REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Nueve (9) de julio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: VÍCTOR HUGO BOHÓRQUEZ Demandado: SUBSECCIÓN D DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE NIEGA EL AMPARO.

Síntesis del caso: El demandante reclamó la protección a sus derechos fundamentales con ocasión de la sentencia que en segunda instancia declaró probada la excepción de cosa juzgada en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. La Sala negará el amparo porque no encuentra configurado el defecto alegado. La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Víctor Hugo Bohórquez en contra de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca para la protección a sus derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, consagrados en los artículos 13, 29 y 229 de la Constitución Política, en conexidad con las garantías de seguridad jurídica y seguridad social, supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 16 de enero de 2025 en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 11001-3335-017-2023-00084-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) El 2 de febrero de 2015, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL) le reconoció una asignación mensual de retiro. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela 2) Elevó una petición en la cual solicitó que su asignación de retiro se reliquidara con una tasa equivalente al 70% del salario base, sumado al 38,5% de la prima de antigüedad, con fundamento en el artículo 16 del Decreto 4433 de 2004; no obstante, CREMIL negó esta solicitud mediante los Oficios 87350 del 10 de diciembre de 2015 y 3443 del 21 de enero de 2016. 3) El 27 de junio de 2016, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de los Oficios 87350 de 2015 y 3443 de 2016, el cual se tramitó bajo el número de radicación 85001-33-31-002-2016-00221-00/01. 4) El 2 de marzo de 2018, el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal profirió sentencia que declaró la nulidad de los actos demandados y ordenó a CREMIL reliquidar la asignación de retiro del demandante para que comprendiera el 70% del salario base, más el equivalente al 38,5% de la prima de antigüedad, siendo esta última el 58,5% del salario base; dicha orden fue confirmada en sede de apelación por sentencia del 2 de marzo de 2018 del Tribunal Administrativo de Casanare. 5) El 25 de abril de 2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019, en la cual consideró que la prima de antigüedad de las fuerzas militares debía liquidarse sobre el 100% del salario base, de manera que la asignación de retiro debe equivaler a una tasa del 70% del salario base, más la prima de antigüedad, siendo esta última el 38,5% del salario base. 6) Con fundamento en lo anterior, el actor elevó una petición en la cual solicitó que su asignación de retiro se reliquidara nuevamente por el 70% del salario base, más la prima de antigüedad equivalente al 38,5% del salario base; no obstante, CREMIL la negó mediante el Oficio 20447803 del 28 de noviembre de 2019 con fundamento en que, en la sentencia de 2 de marzo de 2018, el Tribunal Administrativo de Casanare resolvió con efectos de cosa juzgada sobre la liquidación de la prestación. 7) El 10 de marzo de 2023, ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del Oficio 20447803 de 2019, el cual se tramitó bajo el número de radicación 11001-3335-017-2023-00084-00/01. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela 8) El 10 de julio de 2024, el Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá profirió sentencia que declaró la nulidad del acto demandado y ordenó a CREMIL reliquidar la asignación de retiro con una tasa equivalente al 70% del salario base, más el 38,5% del salario base por concepto de prima de antigüedad, a partir del 31 de marzo de 2015. 9) Inconforme con la decisión, CREMIL presentó recurso de apelación1 y por sentencia del 16 de enero de 2025, la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocó el fallo apelado y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada, pues consideró que el proceso guardaba identidad de partes, objeto y causa con aquel que resolvió el Tribunal Administrativo de Casanare en la sentencia del 2 de marzo de 2018. 2.

Los fundamentos de la vulneración El demandante adujo que la sentencia proferida el 16 de enero de 2025 por la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia porque adolece de un defecto sustantivo, pues no se tuvo en cuenta el marco normativo y jurisprudencial aplicable (índice 2 en SAMAI).

En concreto, afirmó que las pretensiones de ambos procesos de nulidad y restablecimiento del derecho eran sustancialmente distintas y que la consideración realizada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en el párrafo 239 de la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019, sobre la base salarial para calcular el valor de la prima de antigüedad, constituye un hecho jurídico nuevo y relevante que impedía declarar la cosa juzgada. 1 Para sustentar el recurso, argumentó que se configuró el fenómeno de la cosa juzgada porque las pretensiones fueron resueltas en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que se surtió ante el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Yopal y el Tribunal Administrativo de Casanare, por el cual se discutió la estimación de la prima de antigüedad para la reliquidación de la asignación de retiro de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 16 del Decreto 4455 de 2004; además, en la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019, la Sección Segunda del Consejo de Estado precisó que las reglas jurisprudenciales no aplicarían a aquellos asuntos respecto de los cuales ya operó la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica. 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela Por otra parte, según la sentencia SU-027 de 2021 de la Corte Constitucional, la cosa juzgada puede relativizarse cuando se introducen hechos o elementos normativos nuevos, como lo es una sentencia de unificación que modifica sustancialmente los fundamentos normativos del litigio; no obstante, en el caso sub iudice, la autoridad judicial aplicó irreflexivamente la excepción de cosa juzgada, sin tener en cuenta las particularidades del caso concreto. 3.

Las pretensiones Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “1. Que se tutelen los derechos fundamentales del accionante los cuales fueron vulnerados por la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al proferir la sentencia del 16 de enero de 2025, al aplicar de manera automática y mecánica el instituto de la cosa juzgada. 2.

Que, como consecuencia de la anterior declaración, se deje sin efectos la providencia proferida el 16 de enero de 2025 y, en su lugar, se ordene a la autoridad judicial accionada proferir una nueva decisión, en la que se estudie de manera sustancial, razonada y de fondo la pretensión planteada en el proceso, consistente en que la prima de antigüedad reconocida en la asignación de retiro se liquide partiendo del 100% del sueldo básico. 3.

Que en la nueva decisión se garantice el estudio integral del derecho sustancial reclamado, evitando la afectación desproporcionada e injustificada que implica bloquear al accionante el acceso a la justicia por el simple hecho de haber acudido anteriormente a solicitar el reajuste de su asignación de retiro con base en distintas pretensiones. 4.

Que se advierta a las entidades accionadas sobre las consecuencias legales del eventual incumplimiento de la decisión que se profiera en sede de tutela” (negrillas del original - archivo disponible a índice 2 en SAMAI). 4. La actuación procesal Por auto del 19 de junio de 2025, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al presidente y los magistrados integrantes de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó a la actuación como terceros interesados al titular del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al director o quien haga sus veces de CREMIL, entregándoles copia de la demanda y los anexos (índice 4 en SAMAI). 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela 5.

Intervenciones de las autoridades demandadas y vinculadas 1) La magistrada ponente de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirmó que la acción de tutela es improcedente porque la providencia cuestionada contiene las razones probatorias y legales para sustentar la decisión, lo cual pone en evidencia que el interés del demandante es acudir a una tercera instancia judicial; además, agregó que la variación de los criterios jurisprudenciales no configura una situación o hecho nuevo que permita flexibilizar la cosa juzgada, según la jurisprudencia de la Subsección B de la Sección Segunda y la Sección Primera del Consejo de Estado sobre la materia (índice 8 en SAMAI). 2) El secretario del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá allegó el expediente digital del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001-33-35-017-2023-00084-00 (índice 10 en SAMAI). 3) El director de CREMIL, pese a que fue debidamente notificado, no se pronunció sobre el objeto de la acción de tutela.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela y 2) caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas.

De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2. El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se protejan los derechos fundamentales de la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la sentencia proferida el 16 de enero de 2025, mediante la cual revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación: 2.1 El cumplimiento de los requisitos de procedencia La Sala advierte que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional, por cuanto: i) el demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos que se transgredieron, ii) se agotaron los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas afectadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, iii) la acción se promovió dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia reprochada2, iv) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque el demandante invocó los defectos en los que habría incurrido la providencia cuestionada y fundamentó la vulneración a sus derechos fundamentales por la sentencia de segunda instancia, que revocó la decisión de primer grado y contra la cual no proceden 2 La sentencia del 16 de enero de 2025 de la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se notificó por correo electrónico del 27 de enero de 2025 (índice 11 en SAMAI con radicación 11001-3335-017-2023-00084-01) y la acción de tutela se presentó el 13 de junio de 2025 (índice 1 en SAMAI). 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela recursos, por lo cual no pudieron ser objeto de análisis en el curso del proceso ordinario, y v) no se ataca una sentencia de tutela. 2.2 Caracterización del defecto sustantivo De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el defecto sustantivo se configura cuando una providencia se sustenta en fundamentos jurídicos a todas luces no subsumibles al caso objeto de la litis o con base en “una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”3.

La Corte Constitucional4 estableció que el defecto sustantivo abarca múltiples causas que pueden generar un yerro en la aplicación o interpretación del derecho y que, por tal razón, pueden llegar a afectar ostensiblemente el derecho fundamental del debido proceso de las partes por la errónea elección de fuentes jurídicas o por la omisión de normas aplicables, que pueden ser las subreglas jurisprudenciales que gobiernen una determinada materia.

Esa misma Corporación señaló que se genera cuando una determinada autoridad judicial: “(i) aplica una disposición en el caso que perdió vigencia por cualquiera de la razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; (ii) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, por ejemplo porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso;

(iii) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente -interpretación contra legem- o claramente irrazonable o desproporcionada; (iv) se aparta del precedente judicial – horizontal o vertical- sin justificación suficiente; o (v) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso”5. 2.3 El análisis del defecto sustantivo en el caso concreto 1) La parte demandante sostuvo que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se apartó del marco normativo y jurisprudencial aplicable porque no había lugar a declarar la excepción de cosa juzgada, habida cuenta de que no existió identidad de objeto entre los dos procesos de 3 Corte Constitucional, sentencia T-073 de 2015. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-298 de 2015. 5 Corte Constitucional, sentencia T-830 de 2012. 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela nulidad y restablecimiento del derecho que promovió para obtener la reliquidación de su asignación de retiro. 2) Al respecto, esta Sala observa que la autoridad judicial interpretó razonablemente las reglas jurisprudenciales sobre el fenómeno de la cosa juzgada en materia de prestaciones periódicas, al tiempo que observó los efectos temporales de la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019 de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 3) Si bien cada proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se dirigió en contra de actos administrativos distintos, ello no permite desvirtuar la identidad de objeto cuando ambas actuaciones versan sobre la misma pretensión material, pues de lo contrario el debate jurídico podría reanudarse indefinidamente en perjuicio de la seguridad jurídica y el carácter definitivo y vinculante de las sentencias judiciales. 4) Así, como lo advirtió el tribunal demandado, la sentencia proferida el 2 de marzo de 2018 por el Tribunal Administrativo de Casanare en el proceso con número de radicación 85001-33-31-002-2016-00221-01 resolvió sobre la operación para liquidar la asignación de retiro del demandante, para lo cual se tuvieron en cuenta las normas en vigor y el factor de la prima de antigüedad en los términos pretendidos. 5) Por lo tanto, para la Sala es evidente que la controversia sobre la manera en que se debe computar la prima de antigüedad a la asignación de retiro se agotó en el primer proceso, lo cual desde luego impedía que la Subsección D de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca emitiera un nuevo pronunciamiento sobre esta partida computable, pues aquella decisión hizo tránsito a cosa juzgada y no se introdujeron otros hechos relevantes o cargos adicionales que configuraran una situación litigiosa sustancialmente distinta de la anterior. 6) Es preciso mencionar que la unificación de jurisprudencia sobre la interpretación del Decreto 4433 de 2004 no equivale a un elemento nuevo que habilite la relativización de la cosa juzgada, comoquiera que la evolución de los criterios jurisprudenciales no reconfigura los supuestos fácticos planteados en los procesos previamente concluidos ni compromete la vigencia temporal de las reglas en que se fundaron las decisiones judiciales ejecutoriadas. 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela 7) Asimismo, en la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019, la Sección Segunda de esta Corporación estableció los efectos de la unificación de jurisprudencia en los siguientes términos: “287.

Ahora bien, en el sub examine, es importante anotar que la tesis aquí expuesta no implica un cambio de jurisprudencia. Por el contrario, se trata de materias sobre las cuales se está sentando jurisprudencia y, adicionalmente, no se observa que con las reglas acá establecidas se esté restringiendo el acceso a la administración de justicia, o se configure alguna de las hipótesis referidas anteriormente, por lo que no se advierte la necesidad de dar efectos prospectivos al precedente que constituye esta decisión. 288.

Por lo anterior, se considera que las reglas de unificación contenidas en esta sentencia deben aplicarse de manera retroactiva a todos los casos pendientes de discusión tanto en vía administrativa como en vía judicial. 289. De igual manera, debe precisarse que aquellos respecto de los cuales ya ha operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

Así mismo, como esta sentencia no es constitutiva de derecho, las reclamaciones que se hagan con fundamento en ella quedarán sujetas a las reglas de prescripción”. 8) Por lo tanto, se advierte que no había lugar a surtir un segundo debate procesal acerca de la operación para liquidar la asignación de retiro del señor Víctor Hugo Bohórquez, pues i) en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 85001-33-31-002-2016-00221-01, las autoridades judiciales ya habían determinado la manera para computar la prima de antigüedad a la prestación y ii) la sentencia de unificación SUJ-015-CE-S2-2019 del 25 de abril de 2019 no incidió retroactivamente sobre las decisiones que hicieron tránsito a cosa juzgada. 9) En ese orden, la Sala concluye que el tribunal demandado no incurrió en un defecto sustantivo al declarar la excepción de cosa juzgada, motivo por el cual no se advierte una vulneración a los derechos fundamentales de la parte demandante; por consiguiente, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-03687-00 Demandante: Víctor Hugo Bohórquez Acción de tutela F A L L A: 1º) Niégase la acción de tutela presentada por el señor Víctor Hugo Bohórquez, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 3º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.