11001031500020240006801 — Consejo de Estado

1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., seis (06) de mayo de dos mil veintitrés (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – CONFIRMA / Improcedencia / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL - falta de carga argumentativa – la parte actora pretende reabrir un debate estrictamente legal y económico que no impacta la garantía de derechos fundamentales.

Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024, por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la solicitud de amparo. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1. El 11 de enero de 2024, la Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio1 instauró demanda de tutela, con el fin de que se deje sin efectos la sentencia del 29 de septiembre de 20232, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho3, que promovió la señora María Darnelly Giraldo Giraldo en su contra, cuyo propósito era que se declarara la nulidad del acto administrativo a través del cual la entidad le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria consagrada en la Ley 50 de 1990, así como el pago de la indemnización por el desembolso tardío de los intereses a las cesantías, consagrada en la Ley 52 de 1975, por los servicios que prestó en calidad de docente oficial durante el año 2020. 1 En adelante FOMAG. 2 Notificada el 12 de octubre de 2023. 3 Identificado con número de radicado 761473333002-2022-00054-01.

Lo anterior, luego de considerar, que en atención al principio de favorabilidad, independientemente del hecho que se encuentren afiliados o no al Fomag, los docentes oficiales también son destinatarios de la normativa que contempla la sanción objeto de reclamo, pues a los mismos les asiste el derecho a que todas sus prestaciones sociales -incluidas las cesantías- les sean consignadas anualmente de forma pronta y oportuna, antes de cada 15 de febrero, al igual que a los demás servidores públicos que prestan sus servicios para las entidades estatales del orden nacional y territorial. 3.

Precisó que no había lugar a imponer indemnización por el pago tardío de los intereses a las cesantías. Existe norma especial aplicable al personal docente, que regula expresamente lo concerniente a esos intereses, la cual dispuso para este gremio la inexistencia de la indemnización por el no pago oportuno de los mismos. Al no existir vacío normativo, no hay lugar a acudir a otra norma que no sea la Ley 91 de 1989.

Bajo esas consideraciones, el Tribunal modificó el numeral 2° del fallo de primera instancia y, en todo lo demás, confirmó esa decisión. 4. En el escrito de tutela, la parte actora sostuvo que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso por desconocer la regla jurisprudencial fijada por el Consejo de Estado en la sentencia de unificación SU- 032-CE-S2 del 11 de octubre de 2023, según la cual “Los docentes estatales afiliados al Fomag no tienen derecho a la sanción moratoria prevista en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, comoquiera que es incompatible con el sistema de administración de cesantías regulado por la Ley 91 de 1989”.

Además, que el fallo cuestionado se notificó con posterioridad a la ejecutoria de la mentada sentencia de unificación. 5. Adujo que en virtud de aquel fallo no era viable condenar a la entidad respecto a la sanción moratoria por la no consignación de las cesantías establecida en la Ley 50 de 1990. Agregó que la sentencia que se ataca es abiertamente opuesta a la regla que se definió en la sentencia de unificación, pues ordenó pagar al demandante la sanción moratoria establecida en la Ley 50 de 1990, aun cuando el docente es afiliado al FOMAG y, por lo tanto, no es beneficiario de tal disposición normativa. 6.

Aunado a lo anterior, la demandante alegó que el Tribunal incurrió en un defecto sustantivo, toda vez que no tuvo en cuenta el régimen especial de cesantías que cobija a los docentes oficiales previsto en la Ley 91 de 1989, norma que resultaba aplicable al caso objeto de estudio y que impide el reconocimiento de la sanción reclamada, la cual no fue analizada de manera correcta. 4 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Cartago que profirió el fallo del 18 de noviembre de 2022.

Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 3 7. Precisó que conforme la citada normatividad, las cesantías de los docentes no se administran en cuentas individuales, sino que se rigen bajo el principio de unidad de caja, por lo que los valores que corresponden a las mismas no se consignan, sino que ya están presupuestados y son trasladados al fondo desde el primer mes de cada vigencia, lo que a su vez supone la imposibilidad física y jurídica de abrir cuentas individuales para cada docente afiliado al Fomag, que se extiende a la figura de consignación de cesantías, por lo que en su lugar los profesores tienen la posibilidad de retirar sus cesantías siempre que la solicitud cumpla con los requisitos legalmente establecidos.

B. Sentencia de primera instancia 8. Mediante sentencia 29 de febrero de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado resolvió declarar improcedente el amparo solicitado. Consideró que el asunto no superaba el requisito general de relevancia constitucional, toda vez que se trataba de un debate meramente legal al conllevar a una discusión sobre el alcance del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, y era de naturaleza económica, dado que el objeto del litigio en el proceso ordinario giró en torno al reconocimiento y pago de la sanción por mora por el no pago oportuno de las cesantías, discusión que no compromete derecho fundamental alguno. 9.

En cuanto al argumento de la parte actora frente al desconocimiento de la sentencia de unificación proferida el 11 de octubre de 2023, precisó que la providencia cuestionada fue dictada el 29 de septiembre de 2023, es decir, antes que se hubiese establecido la regla de unificación dispuesta en la precitada sentencia. No podía alegarse que el tribunal accionado desconoció un precedente que no existía al momento de proferir la decisión controvertida, situación que no se desvirtúa por el hecho de que esta haya sido notificada con posterioridad a la fecha en que se profirió la sentencia de unificación. C. La impugnación 10.

La parte accionante reiteró los mismos argumentos del escrito de tutela. Adicionalmente indicó que el asunto tenía relevancia constitucional, debido a que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca notificó la sentencia acusada el 12 de octubre de 2023, es decir, con posterioridad a la emisión de la sentencia de unificación del Consejo de Estado expedida el 11 de octubre de 2023.

En esa medida, consideró que la autoridad accionada desconoció el precedente judicial emitido por el Consejo de Estado, y mantiene una situación jurídica la cual ya fue definida en otro sentido, lo que lesiona sus derechos fundamentales. II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Análisis del caso concreto Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 4 11.

La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada y examinar su contenido en contraste con el acervo probatorio y el fallo proferido en primera instancia, según lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 19915. E. Análisis del caso concreto 12. La Sala confirmará el fallo impugnado, pues una revisión de los planteamientos aducidos en el escrito tutela y de impugnación, permite advertir que el caso carece de relevancia constitucional por: (i) su falta de suficiencia en cuanto a su carga argumentativa y;

(ii) porque su propósito es convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional al proceso ordinario, a partir de un debate estrictamente legal y económico que no guarda ningún tipo de relación con la garantía de derechos fundamentales. 13. El Consejo de Estado ha indicado de manera reiterada como uno de los requisitos generales alusivos a la procedencia formal de la acción de tutela interpuesta en contra de una providencia judicial 6, que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.

Para verificar ello, es necesario examinar7 que el actor motive con suficiencia argumentativa las razones por las que la decisión judicial objetada se presenta o proyecta como una afectación a un derecho o garantía fundamental, que impida reclamar a esa providencia una personería del Estado en la solución de los conflictos, evitando de esta manera abrir paso a una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia. 14.

En lo que respecta al cargo por desconocimiento del precedente judicial, la Sala encuentra que adolece por completo de carga argumentativa, en tanto el mismo se sustentó a partir de la supuesta inobservancia de una decisión que ni siquiera existía al momento en que se adoptó la sentencia cuestionada en sede de tutela, lo que de entrada descarta su obligatoriedad. 15.

La jurisprudencia constitucional ha definido el precedente judicial como la sentencia o el conjunto de ellas -anteriores al caso estudiado por el juez- que, debido a su pertinencia y semejanza en el problema jurídico planteado, debe ser tenida en cuenta por el fallador al momento de resolver el caso concreto8. En otras palabras, para que una decisión judicial constituya precedente para un caso concreto, no solo debe guardar similitud fáctica y jurídica, sino que además es necesario que se haya expedido con anterioridad al momento en que la autoridad judicial aborde el análisis del asunto y emita una decisión de fondo. 5 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 6 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 8 Ver sentencias T-1033 de 2012 y SU-053 de 2015, entre otras. Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 5 16.

En las condiciones anotadas, la sentencia que se alega como desconocida no comporta un precedente de obligatorio cumplimiento para el caso sometido a consideración del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pues no existía para el momento en que se adoptó la decisión enjuiciada. 17. En efecto, se observa que la providencia censurada se profirió el 29 de septiembre de 2023, mientras que la sentencia de unificación SU-032-CE-S2 se emitió el 11 de octubre siguiente y cobró ejecutoria el 20 de octubre de esa misma anualidad, por lo que, en tales circunstancias no resultaba vinculante para la autoridad judicial accionada. 18.

Ahora bien, aunque la parte actora fundamenta la supuesta vinculatoriedad del aludido fallo bajo el argumento de que para el momento de su expedición no se le había notificado la sentencia acusada, lo cierto es que la notificación de una providencia es un acto de comunicación a cargo de la Secretaría, a través del cual simplemente se comunica una decisión que ya ha sido previamente adoptada por el operador judicial en ejercicio de su función jurisdiccional.

Por ende, mal haría en exigírsele al fallador que acate una decisión que no existía al momento en que resolvió el asunto, pero que se expidió antes de que se surtiera la respectiva notificación de la sentencia que adoptó, pues se trata de dos momentos procesales diferentes e independientes. 19. Así, teniendo en cuenta que para el momento en que se conformó la Sala de Decisión que definió el caso cuestionado, no existía la sentencia de unificación ya referida, la autoridad judicial no se encontraba en la obligación de tenerla en cuenta para la resolución del asunto; máxime, considerando que en el fallo de unificación se indicó que la regla allí fijada se aplicaría de forma inmediata a todos los casos que se encontraran pendientes de solución tanto en sede administrativa como judicial, pero que no sería oponible en aquellos casos en los que ya había operado la cosa juzgada, en virtud del principio de seguridad jurídica, como el caso que nos ocupa, pues para ese entonces ya se había adoptado una decisión de fondo. 20.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala encuentra que la parte actora no aportó elementos suficientes que permitieran advertir, a primera vista, que la decisión objeto de reproche comporta una transgresión al derecho fundamental que invoca, como resultado de un ejercicio arbitrario o caprichoso del juez que conoció del asunto, pues, como ya se dijo, el mismo no se encontraba en la obligación de acatar una providencia que se expidió con posterioridad a que decidiera el caso y, en esa medida, no se avizora algún actuar irracional que derive en una vulneración al debido proceso de la entidad demandante. 21.

Por su parte, en lo atinente al defecto sustantivo, se tiene que la parte accionante sustentó su configuración a partir de la tesis según la cual las disposiciones que consagran la sanción moratoria por el retardo en el pago de las cesantías Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 6 anualizadas no le eran aplicables al caso de la señora Giraldo Giraldo, ya que su situación jurídica se encuentra regulada por el régimen especial de cesantías previsto en la Ley 91 de 1989, mientras que la autoridad accionada estimó que, en aplicación del principio de favorabilidad, las normas referidas son extensibles a los docentes oficiales, independientemente del hecho que se encuentren afiliados al Fomag o no. 22.

Como se anticipó, para la Sala la diferencia interpretativa planteada no reviste relevancia constitucional, pues el debate en torno a la correcta interpretación y aplicación de las normas que regulan el régimen prestacional de los docentes oficiales tiene un carácter meramente legal y económico, que no impacta la garantía de derechos fundamentales, sino patrimoniales, postura que fue desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 de 2019. 23.

En criterio de la Corte, esa discusión solo podría llegar adquirir una connotación iusfundamental cuando se pretende la protección inmediata del derecho fundamental al debido proceso. Ello, considerando que no cualquier transgresión al debido proceso es susceptible de ser protegida vía tutela, pues la intervención del juez constitucional únicamente se justifica para “proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario, ante desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica”. 24.

Sin embargo, aunque la parte actora sustentó la solicitud de un amparo en una presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, del contenido de la decisión acusada no se observa un análisis caprichoso, irracional ni abiertamente contrario al ordenamiento jurídico; por el contrario, la argumentación de la autoridad judicial accionada se presenta razonable y coherente a la luz del marco normativo y jurisprudencial que se encontraba vigente al momento de decidir el asunto, haciéndose evidente la falta de relevancia constitucional en el presente asunto. 25.

De esta manera, ante la existencia en ese momento de varias interpretaciones normativas sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de las cesantías a favor de los docentes oficiales afiliados al Fomag y la ausencia de un criterio unificado que permitiera zanjar el asunto de manera definitiva hasta ese entonces, el Tribunal, en el marco de su autonomía e independencia judicial, realizó un ejercicio interpretativo que se enmarca dentro de los parámetros mínimos de la razonabilidad jurídica, sin que pueda decirse que la decisión adoptada comporta una vulneración al debido proceso de la parte actora. 26.

En los términos precedentes, la Sala estima que el debate propuesto en la demanda de tutela no se proyecta de manera directa como una afectación a algún derecho fundamental, sino que su propósito es reabrir un debate de naturaleza legal Radicación: 11001-03-15-000-2024-00068-01 Accionante: Nación - Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 7 y económica que, además, ya fue objeto de estudio ante la instancia judicial respectiva, la cual tuvo a su cargo valorar los alegatos de hecho y de derecho que las partes sometieron a su consideración. 27.

Por lo expuesto anteriormente, la Sala confirmará la sentencia de 29 de febrero de 2024 proferida por el Consejo de Estado – Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 28. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 29 de febrero de 2024 por el Consejo de Estado – Sección Primera, por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO: Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Por Secretaría General, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE9 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 9 VF