CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Bogotá, D.C., diez (10) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 250002342000201503234-02 Número interno: 3210-2020 Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez Demandado: Nación – Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Procuraduría General de la Nación Proceso: Nulidad y Restablecimiento del Derecho PRIMA MENSUAL SIN CARÁCTER SALARIAL (Art. 14 de la Ley 4ª de 1992) Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida el día 15 de noviembre de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sala Transitoria, en la cual se resolvió en forma desfavorable las pretensiones de la demanda. 1.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda Se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ en contra de la Nación – Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Procuraduría General de la Nación, presentada el día 22 de junio de 20151, tendiente a declarar la nulidad de la Resolución No. 2500 del 25 de febrero de 2015, proferida por la Dirección Ejecutiva 1 Ver folio 71 del expediente.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 2 de Administración Judicial, que resuelve no acceder el reajuste de la prima especial de servicios del 30% como magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia, desde el 1 de enero de 1993 al 17 de septiembre de 2000; y la nulidad del Oficio SG No. 5847 del 3 de diciembre de 2014, proferido por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, por el cual se negó el reajuste de los salarios y prestaciones de la actora, cuando ejerció como procuradora judicial II, desde el 2 de septiembre de 2002 hasta el 31 de octubre de 2004.
A título de restablecimiento del derecho solicitó: “(…) 1.3.1. La diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado por concepto de salario básico mensual que se efectuó desde el 1ª de enero de 1993, hasta el 17 de septiembre de 2000, época en que laboró en la Corte Suprema de Justicia, y desde el 2 de septiembre de 2002 hasta el 31 de octubre de 2004, cuando prestó sus servicios a la Procuraduría General de la Nación, que correspondió apenas al 70%, y que por ley debía constituir en el 100%. 1.3.2.
La diferencia entre el valor a reliquidar y lo pagado a título de prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad, auxilio de cesantías y demás emolumentos prestacionales causados desde el 1 de enero de 1993 hasta el 17 de septiembre de 2000, y luego desde el 2 de septiembre de 2002 hasta el 31 de octubre de 2004, los cuales se deberán ajustar teniendo en cuenta como base de liquidación la integridad de la remuneración básica mensual de cada uno y los demás factores salariales, es decir, sin descontar el 30% que se dijo corresponder a la prima especial y que fue indebidamente deducido de los ingresos ordinarios.
(…)” Igualmente pidió que las sumas que resultaren a favor debían ser indexadas, se paguen los intereses moratorios, y se condene en costas conforme al artículo 188 del CPACA2. 1.2 La Contestación De La Demanda - Nación- Procuraduría General de la Nación La contestación de la demanda se tuvo por no contestada al haber radicado el escrito por fuera del término legal3 2 Folios 2-4 del expediente. 3 Ver folio 193 vto del expediente.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 3 - Nación- Rama Judicial La entidad demandada solicita el rechazo de las pretensiones, ya que, por mandato expreso el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, la prima especial no tiene carácter salarial, criterio que fue reafirmado por la Corte Constitucional en la sentencia C-279 de 1996, mediante la cual declaró la exequibilidad del aparte “sin carácter salarial”, lo que significa que dicho porcentaje no constituye factor de salario para la liquidación y pago de las primas de servicios, navidad, vacaciones, auxilio de cesantías y bonificación por servicios prestados.
Finalmente propuso las excepciones de integración de litis consorcio necesario, prescripción, ausencia de causa petendi e innominada4. 1.3 La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala Transitoria, en la sentencia del día 15 de noviembre de 2019, decidió PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019; por las razones expuestas en la parte motiva de este proveido.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las sumas reclamadas por la señora PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo… En síntesis, el Tribunal Administrativo argumentando que el derecho a la prima especial de servicios es exigible desde el 7 de enero de 1993, según la sentencia del Consejo de Estado, sin embargo, en este caso, la demandante presentó su derecho de petición el 12 de noviembre de 2014 a la Dirección de Administración Judicial y el 13 de noviembre de 2014 a la Procuraduría General de la Nación. Como resultado, las sumas causadas antes del 12 de noviembre de 2011 y desde el 13 de noviembre de 2011 están prescritas.
Por lo tanto, la demanda para el periodo del 1 de enero de 1993 al 31 de octubre de 2004 ha sido desestimada por prescripción trienal. 1.4 El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia 1.4.1.1 La parte demandante 4 Folios 147-161 del expediente. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 4 La parte demandante formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, para lo cual manifestó que la prescripción opera desde el momento en que la obligación se hace exigible, y resulta que en el caso de la actora, esa exigibilidad solo se dio cuando se destruyó la presunción de acierto que obedece, además, al principio de confianza legítima, esto es, cuando se declararon nulos la totalidad de los decretos que fijaron los salarios anuales, a partir del año 1993 y que ocurrió tan solo con la sentencia proferida por el Consejo de Estado el 19 de abril de 2014.
A partir de ese momento, y solo a partir de ese entonces, la actora, que confiaba en la legalidad de los actos de la administración, supo que todo lo relacionado con las liquidaciones salariales desde el año 1993, estaba errado. Sostuvo que, aducir ahora que debía demandar desde el año 1993, es dejar sin valor ni efecto la sentencia de nulidad proferida en el año 2014, la que en esa línea de principios se desconoce flagrantemente la totalidad de precedentes del Consejo de Estado, no solo en lo relacionado con la contabilización de la prescripción, sino también con los efectos de las sentencias de nulidad que favorecen a quienes tenían derechos aún no consolidados.
Únicamente a partir de la sentencia proferida en acción de nulidad que dejo sin valor ni efecto los decretos que fijaron el salario de la demandante, esta se encontraba en condición de exigir la nueva liquidación de su salario y de sus prestaciones sociales de manera que fue a partir de allí cuando empezó a correr el término de prescripción, el que, sin duda, en este caso no se estructuró5. - La parte demandada Nación- Rama Judicial La Rama Judicial formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, en la que hizo referencia a la sentencia de unificación del Consejo de Estado SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, y señaló que para el reconocimiento de la reliquidación de prestaciones y la prima especial adicional del 30% regulada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se debe aplicar prescripción trienal, teniendo como fecha de exigibilidad del derecho, la de la vinculación al cargo, prescripción que se interrumpe con la solicitud presentada a la administración y hay lugar a reconocer los 3 últimos años anteriores a la petición, por lo que solicita se nieguen las pretensiones de la demanda6. 1.5 Alegatos de conclusión de segunda instancia 5 Folios 237-239 del expediente. 6 Folios 240-242 del expediente.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 5 La parte demandante7 y la Rama Judicial8 presentaron alegatos de conclusión, en el cual reiteraron los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La parte demandada Procuraduría General de la Nación9 también presentó alegatos de conclusión en el cual solicitó que se aplique la prescripción extintiva de derechos.
El Ministerio Público no intervino en el proceso10.
2. CONSIDERACIONES DE LA SALA11 2.1. Nota preliminar El Consejo de Estado, en calidad de superior funcional, es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos. Aceptados los impedimentos manifestados por los Magistrados de la Sección Segunda del Consejo de Estado y agotado el respectivo sorteo de Conjueces, le ha correspondido a esta Sala conocer en segunda instancia de este proceso12.
La Sala de Conjueces, al no encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procede de conformidad. 2.2. El problema jurídico En esencia el debate jurídico en el caso bajo examen o gira en torno a las siguientes preguntas: 1. Corresponde a la Sala determinar sí ¿el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada Rama Judicial tiene la vocación de generar un pronunciamiento de fondo en segunda instancia, teniendo en cuenta que los argumentos de la alzada atacan un aspecto favorable a sus intereses? 2.
Frente al recurso de apelación de la parte actora ¿tiene derecho PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ al reajuste de sus salarios y de sus prestaciones sociales, consistente en la diferencia entre el valor reconocido por la demandada (el cual tuvo como base para su liquidación el 70% del salario básico mensual), y el valor que resultaría de reconocerle tanto el salario como las prestaciones sociales, tomando 7 Índice 39 de Samai. 8 Índice 38 de Samai. 9 Índice 37 de Samai. 10 Ver informe secretarial Folio 262 del expediente. 11 La metodología aquí empleada para presentar los argumentos de la Sala sigue las pautas contenidas en el libro de la Escuela Judicial “Rodrigo Lara Bonilla”: “Argumentación judicial: construcción, reconstrucción y evaluación de argumentaciones orales y escritas”.
Bogotá, 2008. Asimismo se tiene en cuenta el “Manual de Escritura Jurídica”, publicado en agosto de 2018 por la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 12 Ver folio 250 impedimento, folio 252 en el que se aceptan y folio 253 sobre el sorteo de Conjueces. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 6 como base de liquidación el salario básico más la prima especial de servicios? Y, en caso afirmativo, ¿desde cuándo?, y si operó la prescripción extintiva de derechos. 2.3.
La argumentación de la Sala frente al primer problema jurídico A fin de resolver este problema jurídico, la Sala considera importante precisar que el principio de la doble instancia, elevado a canon constitucional en el artículo 31 de la Carta Política, prevé que toda sentencia judicial podrá ser apelada, salvo las excepciones que consagre la ley; esta garantía del derecho de impugnación, como posibilidad de controvertir una decisión judicial, exige la presencia de un superior funcional, quien participa como autoridad independiente, imparcial y de distinta categoría en la revisión de una actuación previa.
En suma, el principio de la doble instancia encierra una de las más caras garantías establecidas en la Constitución Política, por ello, es deber del Juez, salvo las excepciones expresamente consignadas por el legislador, procurar su realización y plena efectividad como garantía de los derechos de impugnación y de contradicción que subyacen del mismo.
No obstante, el acceso a dicho derecho no opera de manera deliberada; por ello, el legislador ha establecido algunos requisitos de oportunidad y procedencia para su efectividad, que deben ser satisfechos a cabalidad so pena del fracaso del recurso de apelación, requisitos que dentro del procedimiento contencioso administrativo quedaron preceptuados en los artículos 243 y 247 de la Ley 1437 de 201113.
El primero, prevé que serán apelables las sentencias de primera instancia dictadas por los Jueces y Tribunales Administrativos; el segundo establece, el trámite bajo el cual ha de surtirse la apelación señalando el término para la sustentación14. De otra parte, la Ley 1564 de 201215 aplicable al procedimiento contencioso administrativo por remisión del artículo 306 del CPACA, señala los fines y el alcance de la apelación, como también el interés para interponerla, al precisar lo que a continuación se transcribe: «Artículo 320.
Fines de la apelación. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia […]. 13 Código General del Proceso – CGP. 14 Según el Diccionario de la Lengua Española sustentar significa «[…]4.
Defender o sostener determinada opinión […]» 15 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 7 […] Artículo 322. Oportunidad y requisitos. El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: […] Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.» [Negrilla y subrayado fuera del texto] Una lectura sistemática de las anteriores normas lleva a concluir que, al sustentar la apelación, el recurrente debe señalar al ad quem las inconformidades frente a la decisión del a quo, para que el superior revise los posibles errores en que haya incurrido la primera instancia. La jurisprudencia, en relación con la carga procesal de indicar los motivos de inconformidad frente a la decisión de primera instancia, ha precisado16: “Según el artículo 350 del Código de Procedimiento Civil, la finalidad del recurso de apelación es que la providencia de primer grado sea revisada por el superior jerárquico del funcionario judicial que la profirió, para que en análisis de su legalidad la confirme, revoque o modifique.
De ahí la necesidad de que el recurso de apelación se sustente. La sustentación es la oportunidad o el medio para que la recurrente manifieste los motivos de inconformidad con la decisión, pero en los aspectos que fundamentaron su posición, como demandante o como demandada, en el debate judicial, y sobre los cuales el a quo se pronunció de manera adversa o simplemente no se pronunció. El marco conformado por la sentencia y el recurso de apelación es el parámetro que limita la decisión judicial de segunda instancia. Como lo señaló la jurisprudencia citada, el superior no tiene la libertad de suponer otros motivos que a su juicio debieron ser invocados en contra de la decisión. De acuerdo con lo anterior, es evidente que el demandante no controvirtió ninguno de los argumentos que motivaron la decisión de primera instancia (…)..”17 (Negrilla fuera de texto) 16 Sobre la finalidad del recurso de apelación ver sentencias del H. Consejo de Estado Sección Cuarta de 18 de marzo de 2001, Rad. 13683, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié y 25 de septiembre de 2006, Rad. 14968, M.P. María Inés Ortiz Barbosa. 17 C.E, SECCIÓN CUARTA, C.P. HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS, 4 de marzo de 2010, Radicación número: 25000-23-27-000-1999-00875-01(15328).
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 8 En este orden de ideas solo se estudiará lo decidido en la sentencia de primera instancia y lo alegado en el recurso de apelación en cuanto se evidencien argumentos y cargos claros de inconformidad frente a lo decidido por el a quo, y lo resuelto le haya sido desfavorable.
Todo lo precedente, permite respetar una de las garantías del debido proceso consistente en el límite que tiene la judicatura de no introducir sorpresivamente alegaciones o cuestiones de hecho, de manera que las partes no hayan podido ejercer su plena y oportuna defensa, toda vez que la litis fija los límites de los poderes del juez. Ahora bien, en el caso en concreto se observa que, mediante sentencia proferida el 15 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria resolvió: “PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de unificación jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019; por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR probada la excepción de prescripción trienal de las sumas reclamadas por la señora PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ conforme con lo expuesto en la parte motiva”. A su vez, se advierte que, en el recurso de apelación de la Rama Judicial, la entidad demandada invoca la aplicación de la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, y en consecuencia se declare la prescripción trienal de los derechos laborales de la demandante, y se nieguen las pretensiones de la demanda.
Por lo tanto, como ya lo ha señalado esta Corporación, la Sala encuentra que existe una apelación fallida, ya que, la parte interesada dirigió la sustentación de su recurso a una cuestión favorable a sus intereses, puesto que el propósito principal de ese medio impugnatorio es controvertir lo que efectivamente le fue desfavorable, motivo por el que no se tiene competencia para emitir un pronunciamiento de fondo18.
En este orden se garantiza el principio de jurisdicción rogada, en el sentido que el recurso de apelación se entiende interpuesto en lo desfavorable al apelante, por lo cual el superior, en principio, no puede pronunciarse sobre aspectos que no fueron 18 Consejo de Estado- Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Segunda – Subsección A- consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández- sentencia del dieciocho (18) de noviembre de dos mil veinte (2020), radicación:23001-23-33-000-2014-00348-01 (2093-2017).
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 9 objeto del mismo19. En consecuencia, el recurso de apelación presentado por la entidad demandada Rama Judicial será declarado fallido. 2.4. La argumentación de la Sala frente al segundo problema jurídico La argumentación de la Sala de Conjueces, que será breve porque reitera la jurisprudencia establecida en la Sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, seguirá este orden expositivo: en primer lugar, se presentará la jurisprudencia unificada vigente y obligatoria y, en segundo lugar, se abordará el caso concreto. 2.4.1.
La jurisprudencia vigente En este caso se acogen las reglas de unificación expuestas en la sentencia del 2 de septiembre de 2019, proferida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que se ordenó lo siguiente en el numeral primero de la parte resolutiva: 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta.
En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30 % que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no están sometidos al límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado interno: 9708-2005; Actor: Aura Isabel Rubio Morán, C.P: Jaime Moreno García. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 10 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 (sic) y 1848 de 1969… 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiarios de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 – jueces, magistrados y otros funcionarios -, en la medida en que en ningún caso se podrán superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Así mismo, se advierte a la comunidad en general que las consideraciones expuestas en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profieran a partir de la fecha20. Como precisó después esta misma Corporación, “esta prima mensual sin carácter salarial, denominada en esta jurisprudencia como prima especial de servicios, está consagrada en el art. 14 de la Ley 4ª de 199221.
Cinco años antes, el Consejo de Estado había declarado la nulidad de varios decretos del Gobierno Nacional que año a año regulaban el tema, mediante la sentencia del 29 de abril de 2014, dictada dentro del proceso radicado con el número 11001032500020070008700 (1686-07); esta sentencia recae sobre varios actos generales y, en consecuencia, se equipara en sus efectos a una sentencia de nulidad por inconstitucionalidad, que tiene efectos ex nunc, o sea desde ahora en adelante, hacia futuro.
Expresado, en otros términos, esta sentencia no tiene efectos retroactivos y no afecta situaciones particulares anteriores, reguladas por actos administrativos que se sujetan entonces al principio de presunción de legalidad y que quedan en pie, pero, al haber desaparecido los 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces, expediente N° 41001-23-33-000-2016- 00041-02 (número interno 2204-2018), del 2 de septiembre de 2019. 21 ARTÍCULO 14.
El Gobierno Nacional establecerá una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993.
Igualmente tendrán derecho a la prima de que trata el presente artículo, los delegados departamentales del Registrador Nacional del Estado Civil, los Registradores del Distrito Capital y los niveles Directivo y Asesor de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
PARÁGRAFO. Dentro del mismo término revisará el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 11 fundamentos de derecho que les sirvieron de soporte, son susceptibles de ser demandados ante el juez contencioso, siempre y cuando no haya operado la prescripción trienal de los derechos.
Así las cosas, como bien lo señala la sentencia de unificación del 2019, aquí transcrita, para el conteo de la prescripción de esta prima mensual del art. 14 de la Ley 4ª de 1992 ‘se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás’.
Ahora bien, estando ya tan claro el derecho en ciernes, el Gobierno Nacional debería en forma inmediata adoptar los mecanismos para presupuestar y transferir a la rama judicial los recursos para pagar dicha prima mensual, sin esperar que lo demanden caso por caso, juez por juez (más los otros servidores públicos a quienes se extiende este derecho)”22.
De otro lado, para mayor claridad, y con carácter didáctico, los siguientes dos cuadros permiten visualizar de una manera fácil los efectos de liquidar de manera correcta la prima especial de servicios o prima mensual sin carácter salarial, para establecer su impacto sobre el ingreso mensual y su impacto sobre las prestaciones sociales.
El primer cuadro es sobre el impacto en el ingreso mensual y es tomado de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado: Sobre el salario Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario sin prima: $7.000.000 Total, a pagar al servidor: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Salario más prima: $13.000.000 Total, a pagar al servidor: $13.000.000 El segundo cuadro, elaborado por esta Corporación en el año 201823, se refiere al impacto de la prima especial de servicios en las prestaciones sociales: Sobre las prestaciones sociales Primera interpretación (el 30% del salario básico es la prima misma) Segunda y correcta interpretación (la prima equivale al 30% del salario básico) Salario básico: $10.000.000 Salario básico: $10.000.000 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP.
Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 73000123331000201100621-02, sentencia del 4 de febrero de 2020. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, MP. Néstor Raúl Correa Henao, expediente N° 730012331000201200315 02, sentencia del 17 de octubre de 2018. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 12 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: 7.000.000 Prima especial (30%): $3.000.000 Base para liquidar prestaciones: $10.000.000 Entonces en cuanto a lo primero, el ingreso mensual se debe liquidar de manera que incluya el salario básico más un 30% adicional, a título de prima especial de servicios.
En el ejemplo, cada mes se debería pagar $13.000.000 de pesos. Y en cuanto a lo segundo, las prestaciones sociales se deben liquidar sobre la totalidad del salario básico, sin restar ni sumar el 30% de la prima especial de servicios. En el ejemplo, las prestaciones se deben liquidar sobre una base de $10.000.000 de pesos. Por último, hay que recordar que para resolver un litigio laboral o prestacional es necesario partir de la base según la cual la dignidad de la persona es el objetivo esencial del Estado social de derecho (art. 1º CN) y, para el caso, la dignidad de la persona trabajadora.
Los trabajadores no sólo gozan de los derechos reconocidos en la Constitución (art. 53 CN) y en la ley, sino también de los derechos consagrados en los pactos y convenios internacionales sobre derechos humanos reconocidos por Colombia (art. 93 CN), los cuales hacen parte del denominado “bloque de constitucionalidad” por la Corte Constitucional24.
Uno de esos convenios internacionales es la Convención Americana de Derechos Humanos, también llamada “Pacto de San José de Costa Rica”25. Los artículos 6º (derecho al trabajo) y 7º (condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo) de esta Convención complementan e integran entonces el ordenamiento jurídico colombiano, hacen parte de éste, en tanto hacen parte del bloque de constitucionalidad.
Por tanto, los jueces y magistrados deben verificar también el respeto de esta normatividad internacional; y al hacerlo, realizan el denominado “control de convencionalidad”. La jurisprudencia de la Corte Interamericana denomina control de convencionalidad al mecanismo que permite a los Estados concretar la obligación de garantía de los derechos humanos en el ámbito interno, a través de la verificación de la conformidad de las normas y prácticas nacionales con la Convención Americana de Derechos Humanos. 2.4.2.
El caso concreto Probado está en el expediente, respecto de la doctora Patricia Elizabeth Murcia Páez: - Que se ha desempeñado en los siguientes cargos, así: 24 Corte Constitucional, sentencia C-225 de 1995. 25 Ratificada por Colombia mediante la Ley 319 de 1996. Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 13 1.
Magistrada auxiliar de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia del 1 de agosto de 1990 al 17 de septiembre de 200026. 2. Procuradora judicial II de la Procuraduría Delegada para Asuntos Civiles desde el 2 de septiembre de 2002 hasta el 31 de octubre de 200427. - Que ha percibido desde un principio la remuneración mensual y las prestaciones sociales por montos inferiores a los que tiene derecho, ya que, la Administración ha restado la prima especial de servicios del 100% del salario, lo que arroja un 70% de éste, y sobre ese 70% ha venido liquidando tanto el salario como las prestaciones sociales. - Que el día 12 de noviembre de 2014, según se lee en el expediente28, solicitó ante la Rama Judicial, el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales a partir de esta premisa. - Mediante Resolución No. 2500 del 25 de febrero de 2015, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó lo pretendido por la actora29. - La demandante el 13 de noviembre de 201430, solicitó ante la Procuraduría General de la Nación, el reajuste salarial resultante de considerar la prima especial de servicios como un 30% adicional al salario y la reliquidación de las prestaciones sociales. - Por Oficio SG No. 005847 del 3 de diciembre de 201431, la Procuraduría General de la Nación, negó lo solicitado por la demandante.
De conformidad con los hechos y la argumentación expuesta, se concluye: Primero, PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus ingresos mensuales, liquidados sobre la base del salario básico más el 30% de éste, que corresponde a la prima especial de servicios contenida en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como bien lo señaló el a quo.
Segundo, PATRICIA ELIZABETH MURCIA PÁEZ tiene derecho al reconocimiento, reliquidación y pago de sus prestaciones sociales, liquidadas sobre la base de todo el 26 Folio 34 del expediente. 27 Folio 35 del expediente. 28 Folios 36-38 del expediente. 29 Folios 46-51 del expediente. 30 Referencia Folio 53 del expediente. 31 Folios 53-58 del expediente.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 14 salario básico, sin restarle ni sumarle a éste el 30%, ya que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial y por tanto no incide o es inocua para liquidar las prestaciones sociales. Tercero, frente a lo señalado por la parte actora frente al fenómeno jurídico de la prescripción, es del caso recordar que la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado señaló: “Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969.” Así mismo la sentencia de unificación en cita señalo: “Como es ampliamente conocido, la reglamentación de los salarios de los servidores públicos cobijados por la Ley 4 de 1992 -acogidos al Decreto 57 de 1993- se actualiza anualmente, de manera que el Gobierno Nacional expide año tras año un nuevo decreto que señala los porcentajes y escalas salariales que regirán durante su vigencia. Ello implica que al tratarse de una norma de carácter general y de orden público, sus beneficiarios tuvieron conocimiento de la reglamentación a la ley y, anualmente, de su reiteración, de manera que, de presentarse alguna inconformidad con su contenido, contaron desde el inicio con las herramientas jurídicas para objetarlo ante la autoridad administrativa encargada de su aplicación. Por lo anterior, el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de ·1992. es decir. a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 199343.
En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podían haber interrumpido la prescripción trienal. Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa.” Conforme a lo expuesto, se advierte que la parte demandante interrumpió la prescripción de los derechos laborales el día 12 de noviembre de 2014 (fl. 36) ante la Rama Judicial, y el día 13 de noviembre de 2014 (Ref. fl. 53) ante la Procuraduría General de la Nación, pero pudo reclamar la Prima Especial de Servicios a partir del momento en que se hizo exigible este derecho, es decir, a partir del 07 de enero de 1993 con la expedición del decreto 57 de 1993 y 54 de 1993 y de ahí en adelante, en virtud a que esta norma reglamentó la Ley 4ª de mayo 18 de 1992, donde reconoció a los Jueces y Magistrados de la República, y agentes el Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, la Prima Especial de Servicios en un 30%, como se ha ilustrado en esta providencia, motivo por el cual se deberá Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 15 dar aplicación al decreto 3135 de 1968, reformado por el Artículo 102 de la Ley 1868 de 1969, que dice: “…ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual…” En estricta aplicación a la normatividad citada y vistas las pruebas allegadas al proceso, se tiene que la actora interrumpió el fenómeno de la prescripción trienal ante las entidades demandadas el día 12 y 13 de noviembre de 2014 (fl. 36 y ref fl. 53) por tanto, se permitiría retrotraer por tres años el derecho a cobrar sus prestaciones sociales reclamadas; es decir, a partir el día 12 y 13 de noviembre de 2011, pero como en el caso bajo estudio la actora se retiró del servicio como magistrada auxiliar de la Corte Suprema de Justicia en la Rama Judicial el día 17 de septiembre de 2000, y se desempeñó como procuradora judicial II en la Procuraduría General de la Nación hasta el 31 de octubre de 2004, por tanto, dirá esta sala, que se aplicará de manera irrestricta la prescripción extintiva de los derechos reclamados por superar allende los términos de prescripción. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada que declaró probada la excepción de prescripción extintiva de los derechos reclamados por la actora, por las razones antes expuestas.
Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la parte condenada. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO.- CONFIRMAR la sentencia del 15 de noviembre de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Segunda- Sala Transitoria, que declaró probada la excepción de prescripción de la demanda presentada por Patricia Elizabeth Murcia Páez en contra de la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y la Procuraduría General de la Nación, por las razones expuestas en la parte motiva.
Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 16 SEGUNDO.- DECLARAR fallido el recurso de apelación presentado por la Nación- Rama Judicial- Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas en el presente proveído. TERCERO.- ACEPTAR LA RENUNCIA presentada por la abogada Alexandra Raquel Monroy Pinzón, como apoderada de la parte demandada Procuraduría General de la Nación, conforme al escrito obrante en el índice 43 de Samai, conforme lo dispuesto en el artículo 75 del C.G.P. CUARTO.- RECONOCER personería al abogado Juan Camilo Polanía Bobadilla, identificado con la cédula de ciudadanía No. 1.020.773.705, y T.P. No. 278.358 del C.S. de la J., como apoderado de la parte demanda Procuraduría General de la Nación, conforme al poder obrante en el índice 37 de Samai.
CUARTO. - RECONOCER personería al abogado Jaime Alberto Arenas Arenas, identificado con cédula de ciudadanía número 1.098.779.129 de Bucaramanga y portador de la Tarjeta Profesional número 345.693 del C.S de la J., en los términos y para los efectos del poder conferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial obrante en el índice 18 de SAMAI.
SEXTO. - ORDENAR a la parte demandada que le dé cumplimiento a esta sentencia dentro del término previsto en los artículos 176 y siguientes del CCA. SÉPTIMO.- NO CONDENAR en costas. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez Ponente Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Conjuez Radicación: 25000 23 42 000 2015 03234 02 (3210-2020) Demandante: Patricia Elizabeth Murcia Páez 17 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA