REPÚBLICA DE COLOMBIA CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN B Bogotá DC, nueve (9) de junio de dos mil veinticinco (2025). Magistrado Ponente (E): FREDY IBARRA MARTÍNEZ Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS Demandado: SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Medio de control: ACCIÓN DE TUTELA Asunto: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - SE NIEGA EL AMPARO.

Síntesis del caso: la autoridad demandante cuestionó la sentencia proferida en segunda instancia en un proceso de acción popular, pues consideró que la autoridad judicial incurrió en defectos que vulneraron su derecho fundamental del debido proceso. La Sala negará el amparo porque no encuentra configurados los defectos alegados. La Sala decide la acción de tutela presentada el 14 de mayo de 2025 por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS) en contra de la Sección Primera del Consejo de Estado para la protección de su derecho fundamental del debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, supuestamente vulnerado con ocasión de la sentencia judicial proferida el 5 de septiembre de 2024 en la acción popular con radicación no. 68001-23-33-000-2019-00308-01.

I.

ANTECEDENTES 1. Los hechos de la demanda Como fundamento fáctico de la acción la parte demandante señaló, en síntesis, lo siguiente (índice 2 en SAMAI): 1) El 7 de marzo de 2011, Isagen SA ESP y el INVIAS celebraron el Convenio Interadministrativo no. 77 para sustituir la vía del sector Capitancitos - Puente la Paz de la carretera entre Bucaramanga y Barrancabermeja por otra nueva de calzada bidireccional y pavimentada, debido a la inundación de un tramo de la vía existente. 2 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela 2) El 1 de mayo de 2015, el INVIAS suscribió el acta de entrega de la vía sustitutiva, en la cual: i) se consignaron algunas falencias en la obra, como la ausencia de drenajes de aguas y falta de protección a los taludes existentes y, ii) se estipuló que, en un plazo de cinco años, la contratista debía adelantar por su cuenta y riesgo los trabajos requeridos para lograr la estabilidad y transitabilidad de la vía. 3) A través de diferentes comunicaciones, el INVIAS requirió a Isagen SA ESP porque notó que algunos espacios de la vía sustitutiva presentaban hundimientos de calzada, lo cual evidenciaba una deficiencia en los estudios, diseños y ejecución de las obras. 4) Posteriormente, Ruta del Cacao SAS y la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) celebraron el contrato de concesión APP no. 103 para el diseño, construcción, financiación, operación y mantenimiento del corredor vial Bucaramanga - Barrancabermeja - Yondó. 5) El señor Omar Alejandro Alvarado Bedoya y otros1 presentaron una demanda en ejercicio de la acción popular en contra de Isagen SA ESP y el INVIAS para el amparo de los derechos colectivos amenazados por el estado de la infraestructura de la vía sustitutiva del sector Capitancitos - Puente la Paz de la carretera entre Bucaramanga y Barrancabermeja. 6) Mediante sentencia del 6 de junio de 2022, el Tribunal Administrativo de Santander concedió el amparo de los derechos colectivos a la seguridad pública, prevención de desastres previsibles técnicamente, goce del espacio público y utilización y defensa de los bienes de uso público, tras constatar que fueron amenazados por las condiciones de inestabilidad y los deslizamientos presentes en la vía; en consecuencia, ordenó a Isagen SA ESP evaluar el estado de la vía sustitutiva y ejecutar las obras necesarias para garantizar su estabilidad, transitabilidad y mitigación de riesgos, así como continuar desarrollando –en conjunto con el INVIAS– las labores de mantenimiento requeridas para cumplir con los indicadores de nivel de servicio del tramo vial. 1 Estos son: la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, la Seccional Santander de la Federación Nacional de Comerciantes, la Asociación Nacional de Industriales.

La ANI, el consorcio BBY y Ruta del Cacao SAS fueron vinculados a la actuación. 3 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela 7) Inconforme con la decisión, Isagen SA ESP interpuso recurso de apelación en contra del fallo de primera instancia2. 8) Con sentencia del 5 de septiembre de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado modificó los ordinales ii) y vi) del fallo apelado en el sentido de dirigir las órdenes y condenas únicamente al INVIAS, pues consideró que esa autoridad es la garante de los derechos colectivos transgredidos y que le asiste una responsabilidad directa en la reparación de la vía sustitutiva del tramo Capitancitos - Puente la Paz de la carretera entre Bucaramanga y Barrancabermeja, en su condición de titular de la misma, y que no existe vínculo contractual vigente que comprometa a Isagen SA ESP con la garantía de los derechos colectivos amparados. 2.

Los fundamentos de la vulneración La autoridad pública demandante adujo que la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado vulneró su derecho constitucional fundamental del debido proceso porque, en su criterio, la decisión adoleció de los defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución por atribuir al INVIAS la amenaza de los derechos colectivos, resolver sobre un asunto de índole contractual y desconocer las obligaciones contractuales asumidas por Isagen SA (índice 2 en SAMAI). 1) La autoridad judicial se extralimitó en sus competencias como juez de la acción popular, toda vez que le estaba vedado pronunciarse sobre las obligaciones del Convenio Interadministrativo no. 77 y el alcance del acta de entrega suscrita el 1 de mayo de 2015; es decir, sobre las relaciones contractuales subyacentes, cuya validez debía discutirse exclusivamente a través del medio de control de controversias contractuales, de conformidad con el artículo 144 del CPACA y la jurisprudencia de esta Corporación3. 2 Para sustentar el recurso, alegó que el tribunal desconoció el material probatorio obrante en el proceso, en tanto este demostraba que la responsabilidad por la transgresión de los derechos colectivos amparados recaía exclusivamente en Ruta del Cacao SAS y la ANI (en virtud del contrato de concesión APP no. 103 suscrito para el corredor vial Bucaramanga - Barrancabermeja - Yondó, que incluye la vía sustitutiva construida por Isagen SA ESP) y el INVIAS en su condición de titular de la infraestructura vial en Colombia.

Además, cuestionó la idoneidad de la acción popular para debatir asuntos de índole contractual, máxime cuando se encuentran en curso un proceso arbitral y una acción de controversias contractuales en los cuales se discuten aspectos relacionados con el Convenio Interadministrativo no. 77 y el contrato de concesión APP no. 103. 3 Puntualmente, citó la sentencia del 21 de julio de 2023 de la Sección Primera del Consejo de Estado (radicación no. 2020-00019-01) y la sentencia del 27 de julio de 2023 de la Sección Tercera del Consejo de Estado (radicación no. 2017-00083-02). 4 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela 2) La autoridad judicial actuó al margen del procedimiento al no rechazar por improcedente la acción popular, a pesar de que el objeto del litigio versaba estrictamente sobre el cumplimiento de un contrato estatal, materia que es objeto de un proceso de controversias contractuales promovido en el año 2019 por el INVIAS ante el Tribunal Administrativo de Santander, en el cual se debaten la calidad de los diseños, la estabilidad de las obras y la responsabilidad de los extremos contractuales; además, en el laudo del 30 de enero de 2017, un tribunal de arbitramiento declaró algunos aspectos de la relación contractual estipulada en el contrato no. 46/3851, en especial sobre el rol de diseñador que asumió Isagen SA ESP, lo cual hizo tránsito a cosa juzgada. 3) La providencia se sustentó en una interpretación errónea de las normas que reglamentan la competencia del INVIAS sobre vías no concesionadas, particularmente el Decreto 1292 de 2021, pues se consideró que le asistía un deber irrestricto en la garantía de los derechos colectivos, sin reparar en que esta autoridad ejerce sus funciones mediante contratos y que la atribución de responsabilidad no puede ser objetiva ni ilimitada, sino que requiere un título de imputación. 4) La autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico porque: i) valoró indebidamente el acta de entrega del 1 de mayo de 2015, al entender que el plazo de cinco años allí estipulado era extintivo de las obligaciones de Isagen SA ESP, cuando en realidad no la liberaba de eventuales responsabilidades por vicios ocultos en la obra y ii) omitió valorar el informe técnico aportado por Ruta del Cacao SAS, el cual daba cuenta de todas las deficiencias que se presentan en la vía. 5) La sentencia objeto de reproche vulneró directamente los artículos 29 y 93 de la Constitución Política, así como el bloque de constitucionalidad, porque no es una providencia susceptible de recursos judiciales que garanticen la doble conformidad. 3.

La pretensión Con fundamento en lo anterior la parte demandante solicitó lo siguiente: “Con base en los argumentos expuestos en la presente demanda, respetuosamente solicito al juez de tutela que CONCEDA EL AMPARO del derecho fundamental al debido proceso del INVIAS y que, en consecuencia, ORDENE DEJAR SIN EFECTOS la sentencia del 05 de septiembre de 2024 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, dentro del 5 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela expediente con radicación No. 68001-23-33-000-2019-00308-01” (mayúsculas del original - índice 2 en SAMAI). 4.

La actuación procesal Por auto del 16 de mayo de 2025, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar al presidente y a los magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado y se vinculó a la actuación como terceros interesados a los presidentes o quienes hagan sus veces de la Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, la Seccional Santander de la Federación Nacional de Comerciantes, la Asociación Nacional de Industriales y la ANI, a los representantes de Isagen SA ESP, Ruta del Cacao SAS y el consorcio BBY, al señor Alejandro Alvarado Bedoya y al presidente y los magistrados del Tribunal Administrativo de Santander, entregándoles copia de la demanda y los anexos (índice 4 en SAMAI). 5.

Intervenciones de las autoridades demandadas y vinculadas 1) La sociedad Isagen SA ESP argumentó que la acción de tutela no cumplió con ninguno de los requisitos generales de procedibilidad y que no se configuraron los defectos orgánico, procedimental absoluto, sustantivo, fáctico y violación directa de la Constitución en la providencia objeto de reproche; además, señaló que la parte demandante incurrió en una conducta temeraria porque acudió al mecanismo constitucional como si fuese una tercera instancia judicial, realizó afirmaciones tendientes a presentar la situación fáctica de forma contraria a la verdad y suprimió apartes de la sentencia de primera instancia (índice 11 en SAMAI). 2) El Tribunal Administrativo de Santander allegó el expediente digital de primera instancia de la acción popular con radicación no. 68001-23-33-000-2019-00308-00 (índice 10 en SAMAI) y solicitó su desvinculación de la presente acción de tutela porque se dirige en contra de las actuaciones que se surtieron ante la Sección Primera del Consejo de Estado (índice 14 en SAMAI). 3) La sociedad Ruta del Cacao SAS afirmó que la acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional e inmediatez, toda vez que: i) sus fundamentos se limitan a una mera diferencia interpretativa acerca de quién debería ser el destinatario de las órdenes y ii) no se interpuso en un plazo razonable, máxime cuando el demandante no justificó por qué le tomó casi seis meses presentar la acción; en todo 6 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela caso, mencionó que la sentencia objeto de reproche no vulneró los derechos constitucionales fundamentales del INVIAS (índice 15 en SAMAI). 4) El señor Omar Alejandro Alvarado Bedoya afirmó que los cargos por los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución son improcedentes por falta de relevancia constitucional, debido a que se dirigen a disponer de una tercera instancia judicial para reanudar el litigio bajo un control abstracto de constitucionalidad; además, sostuvo que no se configuraron los demás defectos alegados porque la autoridad judicial se atuvo a sus competencias como juez popular, respetó el principio de congruencia, se sustentó en los deberes legales del INVIAS y valoró razonablemente el material probatorio, aunado a que el laudo invocado por el demandante no configuró una cosa juzgada, pues no existió identidad de partes, objeto ni causa entre la acción popular y el proceso arbitral (índice 16 en SAMAI). 5) La ANI manifestó que no emitirá un pronunciamiento de fondo sobre la acción de tutela porque lo pretendido por el demandante excede la órbita de sus competencias y su marco de acción (índice 23 en SAMAI). 6) La Sección Primera del Consejo de Estado allegó el expediente digital de segunda instancia de la acción popular con radicación no. 68001-23-33-000-2019-00308-01 (índice 9 en SAMAI) y solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, ya que la decisión objeto de reproche se profirió con base en su criterio jurisprudencial y las pruebas aportadas al proceso, lo cual no puede discutirse a través del mecanismo constitucional; además, señaló que el problema jurídico planteado consistió en determinar la autoridad responsable del cumplimiento de las órdenes impartidas por el tribunal, pero no se resolvió sobre la responsabilidad por los diseños de la vía, temática que escapa de la competencia del juez popular (índice 24 en SAMAI). 7) La Cámara de Comercio de Bucaramanga, la Cámara de Comercio de Barrancabermeja, la Seccional Santander de la Federación Nacional de Comerciantes, la Asociación Nacional de Industriales y el consorcio BBY guardaron silencio en esta oportunidad, pese a estar debidamente notificados. 7 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela II.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Cumplidos los trámites propios del proceso, sin que exista causal alguna de nulidad que invalide lo actuado la Sala procede a resolver el asunto sometido a consideración con el siguiente derrotero: 1) finalidad de la acción de tutela, 2) solicitudes de desvinculación y, 3) caso concreto. 1. La finalidad de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, disposiciones que regulan la acción de tutela, tal mecanismo se ejerce mediante un procedimiento preferente y sumario cuyo objeto es proteger de manera inmediata y eficaz los derechos constitucionales fundamentales amenazados o vulnerados por una acción u omisión de una autoridad pública o de un particular.

Sin embargo, este mecanismo no puede ser utilizado válidamente para pretender sustituir los mecanismos de defensa idóneos previstos por el legislador y tampoco para desplazar o variar los procedimientos de reclamo judicial preestablecidos o para revivir términos precluidos o acciones caducadas. De igual forma, dichas normas establecen la improcedencia de esta acción cuando exista otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable sobre uno o varios derechos fundamentales del demandante. 2.

La solicitud de desvinculación La Sala no accederá a la solicitud de desvinculación formulada por el Tribunal Administrativo de Santander, debido a que es la autoridad judicial que conoció en primera instancia de la acción popular con radicación no. 68001-23-33-000-2019- 00308-00; por lo tanto, fue vinculada al trámite de la presente acción de tutela en condición de tercero con interés. 3.

El caso concreto En el asunto de la referencia se demanda por esta vía constitucional a la Sección Primera del Consejo de Estado con el fin de que se proteja el derecho constitucional 8 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela fundamental del debido proceso, supuestamente vulnerado con ocasión de la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024, mediante la cual se modificó el fallo de primera instancia de la acción popular.

En los términos en que fue propuesta la controversia la Sala negará las pretensiones de la acción de tutela, por las razones que se exponen a continuación. 3.1 El cumplimiento de los requisitos de procedencia La Sala advierte que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad enunciados por la jurisprudencia constitucional por cuanto: i) el demandante identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y los derechos que se transgredieron, ii) se agotaron los medios de defensa judicial disponibles al alcance de las personas afectadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, iii) la acción se promovió dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la providencia reprochada4, iv) el asunto es de evidente relevancia constitucional, habida cuenta de que se discute una vulneración al debido proceso constitucional por presuntos defectos en una decisión proferida por una autoridad judicial, los cuales no fueron resueltos en el curso del proceso ordinario ya que la sentencia de segunda instancia se fundó en consideraciones distintas a las del juez de primer grado y modificó el fallo apelado en un sentido adverso al interés sustancial del aquí demandante y, v) no se ataca una sentencia de tutela. 3.2 La delimitación del asunto Como cuestión preliminar, es preciso aclarar que la Sala dividirá el análisis en función de los cargos alegados, con el propósito de delimitar con claridad el objeto de la litis y examinar a fondo la presunta vulneración a derechos fundamentales.

En ese orden, si bien el demandante enunció de manera separada los defectos orgánico, procedimental absoluto y violación directa de la Constitución, se observa que esos tres reproches convergen en la alegación de una infracción a las normas de procedimiento que debían regir la actuación; por lo tanto, a partir de una lectura íntegra 4 La sentencia del 5 de septiembre de 2024 de la Sección Primera del Consejo de Estado se notificó por correo electrónico del 19 de noviembre de 2024 (índice 60 en SAMAI con radicación 68001-23-33-000-2019-00308-01) y la acción de tutela se presentó el 14 de mayo de 2025 (índice 1 en SAMAI). 9 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela de la solicitud de amparo, se concluye que tales cuestionamientos deben analizarse como un cargo único por defecto procedimental absoluto.

De igual manera, el demandante invocó un defecto fáctico en la valoración de ciertos elementos probatorios y un defecto sustantivo en la interpretación de las disposiciones legales que rigen al INVIAS, los cuales se dirigen a controvertir las razones de hecho y de derecho que sustentaron la decisión cuestionada, por lo cual serán abordados bajo su respectiva óptica. 3.3 El análisis del defecto procedimental absoluto en el caso concreto La parte demandante sostuvo que la Sección Primera del Consejo de Estado se apartó arbitrariamente del procedimiento al pronunciarse sobre las relaciones contractuales subyacentes, modificar las órdenes impartidas en la sentencia de primera instancia y omitir una etapa para impugnar la decisión objeto de reproche.

Al respecto, esta Sala advierte que la autoridad judicial observó el alcance de las acciones populares, al tiempo que sus actuaciones se ajustaron a las normas de procedimiento aplicables. 1) En primer lugar, el artículo 144 del CPACA dispone que la protección de los derechos e intereses colectivos puede demandarse incluso cuando la vulneración devenga de un contrato; esto significa que el juez de la acción popular puede adoptar las medidas necesarias para conjurar la amenaza o cesar la vulneración, pero no disponer la anulación del contrato correspondiente. 2) Sobre el particular, esta Corporación ha señalado que las acciones populares son – por naturaleza– preventivas o protectoras, por lo cual la intervención del juez de la acción popular debe encaminarse a hacer cesar una amenaza latente o una vulneración actual, sin que le sea permitido decretar la nulidad de los contratos estatales; en ese orden, la jurisprudencia ha sostenido que: “El mandato impuesto al juez de la acción popular en el artículo 144 del CPACA, de acuerdo con el cual no puede anular el contrato, no es una prohibición formal para que no pronuncie una palabra.

Tal prohibición implica considerar que es el juez del contrato el que, dentro de la acción contractual regulada en la ley, tiene competencia para: (i) decretar las medidas cautelares <<preventivas, conservativas, anticipativas, o de suspensión>> reguladas en el CPACA, las cuales pueden ser ordenadas <<de urgencia>> luego de hacer un juicio de ponderación de intereses que permita concluir <<que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla>>;

(ii) establecer si quien impetra la anulación está legitimado para hacerlo y si la pretensión se formuló oportunamente; (iii) determinar si se configuró la causal; (iv) establecer 10 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela cuál parte la determinó o si fue determinada por las dos;

(v) pronunciarse sobre las restituciones a las que tiene derecho el contratista; y (vi) resolver sobre los perjuicios causados con el decreto de la nulidad” (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera. Sentencia del 27 de julio de 2023; radicación n.⁰ 25000-23-41-000-2017-00083-02) 3) En el asunto sub iudice, la Sala no evidencia que la autoridad judicial hubiese invadido la órbita de competencias de los jueces de lo contractual ni transgredido la prohibición contenida en el artículo 144 del CPACA sobre las medidas para el restablecimiento de los derechos e intereses colectivos. 4) En efecto, en la providencia objeto de reproche, la Sección Primera del Consejo de Estado precisó que no se pronunciaría frente a los argumentos destinados a discutir posibles incumplimientos contractuales, pues el problema jurídico que le correspondía resolver como juez de la acción popular consistió en determinar cuál entidad debía cumplir las órdenes para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados; textualmente indicó: “Aclarado lo anterior, en el presente caso, la Sala se abstendrá de pronunciarse respecto de los argumentos del recurso de apelación que propendan por dirimir los aspectos propios del cumplimiento del Convenio Interadministrativo 077 de 2011 suscrito entre el INVIAS e ISAGEN S.A. E.S.P., pues ello es de competencia del juez del contrato, sin que ello implique que la presente acción deba declararse improcedente, habida cuenta que, con ocasión de la ejecución del citado convenio fue construida la vía sustitutiva de la carretera entre Bucaramanga – Barrancabermeja, sector Capitancitos – Puente la Paz en los sectores denominados cruce ruta 45 (La Fortuna) – Lebrija en el sector PR 19+400 y 34+250, la cual se encuentra en mal estado, al punto que, conforme lo advirtió el Tribunal, afecta los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público y, por ende, impartió las medidas para su amparo que consisten, en esencia, en asegurar la transitabilidad de la carretera.

En consecuencia, el problema jurídico a resolver es determinar qué entidad es la responsable de dar cumplimiento a las órdenes impartidas por el Tribunal para garantizar la protección de los derechos colectivos en mención, vulnerados con ocasión del mal estado de la vía sustitutiva de la carretera entre Bucaramanga – Barrancabermeja, sector Capitancitos – Puente la Paz en los sectores denominados cruce ruta 45 (La Fortuna) – Lebrija en el sector PR 19+400 y 34+250.

Para resolver el asunto bajo examen, la Sala se referirá a las competencias que les asiste al INVIAS y a la ANI en materia vial, al material probatorio relevante para resolver el planteamiento y al caso concreto”. 5) Si bien la autoridad judicial modificó las órdenes impartidas en primera instancia, ciertamente no decretó la nulidad del Convenio Interadministrativo no. 77 ni adoptó medidas que comprometieran la existencia, validez o eficacia de contrato alguno; en 11 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela realidad, únicamente modificó el sujeto encargado de ejecutar las medidas ordenadas para conjurar la amenaza a los derechos e intereses colectivos amparados, lo cual encuentra pleno sustento legal y constitucional en la facultad de proferir fallos extra y ultra petita de que goza el juez de la acción popular, como se desprende del artículo 34 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 88 de la Constitución Política5. 6) En consecuencia, para la Sala es claro que el objeto de la acción popular se circunscribió a la protección de los derechos e intereses colectivos, por lo cual es evidente que los reproches de la parte demandante no se acompasan con lo efectivamente resuelto en la providencia en cuestión. 7) Se reitera que la Sección Primera del Consejo de Estado no resolvió judicialmente sobre las relaciones contractuales subyacentes que reclamó la parte demandante; esto es, sobre la existencia, validez o eficacia del Convenio Interadministrativo no. 77 ni del Contrato no. 46/3851, sino únicamente sobre la entidad responsable de garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos amparados. 8) Adicionalmente, de conformidad con el artículo 243 del CPACA y el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, las sentencias proferidas en el trámite de las acciones populares son susceptibles del recurso de apelación, como en efecto lo interpuso Isagen SA ESP en el caso sub iudice y que fue resuelto en la providencia objeto de reproche; por lo tanto, debido a que la acción se surtió en dos instancias y no se pretermitió ninguna etapa procesal oportuna, para esta Sala no es de recibo el reproche relacionado con una supuesta transgresión del derecho de defensa por la ausencia de mecanismos judiciales ordinarios para controvertir la decisión. 9) En definitiva, entonces, no se configuró el defecto procedimental absoluto, como quiera que la autoridad judicial demandada observó las normas de procedimiento que debían regir la actuación y profirió la sentencia objeto de reproche en ejercicio de sus facultades legales y constitucionales como juez de la acción popular. 5 En concordancia, sobre las facultades del juez de la acción popular, la Corte Constitucional ha precisado que “el trámite de la acción popular se caracteriza por regirse por un sistema dispositivo especial, en el que el juez goza de la facultad de proferir fallos extra y ultra petita, de manera que: (i) si en el curso del proceso se encuentra probada una nueva circunstancia que no fue alegada por el demandante, y que configura una amenaza o vulneración de un derecho colectivo, el juez de la acción popular tiene a su cargo la obligación de protegerlo; y (ii) en ejercicio de sus facultades oficiosas, el juez constitucional puede ordenar remedios que excedan las pretensiones presentadas por el actor popular en la demanda, siempre que resulte necesario para hacer cesar la vulneración o amenaza” (Sentencia T-176 del 11 de abril de 2016; expediente T-5.240.358). 12 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela 3.4 El análisis del defecto sustantivo en el caso concreto Para la autoridad demandante, la Sección Primera del Consejo de Estado sustentó la decisión en una interpretación errónea del Decreto 1292 de 2021 y en un juicio de reproche objetivo.

Sin embargo, la Sala observa que la autoridad judicial realizó una interpretación razonable de la reglamentación aplicable a las funciones del INVIAS sobre vías no concesionadas y, con base en ella, determinó que es la autoridad facultada para conjurar la amenaza a los derechos e intereses colectivos amparados. 1) En concreto, el demandante reprochó que las funciones del INVIAS no son irrestrictas e ilimitadas ni le imponen una obligación de garantía sobre los derechos e intereses colectivos protegidos, máxime cuando no se demostró que estos resultaron vulnerados por una actuación culposa o dolosa de su parte. 2) No obstante, la autoridad judicial consideró que, de conformidad con lo previsto en el Decreto 1292 de 2021, al INVIAS le corresponde la ejecución de las políticas, estrategias, planes, programas y proyectos de las vías no concesionadas, mientras que la administración de las vías concesionadas le compete a la ANI; al efecto, concluyó que, como la vía en cuestión no fue objeto del contrato de concesión APP no. 013 celebrado entre la ANI y Ruta del Cacao SAS, la “responsable directa” de efectuar las reparaciones para asegurar la transitabilidad de la vía es el INVIAS. 3) Ciertamente, los artículos 1 y 2 del Decreto 1292 de 2021 establecen que dentro de las funciones del INVIAS se encuentra la de ejecutar proyectos para el desarrollo de la infraestructura no concesionada de la Red Vial Nacional de carreteras primaria y terciaria, como lo es la vía sustitutiva del sector Capitancitos - Puente la Paz en la carretera entre Bucaramanga y Barrancabermeja. 4) Por lo tanto, para la Sala, la conclusión de la autoridad judicial no deviene arbitraria o caprichosa, pues se sustentó en una interpretación sistemática de normas válidas y vigentes, al tiempo que resultó acorde con los hechos probados en el proceso; por lo tanto, no se encuentra configurado el defecto sustantivo. 5) A su vez, contrario a lo alegado por la parte demandante, la Sección Primera del Consejo de Estado no modificó el fallo apelado con base en conjeturas infundadas, ni tampoco le imputó una culpa en la vulneración, sino que determinó que el INVIAS es el encargado de adoptar las medidas para la prevención y protección de los derechos 13 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela e intereses colectivos amparados, pues, el Decreto 1292 de 2021 indica que es la autoridad pública que tiene por función la ejecución de proyectos para el desarrollo de la infraestructura vial no concesionada. 3.5 El análisis del defecto fáctico a. Caracterización del defecto fáctico 1) El defecto fáctico es aquel vicio relacionado con la práctica o valoración de las pruebas que tienen una incidencia directa en la decisión. Sobre dicho requisito específico de acciones de tutela contra providencias judiciales, la Corte Constitucional ha reconocido que esta tipología tiene dos dimensiones: una negativa y una positiva. 2) La dimensión negativa se produce por omisiones del juez, como, por ejemplo, i) ignorar o no valorar, injustificadamente, una realidad probatoria determinante en el desenlace del proceso; ii) decidir sin el apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; o iii) no decretar pruebas de oficio en los procedimientos en que el juez está legal y constitucionalmente obligado a hacerlo. 3) Por su parte, la dimensión positiva tiene lugar cuando el juez efectúa una valoración por completo equivocada o fundamenta su decisión en una prueba no apta para ello, ya sea i) por valorar y decidir con fundamento en pruebas ilícitas, si estas resultan determinantes en el sentido de la decisión; o ii) por decidir con medios de prueba que, por disposición legal, no conducen a demostrar el hecho en que se basa la providencia. b. El análisis del defecto fáctico en el caso concreto El demandante alegó que se configuró un defecto fáctico por cuanto i) no se valoró debidamente el acta de entrega del 1 de mayo de 2015 y, ii) se omitió la valoración del informe técnico aportado por Ruta del Cacao SAS.

No obstante, la Sala advierte que la autoridad judicial sí valoró la prueba que se reclama como desconocida y apreció – con criterios de legalidad y razonabilidad– aquella que se reclama como indebidamente valorada. 1) En primer lugar, la sentencia proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado contiene un análisis íntegro y completo de todas las pruebas que fueron aportadas y 14 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela decretadas en el proceso ordinario, entre ellas, el informe técnico del 24 de mayo de 2021 suscrito por el representante legal de Ruta del Cacao SAS. 2) Al efecto, en el acápite titulado “Lo probado en el proceso” de la providencia en cuestión, la autoridad judicial identificó dicho informe como elemento probatorio, transcribió sus apartados más relevantes y señaló los hechos específicos que fueron acreditados con este medio de prueba; textualmente, indicó lo siguiente: “- Informe técnico complementario de 24 de mayo de 2021, suscrito por el representante legal del concesionario RUTA DEL CACAO S.A.S. en el que se da cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal en proveído de 12 de febrero de 2021, en el sentido de: “i) indicar las actividades realizadas en relación con el derrumbe ubicado en PR 31+ 500 y en relación el Puente Caño Seco; ii) exponer el manejo de los coluviones ubicados en las unidades funcionales que hacen parte del contrato de Concesión por APP Nro. 013 de 2015; iii) Indicar qué tipo de actividades de mantenimiento se han realizado sobre los taludes; iv) Señalar qué actividades realizó el consorcio desde la entrega de la vía hasta la fecha, en relación con el manejo de aguas superficiales”.

Al respecto, manifestó: […] Del anterior recuento probatorio, la Sala advierte que, conforme lo consideró el Tribunal, está acreditada la vulneración de los derechos colectivos a la seguridad pública, a la prevención de desastres previsibles técnicamente, al goce del espacio público y a la utilización y defensa de los bienes de uso público, habida cuenta que se demostró que la vía sustitutiva de la carretera entre Bucaramanga – Barrancabermeja, sector Capitancitos – Puente la Paz en los sectores denominados cruce ruta 45 (La Fortuna) – Lebrija en el sector PR 19+400 y 34+250, presenta falencias que afectan su transitabilidad y ponen en riesgo a las personas que transitan por el sector”. 3) Por otra parte, en relación con el acta de entrega de la vía sustitutiva suscrita el 1 de mayo de 2015 por el INVIAS, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que daba cuenta de las falencias en la obra que se advirtieron en esa oportunidad; a su vez, expuso que, según lo estipulado en el Convenio Interadministrativo no. 77, Isagen SA ESP asumiría los trabajos para garantizar la estabilidad de la vía sustitutiva por defectos de diseño o construcción hasta los cinco años siguientes al recibo de la obra; a saber: “La Sala arriba a la anterior conclusión por el hecho de que la vía sub examine, en la actualidad, se encuentra a cargo del INVIAS y, por tanto, es el garante de los derechos colectivos conculcados y, además, porque, a la fecha, no existe ningún contrato o convenio vigente que vincule a ISAGEN S.A. E.S.P. con la garantía de los derechos colectivos cuyo amparo se persigue, pues en el convenio interadministrativo núm. 077 de 2011 se indicó que dicha empresa debía adelantar por su cuenta y riesgo los trabajos requeridos para lograr la adecuada estabilidad y transitabilidad de la vía sustitutiva que ocurran por defectos del diseño o de la construcción por un tiempo de hasta 5 años, contados a partir de la fecha de recibo de la vía 15 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela sustitutiva, la cual se dio el 1o. de mayo de 2015, por lo que este término se cumplió en el mes de mayo de 2020” 4) Como viene de leerse, la autoridad judicial realizó una valoración racional y razonada de las pruebas al concluir que el plazo de cinco (5) años siguientes a la entrega de la vía sustitutiva venció en mayo de 2020; sin que en dicha apreciación hubiere lugar a pronunciarse sobre las obligaciones contractuales de garantía o saneamiento, como lo plantea ahora la demandante, en abierta contradicción con lo sostenido en los cargos que anteceden. 5) Aunado a lo anterior, es preciso señalar que la Sección Primera del Consejo de Estado goza de una facultad de discreción en la apreciación de los medios de prueba; en este sentido, para esta Sala no resulta admisible que en sede de tutela se imponga un criterio diferente al del juez natural de la causa, pues este mecanismo constitucional no fue instituido como una herramienta para perseguir la modificación de los supuestos fácticos del proceso judicial por un simple desacuerdo en la valoración probatoria. 6) De conformidad con lo expuesto, es evidente que la autoridad judicial demandada no omitió analizar ninguna prueba que tuviera la virtualidad de cambiar el sentido del fallo y que expuso los supuestos fácticos que habilitan la aplicación del supuesto legal que sustentó la decisión, luego es forzoso concluir que no se configuró un defecto fáctico en la providencia atacada. 4.

Conclusión Para la Sala resulta claro que la sentencia proferida el 5 de septiembre de 2024 por la Sección Primera del Consejo de Estado no vulnera los derechos constitucionales fundamentales del demandante, debido a que no se encuentra configurado el defecto procedimental, el defecto sustantivo ni el defecto fáctico; por consiguiente, se negarán las pretensiones de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA –SUBSECCIÓN B–, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 16 Expediente: 11001-03-15-000-2025-02858-00 Demandante: Instituto Nacional de Vías Acción de tutela F A L L A: 1º) Niégase la acción de tutela presentada por el Instituto Nacional de Vías (INVIAS), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º) Niégase la solicitud de desvinculación formulada por el Tribunal Administrativo de Santander, por las razones expuestas en la parte motiva. 3º) Notifíquese esta decisión personalmente a las partes o mediante telegrama, telefónica, electrónicamente o por cualquier otro medio expedito y eficaz. 4º) Si esta sentencia no fuese impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, una vez retorne el expediente archívese con las constancias previas de Secretaría.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado (E) (Firmado electrónicamente) ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado (Firmado electrónicamente) Constancia. La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma SAMAI, en consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta de conformidad con el artículo 2 de la Ley 2213 de 2022.