CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Demandante: ÁLVARO NAVIA REYES Demandado: AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS - ANT Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD AGRARIA – DECRETO LEY 902 DE 2017 Temas: SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO ADMINISTRATIVO – requisitos de procedencia / DECRETO 902 DE 2017 / ANT – autoridad competente para adelantar los procedimientos administrativos de recuperación de los bienes baldíos indebidamente ocupados.

Decide el Despacho la solicitud formulada por el señor Álvaro Navia Reyes, de suspensión provisional de las Resoluciones 22984 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, mediante las cuales se “adicionó el área específica de la infraestructura del inmueble, incluida dentro de la cabida general del predio de 4 hs [sic] y 2991 m2”, identificado en la Resolución 2568 de 2015, que aclaró las Resoluciones 1935 del 27 de julio de 2007 y 2226 del 9 de agosto de 2010.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y su trámite Mediante escrito presentado el 18 de diciembre de 2020, el señor Álvaro Navia Reyes, por conducto de apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad agraria en contra de las Resoluciones 22984 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, proferidas por la Agencia Nacional de Tierras –ANT–, por medio de las cuales se “modificó” el área identificada en la Resolución 1935 de 2007, confirmada mediante Resolución 2226 del 9 de agosto de 2010 y aclarada por la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015 y como consecuencia, se ordenó su desocupación. Como fundamento fáctico de la demanda, se narró, en síntesis, que mediante Resolución 882 del 24 de octubre de 2002, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA inició proceso administrativo de recuperación de terrenos Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 2 baldíos indebidamente ocupados en el predio “Gente de Mar” ubicado en el archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, Corregimiento de Barú, Distrito de Cartagena de Indias – Bolívar.

En diligencia de inspección ocular practicada el 2 de enero de 2007, se identificó el inmueble objeto de ocupación; situación que concluyó con la expedición de la Resolución 1935 del 27 de julio de 2007, proferida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER, en la que se determinó que el señor Álvaro Navia Reyes ejercía indebida ocupación sobre un lote baldío, con una extensión de 1.100 m2.

Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución 2226 del 9 de agosto de 2010, en el sentido de confirmarla. En sede de tutela, el 6 de septiembre de 2012, el Juzgado Primero de Familia de Cartagena profirió sentencia que ordenó al INCODER aclarar las resoluciones 1935/07 y 2226/10, con el fin de identificar con claridad el área, los linderos y demás puntos de referencia del predio ocupado; decisión confirmada por el Tribunal Superior del Distrito de Bolívar, mediante sentencia del 19 de abril de 2013.

En cumplimiento de la anterior decisión, el INCODER procedió a aclarar los actos en mención y profirió la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015, en la que explicó los linderos, extensión y ubicación del predio ocupado, señalando como área de recuperación el equivalente a 4ha y 2991 m2; situación que, según afirma el demandante, determinó un inmueble distinto al inicialmente identificado.

Posteriormente, la Agencia Nacional de Tierras, mediante Resoluciones 22984 y 26659 -su corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, adicionó la Resolución 2568, con la determinación de los linderos específicos del área a recuperar, correspondiente a 1.100 m2, determinados por las resoluciones 1935/07 y 2226/10. La presente demanda, luego de ser subsanada, fue admitida por este Despacho mediante auto del 5 de junio de 2023, en el que se indicó que, en virtud de las disposiciones consagradas en el artículo 39 del Decreto 902 de 2017, el trámite que se le debe imprimir al presente asunto, en la etapa de presentación de la demanda, se regirá conforme las formalidades contenidas para el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho descritas en la Ley 1437 de 2011; razón por la cual, se corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional en los términos y para los efectos señalados en el artículo 233 del citado cuerpo normativo.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 3 2. La solicitud de suspensión provisional En el escrito de la demanda, la parte actora solicitó la suspensión provisional de los efectos de las resoluciones demandadas, con fundamento en las siguientes consideraciones: 1.

Mediante resolución 882 de 24 de octubre de 2002 la Gerencia Regional Bolívar del Incora dio inicio al proceso de recuperación que culminó con las resoluciones 1935 de 27 de julio de 2007 dictada por el Subgerente de Ordenamiento Social de la Propiedad del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) y 2226 de 9 de agosto de 2010 expedida por el Subgerente de Tierras Rurales del mismo establecimiento, mediante las cuales se ordenó la «restitución» del siguiente predio, así determinado en el curso de ese procedimiento mediante inspección ocular: […] se localiza en el sector La Punta de Isla Grande, con las siguientes coordenadas geográficas: 10 10´49.67” N y 75 43´27.84” O. Son sus linderos: Norte: ocupación de Fabio Mora Isla Media Naranja;

Este: ocupación de Jaime Leopoldo Ordóñez; Sur: mar Caribe; Oeste: ocupación de Inmobiliaria Garcés Ltda. El predio tiene un área aproximada de 1.100 metros cuadrados. El predio cuya restitución ha sido ordenada mediante la resoluciones 22.984 y 26659 es un predio distinto, de 42.991 metros cuadrados, que no es, obviamente, aquel a que se refieren las resoluciones 1935 y 2226, de solo 1.100 metros cuadrados, objeto del procedimiento de recuperación. Es obvio que para disponer la «recuperación» de ese otro predio es necesario adelantar el procedimiento único establecido en los artículos 58 ordinal 8,60,65, 66, 67, 70, 71, 72, 75 y 77, 78, 79 y 80, especialmente, del decreto 902 de 2017, y así no se hizo, lo que quiere decir que se pretermitió íntegramente el proceso legalmente establecido, con lo cual se violaron las disposiciones referidas y, en consecuencia, el artículo 29 de la Constitución, que garantía [sic] el debido proceso. 2.

Por otra parte, no es competencia de la ANT, sino según el artículo 11 de la Ley 678 de 2002, de las autoridades del distrito especial de Cartagena de Indias, dispone lo pertinente para la recuperación de los bienes de uso público de su jurisdicción, y entre estos los baldíos, que se reputan bienes de uso público según lo dispuesto en el artículo 3º de la ley 48 de 1882. 3.

El perjuicio que se derivaría de la desocupación así dispuesta es evidente. Mediante proveído del 5 de junio de la presente anualidad, se corrió traslado de la solicitud de medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 3. Traslado de la solicitud e intervención de la entidad demandada La Agencia Nacional de Tierras se opuso a la prosperidad de la medida cautelar solicitada1.

Explicó que las resoluciones demandadas no modificaron el área o 1 Radicado el 7 de julio de 2023. Obrante en los índices 27, 28 y 29 del SAMAI. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 4 linderos del predio a recuperar, toda vez que solo corrigieron un error de digitación y adicionaron una descripción técnica de los linderos previamente determinados.

En este sentido, describió las actuaciones administrativas y judiciales que se llevaron a cabo con el fin de concluir el procedimiento administrativo de recuperación de baldíos y su posterior ejecución. Además, señaló que no le asiste derecho alguno al demandante sobre el bien baldío, toda vez que se declaró su indebida ocupación sobre el mismo; razón por la que no había lugar a decretar la medida cautelar solicitada, en tanto «no existe un grado de afectación del derecho alegado».

También afirmó que el demandante no acreditó la violación de las normas invocadas con ocasión de la expedición de los actos demandados. Finalmente, afirmó que la ANT es competente para expedir las resoluciones aquí demandadas, pues, de conformidad con el artículo 225 de la Ley 1801 de 2016 y el numeral 24 del artículo 4 del Decreto 2363 de 2015, tiene la función, entre otras, de administrar, motivar y requerir la recuperación de baldíos reservados de la Nación, así como de adelantar los procedimientos agrarios determinados por la ley.

II. CONSIDERACIONES 1. Jurisdicción y competencia El Decreto Ley 902 de 2017 confirió el conocimiento de los asuntos que con ocasión del Procedimiento único Agrario se adelanten en fase judicial a la «jurisdicción agraria»; sin embargo, en ausencia de ésta y dada la especialidad y naturaleza que se predica respecto a la jurisdicción contencioso administrativa, no cabe duda de que es esta jurisdicción la que tiene competencia y es la indicada para avocar el conocimiento respecto a la legalidad de un acto administrativo.

Conforme a los artículos 522 y 793 del referido decreto, ante los vacíos en la regulación de la etapa judicial que se le imprime a los procesos agrarios, se deben 2 «Artículo 52. Vacíos y deficiencias de la regulación. Salvo los eventos de remisión expresa, cualquier vacío en las disposiciones que regulen la fase administrativa se informará con las normas de la Ley 1437 de 2011, y en lo correspondiente a la fase judicial, se llenará con las normas de la 1564 de 2012, o la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.» 3 «Artículo 79.

Normas aplicables a la etapa judicial. Mientras se expide un procedimiento judicial especial de conocimiento de las autoridades judiciales a las que se refiere el artículo anterior, se aplicarán las normas de la Ley 1564 de 2012, relativas al proceso verbal sumario, o a la norma que le modifique o sustituya, en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales de derecho procesal.» Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 5 aplicar los supuestos normativos consagrados en la Ley 1564 de 2012, relativos al proceso verbal sumario, o a la norma que le modifique o sustituya, y en su defecto, aquellas normas que regulen casos análogos, y a falta de éstas con los principios constitucionales y los generales del derecho procesal.

En este sentido, en principio y conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 17 y 390 del Código General del Proceso, el presente asunto sería competencia de los jueces de rango municipal en única instancia; sin embargo, dado que la jurisdicción contenciosa administrativa, en su estructura, no tiene jueces de tal categoría, resulta aplicable la norma sobre competencia residual prevista en la Ley 1437 de 2011, que en su artículo 152 -modificado por la Ley 2080 de 2021- determina que, cuando «no exista regla especial de competencia», el conocimiento del asunto debe ser sometido a los Tribunales Administrativos, en única instancia. No obstante, en el presente asunto la demanda fue presentada el 18 de diciembre de 2020, por lo que es evidente que no le es aplicable la reforma de la Ley 2080 de 2021, razón por la cual la presente acción debe ser asumida en única instancia por el Consejo de Estado, de conformidad con lo estipulado en el numeral 14 del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011.

Así mismo, el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 establece que la Sección Tercera del Consejo de Estado conoce sobre este tipo de litigios, en tanto se le asignaron los procesos que versen sobre asuntos agrarios. Por otro lado, se precisa que la competencia para decidir la solicitud de medidas cautelares está asignada a la consejera ponente, de conformidad con lo previsto en los artículos 229, 230 y 125 de la Ley 1437 de 2011. 2.

Requisitos de procedencia de la medida cautelar de suspensión de los efectos de un acto administrativo Las medidas cautelares han sido instituidas en los procesos judiciales como un mecanismo tendiente a evitar que resulte nugatoria la sentencia con la que se pondrá fin a los mismos, en virtud de las modificaciones que se puedan presentar en el transcurso de la actuación procesal respecto de la situación que inicialmente dio lugar a la demanda.

La medida cautelar consistente en la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo está consagrada en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, el Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 6 cual señala que la figura en comento será procedente cuando se advierta que el acto demandado infringe los postulados legales invocados en la demanda o en la respectiva solicitud, es decir, que el operador judicial deberá analizar los argumentos y el material probatorio aportado, a fin de establecer si el acto administrativo demandado vulnera las normas invocadas y si, en consecuencia, es procedente su decreto, sin que esto implique el prejuzgamiento del asunto en cuestión. Los requisitos de procedencia de la medida están consagrados en los artículos 229, 230 y 231 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, cuyo contenido dispone que la solicitud cautelar puede hacerse en la demanda o por medio de escrito separado y en cualquier estado del proceso; situación que impone al solicitante el deber de sustentar debidamente la petición, además de exponer con claridad los requisitos sustanciales de la misma.

Por otro lado, la solicitud deberá (i) estar razonablemente fundada en derecho; (ii) acreditar, así sea sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; (iii) incluir los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla, y (iv) determinar que de no otorgarse la medida se causaría un perjuicio irremediable o que, de no decretarse, los efectos de la sentencia serían nugatorios. 3.

Caso concreto 3.1 Los actos administrativos demandados Para resolver la solicitud de medida cautelar, el Despacho estima pertinente referirse a los actos administrativos cuya suspensión provisional pretende la parte actora. La Resolución 22.984 del 12 de noviembre de 2020, por la cual se adicionó un parágrafo al artículo primero de la Resolución 2568 de 2015, esta última aclaratoria de las Resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010, agregó: Parágrafo.

El área de la infraestructura del predio Gente de Mar es de mil trescientos setenta y nueve metros cuadrados (1379m2). Cuyas coordenadas se describen a continuación: (…) La anterior decisión encuentra fundamento en el proceso administrativo de recuperación de baldíos sobre el predio denominado “Gente de Mar”, ubicado en el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, Distrito Turístico y Cultural de Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 7 Cartagena de Indias, en el que se declaró la indebida ocupación del aquí demandante.

De la resolución demandada se destaca: [… E]n virtud de la acción de tutela presentada por el señor Enrique Leonel Rambal Flórez, en calidad de representante y administrador del predio Gente de Mar, […] el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena de Indias, en fallo del 6 de septiembre de 2012, ordenó la suspensión provisional de las diligencias tendientes a la recuperación del inmueble “hasta tanto se realicen los nuevos estudios topográficos sobre dicho bien y se constaten en debida forma y de manera íntegra todas las coordenadas, los linderos, medidas, cabida superficiaria, y demás elementos esenciales para tal efecto (…)”. [decisión confirmada por] el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cartagena, sala Civil-Familia, en providencia del 19 de abril de 2013. […] [En] cumplimiento del fallo de tutela [el INCODER] ordenó, en auto 819 del 9 de diciembre de 2013 y auto 571 del 21 de noviembre de 2014, la práctica de una visita al predio bajo examen para identificar de forma plena su cabida y linderos (realizada el 4 de diciembre de 2014), en aras a proceder [sic] a su recuperación material.

De dicha diligencia se elaboró el informe técnico respectivo, que condujo a la emisión de la Resolución 2568 del 28 de mayo de 2015, “por la cual se aclara el artículo primero de las Resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010”, en el sentido de establecer que el predio denominado “Gente de Mar” posee una extensión territorial de cuatro hectáreas y dos mil novecientos noventa y un metros cuadrados (4 ha y 2919 m2).

Ahora, en razón a que, si bien el predio analizado se detalló de forma precisa con área, coordenadas y linderos en la Resolución 2568 de mayo de 2015, también lo es que los 1100 metros cuadrados [identificados en inspección ocular practicada al inmueble objeto de litigio el 2 de enero de 2007] declarados indebidamente ocupados en la Resolución 1935 del 27 de julio de 2007 no fueron identificados plenamente, aspecto que para el Juez de tutela resulta necesario para la correcta ejecución del acto administrativo. […] En este punto, cabe precisar que si bien en la visita topográfica realizada por la ANT fueron halladas construcciones adicionales a las descritas en la inspección ocular del año 2007 (con áreas que suman 315 m2).

A juicio de esta Subdirección la declaratoria de indebida ocupación se hace extensible a las mismas, en razón a que el examen jurídico sustancial contenido en la Resolución 1935 de 27 de julio de 2007 se centra en la situación de ocupación del señor Álvaro Navia respecto del bien baldío reservado denominado “Gente de Mar”, lo cual implica que cualquier extensión adicional ocupada tiene un carácter indebido.

Así pues, deberá tenerse en cuenta como área total de la infraestructura del predio mil trescientos setenta y nueve metros cuadrados (1379 m2). De otra parte, se precisa que la Resolución 26654 del 25 de noviembre de 2020 se limita a corregir un error formal en el artículo cuarto de la Resolución 22.948 del 12 de noviembre de 2020, respecto del número de folio de matrícula que identifica el predio objeto de litigio, siendo este el «folio de matrícula inmobiliaria 069-195937 de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena de Indias». 3.2 Los cargos formulados y su análisis Como se explicó en párrafos anteriores, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 condiciona la procedencia de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo a la «violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 8 solicitud que se realice en escrito separado», para lo cual es necesario constatar si tal violación surge de la confrontación de los actos demandados con las normas superiores invocadas como transgredidas o con base en las pruebas allegadas con la solicitud cautelar.

Ahora bien, de la demanda se desprende que el sustento principal de la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones 22984 y 26654 -corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, corresponde al hecho de que la Agencia Nacional de Tierras adicionó a la Resolución 2568 de 2015 la orden de «desocupación de un predio distinto de aquel que fue objeto del procedimiento administrativo iniciado mediante la resolución 882 [de 2002 …] que concluyó con las resoluciones 1935 de 2007 y 2226 de 2010», sin que tuviera competencia para ello.

Las decisiones cuestionadas, según afirma el demandante, solo podían efectuarse mediante el procedimiento único de recuperación de baldíos, establecido en el Decreto 902 de 2017, toda vez que identifican un nuevo predio; en tal sentido, considera que se debía adelantar un procedimiento administrativo que motivara la orden de desalojo del nuevo inmueble descrito con mayor extensión; situación que al no aplicarse en el presente asunto «pretermiti[ó] íntegramente el proceso legalmente establecido».

Por otro lado, el demandante cuestionó la competencia de la Agencia Nacional de Tierras, por cuanto considera que los procesos de «recuperación de los bienes de uso público» son competencia especial de los Distritos, conforme a las disposiciones normativas consignadas en el artículo 11 de la Ley 768 de 2002. El Despacho resalta que las resoluciones demandadas fueron expedidas por la Agencia Nacional de Tierras, con ocasión de la orden de tutela proferida por el Juzgado Séptimo de Familia de Cartagena y confirmada por el Tribunal Superior de este mismo Distrito, mediante proveído del 19 de abril de 2013, en la que se determinó la necesidad de precisar la extensión y límites del inmueble objeto de recuperación, declarado en el marco del proceso administrativo de recuperación de baldíos indebidamente ocupados, sobre el predio denominado “Gente de Mar”, en un área equivalente a 1.100 m2.

Sobre este punto resulta necesario precisar que el procedimiento administrativo, que dio origen al presente asunto, inició mediante la Resolución 882 del 24 de octubre de 2002, proferida por el INCODER, conforme a las disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994, que dispuso el trámite que se le debe imprimir a los procesos de recuperación de baldíos indebidamente ocupados.

Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 9 En el presente asunto, luego de adelantar el trámite correspondiente, se concluyó, a través de la resolución 1935 del 27 de julio de 2007, que el aquí demandante ejercía una indebida ocupación sobre el predio “Gente de Mar”, en un área equivalente a 1.100 m2, y ordenó la restitución efectiva del bien.

Decisión confirmada mediante la Resolución 2226 del 9 de agosto de 2010. Así las cosas, es claro que la decisión adoptada en los actos demandados no versa sobre un inmueble diferente al inicialmente indicado en el proceso administrativo de recuperación de baldíos o, si quiera, sobre un área o extensión mayor a la definida en el mismo; por lo que es evidente que no le resultan aplicables las normas contenidas en el Decreto Ley 902 de 2017, en tanto no pretenden iniciar un nuevo trámite encaminado al estudio y análisis de un terreno baldío que esté indebidamente ocupado, sino que por el contrario se limitan a cumplir con la orden proferida en sede judicial respecto a la determinación del bien en concreto, describiendo su cabida, linderos, coordenadas y demás puntos necesarios para efectuar la correcta delimitación que permita distinguir el inmueble a restituir.

Así las cosas, es apenas lógico que, en tanto el presente asunto no constituye una decisión sobre un predio o terreno diferente al inicialmente determinado la Resolución 882 de 2002, no es posible aplicarle las disposiciones normativas contenidas en el Decreto ley 902 de 2017. La situación antes descrita resulta relevante para el estudio de la suspensión provisional alegada, en tanto debe existir claridad sobre el objeto y alcance del acto atacado y la normativa vigente para su expedición, con el fin de determinar que de la confrontación del mismo y las normas superiores invocadas como trasgredidas se infiere la violación normativa que da lugar al decreto de la medida cautelar.

Siendo así, los actos administrativos bajo estudio se refieren al inmueble objeto del procedimiento administrativo de recuperación de baldíos iniciado en 2002; razón por la cual resulta forzoso concluir que los actos en cuestión no transgreden las disposiciones demandadas, en tanto (i) no se refieren a un predio diferente y, por tanto, (ii) la norma invocada como violada no les resulta aplicable.

Por otra parte, como ya se señaló, el segundo punto de controversia tiene que ver con la competencia de la Agencia Nacional de Tierras para expedir las resoluciones atacadas, toda vez que, según afirma el demandante, el artículo 11 de la Ley 768 de 2002 determina que la competencia para adelantar el proceso de recuperación Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 10 de baldíos está en cabeza del Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias.

La disposición normativa en comento señala: Artículo 11. Atribuciones especiales. Dadas las características especiales del territorio bajo jurisdicción de las ciudades de Barranquilla, Cartagena de Indias y Santa Marta, resultantes de la configuración geográfica y paisajística, las condiciones ambientales, urbanísticas, histórico culturales, así como de la serie de ventajas que en razón de los atractivos de sus recursos y la ubicación estratégica de éstos, se derivan para el desarrollo y crecimiento de la producción económica en los ámbitos industrial, portuario, comercial, turístico y para el fomento cultural; y por virtud de lo previsto en esta ley, a los órganos y autoridades de cada uno de los distritos corresponderán determinadas atribuciones de carácter especial en lo relacionado con el manejo, uso, preservación, recuperación, control y aprovechamiento de tales recursos y de los bienes de uso público o que forman parte del espacio público o estén afectados al uso público dentro del territorio de sus respectivas jurisdicciones; los cuales estarán sujetos a las disposiciones y reglamentaciones que expidan los órganos y autoridades distritales encargadas de tales asuntos, sin perjuicio de las funciones de la Dimar.

De la norma anterior, es posible concluir que el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias tiene a su cargo el manejo y administración de los bienes de uso público o que formen parte del espacio público o estén afectados al uso público, siempre que estén ubicados en el territorio de su jurisdicción. Por su parte, la Ley 160 de 1994 estableció que la autoridad encargada de ejercer las acciones y adoptar las medidas que correspondan, conforme a las leyes vigentes, en los casos de indebida ocupación de tierras baldías, es el extinto Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, que fue reemplazado por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER; funciones que luego fueron transferidas a la Agencia Nacional de Tierras – ANT.

Al respecto, los artículos 12 - numeral 14 y 74 de la referida ley establecen: Artículo 12. Son funciones del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: […] 14. Ejercitar las acciones y tomar las medidas que correspondan conforme a las leyes en los casos de indebida apropiación de tierras baldías, o incumplimiento de las condiciones bajo las cuales fueron adjudicadas, y adelantar las diligencias y expedir las resoluciones sobre extinción del derecho de dominio privado. […] Artículo 74.

En caso de ocupación indebida de tierras baldías o que no puedan ser adjudicables, el Instituto ordenará la restitución de las extensiones indebidamente ocupadas, previa citación personal del ocupante o de quien se pretenda dueño, o en la forma prevista en el artículo 318 del Código de Procedimiento Civil. Al efecto, el decreto reglamentario establecerá el procedimiento que habrá de seguirse con audiencia del ocupante o de quien se pretenda dueño. Las autoridades de policía están en la obligación de prestar su concurso para que la restitución se haga efectiva.

Ahora bien, el Código Civil define los bienes públicos como aquellos cuyo dominio pertenece a la República, y se clasifican en bienes patrimoniales o fiscales y en Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 11 bienes de uso público.

Como regla general, estos últimos pertenecen a una entidad de derecho público, destinado al uso común de los habitantes4. Por su parte, los bienes fiscales son aquellos que pertenecen a una persona jurídica de derecho público, cuya destinación radica en la prestación de las funciones públicas, sin que esto otorgue el uso general a los habitantes, «es decir, el Estado los posee y los administra de manera similar a como lo hacen los particulares con los bienes de su propiedad»5.

Ahora bien, los bienes fiscales pueden ser considerados «bienes fiscales propiamente dichos y fiscales adjudicables, como lo son los baldíos»6, estos últimos corresponden a los bienes propiedad del Estado que están situados dentro de los límites territoriales del mismo y carecen de otro dueño7, por lo que pueden ser adjudicados a quienes cumplan con los requisitos legales.

Sin embargo, el Estado puede reservarse el derecho de propiedad sobre estos bienes y, por tanto, no permitir la adjudicación a quien pretenda solicitarla. Al respecto esta Corporación señaló que «la constitución de reservas de baldíos sólo se justifica para la conservación de recursos naturales o para los servicios públicos»8, es decir, que los bienes baldíos reservados son aquellos que la nación, como titular del derecho de dominio, se reserva, en virtud del interés general o de las condiciones o características que ostentan, como lo son las áreas protegidas; situación que constituye la imposibilidad de adjudicarlos a particulares.

Ahora bien, mediante Resolución 4698 de 1984, confirmada por la Resolución 4393 de 1986, se declaró que las islas que conforman el Archipiélago de Nuestra Señora del Rosario, ubicada en jurisdicción del Distrito de Cartagena de Indias, departamento de Bolívar no han salido del patrimonio nacional y, por tanto, son terrenos baldíos reservados al Estado.

La anterior precisión fue ratificada por esta Corporación mediante sentencia de tutela bajo el radicado 13001-23-31-000-2007- 0004-01. 4 «Código Civil. Artículo 674. Bienes de uso público fiscales. Se llaman bienes de la unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio, como el de calles,plazas, puentes y caminos, se lllaman bienes de la unión de uso público o bienes públicos del territorio. } Los bienes de la unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes, se llaman bienes de la unión o bienes fiscales» 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 29 de febrero de 2016, Radicado 25000-23-26-000-2001-02051-01 (30233), Consejero Ponente: Ramiro de Jesús Pazos Guerrero. 6 Ibidem. 7 «Código Civil.

Artículo 675. Baldíos. Son bienes de la Unión todas las tierras que estando situadas dentro de los límites territoriales, carecen de otro dueño.» 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Sentencia del 25 de noviembre de 1992, Radicado 6922, Consejero Ponente: Carlos Betancur Jaramillo. Radicación:11001-03-26-000-2020-00143-00 (66359) Actor: Álvaro Navia Reyes Demandado: Agencia Nacional de Tierras - ANT Referencia: Acción de Nulidad Agraria – Decreto Ley 902 de 2017 12 De lo expuesto anteriormente es posible concluir que el predio objeto de estudio corresponde a un bien baldío de carácter reservado al Estado, por lo que, dada su naturaleza, no constituye un bien de uso público, ni siquiera forma parte o está afectado al espacio y uso público.

En este sentido, es evidente que la regla de competencia alegada por el demandante no resulta aplicable al presente asunto, en tanto el Distrito de Cartagena solo podrá administrar los bienes destinados al uso público que existan en su jurisdicción. Así las cosas, pese a haber sustentado la solicitud cautelar, no existe el respaldo normativo o probatorio que permita inferir que ocurrió la violación de los postulados invocados y así decretar la suspensión provisional solicitada, debido a que las normas de procedimiento de recuperación de baldíos consagradas en el Decreto 902 de 2017, solo resultan aplicables para los casos en los que se presente un nuevo proceso de recuperación del bien baldío indebidamente ocupado, situación que en todo caso estará a cargo de la ANT, en tanto es la autoridad competente para ejecutar las acciones tendientes a la recuperación de los mismos.

Además, en el presente asunto no se acreditó, ni siquiera sumariamente, que negar la suspensión pueda generar un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios, razones por las cuales, se niega la petición cautelar. En mérito de lo expuesto, se

RESUELVE

NEGAR la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión provisional de las Resoluciones 22.984 y 26.654 -corrección- del 12 y 25 de noviembre de 2020, proferidas por la Agencia Nacional de Tierras – ANT. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permitir validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Magistrada JMTF DVM