desconocimiento del precedente judicial. 7.
En relación con el defecto sustantivo explicó que la autoridad judicial accionada aplicó por una interpretación normativa contraria a los postulados de razonabilidad jurídica, puesto que comparó los grados del escalafón de forma abstracta y no revisó la existencia de razones objetivas para justificar un incremento salarial tan dispar para categorías que comparten una misma fuente de regulación y están sujetas a un régimen salarial unitario.
En relación con el defecto de desconocimiento del precedente adujo que no se tuvo en cuenta la sentencia C-1064 de 2001 en la que la Corte Constitucional exige una justificación objetiva y suficiente para los tratos diferenciados en materia salarial. 8. Finalmente, sobre el defecto fáctico argumentó que se produjo una valoración probatoria indebida de las pruebas, pues no existen razones constitucionales objetivas que justifiquen actos administrativos que habrían dado un trato desigual a situaciones que, según la actora, eran objetivamente iguales. 9.
Solicitó que se deje sin efecto la sentencia de 21 de agosto de 2025 proferida por el tribunal accionado. Trámite del amparo 10. En sede de primera instancia, la petición de amparo fue repartida a la Sección Primera del Consejo de Estado, quien admitió y ordenó la notificación al Tribunal Administrativo del Cesar. De igual modo ordenó la vinculación del Juzgado Tercero Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, de la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Departamento del Cesar1. 11.
Dentro del término intervinieron el Tribunal Administrativo del Cesar explicó que como el sub lite se han presentado un número importante de demandas de nulidad y restablecimiento todas dirigidas a cuestionar actos administrativos relacionados con el reconocimiento de prestaciones sociales a docentes. En dicho distrito judicial, el tribunal y los juzgados del circuito han mantenido una misma línea jurisprudencial relacionada con la negativa de las pretensiones. 12.
El Departamento del Cesar solicitó declarar improcedente, pues no profirió la providencia atacada. Solicitó ser desvinculado del trámite de tutela. 13. El Ministerio de Educación solicitó declarar que el amparo carece de relevancia constitucional, pues se utiliza la tutela como instancia adicional para reabrir un debate procesal resuelto en dos instancias.
Sentencia de primera instancia 14. En fallo de 26 de marzo de 2026, la Sección Primera de la Corporación negó la solicitud de desvinculación presentada por el Departamento de Cesar, y declaró improcedente el amparo por carecer de relevancia constitucional, pues examinado el contenido de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y las razones del escrito de tutela se evidencia que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo.
Impugnación2. 15. El apoderado insistió en que se configuró el defecto sustantivo o material pues, la entidad accionada “adoptó una interpretación abiertamente irrazonable y desproporcionada del artículo 13 de la Constitución, de la Ley 4 de 1992 y del Decreto Ley 1278 de 2002. El fallo concluyó que los incrementos salariales diferenciados entre los grados 3AM y 3DM respondían a la formación y experiencia propias del escalafón docente y que, en consecuencia, no se configuraba vulneración del principio de igualdad.
Sin embargo, esta conclusión desconoce el verdadero objeto del litigio, pues la controversia no versaba sobre la estructura del escalafón ni sobre la diferencia natural entre grados, sino sobre la irregularidad en los incrementos salariales aplicados en los años 2008 y 2009. Mientras en dichos años la categoría 3DM recibió un aumento acumulado del 52,56 %, la categoría 3AM obtuvo únicamente un 35,81 %, diferencia de 16,75 puntos porcentuales sin sustento normativo, técnico ni presupuestal.”3 1 Índice samai 8.
Certificado 5EACC886237F760D 5972B4B38FE16ED8 505F2E031A76734D 3AF55D695416D6F3 2 Índice Samai 24. 3 Índice samai 24 Folio 2 del escrito de impugnación. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela 16.
Agregó que la evidencia normativa demuestra que durante los años 2006 y 2007 los incrementos salariales fueron iguales para todas las categorías del escalafón docente, conforme a los decretos expedidos por el Gobierno Nacional. 17. Igualmente volvió sobre las razones del supuesto defecto fáctico referido a que no existió prueba alguna que acredite la existencia de motivos válidos que justifican los incrementos diferenciados de los años 2008 y 2009.
Ninguno de los decretos que fijaron los incrementos incluyó razones técnicas, presupuestales o de política pública que explicaran la razón del salario desigual. Tampoco se allegaron estudios, informes o conceptos que demostraran la necesidad de una medida tan disímil. Por lo anterior, insistió en que debía accederse a la petición de amparo.
CONSIDERACIONES Competencia 18. La Subsección A de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativa del Consejo de Estado es competente para proferir sentencia de segunda instancia dentro del proceso de tutela de la referencia, en virtud de lo indicado en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019.
Determinación del problema jurídico 19. A juicio de la Sala, corresponde determinar si la impugnación desvirtúa la conclusión adoptada por la Sección Primera del Consejo de Estado en la sentencia de 26 de marzo de 2026, según la cual la acción de tutela carece de relevancia constitucional, por cuanto la parte accionante pretende reabrir, por vía de amparo, un debate jurídico y probatorio ya resuelto por los jueces naturales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
Solo en caso de superarse dicho requisito general de procedencia, la Sala analizará si la providencia cuestionada incurrió en los defectos fáctico, sustantivo y desconocimiento del precedente judicial alegados por la parte actora. 20. Para resolver este problema, se reiterará el precedente sobre procedencia de la acción de tutela contra sentencias.
Causales genéricas de procedencia de tutela contra providencia. 21. Conforme con el precedente constitucional fijado en la C-590 de 20054, reiterado de manera consistente por la Corte Constitucional, la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales es excepcional y exige que el actor satisfaga una importante carga argumentativa dirigida a mostrar que concurren seis causales genéricas de procedencia, y al menos una específica. 22.
De manera frecuente la Corte ha indicado que en el análisis de las causales generales de procedencia en contra de providencias judiciales, el juez de tutela 4 Corte Constitucional C-590 de 2005. Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela debe verificar5: (i) que se acredite la legitimación en la causa (artículos 5, 10 y 13, Decreto-Ley 2591 de 1991);
(ii) que la providencia cuestionada no sea una sentencia de tutela6, ni una decisión proferida con ocasión del control abstracto de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional7 o el Consejo de Estado8, ni una sentencia interpretativa (SENIT) proferida por la Sección de Apelación del Tribunal para la Paz de la Jurisdicción Especial para la Paz – JEP9;
(iii) que se cumpla con el requisito de inmediatez, es decir que la tutela se promueva en un plazo razonable; (iv) que se identifiquen de forma clara, detallada y comprensible los hechos que amenazan o afectan los derechos fundamentales en cuestión y que, si existió la posibilidad, ellos hayan sido alegados en el trámite procesal; (v) que se cumpla con el requisito de subsidiariedad, esto es, que el interesado acredite que agotó todos los medios de defensa judicial a su alcance, salvo que pretenda evitar la consumación de un perjuicio irremediable10 o los medios de defensa judicial existentes no sean idóneos o eficaces para evitarlo;
(vi) que la cuestión planteada sea de evidente relevancia constitucional, lo que exige que el caso trate sobre un asunto de rango constitucional y no meramente legal o económico; (vii) que cuando se trate de una irregularidad procesal, que esta tenga un efecto decisivo en la decisión judicial cuestionada, es decir que si tal error no hubiere ocurrido el alcance de la decisión hubiese sido sustancialmente distinto.
La relevancia constitucional 23. El requisito general de procedencia de tutela contra providencias de relevancia constitucional, conforme la jurisprudencia de la Corte Constitucional consiste en un examen a las razones que expone el tutelante en la petición de protección. Se ha indicado que, si bien la acción de tutela no precisa de una técnica argumentativa especializada o erudita, si exige un esfuerzo por parte del actor para presentar justificaciones desde una perspectiva en la que se invoque y demuestre la vulneración de una norma supra legal.
Además, se ha señalado que por esa vía están descartadas razones que reiteran argumentos resueltos dentro del proceso ordinario, de carácter estrictamente económico, de mera legalidad, o en la que se pretende utilizar el amparo como una instancia adicional. 24. En las sentencias SU-033 de 201811, SU-128 de 202112 y la SU-215 de 202213, la Corte Constitucional ha indicado que la acción de tutela es improcedente cuando es utilizada para cuestionar providencias judiciales con base en argumentos de índole legal que ya fueron estudiados y resueltos dentro del proceso judicial ordinario y es utilizada como una tercera instancia para reabrir debates probatorios 5 Se sigue literalmente la manera en la que fueron fijadas las reglas de procedibilidad formal en la SU-215 de 2022. 6 La única excepción a esta regla tiene que ver con la doctrina de la cosa juzgada fraudulenta y el principio del fraude todo lo corrompe.
Al respecto ver, entre otras, las Sentencias: T-218 de 2012 y T-373 de 2014. 7 Corte Constitucional, Sentencia SU-478 de 2024. 8 Al respecto, ver, entre otras, Corte Constitucional, Sentencias SU-391 de 2023, SU-215 de 2022, SU-573 de 2017, SU-585 de 2017. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-388 de 2023. 10 Ver, entre otras, la Sentencia SU-659 de 2015. 11 M.P. Alberto Rojas Ríos. 12 M.P. Cristina Pardo Schlesinger 13 M.P. Natalia Ángel Cabo Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela ya precluidos14.
Se indica que: “Este enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial” y que la tutela se use para mostrar razones de “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 25.
La Sentencia SU-128 de 2021 precisó que, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. A título de ejemplo se ha indicado que, un asunto carece de relevancia constitucional cuando: “la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como, por ejemplo, la correcta interpretación o aplicación de una norma procesal, salvo que de ésta se desprendan claramente violaciones de derechos fundamentales”. 26.
Las providencias de unificación citadas, han indicado que el juez de tutela debe declarar improcedente la acción cuando: (i) no tienen el alcance para desarrollar la constitución política o determinar el alcance de un derecho fundamental; (ii) que la controversia se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que no se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales.
Caso concreto 27. Descendiendo al caso concreto, se verifica que la acción de tutela carece de relevancia constitucional pues la parte accionante pretende trasladar al juez constitucional una controversia que ya fue decidida por los jueces naturales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, el Juzgado Tercero (3º) Administrativo del Circuito de Valledupar negó las pretensiones de la demanda y el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó esa decisión en segunda instancia, por lo que la tutela se dirige, en realidad, a reabrir un debate jurídico y probatorio ya resuelto dentro del proceso ordinario. 28.
Aunque la accionante invoca la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, igualdad, tutela judicial efectiva y favorabilidad, la carga argumentativa expuesta no demuestra una afectación constitucional autónoma, grave o desproporcionada. La inconformidad se concentra en que el Tribunal no acogió su lectura sobre los incrementos salariales docentes y sobre la forma en que debían compararse los grados y niveles del escalafón, lo cual corresponde a un juicio de legalidad y corrección de la sentencia, no a un juicio constitucional de validez. 29.
Frente al defecto fáctico, la censura tampoco supera la relevancia constitucional, porque no identifica una omisión probatoria ostensible, una valoración arbitraria o una conclusión abiertamente irrazonable. La accionante insiste en que no existía prueba suficiente de las razones que justifican los incrementos diferenciados; sin embargo, esa discusión ya fue abordada por la jurisdicción contencioso- 14 SU-128 de 2021.
Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela administrativa, que examinó la estructura del escalafón docente, la formación académica exigida para cada grado y la potestad del Gobierno nacional para fijar asignaciones salariales.
Por tanto, el cargo busca reabrir el debate probatorio ordinario. 30. En cuanto al defecto sustantivo, la tutela tampoco plantea un problema constitucional sino una discrepancia con la interpretación normativa efectuada por el Tribunal. La accionante sostiene que la autoridad judicial debió entender que los incrementos salariales diferenciados eran injustificados; no obstante, el Tribunal concluyó que el Gobierno Nacional no estaba obligado a aumentar anualmente los salarios en igual porcentaje para todos los grados y niveles, pues cuenta con potestad de configuración para fijar la escala salarial dentro del marco de la Ley 4 de 1992. 31.
Respecto del desconocimiento del precedente, el cargo resulta insuficiente porque no se estructura con la claridad exigida para la procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales. La accionante menciona la sentencia C-1064 de 2001, pero no demuestra de manera concreta cuál regla jurisprudencial vinculante fue desconocida, cuál era su identidad fáctica y jurídica con el caso ni por qué resultaba obligatoria para resolver la controversia en el sentido pretendido.
Además, las decisiones de juzgados administrativos o tribunales en casos similares pueden mostrar una línea decisoria, pero no constituyen por sí mismas precedente vinculante en los términos requeridos para configurar este defecto. 32. A su vez, la Sala observa que el proceso ordinario sí abordó el núcleo de la controversia: la presunta vulneración del principio “a trabajo igual, salario igual”.
En esa sede se concluyó que los docentes ubicados en distintos grados y niveles del escalafón no están en idéntica situación fáctica y jurídica, pues el escalafón responde a criterios de formación académica, evaluación, desempeño y competencias. Bajo esa lógica, la diferencia salarial no fue considerada discriminatoria, sino derivada de una estructura normativa diferenciada. 33.
En consecuencia, aunque las pretensiones de la tutela se presentan formalmente como orientadas a proteger una dimensión fundamental del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, materialmente buscan que el juez constitucional actúe como una tercera instancia. La acción no acredita que la providencia cuestionada sea arbitraria, caprichosa o violatoria del núcleo esencial de los derechos invocados; por el contrario, pretende que se revalore la prueba, se adopte una interpretación legal distinta y se sustituya el criterio del juez contencioso.
Por ello, la tutela debe declararse improcedente por falta de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Radicación número: 11001-03-15-000-2026-01484-01 Accionante: Yaidith del Rosario Cabrera Accionado: Tribunal Administrativo del Cesar Referencia: Segunda instancia de acción de tutela
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 26 de marzo de 2026, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que declaró improcedente la demanda de tutela.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes y demás interesados por el medio más expedito.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ZORANNY CASTILLO OTÁLORA FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. VF