SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONJUEZ PONENTE: Luis Fernando Macías Gómez Bogotá, 31 de octubre de 2022 Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2020-01864-00 Solicitante: SILVIA RUTH ZAPATA BURGOS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SALA TRANSITORIA Asunto: Tutela contra providencia judicial SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a decidir la acción de tutela instaurada por la Señora Silvia Ruth Zapata Burgos, de acuerdo con los Decretos 2591 de 1991 y 1983 de 2017, en contra de Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES Solicitud de tutela El 12 de mayo de 2020, Silvia Ruth Zapata Burgos presentó acción de tutela contra la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales: (i) al debido proceso, (ii) la no reformatio in pejus, (iii) a la igualdad, (iv) el acceso a la administración de justicia y tutela judicial efectiva, (v) el derecho al trabajo y (vi) el derecho a la seguridad social, con ocasión de la Sentencia de 29 de noviembre de 2019, radicado 05001-33-31-000-2011-0009-01 dictada por la autoridad accionada.
Hechos Silvia Ruth Zapata Burgos, quien ostentó la calidad de funcionaria de la Rama Judicial desde el 30 de noviembre de 1978 como Juez Penal Municipal, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Consejo Superior de la Judicatura, buscando la nulidad de la Resolución 2257 de 27 de junio de 2006, proferida por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, que confirmó la Resolución 2795 de 20 de febrero de 2006, la cual negó el reconocimiento de la bonificación de actividad judicial para jueces y fiscales como factor salarial (creada por el Decreto 3131 de 2005) y la prima especial.
Acorde con lo anterior, se solicitó que a título de restablecimiento del derecho, la bonificación le fuera reconocida como factor salarial para todos los efectos legales, que se reajustara la totalidad de las prestaciones sociales causadas desde el 1° de enero de 2005, así como los aportes que conforman el Sistema de Seguridad Social, que se determinara que la bonificación (por ser factor salarial) fuera reajustada periódicamente en la misma proporción que se incrementa la asignación salarial y también que se le reconozca en igualdad de condiciones que a los fiscales, la prima especial.
El Consejo Superior de la Judicatura contestó la demanda de manera extemporánea y el Ministerio Público a través de la Procuradora Judicial Administrativa se abstuvo de conceptuar. El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín a través de la sentencia de 29 de marzo de 2012 determinó (i) inaplicar por inconstitucional el artículo 6 de los Decretos 3569 de 2003, 4172 de 2004, 936 de 2005, 389 de 2006 y 618 de 2007, por prever como prima sin carácter salarial el 30% del salario básico mensual devengado por Silvia Ruth, (ii) declaró la nulidad parcial de la Resolución 2795 de 20 de febrero de 2006 y de la Resolución 2257 de 27 de junio de 2006, (iii) se condenó a la Nación – Consejo Superior de la Judicatura a pagar la suma que resulte como diferencia de la reliquidación de las prestaciones legales desde el 1° de febrero de 2003 hasta el 31 de julio de 2008 hasta la fecha del retiro definitivo de la institución (otorgando así el reconocimiento de la prima especial), (iv) y se declaró la prescripción por los años anteriores al reconocido y (v) se negaron las demás súplicas de la demanda.
La demandante interpuso recurso de apelación contra el fallo de primera instancia de manera parcial. Presentó su inconformidad en relación con el auxilio de cesantías y el periodo calculado para liquidar las prestaciones sociales. Reprochó que no se hubiera reconocido la bonificación por actividad judicial como un factor salarial y señaló que en caso de existir varias interpretaciones sobre la materia debía acogerse la más favorable.
La entidad demandada presentó recurso apelación el 24 de abril de 2012, solicitando que sentencia de 29 de marzo de 2012 fuera revocada, teniendo en cuenta que los pagos por concepto de primera especial que se realizaron, fueron de conformidad con lo previsto en los decretos salariales vigentes expedidos para cada año. Se indicó que la prima especial de servicios solamente tenía carácter salarial para efectos pensionales y no respecto de las prestaciones sociales.
Por medio de la providencia de 20 de junio de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión estableció que se concedía el recurso de apelación de la parte actora, y que se aclaraba la situación de reconocimiento de personería de la parte demandada. Esta aclaración concluyó que Blanca Liliam Osorio “no representaba a la Entidad cuando presentó el recurso de apelación contra la sentencia” y por ende,” no pudiéndose en consecuencia conceder el recurso por ella impuesto”.
(Folio 310). El 8 de agosto de 2012 la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió “el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín” (Folio 315). Posteriormente, la parte demandante, en escrito del 22 de agosto de 2012, solicitó dejar sin efectos la providencia por medio de la cual se admiten los recursos de apelación interpuestos, por cuanto no era procedente pronunciarse sobre el recurso de apelación de la parte demandada por no haberse concedido (Folio 316).
Por esta razón, a través de la providencia de 03 de septiembre de 2012, (Folio 318) el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a dejar sin efecto la decisión del 8 de agosto de 2012 y “en consecuencia, admitir el recurso de apelación debidamente presentado y sustentado por la parte demandante, contra la sentencia del 29 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín”.
Al observar el auto del 8 de agosto de 2012 se observa que únicamente se pronuncia sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, guardando silencio sobre la negación del recurso de apelación de la parte demandada. Esto parece generar confusión tanto en el apoderado de la parte demandante como en el Tribunal para llegar a una nulidad que debía haberse resuelto solamente como una simple aclaración al auto del 8 de agosto por cuanto éste nunca se pronunció sobre la admisión del recurso de apelación de la demandada.
Así las cosas, cuando se leen los autos del 8 de agosto y del 3 de septiembre se tiene que son del mismo tenor en cuanto la admisión del recurso de apelación de la parte demandante. La Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió la Sentencia de 29 de noviembre de 2019, por medio de la cual revocó el fallo de primera instancia. Consideró equivocado el otorgamiento de la prima especial, porque la ley de manera expresa estableció que no constituía factor salarial, pues dicha interpretación fue avalada por la Corte Constitucional al declarar exequible el artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Adicionalmente, sustentó su postura en la Sentencia de 27 de junio de 2012 del Consejo de Estado, radicado 2005-00827-02 (0477-09). Pretensiones de la Tutela A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “1. Que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, integrada por los honorables magistrados Luis Eduardo Palomino, Javier Alfonso Argote Royero y Carlos Enrique Berrocal Mora, incurrió en vía de hecho y por tanto, deberá, declararse la nulidad o dejar sin efectos la sentencia del 29 de noviembre de 2019, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Silvia Ruth Zapata Burgos. 2.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria o quien haga sus veces, dictar nueva sentencia con los lineamientos que se fijen en la providencia que resuelva la presente acción. Subsidiariamente, le solicito al honorable Consejo de Estado, dicte la correspondiente sentencia de reemplazo. 3. Que la orden impartida por el Honorable Consejo de Estado sea de inmediato cumplimiento” Fundamentos de la vulneración y causales específicas invocadas La parte actora considera que, el fallo de segunda instancia incurrió en defecto sustantivo, porque desconoció la garantía de la no reformatio in pejus, pues hizo más gravosa la situación de la apelante, a pesar de lo establecido en los artículos 29 y 31 constitucionales.
Destacó el alcance de la Sentencia T-406 de 2018 de la Corte Constitucional sobre la materia. Su desconocimiento provocó que la Sala Transitoria no se percatara de que el salario y la prima especial eran conceptos concurrentes y no excluyentes para determinar el ingreso mensual de los jueces de la República, por lo que, era procedente el reajuste de las prestaciones sociales.
Al negar todas las pretensiones de la demanda les dio validez a los decretos anulados por el Consejo de Estado en 2014, aspecto que demuestra un notable defecto sustantivo, pues desconoce los efectos de cosa juzgada de las sentencias de nulidad simple e implícitamente vincula normas que fueron excluidas del ordenamiento jurídico. La Sala Transitoria desconoció el precedente jurisprudencial, porque el Consejo de Estado ha sido pacífico y reiterado en manifestar que la reglamentación de la Rama Ejecutiva a la prima especial de servicios del 30% ha sido equivocada, porque ha castigado en un 30% el salario básico de los servidores beneficiarios.
En la Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-52-2019 de 2 de septiembre de 2019, radicado 41001233300020160004102 (2204-18) se hizo un análisis juicioso sobre el asunto. Adicionalmente, desconoció la Sentencia de 29 de abril de 2014, radicado 11001032500020070008700. De igual forma, hizo un listado de 5 sentencias que demostraban la aplicación del precedente sobre el asunto.
La actora alegó como defecto fáctico que el Tribunal no se percató de las pruebas procesales que demostraban que la demandante era apelante única, toda vez que, el Tribunal solamente le admitió el recurso de apelación a la actora. No podía revocar la sentencia que parcialmente accedió a las pretensiones, por una sentencia que negara todas las pretensiones de la demanda, toda vez que, la hacía más gravosa.
Se violaron de forma directa los artículos 29 y 31 constitucionales, porque se trataba de una apelante única. Trámite procesal e intervenciones Que en pronunciamiento del 17 de junio de 2020 el Honorable Magistrado Julio Roberto Piza, manifiesta su impedimento en el presente asunto por poderse ver incurso en los supuestos de los artículos 141 – 1 CGP y 56 – 1 del CPP;
Esta providencia se comunica a las partes mediante oficio del 24 de junio de 2020; En el expediente no se encuentra pronunciamiento alguno sobre la aceptación del impedimento; En pronunciamiento del 22 de junio de 2021 la Honorable Magistrada Myriam Stella Gutiérrez Argüello manifiesta igualmente su impedimento invocando la causal del numeral 1 del artículo 56 del CPP;
En el expediente tampoco se encuentra pronunciamiento alguno sobre la aceptación del impedimento; En pronunciamiento del 21 de julio de 2020 la sala de conjueces de la sección cuarta ordena sorteo de conjuez en virtud del pronunciamiento de impedimento presentado por el Magistrado Julio Roberto Piza, fijando el primer día hábil siguiente a la ejecutoria de la providencia la designación del conjuez;
Esta providencia se comunica a las partes mediante oficio del 1 de junio de 2021; En Acta de Sorteo de Conjuez del 16 de agosto de 2022 se designan conjueces; Mediante oficio del 19 de agosto de 2022 se comunica la designación de conjueces. Por medio de providencia del 29 de mayo de 2020 se admite la tutela y se ordena comunicar a las partes y dejar el expediente en Secretaría durante 3 días para que ellas ejerzan los derechos que pretendan hacer valer.
Esta decisión se notifica a las partes mediante oficio del 4 de junio de 2020 A través del auto de fecha de 25 de octubre se aceptan impedimentos pendientes y se ordena a secretaria indicar, si hubo intervenciones de los demandados. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia De acuerdo con el artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 377 de 2018 de esta Corporación, la Sala de Conjueces es competente para resolver la presente acción de tutela.
Aspectos generales de la acción de tutela La acción de tutela es un mecanismo incorporado en la Constitución Política de 1991 para garantizar los derechos fundamentales consagrados en ella y que se encuentran amenazados o vulnerados bien sea por las entidades públicas o los particulares. Ella procede bien sea cuando no exista otro mecanismo judicial o bien como medio transitorio para prevenir un perjuicio irremediable a una persona.
En ese sentido debe ser asumida por todos los ciudadanos con el mayor respeto, razonabilidad y ponderación para lograr su fortalecimiento y legitimidad que contribuyan a consolidar el Estado Constitucional de Derecho. Su uso no puede ofrecer a sus críticos argumentos que aporten elementos a su debilitamiento. Problema jurídico Corresponde a esta Sala de Decisión determinar si se cumplen o no los requisitos generales de procedencia de tutela contra providencia judicial y en consecuencia declarar la nulidad del fallo de segunda instancia y proceder a ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictar nuevo fallo.
De resultar afirmativo, deberá establecerse si la sentencia acusada, está incursa en las causales específicas de procedencia invocadas, esto es, defecto sustantivo por la vulneración de la garantía de apelante único, el desconocimiento del precedente unificado del Consejo de Estado sobre la prima especial, el defecto fáctico por la valoración inadecuada de las piezas procesales y la transgresión directa del texto constitucional.
Procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales La acción de tutela en un comienzo no se instauró contra providencias judiciales, empero, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han sostenido la procedencia de la acción de tutela contra los fallos judiciales. Sin embargo, es necesario que se cumplan previamente una serie de requisitos generales y especiales para que se pueda dar tal revisión mediante tutela de dichos pronunciamientos de los jueces.
El análisis que se realiza recae únicamente sobre los argumentos planteados en la acción de tutela y lo existente en el proceso respectivo. Es de anotar que siendo por excepción, tal mecanismo requiere una mayor exigencia y rigor en su análisis de la fundamentación de los vicios atribuidos a la sentencia judicial. Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado se han pronunciado al respecto.
En efecto, vale la pena citar la sentencia de unificación de la Corte Constitucional SU – 050 de 2017 la cual reitera lo señalado en otros fallos: “3.1. De acuerdo con lo establecido en el artículo 86 Superior, es posible acudir a la acción de tutela para obtener la protección inmediata de los derechos fundamentales “cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”.
Sin embargo, esta Corporación[15] ha sostenido, que de manera excepcional, este mecanismo de protección constitucional procede contra sentencias y providencias proferidas por los jueces de la República. 3.2. De acuerdo con lo anterior, para salvaguardar los principios de autonomía judicial y seguridad jurídica, que podrían verse afectados por la revisión en sede de tutela de sentencias judiciales, la Corte ha previsto que este mecanismo de protección constitucional solo procede cuando se reúnen estrictos requisitos que han sido consolidados por la jurisprudencia de esta Corporación. 3.3.
En este sentido, en la sentencia C-590 de 2005[16] esta Corporación efectuó la sistematización de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela promovida contra una sentencia o una providencia judicial. A través de aquellos presupuestos, el juez constitucional determina la viabilidad del examen constitucional de la providencia o sentencia que se ataca.
Estos requisitos son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los medios-ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela” 3.4.
Una vez establecido el cumplimiento de los anteriores presupuestos, puede el juez constitucional entrar a analizar si en dicha decisión judicial se configura al menos uno de los siguientes requisitos especiales de procedibilidad que fueron consolidados en la mencionada sentencia C-590 de 2005 de la siguiente manera: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución.” 3.5. De acuerdo con lo expuesto, la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales depende de la verificación de la configuración de todos los requisitos generales y, al menos, de una causal específica de procedibilidad. 3.6.
En relación con la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, la jurisprudencia de esta Corporación ha fijado mayores restricciones, pues dichos organismos judiciales son los llamados a definir y unificar la jurisprudencia en sus respectivas jurisdicciones.
En términos de la sentencia SU-917 de 2010[17]: “la tutela contra providencias judiciales de las altas Corporaciones es más restrictiva, en la medida en que sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional.
En los demás eventos los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión. 3.7.
De acuerdo con lo anterior, para determinar la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial proferida por una alta Corporación, el juez constitucional deberá verificar la concurrencia de tres presupuestos: (i) el cumplimiento de los requisitos formales de procedibilidad, (ii) la existencia de una o varias de las causales genéricas establecidas por la Corporación para hacer procedente el amparo material y, (iii) la configuración de una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”.
A su vez el Consejo de Estado en providencia del 27 de febrero de 2020 reitera lo señalado en diversos fallos de esta misma Corporación, indicando que: “2.3.1. La procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales 26. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo del 31 de julio de 2012 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema. 27.
Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 28. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetro procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. 29.
Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial, y reiteró que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional y, por ende, el amparo frente a decisiones judiciales no puede ser ajeno a esas características. 30.
A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones judiciales, incluidas las de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. 31.
Sobre el tema, la Corte Constitucional se ha referido en forma amplia a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantiva- y cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asunto - procedencia adjetiva. 32.
Esta Sección ha determinado que, en primer lugar, se debe verificar que la solicitud de tutela cumpla unos presupuestos generales de procedencia adjetiva, esto es: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; y iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; 33.
Luego de ello, sería posible realizar el estudio de la procedibilidad sustantiva a través de los posibles errores específicos en que podría incurrir una providencia judicial”. Ahora bien, en tratándose de tutelas contra sentencias de las altas Cortes, bien sea la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado se debe ser aún más riguroso en la exigencia de los requisitos de procedibilidad tanto los generales como los sustantivos.
Debe tenerse en cuenta que estas Corporaciones son las responsables de unificar la jurisprudencia motivo por el cual la autonomía e independencia de las jurisdicciones adquiere mayor importancia y respeto. Esta Corporación ya se ha pronunciado sobre las tutelas contra sentencias del Consejo de Estado indicando lo siguiente: “(…), las sentencias de los jueces ordinarios y contencioso administrativos, incluidas las del Consejo de Estado en materia de tutela, se presumen conforme a derecho y, por tanto, hacen tránsito a cosa juzgada formal cuando se han agotado los recursos procedentes.
Y, alcanzan el estado material de cosa juzgada, cuando: i) se decide la tutela contra ellas si fuere interpuesta o, ii) transcurre el plazo para su impugnación por ese medio –inmediatez-, sin que hubiese sido atacada por este mecanismo constitucional que, se insiste, es de carácter subsidiario, y no impide la ejecución de la sentencia, salvo que sea dejada sin efectos en su trámite.
Tampoco puede predicarse vulneración a la autonomía funcional y a la independencia judicial porque los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su competencia está orientada a proteger los derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.
La acción de tutela no puede convertirse en una instancia judicial adicional. Por ello, es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional. La Corte Constitucional ha sostenido que la autonomía e independencia de los jueces y tribunales debe entenderse en el marco de la realización de los fines estatales inherentes a la jurisdicción y, en especial, por el deber de garantizar la efectividad de los derechos a todas las personas.
Igualmente, ha manifestado que la función del juez de tutela se circunscribe a determinar la vulneración de derechos fundamentales, lo que de ningún modo es injerencia en los asuntos propios del juez natural, más cuando lo que ocurre, por regla general, es que sea este último el que adopte la decisión o sentencia de remplazo, dictada por aquel en aras de la protección de los derechos fundamentales.
Se ha dicho que la acción de tutela contra providencias de los máximos tribunales viola el principio de juez natural, dada la distribución constitucional de competencias entre las altas cortes. Para la Sala, este argumento no es válido. Por disposición expresa de la Constitución, son los jueces de tutela y la Corte Constitucional los encargados de velar por la protección y garantía de los derechos fundamentales.
En ese sentido, se reitera, la acción de tutela no puede ser usada como un mecanismo judicial que desplace al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa. El juez de tutela no es, ni puede convertirse en el intérprete máximo de la legalidad, ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Mucho menos, apropiarse de las jurisdicciones ordinarias y de lo contencioso administrativo ni puede remediar la negligencia de alguna de las partes procesales”.
En ese orden de ideas, le corresponde al juez que revisa un fallo de tutela contra una sentencia de la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado verificar ante todo el cumplimiento de: (i) los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) la existencia de una o varias causales especiales de procedibilidad; y (iii) la configuración de un defecto en la providencia judicial acusada que haga que esta riña de manera abierta con la Constitución Política y sea incompatible con la jurisprudencia constitucional.
Es menester entonces analizar el caso concreto y determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad. CASO CONCRETO Verificación de requisitos generales de procedibilidad En el presente caso se procederá a determinar si se cumplen los requisitos generales de procedibilidad contra sentencia judicial a saber: (i) inmediatez;
(ii) relevancia constitucional; (iii) el ejercicio de otros medios de defensa salvo perjuicio irremediable; (iv) que de tratarse de una irregularidad procesal, esta haya sido determinante en la providencia que se impugna; (v) la identificación clara de los hechos objeto de la vulneración; (vi) que no se trate de una tutela contra un fallo de tutela.
En caso de superar este análisis se procederá a analizar los requisitos sustanciales de procedibilidad. En todo caso, de encontrarse que alguno de los requisitos generales de procedibilidad no se cumple se procederá a continuar con el análisis de los demás requisitos. La acción cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que, la providencia enjuiciada se profirió el 19 de noviembre de 2019, se notificó el 17 de febrero de 2020 y la tutela se interpuso el 12 de mayo de 2020.
Lo anterior, porque la Sala Plena del Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014, estableció, como regla general, un plazo para interponer la tutela de 6 meses a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia. Debe indicarse que se trata de un asunto de relevancia constitucional porque se ataca una providencia judicial por la violación de la garantía de apelante único, y la prohibición de la reformatio in pejus, el desconocimiento del precedente unificado del Consejo de Estado, el defecto factico y la vulneración directa de la Constitución Política.
En consecuencia, la acción de tutela no pretende convertir este proceso en una tercera instancia. Respecto del requisito de subsidiariedad, en el caso concreto, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho finalizó con la sentencia de 19 de noviembre de 2019, que revocó en su totalidad el fallo de primera instancia, por lo que no procedía recurso de apelación. Tampoco resulta procedentes los recursos extraordinarios de revisión y de unificación de jurisprudencia (arts. 248-250 del CPACA) para analizar todos y cada uno de los motivos de inconformidad expuestos.
La Sala encuentra que la accionante identificó de manera clara los hechos objeto de la presunta vulneración. De igual forma, pone de presente que no se interpone contra un fallo judicial de tutela. Superado el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, se procede a estudiar si se configuran o no las causales especiales invocada por la actora.
De la configuración de las causales especificas Ahora bien, respecto a las causales específicas, la Corte Constitucional en la citada sentencia hito, igualmente fijó como causales especiales de procedibilidad, que se cumpla al menos una de las siguientes: (a) defecto orgánico, (b) defecto procedimental absoluto, (c) defecto fáctico, (d) defecto material o sustantivo, (e) error inducido, (f) decisión sin motivación, (g) desconocimiento del precedente, y (h) violación directa de la Constitución. En el caso en concreto, de acuerdo con lo alegado por la parte actora, se presentó un defecto fáctico, un defecto material o sustantivo y un desconocimiento del precedente.
En primer lugar, respecto del defecto fáctico, se evidenció que el Tribunal careció de apoyo probatorio que permitiera considerar que, en efecto, la entidad demandada interpuso y le fue admitido el recurso de reposición, motivo por el cual toma una decisión gravosa para la parte actora, considerando que hubo apelación de su parte y de parte de la entidad demandada.
De acuerdo con los elementos probatorios del proceso se tiene que: La providencia de 20 de junio de 2012, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión estableció que se concedía el recurso de apelación de la parte actora, y que se aclaraba la situación de reconocimiento de personería de la parte demandada. Esta aclaración concluyó que Blanca Liliam Osorio “no representaba a la Entidad cuando presentó el recurso de apelación contra la sentencia” y por ende, ”no pudiéndose en consecuencia conceder el recurso por ella impuesto”.
La providencia de 8 de agosto de 2012 la Sala de decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia admitió “el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 29 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín”, no pronunciándose sobre el recurso de apelación de la parte de demandada.
La providencia de 03 de septiembre de 2012, el Tribunal Administrativo de Antioquia accedió a dejar sin efecto la decisión del 8 de agosto de 2012 y “en consecuencia, admitir el recurso de apelación debidamente presentado y sustentado por la parte demandante, contra la sentencia del 29 de marzo de 2012, proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Medellín”, conforme lo señalado antes en este fallo.
En este sentido, no hay ningún elemento probatorio a partir del cual se pueda considerar que el recurso de apelación presentado por la entidad demandada hubiese sido concedido o, admitido. En consecuencia, esto hace que este recurso de apelación al no ser concedido y admitido se entiende como no presentado puesto que, no puede entrar a ser analizado y, por ende, el pronunciamiento que hace el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se encuentra limitado bajo el lineamiento establecido por el principio de la no reformatio in pejus.
Salvo que como se indicará más adelante considerará que era procedente el grado jurisdiccional de consulta. En segundo lugar, respecto del defecto material sustantivo a la parte actora argumenta que se desconoció la garantía de la no reformatio in pejus, en vulneración al derecho al debido proceso y los artículos 29 y 31 de la Constitución Política.
En relación con el artículo 29 la Constitución Política establece que el debido proceso será aplicable a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Por su parte, el artículo 31 (fundamento constitucional del principio de non reformatio in pejus) establece que toda sentencia judicial podrá ser apeladas y que, “el superior no podrá agravar la pena impuesta cuando el condenado sea apelante único”.
El Consejo de Estado en sentencia del 7 de octubre de 2014 ha establecido que se trata de una: “regla constitucional que proscribe la reformatio in peius, contenida en el inciso segundo del Artículo 31 de la Constitución, impone al juez el deber de abstenerse de agravar la situación definida en la sentencia primera instancia, cuando se esté en presencia de "un único interés o múltiples intereses no confrontados", esto es, de un “apelante único”.
Su finalidad, por tanto, es permitir el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia”. Acorde con lo anterior, no pueden generar efectos nocivos para el apelante único, respecto de lo ya determinado en favor de este, por el juez de primera instancia. Ahora bien, esta temática ha sido tratada por la jurisprudencia constitucional en reiteradas ocasiones.
En la sentencia T-1186 de 2003 se determina la calidad que tiene este derecho así: 3. La jurisprudencia ha dicho que la proscripción de la reforma en perjuicio del condenado que es apelante único es un derecho fundamental. Y lo es en múltiples dimensiones. Lo es formalmente en cuanto ha sido dotado por el constituyente, de manera expresa, de esa calidad.
Lo es materialmente porque se trata de un derecho del individuo que se ha transformado en derecho constitucional positivizado. Y lo es procesalmente en cuanto se trata de un derecho cuya formulación jurídica no está al alcance de los poderes jurídicos constituidos. (…) 4. De acuerdo con lo expuesto, entonces, se tiene lo siguiente: - La proscripción de la reforma en perjuicio del condenado es un derecho fundamental. - Como derecho fundamental, la proscripción de la reforma en perjuicio del condenado constituye un límite tanto a la competencia del superior que decide la apelación, como al poder punitivo del Estado. - Cuando ese derecho fundamental se desconoce, se desborda uno de los límites impuestos por el constituyente al ejercicio del poder penal del Estado, se configura una vía de hecho y hay lugar a su amparo constitucional.” (Énfasis añadido) Por esta razón, además de ser un derecho fundamental, de ser desconocido se configura una vía de hecho.
En cualquier caso, el Consejo de Estado ha concluido que: “La finalidad de este principio, reside en el libre ejercicio de los recursos, sin que por el hecho de la impugnación se deriven efectos nocivos para el apelante único, respecto de las situaciones ventajosas reconocidas por el juez de primera instancia. (…) [L]a non reformatio in pejus le impone un límite constitucional y legal a la competencia funcional del juez de la segunda instancia, que no puede pronunciarse más allá del objeto de la apelación.” Acorde con lo anterior, para la aplicación de dicho principio se deberá demostrar que se trató de un apelante único y que, el juez de segunda instancia tomó una decisión más gravosa para dicho apelante.
En el caso bajo análisis según las pruebas remitidas, en efecto existió un apelante único, y por esta razón, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no se encontraba facultado para emitir un pronunciamiento que hiciera más gravosa la situación de la apelante única, vulnerando el debido proceso. Así pues, teniendo en cuenta que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un error fáctico al considerar que se había interpuesto apelación por ambas partes, cuando de acuerdo con el acervo probatorio no era así, podría considerarse, en principio, que incurrió en una violación del principio de no reformatio in pejus.
En consecuencia, cumpliéndose estos requisitos no es menester entrar a analizar los otros argumentos de la tutelante por cuanto se considera por cuanto a juicio de esta providencia se cumplen los requisitos para proceder la tutela. Sin embargo, es de anotar que, al proceso al estar regido por el anterior Código Contencioso Administrativo, era pertinente haber analizado si era procedente o no el grado jurisdiccional de consulta.
En efecto, de acuerdo con el artículo 184 del anterior Código procede la Consulta, para los casos contenciosos de carácter laboral, estableciendo lo siguiente: En los asuntos contenciosos de carácter laboral, solamente se consultarán las sentencias dictadas en primera instancia que impongan condena a cargo de la entidad pública, cuando de la respectiva actuación se deduzca que la demandada no ejerció defensa alguna de sus intereses.
La consulta se tramitará y decidirá previo traslado común por cinco (5) días para que las partes presenten sus alegatos por escrito y se entenderá siempre interpuesta a favor de las mencionadas entidades o del representado por curador ad litem. El agente del Ministerio Público, antes del vencimiento del término aquí previsto podrá solicitar traslado especial que se concederá, sin necesidad de auto que así lo disponga, por el término de cinco (5) días, contados a partir de la entrega del expediente que se efectuará una vez concluido el traslado común.” Así las cosas, en el presente caso debió el Tribunal analizar si procedía igualmente el grado de consulta contra la entidad demandada, cuando de su actuar descuidado y hasta negligente, no contestó la demanda en término y presentó un recurso de apelación quien carecía de poder.
Esta actuación dejo sin defensa a la demandada, pues no logró ejercer defensa alguna de sus intereses. En efecto, al ser la consulta una prerrogativa de defensa del Estado es evidente que en el presente caso no existió defensa de la Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura – Dirección de Administración Judicial. Al respecto ha dicho la Jurisprudencia: La consulta consiste en una revisión oficiosa de la sentencia de primera instancia en aquellos eventos en los que la misma no ha sido impugnada por las partes procesales, para lo cual, el ordenamiento jurídico consagra las causales de procedencia de este grado jurisdiccional, que corresponden a eventos en los que el legislador ha considerado que, por estar involucrados derechos e intereses superiores que ameritan una protección especial, debe surtirse en todo caso, la revisión oficiosa de los fallos, siempre que contra ellos no se hubiere interpuesto el recurso de apelación, que en condiciones normales es el que le otorga competencia al juez de segunda instancia para reexaminar la decisión del a-quo.
En los procesos contencioso administrativos, la consulta ha sido concebida como un mecanismo legal de protección de los derechos de las entidades estatales, por cuanto en los mismos se halla involucrado, de manera directa o indirecta, el interés general de la sociedad y por lo tanto, debe el juez de lo contencioso administrativo, cuando así́ resulte procedente, revisar las condenas que se hayan proferido en su contra, para establecer la legalidad de las mismas y que no resulten lesivas del debido proceso ni del interés general.
Así las cosas, si el Tribunal hubiese sido juicioso en el análisis del expediente se hubiese percatado de la ausencia de apelación de la entidad demandada, pero sobre todo de la total ausencia de defensa que tuvo, debiendo entrar a evaluar si era procedente o no el grado de consulta, debiendo entonces en el asunto analizado entrar a conocer de este no solamente en virtud del recurso de apelación interpuesto por la demandante sino también por razón del grado jurisdiccional de consulta.
Y en caso de considerarlo procedente entrar a fallar de fondo, sin que se aplicase la prohibición de la reformatio in pejus o en su defecto considerar que no era procedente la aplicación del grado jurisdiccional de consulta. Así mismo debió analizar en forma cuidadosa si al proceder la consulta se consideraría que no debía aplicarse la prohibición de la reformatio in pejus y en consecuencia tomar la decisión que considerará pertinente.
En ese orden de ideas, el Tribunal profiere un fallo que desconocería el principio de la no reformatio in pejus, pero además incurre en un defecto fáctico al dar por presentado un recurso de apelación que fue rechazado por ausencia de personería jurídica. En consecuencia, bajo el acervo probatorio existente, no se presentó una doble apelación, lo cual impediría un fallo que desconociera el principio de la no reformatio in pejus.
Sin embargo, ante la ausencia de una defensa de la parte demandada, debió entrar el Tribunal a analizar si era procedente la consulta, conforme lo descrito en líneas anteriores. En caso de considerar, procedente la consulta, el Tribunal habría podido sustentar la modificación del fallo. Como consecuencia de lo anterior es pertinente dejar sin efecto el fallo de segunda instancia y ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria dictar un nuevo fallo teniendo en cuenta lo que se indica a continuación: La inexistencia de recurso de apelación de la parte demandada;
La inexistencia de contestación de la demanda de la parte demandada; Analizar si era procedente la aplicación del inciso tercero del artículo 184 del anterior Código Contencioso Administrativo; De considerarse procedente entrar a evaluar si podía fallar sin limitación alguna y revocar el fallo de primera instancia; De no considerar procedente la consulta analizar si era procedente no aplicar en forma absoluta la reformatio in pejus teniendo en cuenta las excepciones y motivar tal decisión;
En su defecto, considerar que era procedente aplicar el principio de la no reformatio in pejus y limitarse a fallar solamente lo solicitado por la parte demandante apelante. Realizar un análisis, para verificar si hubo un desconocimiento respecto de cada uno de los precedentes judiciales, que la parte actora referencia en el escrito de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley:
RESUELVE
PRIMERO. Ampárense el derecho fundamental al debido proceso de Silvia Ruth Zapata Burgos vulnerado por la sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca al haber proferido fallo, de 29 de noviembre de 2019, radicado 05001-33-31-000-2011-0009-01, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. Déjense sin efectos la sentencia proferida en segunda instancia por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria con ocasión de la Sentencia de 29 de noviembre de 2019, radicado 05001-33-31-000-2011-0009-01.
TERCERO. Ordenase al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sala Transitoria para que emita la decisión de reemplazo, en la que deberá tener en cuenta, por lo menos lo indicado en la parte motiva de esta providencia, haciendo claridad que la presente Sentencia no incide ni determina el sentido de la decisión que deberá sustituir la que es anulada, pues el juez natural preserva su criterio y su propia responsabilidad al expedir el fallo sustitutivo.
CUARTO. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.
QUINTO. Remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Sala Transitoria para que, conforme la totalidad de las pruebas y evaluación de estas y del expediente adopte la nueva decisión.
SEXTO. Si no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha del Treinta y Uno (31) de Octubre de Dos Mil Veintidós (2022) LUIS FERNANDO MACÍAS GÓMEZ Conjuez Ponente MAGDALENA INÉS CORREA HENAO.
Conjuez JUAN CAMILO SERRANO VALENZUELA Conjuez