Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 11001-03-28-000-2026-00088-00 Demandante: MICHEL WADIH KAFRUNI MARÍN Demandado: JOSÉ FREDY ARIAS HERRERA, REPRESENTANTE A LA CÁMARA POR RISARALDA, PERÍODO 2026-2030 Temas: Elemento subjetivo de la inhabilidad del numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política.

Aplicación restrictiva del régimen de inhabilidades. AUTO QUE ADMITE Y RESUELVE MEDIDA CAUTELAR Decide la sala sobre la admisión de la demanda de nulidad electoral presentada por el señor Michel Wadih Kafruni Marín contra el acto de elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026–2030, y la solicitud de suspensión provisional de los efectos jurídicos de dicha decisión. I.

ANTECEDENTES 1. La demanda 1. El ciudadano Michel Wadih Kafruni Marín, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), presentó demanda, el día 20 de abril de 20261, con el fin que se declare la nulidad del Formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026, mediante el cual se declaró la elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026– 2030. 1 Índice 001 de Samai.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. El demandante afirma que el señor Arias Herrera ejecutó el contrato número 067 de 2025 celebrado con la Empresa de Desarrollo Territorial, Urbano y Rural de Risaralda - EDUR E.I.C.E.2, entre el 21 de febrero y el 2 de abril de 2025, periodo que coincide temporalmente con los 12 meses anteriores a los comicios realizados el 8 de marzo de 2026. 3.

Expuso que dicho contrato fue suscrito en el marco del Convenio MSPS- 1014-2021/DR-1955-2021 para la estructuración y ejecución del Hospital Regional de Alta Complejidad (HRAC), celebrado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y el departamento de Risaralda, y su objeto consistía en la dirección y/o coordinación de la gerencia integral de dicho proyecto. 4.

Narró que el departamento de Risaralda delegó la gerencia integral del aludido proyecto en la Empresa de Desarrollo Territorial, Urbano y Rural de Risaralda – EDUR, mediante contratos interadministrativos (472 de 2023, 835 de 2024 y 644 de 2025); pero que, ante la falta de personal de planta, vinculó a José Fredy Arias Herrera mediante sucesivos contratos de prestación de servicios profesionales (009 de 2024, 071 de 2024 y 067 de 2025). 5.

Explicó que el último contrato celebrado entre el demandado y la EDUR (067 de 2025) finalizó por acta de terminación bilateral el 2 de abril de 2025; tanto así, que el 10 de marzo de 2025 (dentro del período inhabilitante), el demandado compareció ante el Concejo Municipal de Pereira actuando material y públicamente como gerente y vocero oficial del proyecto. 1.3.

Concepto de la violación 6. Manifestó que el acto está viciado de nulidad, conforme al artículo 275 numeral 5. ° del CPACA, en concordancia con el artículo 179, numeral 2, de la Constitución Política y los artículos 123 y 210 ibidem. 7. Señaló que el demandado estaba inhabilitado para participar en la elección por haber ejercido materialmente funciones públicas con autoridad administrativa dentro de los 12 meses anteriores, en la misma circunscripción (Risaralda). 8.

Refirió que, a pesar de actuar como contratista, el accionado ejerció autoridad administrativa porque condujo de forma integral el proyecto del HRAC en sus componentes técnicos, administrativos y financieros; tenía poder de 2 Empresa Industrial y Comercial del Estado del orden departamental, con capital público, creada mediante Ordenanza No. 025 de 2005 y modificada por la Ordenanza 005 de 2020, con funciones orientadas, entre otras, a la ejecución de proyectos de desarrollo urbano y de infraestructura.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co decisión sobre la hoja de ruta estratégica e incidencia en la ejecución de recursos públicos; actuó como representante institucional del proyecto ante autoridades públicas y privadas y fijó posiciones oficiales, ejerció dirección sobre un equipo interdisciplinario e impartió directrices vinculantes a través de canales institucionales. 1.4.

La solicitud de suspensión provisional 9. En un escrito independiente y en un acápite del escrito introductorio, el actor solicitó la suspensión provisional de los efectos jurídicos del acto declaratorio de la elección de José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda contenido en el Formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026. 10.

Fundamentó su solicitud en que la violación de las normas constitucionales de inhabilidad surge de manera ostensible y manifiesta del análisis del acto demandado y su confrontación con las pruebas que demuestran que el accionado ejerció autoridad administrativa y dirección sobre el proyecto «Construcción y Dotación del Hospital Regional de Alta Complejidad en el Departamento de Risaralda» dentro del lapso prohibido. 11.

Argumentó, además, que la no adopción de la medida generaría un perjuicio institucional derivado del ejercicio ilegítimo de la representación legislativa. 12. Afirmó que la Empresa de Desarrollo Territorial, Urbano y Rural de Risaralda, ante la Inexistencia de una planta de personal permanente destinada a la ejecución del referido proyecto, estructuró su operación mediante la vinculación de contratistas por prestación de servicios. 13.

Refirió que al demandado, como coordinador de la gerencia, le fueron asignadas funciones que excedían el ámbito propio de una labor meramente técnica o de apoyo y comprendían actividades de dirección del proyecto, planeación técnica, administrativa y financiera, coordinación interinstitucional y representación del proyecto ante entidades públicas, medios de comunicación y comunidad en general. 14.

Relató que la falta de personal de planta suficiente para asumir la conducción del proyecto habría determinado que la administración trasladara materialmente al contratista funciones estructurales de dirección, planeación y coordinación, lo que, desde una perspectiva sustancial, configura el ejercicio de autoridad administrativa. Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.

Aseguró que el análisis jurídico no se agota en la modalidad contractual utilizada, sino que exige verificar si, en la práctica, el demandado desplegó competencias materiales de dirección, coordinación y decisión dentro de un proyecto público financiado con recursos estatales, como lo ha explicado la Sección Quinta del Consejo de Estado (11001-03-28-000-2023-00055-00 del 2024).

Además, hizo referencia a la sentencia 00269-00 de 2023, sin identificarla apropiadamente. 16. Sostuvo que las pruebas demuestran que el accionado actuó como director o coordinador de la gerencia del proyecto, ejerció dirección sobre equipos interdisciplinarios, impartió órdenes e instrucciones de obligatorio cumplimiento, utilizó canales institucionales y correo oficial, representó el proyecto ante terceros y distintas entidades públicas, e incidió en decisiones técnicas, administrativas y operativas del proyecto. 17.

Los días 14 y 15 de mayo de 20263, la parte actora aportó un nuevo escrito en el que agregó argumentos a la demanda para adicionarla y corregirla en relación con el nombre de una persona referida en el escrito inicial.4 3. El trámite de la solicitud 18. Mediante auto del 28 de abril de 2026, el despacho sustanciador corrió traslado de la solicitud de suspensión provisional del acto de elección acusado al Consejo Nacional Electoral, al señor José Fredy Arias Herrera, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, por el término común de cinco (5) días, con el fin de que expusieran lo que consideraran pertinente frente a su vocación de prosperidad. 19.

Surtido el traslado de que trata el artículo 233 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se pronunciaron sobre la medida cautelar solicitada, de la siguiente manera5: 3.1. José Fredy Arias Herrera 20. A través de apoderado judicial6, se opuso a la prosperidad de la medida cautelar de suspensión provisional del acto acusado, con base en los siguientes argumentos: 3 Índices 18 y 19 de samai. 4 Índices 18 y 19 de samai. 5 El traslado se surtió del 30 de abril al 7 de mayo de 2026. 6 Índice 15 de Samai.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Explicó que el numeral 2 del artículo 179 de la Constitución Política exige ostentar la calidad de «empleado público».

En este caso, el demandado suscribió el contrato de prestación de servicios profesionales núm. 067 de 2025, actuando exclusivamente como contratista. 22. Refirió que las causales de inhabilidad imponen un criterio interpretativo estrictamente restrictivo, por tanto, proscriben la analogía para extender la inhabilidad hacia los contratistas. 23.

Alegó que el demandado careció de facultades de mando, dirección o imposición de sanciones. No fungió como ordenador del gasto, no suscribió ni supervisó contratos de terceros, no nombró ni removió personal, y careció de potestad disciplinaria. 24. Aseguró que dichas competencias formales recaían privativamente en la gerencia de la EDUR, como aparece en el contrato interadministrativo 0644 de 2025, suscrito entre el departamento de Risaralda y la EDUR, según el cual, conforme al marco institucional de ejecución, la gerencia integral (y sus potestades legales) recaía en la EDUR como entidad pública, no en el contratista como persona natural. 25.

Adujo que el clausulado anexo al contrato electrónico 067 de 2025 acredita la naturaleza civil de la vinculación, puesto que sus cláusulas 14 y 15 estipulan la «independencia y autonomía» de las partes y la inexistencia de subordinación laboral. La cláusula 6 asigna la facultad de supervisión exclusivamente a la EDUR, lo que demuestra que el demandado no tenía facultad decisiones. 26.

Afirmó que el actor confundió «autoridad administrativa» con «intervención en la gestión de negocios» que corresponde a la causal del numeral 3. ° del artículo 179 de la Constitución, pero que, en todo caso, para dicha causal el período inhabilitante inició el 8 de septiembre de 2025 y comoquiera que el contrato terminó de mutuo acuerdo el 2 de abril de 2025, el demandado actuó fuera del lapso prohibitivo. 3.2.

Consejo Nacional Electoral 27. Argumentó que la suspensión provisional exige que la infracción al ordenamiento jurídico surja del análisis preliminar, pero en este caso, el debate sobre si el demandado ejerció autoridad administrativa a través de un contrato de prestación de servicios requiere un análisis probatorio complejo y de fondo, inviable en la etapa cautelar.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 28. Manifestó que, una vez la Comisión Escrutadora expide el acto declaratorio de elección, la competencia del CNE cesa y el examen de validez recae exclusivamente en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 3.3.

Ministerio Público 29. La Procuradora Séptima delegada sostuvo que las inhabilidades restringen el derecho fundamental a ser elegido, de manera que no admiten analogías ni extensiones hacia sujetos que el constituyente no contempló expresamente (como los contratistas de prestación de servicios). 30. Expuso que la distinción constitucional entre «servidores públicos» y «empleados públicos» conduce a que la causal invocada exija taxativamente la calidad de empleado público y como el demandado estaba vinculado a la EDUR mediante contratos de prestación de servicios, no cumple el presupuesto subjetivo de la norma.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia 31. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 2 literal f) del artículo 1257, numeral 3 del artículo 1498 e inciso final del artículo 2779 del CPACA y el artículo 1310 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024, 7 ARTÍCULO 125. De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 2.

Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: (…) f) En las demandas contra los actos de elección y los de contenido electoral, la decisión de las medidas cautelares será de sala. 8 Competencia del Consejo de Estado en única instancia: «3. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, del Presidente y el Vicepresidente de la República, de los Senadores, de los representantes a la Cámara, de los representantes al Parlamento Andino, de los gobernadores, del Alcalde Mayor de Bogotá, de los miembros de la junta directiva o consejo directivo de las entidades públicas del orden nacional, de los entes autónomos del orden nacional y de las comisiones de regulación. Se exceptúan aquellos regulados en el numeral 7, literal a), del artículo 152 de esta ley.

( )». 9 En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación. 10 DISTRIBUCIÓN DE LOS PROCESOS ENTRE LAS SECCIONES.

Para efectos del reparto, los asuntos de que conoce la Sala de lo Contencioso Administrativo se distribuirán entre sus secciones atendiendo un criterio de especialización y de volumen de trabajo, así: (…) Sección Quinta: (…) 1. La acción de nulidad electoral contra los actos de elección por voto popular o por cuerpos electorales, así como de los actos de nombramiento que expidan las entidades y autoridades Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que contiene el reglamento interno del Consejo de Estado, la Sección Quinta es competente para conocer en única instancia del presente proceso, en tanto la discusión recae sobre el acto de elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda y la solicitud de suspensión provisional de los efectos de dicha decisión. 2.

Admisión de la demanda 32. La admisión de la demanda en materia electoral exige el cumplimiento de los requisitos formales establecidos en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la individualización de las pretensiones de que trata el artículo 163, que la demanda se presente en la oportunidad prevista en la letra a) del numeral 2 del artículo 164 y que se acompañe de los anexos señalados en el artículo 166 de ese mismo estatuto, además, de la verificación de la debida acumulación de causales de nulidad a que se refiere el artículo 281 ibidem. 33.

En este caso, el acto demandado está contenido en el Formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026, mediante el cual se declaró la elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026–2030. 34. La demanda fue radicada el 20 de abril de 2026, es decir que se presentó dentro del término de caducidad de los treinta (30) días hábiles siguientes, conforme a la previsión del artículo 164 numeral 2 literal a) del CPACA11; por lo que tiene cumplido dicho requisito. 35.

Por consiguiente, la demanda se admitirá respecto de las pretensiones formuladas relativas a la declaración de nulidad del Formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026. públicas, de acuerdo con las reglas de competencia establecidas en la ley. Igualmente, la nulidad de los actos de llamamiento para proveer vacantes en las corporaciones públicas (negrilla fuera del texto). 11 ARTÍCULO 164.

Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: a) Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo electoral, el término será de treinta (30) días. Si la elección se declara en audiencia pública el término se contará a partir del día siguiente; en los demás casos de elección y en los de nombramientos se cuenta a partir del día siguiente al de su publicación efectuada en la forma prevista en el inciso 1o del artículo 65 de este Código.

En las elecciones o nombramientos que requieren confirmación, el término para demandar se contará a partir del día siguiente a la confirmación. Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.

De otra parte, revisado el escrito de demanda se observa que: i) incluye la designación de las partes, ii) las pretensiones formuladas, iii) la descripción de los hechos y el concepto de violación, iv) la solicitud de pruebas que la parte actora pretende hacer valer en el proceso; v) las direcciones electrónicas para las respectivas notificaciones; además, vi) se allegó la copia del acto acusado. 37.

Conforme a lo expuesto, se consideran cumplidos los requisitos de los artículos 162, 163 y 166 del CPACA. 38. Finalmente, aunque no se aportó constancia del envío simultáneo de la demanda al correo electrónico del accionado, esta diligencia no es exigible porque se solicitó la suspensión provisional de los efectos de los actos acusados, según lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 162 ibidem. 39.

En consecuencia, como la demanda cumple con las exigencias legales se admitirá, respecto del acto declaratorio de elección que es el acto electoral definitivo, de conformidad con el artículo 139 del CPACA. 3. Sobre los memoriales allegados para adicionar la demanda 40. La parte accionante aportó escritos en los que indicó que adicionaba la demanda y mediante los cuales refirió que agregaba «hechos nuevos» y ampliaba el concepto de violación expuesto en el libelo inicial referido a la inhabilidad consagrada en el numeral 2. ° del artículo 179 de la Constitución Política de Colombia12.

Además, corregía un nombre al que hacía referencia en la demanda. 41. Revisados los memoriales se advierte que no contienen cargos nuevos, sino que buscan profundizar los argumentos expuestos en el concepto de violación que está directamente relacionado con los hechos y el cargo formulado desde el libelo inicial. 42. En consecuencia, en los términos de artículo 278 del CPACA 13, se admitirán los memoriales mediante los cuales se adicionó la demanda. 4.

De la medida cautelar de suspensión provisional 12 Índices 006, 018 y 019 de samai del 27 de abril, 14 y 15 de mayo de 2026. 13 ARTÍCULO 278. Reforma de la demanda. La demanda podrá reformarse por una sola vez dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación del auto admisorio de la demanda al demandante y se resolverá dentro de los tres (3) días siguientes.

Podrán adicionarse cargos contra el acto cuya nulidad se pretende siempre que no haya operado la caducidad, en caso contrario se rechazará la reforma en relación con estos cargos. Contra el auto que resuelva sobre la admisión de la reforma de la demanda no procederá recurso. Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 43.

El artículo 238 de la Constitución Política establece la facultad que tiene la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para suspender provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial. 44. En desarrollo de dicho mandato, el capítulo XI del título V de la parte segunda del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagró la posibilidad de decretar medidas cautelares dentro de todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, sin que dicho acto implique prejuzgamiento alguno. 45.

En materia de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ibidem fijó una serie de requisitos en los siguientes términos:

ARTÍCULO 231. REQUISITOS PARA DECRETAR LAS MEDIDAS CAUTELARES. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud (…). 46.

Conforme con lo anterior, de la interpretación armónica de las normas que rigen la figura, se extrae que, para que pueda decretarse la suspensión provisional de un acto en materia electoral, debe realizarse su análisis frente a las disposiciones superiores invocadas como vulneradas en la demanda o en la solicitud, según corresponda, para así verificar si hay una violación de aquellas con apoyo en el material probatorio con el que se cuente. 47.

De lo anterior se colige respecto de la suspensión provisional del acto en materia electoral que: (i) la solicitud del accionante procede por violación de las disposiciones normativas constitucionales o legales invocadas en el escrito correspondiente; (ii) dicha violación surge del análisis del acto demandado y su cotejo con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con aquella14. 48.

Esto implica que el demandante puede sustentar su petición e invocar las normas que considera desconocidas por el acto o actos acusados, o remitirse a los argumentos de la demanda, lo cual será entendido de su solicitud respectiva, y que el juez o sala encargada de su estudio, debe realizar un 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, auto de 15 de noviembre de 2018, C.P: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado no. 11001-03-28-000-2018- 00133-00.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co análisis de esas posturas y de las pruebas aportadas para determinar la viabilidad o no de la medida. 49. No obstante, resulta oportuno precisar que no cualquier desconocimiento normativo implica per se la suspensión provisional, por cuanto es claro que debe analizarse en cada caso concreto la implicación de esta con el fin de determinar si tiene o no la entidad suficiente para afectar la aplicabilidad del acto y, en últimas, su legalidad. 50.

Además, se hace necesario reiterar que el pronunciamiento que se emita con ocasión de una solicitud de medida cautelar en manera alguna implica prejuzgamiento, por lo que nada obsta para que la decisión adoptada varíe en el curso del proceso e incluso, el fallo sea diferente. 5. Decisión sobre la medida cautelar 51. Para determinar si procede la suspensión provisional del acto demandado, se determinará si los argumentos expuestos en la solicitud de la medida, y en el término de traslado, y los elementos de prueba aportados son suficientes para demostrar que en la elección cuestionada se cometieron irregularidades que infringieron las normas señaladas como violadas. 52.

Como se expuso en los antecedentes de esta providencia, el señor José Fredy Arias Herrera fue elegido como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026–2030. 53. De acuerdo con lo manifestado por el demandante, el señor José Fredy Arias Herrera incurrió en la inhabilidad del numeral 2 del artículo 179 constitucional por supuestamente haber ejercido materialmente funciones públicas con autoridad administrativa dentro de los 12 meses anteriores a la elección, en la misma circunscripción (Risaralda), al ejercer actividades de gerencia del proyecto HRAC, para las que fue vinculado mediante contrato de prestación de servicios por la Empresa de Desarrollo Territorial Urbano y Rural de Risaralda – EDUR. 54.

Para sustentar el cargo de violación expuesto el accionante aportó, entre otros documentos, los siguientes: • Contrato de prestación de servicios profesionales núm. 067 de febrero 20 de 2025, celebrado entre José Fredy Arias Herrera y la EDUR (Empresa de Desarrollo Territorial). • Acta de Inicio del contrato de prestación de servicios núm. 067 de 2025 de 21 de febrero de 2025.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co • Acta de terminación bilateral del mismo contrato suscrita el 3 de abril de 2025. • Informe de actividades. 55.

El contrato núm. 067 del 20 de febrero de 2025, iniciado al día siguiente, con un plazo de 6 meses, pero terminado de forma unilateral el 2 de abril de 2025, tenía como objeto la prestación de servicios profesionales para realizar la coordinación de la gerencia integral del proyecto construcción y dotación del Hospital Regional de Alta Complejidad en el departamento de Risaralda. 56.

El aludido proyecto surgió del Convenio Interadministrativo MSPS- 1014- 2021/DR-1955- 2021, suscrito entre el Ministerio de Salud y Protección Social y el Departamento de Risaralda, con el objeto de aunar esfuerzos técnicos, administrativos y financieros para adelantar las gestiones necesarias para el desarrollo del proyecto de la construcción y dotación del Hospital Regional de Alta Complejidad para los Departamentos de Caldas, Chocó, Quindío, Risaralda. 57.

El actor señala que en virtud del contrato núm. 067, el demandado tenía las siguientes facultades, que encierran el ejercicio de autoridad administrativa: i) dirección efectiva del proyecto público; ii) poder de decisión y orientación estratégica, iii) representación institucional; iv) dirección de equipos de trabajo; v) capacidad de impartir órdenes e instrucciones; vi) incidencia en la ejecución de recursos públicos; vii) vocería y fijación de posiciones oficiales, viii) intervención en la gestión de negocios y contratos estatales y la ejecución y coordinación de contratos interadministrativos (Convenio MSPS- 1014-2021 y contratos derivados) e interventoría funcional sobre otros contratos. 58.

En el contrato aparecen, entre otras, las siguientes clausulas: Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59. Por su parte, el demandado señaló que la solicitud de medida cautelar no reúne los requisitos de ley, por cuanto, la causal de inhabilidad alegada se dirige a los empleados públicos y, al ser de criterio interpretativo restrictivo, no es posible la analogía o extensión hacia los contratistas estatales. 60.

Además refirió que el contrato no incluía las tareas de contratar, nombrar y remover los agentes de la entidad ni a sus contratistas, ni la de supervisar los contratos del equipo multidisciplinario, tampoco fue el ordenador del gasto, ni tenía la facultad de investigar faltas disciplinarias, entre otras, pues dichas facultades siempre estuvieron en cabeza de la gerente de la Empresa de Desarrollo Territorial, Urbano y Rural de Risaralda, en calidad de representante legal de la empresa contratista. 61.

Determinados los supuestos fácticos se advierte que, conforme al artículo 231 del CPACA, cuando la medida cautelar se refiere a la suspensión del acto demandado se requiere que la infracción se desprenda de su confrontación con las normas que se invocan como desconocidas o de las pruebas allegadas hasta el momento. En tal sentido, presupuestos como: la apariencia de buen derecho, la proporcionalidad, la inminencia de un perjuicio irremediable o que los efectos de la sentencia puedan ser nugatorios solamente son exigidos cuando se pretende el decreto de otra clase de medidas como las preventivas, conservativas o anticipativas referidas en el artículo 230 ibidem. 62.

La inhabilidad invocada por la parte accionante es la consagrada en el numeral 2. ° del artículo 179 de la Constitución Política, que señala:

ARTÍCULO 179. No podrán ser congresistas: 2. Quienes hubieren ejercido, como empleados públicos, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección. (…) 63. Sobre esta inhabilidad, la Sección Quinta tiene un precedente consolidado 15, en el sentido de que deben concurrir todos los elementos considerados para que prospere; estos son: Elemento temporal: que la inhabilidad se compruebe durante los 12 meses anteriores a la elección. Elemento subjetivo: que se haya desempeñado como empleado público. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, magistrado ponente: Carlos Enrique Moreno Rubio, radicado: 11001-03-28-000-2022-00115-00; sentencia del veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022).

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Elemento objetivo o material: en virtud de dicho empleo, se predique el ejercicio de jurisdicción o autoridad (política, civil, administrativa o militar).

Elemento territorial: El ejercicio de jurisdicción o autoridad en el respectivo municipio o distrito. 64. La controversia establecida en el presente asunto, a partir de las posturas esgrimidas por las partes se refiere, en principio, a determinar el cumplimiento de los elementos subjetivo y material de la condición prohibitiva, es decir, si las actividades ejercidas por el demandado, en desarrollo del contrato de prestación de servicios suscrito con la Empresa de Desarrollo Territorial Urbano y Rural de Risaralda – EDUR, permiten asemejar, para efectos del análisis de la inhabilidad, su condición de contratista a la de empleado público y si aquellas revisten el ejercicio de autoridad administrativa; de modo que, solo de encontrarse reunidos estos presupuestos se procederá a evaluar los elementos restantes. 65.

Para aproximarse a solucionar el problema planteado es importante precisar que el artículo 122 de la Constitución Política señala:

ARTÍCULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente. Ningún servidor público entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de cumplir y defender la Constitución y desempeñar los deberes que le incumben.

Antes de tomar posesión del cargo, al retirarse del mismo o cuando autoridad competente se lo solicite deberá declarar, bajo juramento, el monto de sus bienes y rentas (…) 66. El articulo 125 ibidem consagra como tipos de empleo público i) de carrera; ii) de libre nombramiento y remoción; iii) de elección popular; iv) de trabajador oficial y v) los demás que determinen la Constitución y la ley. 67.

Dentro de estos últimos pueden identificarse los empleos de periodo fijo; los temporales; y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades indígenas conforme con su legislación16. 68. De otra parte, el contrato estatal de prestación de servicios está definido en el numeral 3. ° del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 así: 3.

Contrato de prestación de servicios Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda, Subsección A, consejero ponente: Jorge Iván Duque Gutiérrez, sentencia del veintinueve (29) de agosto de dos mil veinticuatro (2024), radicación: 11001-03-25-000- 2021-00489-00 (2352-2021).

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimiento especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. 69. En este orden, entre el contratista y la entidad no surge una vinculación legal y reglamentaria, por lo que no es posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin satisfacer las exigencias del artículo 122 de la Carta Política, esto es: i) tener unas funciones en la ley o reglamento, ii) tengan remuneración, iii) ser designado mediante acto de nombramiento iv) tomar posesión del cargo y prestar juramento y, v) cumplir el régimen de inhabilidades; vi) ser vinculado mediante uno de los tipos de ingreso oficial (concurso público, libre nombramiento y remoción, etc). 70.

Así las cosas, en esta temprana etapa procesal, la confrontación de la norma invocada y las pruebas aportadas no permiten tener por cumplido el primer elemento de la inhabilidad alegada relativo a la calidad en que el elegido congresista debía desempeñarse para incurrir en el comportamiento reprochable y será en la sentencia cuando se evalúen los demás elementos propuestos por el accionante y se determine si dicho presupuesto admite una interpretación diferente. 71.

Ahora bien, aunque el demandante señaló que esta sección ha considerado que esta inhabilidad se extiende a los contratistas estatales, no indicó de manera precisa las providencias en las que, a su juicio, se llegó a dicha conclusión; además, invocó una sentencia que no trató ese tema, sino que se refirió a la competencia para citar y fijar el orden del día de una sesión del Senado de la República, la declaración política de los partidos y movimientos políticos en relación con el gobierno y la elección de minorías y alternancia de género en los cargos de la mesa directiva17; por lo tanto, hasta esta etapa procesal no se cuenta con suficientes elementos de juicio que permitan llegar a una conclusión similar a la sustentada por el actor. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, magistrado ponente: Luis Alberto Álvarez Parra (E), radicado: 11001-03-28-000-2023-00055-00 del 7 de marzo de 2024, se ocupó de los siguientes tópicos: i) falta de competencia de quien realizó la citación y el orden del día de la reunión en que se llevó a cabo la sesión electoral; ii) violación del inciso 1° del artículo 209 de la CP, en concordancia con el inciso 1° del artículo 27 de la Ley 1909 de 2018, iii) desconocimiento del régimen de bancadas previsto en el inciso noveno del artículo 108 de la CP y en el artículo 2 e inciso 2° del artículo 3 de la Ley 974 de 2005, iv) haberse expedido en desmedro del derecho de participación de las minorías políticas, contrariando el artículo 40 de la Ley 5 de 1992 y 162 (sic) de la CP y, v) contrariar el artículo 18 de la Ley 1909 de 2018.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 72. Adicionalmente, según el criterio de interpretación definido por esta sección, las inhabilidades deben ser interpretadas de manera literal y sin acudir a figuras como la analogía o a la extensión de sus efectos a situaciones no reguladas por ellas «en la medida en que solo de esa manera se concreta el menor grado de restricción respecto de las garantías constitucionales que subyacen al ejercicio democrático»18. 73.

Para concluir, en este estado del proceso no se logra acreditar el elemento subjetivo de la inhabilidad por lo que no se suspenderá el acto demandado, lo que no implica prejuzgamiento y será cuando se surtan todas las etapas procesales y se cuente con todos los elementos de juicio aportados por las partes que se lleve a cabo un análisis que tenga en cuenta las normas constitucionales y legales aquí referenciadas y se decida de fondo sobre la configuración de la inhabilidad alegada. 74.

En consecuencia, la medida cautelar de suspensión provisional será negada porque no se cumplen los presupuestos de procedencia del artículo 231 del CPACA; sin perjuicio de que una vez adelantadas las demás etapas procesales se llegue a una conclusión diferente, toda vez que esta decisión no implica prejuzgamiento. 5. Otras decisiones 75.

Obran en el expediente los poderes otorgados por el demandado y el Consejo Nacional Electoral a los abogados John Jairo Bello Carvajal y Johnatan Javier Sierra Lidueña, con el fin de que ejerza su representación judicial dentro del proceso de la referencia. 76. Revisados los escritos se advierte que cumplen con los requisitos de ley, en consecuencia, se reconocerá personería a los referidos profesional para el efecto, en los términos de los mandatos.

III.

RESUELVE

Primero: Por reunir los requisitos legales de oportunidad y forma, admítese en única instancia la demanda y su reforma presentada por Michel Wadih Kafruni Marín, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), con el fin que se declare la nulidad del Formulario E-26 CAM del 16 de marzo de 2026, mediante el cual se declaró la 18 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de unificación del 29 de enero del 2019. Radicación 11001-03-28-000-2018-00031-00. C.P. Rocío Araújo Oñate Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026–2030.

Segundo: Notifíquese al señor José Fredy Arias Herrera, en la forma establecida en el literal a) del numeral 1. ° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. En el evento de no ser posible su notificación personal, procédase de conformidad con lo establecido en los literales b) y c) del numeral 1. ° del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011.

Tercero: Notifíquese al presidente del Consejo Nacional Electoral en la forma dispuesta en el artículo 197 y el numeral 2 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. Cuarto: Infórmese a la parte demandada, a la autoridad que intervino en la expedición del acto acusado y a los demás vinculados a este proceso que la demanda podrá ser contestada dentro de los 15 días siguientes a aquel en que sea hecha la notificación personal del auto admisorio o la publicación del aviso, según corresponda.

Quinto: Notifíquese personalmente al agente del Ministerio Público, según lo dispuesto en el artículo 199 y el numeral 3 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. Sexto: Notifíquese esta decisión por estado al demandante en el presente asunto, conforme lo dispone el numeral 4 del artículo 277 de la Ley 1437 de 2011. Séptimo: Comuníquese al director general o al representante delegado para recibir notificaciones de la Agencia Nacional del Estado en los términos del artículo 199 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Octavo: Adviértase al Consejo Nacional Electoral que durante el término para contestar la demanda deberá allegar copia de los antecedentes administrativos del acto acusado que se encuentren en su poder, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1.° del artículo 175 de la Ley 1437 de 2011. Noveno: Infórmese a la comunidad la existencia de este proceso, conforme lo previsto en el numeral 5 del artículo 277 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, de lo cual se dejará constancia en el expediente.

Demandante: Michel Wadih Kafruni Marín Demandado: José Fredy Arias Herrera Rad: 11001-03-28-000-2026-00088-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Décimo: Niégase la suspensión provisional de los efectos del acto de elección del señor José Fredy Arias Herrera como representante a la Cámara por el departamento de Risaralda, para el período constitucional 2026–2030.

Décimo primero: Reconócese personería al abogado John Jairo Bello Carvajal identificado con la cédula de ciudadanía 10.011.805, titular de la tarjeta profesional 197.833 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del demandado, en los términos del poder obrante en el expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

Décimo segundo: Reconócese personería al abogado Johnatan Javier Sierra Lidueña, identificado con la cédula de ciudadanía 1.103.096.561, titular de la tarjeta profesional 419.305 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Consejo Nacional Electoral, en los términos del poder obrante en el expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (aclaración de voto) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada (aclaración de voto) Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.