CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA UNO ESPECIAL DE DECISIÓN Consejera ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá, D.C., quince (15) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: ELSA MARÍA VILLA HOYOS Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL Y DEPARTAMENTO DE CALDAS-SECRETARÍA DE EDUCACIÓN Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Temas: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN - las causales de revisión son taxativas y restrictivas / CAUSAL QUINTA DE REVISIÓN –-CPACA- existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la cual no procede recurso de apelación / NULIDAD DE LA SENTENCIA - FALTA DE CONGRUENCIA - La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la congruencia externa se relaciona con la coherencia entre la parte resolutiva y la demanda, su contestación o el recurso interpuesto.
La Sala decide el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Elsa María Villa Hoyos contra la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante la cual se revocó el ordinal cuarto y se confirmó, en lo demás, el fallo de primera instancia, en un proceso ordinario instaurado por la recurrente.
I. SÍNTESIS DEL CASO La parte recurrente asegura que la sentencia antes señalada carece de congruencia, por cuanto no guarda correspondencia con las pretensiones elevadas en la demanda y su motivación resulta contraevidente y errónea. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 2 II.
ANTECEDENTES 1. El proceso de nulidad y restablecimiento del derecho1 1.1. El 20 de mayo de 2016, la señora Elsa María Villa Hoyos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Departamento de Caldas - Secretaría de Educación, con el fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron el reconocimiento de intereses moratorios a su favor, por el pago tardío del retroactivo por homologación y de la nivelación salarial ordenada por el Gobierno Nacional, desde que se hicieron exigibles hasta que se efectuó el pago.
Para el efecto, se elevaron las siguientes pretensiones: Primera.- Se declare la nulidad de la Resolución No. 10289-6 del 19 de Noviembre 2015, notificada el día, 15 de Diciembre de 2015, por medio de la cual desconocieron y negaron los intereses moratorios generados con ocasión al pago tardío del retroactivo de la Homologación y Nivelación salarial.
Segunda.- Como consecuencia de la anterior declaración y a título de RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, igualmente se declare que el actor tiene pleno derecho a que LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación (18 de Mayo de 2002), hasta el dia en que fue efectivo el pago total del retroactivo por homologación y nivelación salarial, estos es, el dia 15 de Abril de 2013.
Tercera - Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN--MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a pagar al actor los Intereses moratorios a que tiene derecho, liquidados con base al interés bancario corriente desde la fecha de causación hasta la fecha efectiva de pago; en consideración a que, el pago de la nivelación salarial debe hacerse al igual que el salario, por períodos de treinta (30) días, por tanto, una vez ocurrido dicho vencimiento, su no pago genera automáticamente la obligación de cancelar los intereses aludidos.
Cuarta - Se ordene liquidar y pagar, a expensas de LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, a favor del actor, los intereses reclamados, con base al capital neto cancelado, es decir, sin incluir el valor que por concepto de Indexación salarial se reconociò. Quinta - Se ordene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN- MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, dar cumplimiento al fallo dentro del término previsto en el inciso segundo del artículo 192 del CPACA., igualmente que en virtud de la voluntad contemplada en el poder conferido se haga entrega de los dineros al apoderado. 1 El expediente del proceso de nulidad y restablecimiento se encuentra, en formato digital, en el índice 15 de SAMAI.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 3 Sexta - Se condene a LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y LA NACIÓN-MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, pagar a favor de mi mandante, los intereses moratorios, conforme la ordena el inciso 3ero.
Del artículo 192 del CPACA. Séptima.- Se condene en costas LA SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS Y LA NACIÓN MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, en caso de que se oponga a las pretensiones de esta demanda. Octava - En el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda, se ordene expedir al suscrito apoderado, primera copia que preste mérito ejecutivo, así como copia auténtica con constancia de ejecutoria.
Novena - Una vez quede en firme el fallo que acceda a las pretensiones de la demanda solicito comedidamente, que al momento de comunicar a la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE CALDAS y a la NACIÓN - MINISTERIO EDUCACIÓN NACIONAL - se le remita copia auténtica con la fecha exacta de la constancia de ejecutoria. En los fundamentos de hecho de la demanda se indicó que «la obligación de reconocer el pago de la homologación inicia a partir del mes de febrero de 1997, como consecuencia de la expedición del Decreto Departamental 0021 de 1997 (que transfirió al personal administrativo) y, hasta el 31 de diciembre de 2009»; sin embargo, en el caso de la señora Elsa María Villa Hoyos, el período objeto de reconocimiento iba hasta el año 2002.
Agregó que, «según consta en certificación de pago original expedida por la Secretaría de Educación, el retroactivo reconocido a mi representado(a), fue cancelado el 15 de abril de 2013, lo que evidencia que la obligación fue cancelada tardíamente»; por ende, «la no nivelación salarial y en consecuencia el no pago oportuno del retroactivo, genera el pago de intereses moratorios tal como lo establece el artículo (norma vigente para el momento de los hechos), y el artículo 1608, 1617, 1649, del Código Civil y demás concordantes».
Refirió que solicitó a la autoridad de educación departamental el reconocimiento y pago de intereses moratorios, el 11 de agosto de 2015, petición que fue negada. 1.2. Al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho le correspondió el radicado 17001-23-33-000-2016-00331-00. En primera instancia, el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante sentencia del 14 de junio de 2019, negó las súplicas de la demanda, pero reconoció en el ordinal cuarto de la parte resolutiva, por «razones de equidad y de justicia», el pago de un período de indexación, con base en los argumentos que a continuación se resumen: Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 4 Como consecuencia del proceso de descentralización del servicio de educación, los cargos hasta entonces adscritos a la Nación, fueron asignados a las entidades descentralizadas.
Así, los departamentos y municipios debieron adoptar los referidos cargos en sus respectivas plantas de personal, mediante un proceso que se denominó «homologación». En razón a lo anterior, las autoridades territoriales debían efectuar los ajustes salarariales y prestacionales, lo que causó que tuvieran que reconocer y pagar a los servidores la diferencia salarial que surgía como consecuencia del proceso de homologación. Sostuvo que los intereses moratorios pretendidos por la parte actora son incompatibles con la indexación de la nivelación salarial que le fue concedida.
Precisó que, la Secretaría de Educación del municipio de Manizales expidió la Resolución 2251-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4710-6 de 4 de julio de junio de 2013, y modificada, a su vez, por la Resolución 9216-6 de 11 de diciembre de 2014, en virtud de las que se reconoció a la señora Villa Hoyos los valores causados por homologación y nivelación salarial y la indexación de las referidas sumas de dinero, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2012, sin que la demandante presentara reparo alguno en relación con el valor liquidado Sin embargo, estimó procedente la «indexación» de las sumas de dinero reconocidas a la demandante, «a partir del 1ª de enero de 2013 -día siguiente a la fecha final de indexación reconocida- hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, esto es, hasta el 14 de abril de 2013». 1.3.
Contra la anterior decisión, el Ministerio de Educación Nacional2 y la demandante interpusieron recurso de apelación. El Ministerio de Educación Nacional solicitó que se revocara el ordinal 4 de la sentencia de primera instancia, en el que el juez de primera instancia actualizó, de oficio, las sumas de dinero reconocidas a la demandante por concepto de homologación «a partir del 1ª de enero de 2013 -día siguiente a la fecha final de indexación reconocida- hasta el día anterior a la fecha efectiva del pago, esto es, hasta el 14 de abril de 2013». 2 La entidad controvirtió la actualización realizada por el a-quo, de oficio.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 5 En un extenso escrito la parte actora refirió, en síntesis, que la providencia adolecía de un error de interpretación fáctica y jurídica frente al caso concreto, porque «la única figura jurídicamente viable, que permite indemnizar de una parte y sancionar de otra, el pago tardío de una obligación de dinero, la constituye (sic) los intereses de mora, los cuales sí tienen un carácter indemnizatorio, de allí que cuando se reconoce el pago de intereses corrientes, según la jurisprudencia, se entiende que estos abarcan tanto el componente resarcitorio como inflacionario, no sucede lo mismo con la indexación, la cual solo comporta un componente inflacionario, pero nunca resarcitorio o indemnizatorio».
Argumentó que ignorar el origen y fuente de las obligaciones es inadmisible, y que esto permitiría al Estado desconocer derechos laborales, como los intereses moratorios e indicó que la ley prevé que la mora es una sanción por no efectuar un pago a tiempo, mientras que la indexación ajusta la deuda a valores actuales debido a la inflación, lo que supone naturalezas jurídicas diferentes.
Afirmó que el retroactivo debió pagarse con intereses moratorios y no de manera indexada, ya que el pago se realizó con un retraso de 16 años. Señaló, además, que no aplicaba el artículo 178 del CCA, sino los artículos 1608, 1617 y 1649 del Código Civil, ya que el derecho surgió del proceso de homologación y nivelación salarial, no de una providencia judicial.
Sostuvo que, según el artículo 1608 del Código Civil, al no realizarse el pago en el plazo establecido, se incurre en mora, lo que implica el pago de intereses sobre el capital adeudado, sin que ello resulte incompatible con la indexación. De hecho, en su concepto, no se requieren precedentes judiciales específicos y pueden considerarse sentencias3 de otras jurisdicciones que corroboraron la sanción de intereses de mora por el pago tardío de acreencias laborales. 1.4.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de diciembre de 2021, revocó el ordinal cuarto de la parte resolutiva de la providencia apelada, por medio de cual el juez de primera instancia actualizó de oficio las sumas de dinero reconocidas a la demandante «a partir del 1ª de enero de 2013 -día siguiente a la fecha final de indexación reconocida- hasta el día 3 Citó, al respecto, las sentencias C-367 de 1995 y las proferidas por la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, el 28 de agosto de 2012 (39130) y el 18 de marzo de 2015 (53406).
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 6 anterior a la fecha efectiva del pago, esto es, hasta el 14 de abril de 2013», y confirmó la providencia en lo demás. Para sustentar su decisión, explicó los hechos que antecedieron al proceso de homologación y nivelación salarial, desde la nacionalización de la educación primaria y secundaria en el año 1975, la posterior descentralización del servicio educativo ordenada en la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, lo que dio lugar al ajuste de cargos y salarios del personal administrativo transferido a los entes territoriales, las etapas que se surtieron durante el proceso de homologación y nivelación salarial, hasta el reconocimiento y orden de pago del retroactivo a favor del personal del departamento de Caldas.
Indicó que el 22 de marzo de 2013, el departamento de Caldas expidió la Resolución 2251-6, mediante la cual reconoció y ordenó el pago a favor de la señora Elsa María Villa Hoyos de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009.
Decisión aclarada y modificada mediante Resoluciones 4710-6 del 4 de julio de 2013 y 9216-6 del 11 de diciembre de 20144. Aclaró, además, que por su naturaleza sancionatoria, los intereses moratorios deben estar previstos en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte su cobro, en los eventos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoció el derecho.
Adicionalmente, argumentó que resulta improcedente acudir a la regla contenida en el artículo 1617 del Código Civil, pues, en el caso en concreto no se estaba ante un simple acuerdo de voluntades, en virtud del cual las partes pudieran pactar a su arbitrio cláusulas contractuales, sino que se trata de un reconocimiento por la homologación y nivelación salarial que tuvo que realizarse en las plantas de personal administrativo de los municipios y departamentos.
Por ende, consideró que no le asistía razón la apelante, dado que la naturaleza de los intereses moratorios es eminentemente sancionatoria, es decir, buscan castigar al deudor incumplido, aunado al hecho de que no se dijo nada al respecto en la 4 Se precisó que el acto administrativo en comento reconoció y ordenó el pago de $64’531.599, de los cuales $45’570.674 correspondían al retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, y el restante a la indexación de dicho valor.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 7 resolución que reconoció el retroactivo y tampoco hay norma que expresamente lo consagre, por lo que no procede, el reconocimiento de los referidos intereses.
En lo que concierne a la indexación bajo los criterios de equidad y justicia reconocida por el juez de primera instancia, adujo que el fallo impugnado fue más allá de lo que constituía materia de decisión, por cuanto esa no fue una pretensión de la demanda, no fue objeto de debate en el trámite administrativo y, menos aún, en el judicial. 2.
El recurso extraordinario de revisión 2.1. El 14 de diciembre de 2022, la señora Elsa María Villa Hoyos, a través de apoderado judicial, presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 17001-23-33-000-2016-00331-015.
Propuso la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Indicó que el no pago oportuno del retroactivo genera el pago de intereses moratorios, según lo establecen los artículos 177 del Código Contencioso Administrativo, y 1617 y 1649 del Código Civil.
Reprochó que se hubiera sostenido que los intereses moratorios reclamados no gozan de una ley especial, «como si cada obligación en concreto debiera tener una norma particular para ejecutar su mora en caso de incumplimiento». Consideró que el fallo adolece de incongruencia por cuanto se negaron «todas y cada una de las pretensiones por un objeto distinto del pretendido en la demanda y una causa diferente a la invocada, esto es, de manera citra petita».
Explicó que en la demanda se pretendía el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el período comprendido entre los años 1997 a 2013, derivados de la demora en el pago del retroactivo por homologación y nivelación salarial que se generó a raíz de la descentralización de la educación, de acuerdo con lo establecido en la Ley 60 de 1993. 5SAMAI, índice 2.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 8 Aclaró que, en su criterio, los intereses de mora se causaron desde 1997, porque desde ese año el personal administrativo del sector educativo del nivel nacional fue incorporado al nivel territorial, de modo que desde esa época debieron nivelarse los salarios; además, dichos intereses «en los ámbitos jurídicos operan de pleno derecho, por mandato legal».
Pese a lo anterior, alegó que, en la sentencia, erróneamente se «entendió que la reclamación de dichos intereses abarcó el interregno de un mes entre el 22 de marzo de 2013, cuando se reconoció y se ordenó el pago del consecuente retroactivo, y el mes de abril de 2013, cuando se efectuó el pago correspondiente, por lo que tal lapso fue razonable, según la comprensión del despacho».
Por lo anterior, estimó que «en la sentencia hay desarmonía entre lo resuelto y lo debidamente pedido», sin que se hubieran expuesto las razones de esa omisión. En su concepto, es inaceptable que la obligación de pagar sólo nazca cuando se profiere la resolución que ordena el pago del retroactivo «porque claramente se demoraron 17 años en resolver el asunto».
Consideró que dicho planteamiento es desproporcionado, «en el sentido que es incongruente y por fuera de cualquier marco de legalidad que pueda presumirse de una sentencia judicial». Agregó que la Ley 60 de 1993 estableció un término perentorio para que el Estado realizara la nivelación salarial, el cual no fue acatado por la Administración Afirmó, además, que no se falló conforme a las normas preexistentes, en la medida en que no se explicaron las razones de hecho y de derecho por las que no había lugar a reconocer intereses de mora; por el contrario, se dio una interpretación contraevidente y perjudicial para los intereses legítimos de quienes acuden a la Administración de justicia; «el escenario es una mera interpretación argumentativa que no se encuentra soportada en la ley (…) al tratarse de los intereses de mora, la decisión no tuvo el análisis concreto al caso».
Manifestó que se confundieron las figuras de la indexación y los intereses de mora y, aunque en la demanda se mencionó que los intereses de mora se liquidan sobre el capital neto sin incluir la indexación, en la sentencia se afirmó que la demandante pretendía el reconocimiento de ambos emolumentos, los cuales son incompatibles. Concluyó que la providencia arbitrariamente sostuvo que no se podía acudir a la regla general que trae el Código Civil, sobre el pago de intereses de mora, Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 9 «declaración que no guarda coherencia frente al origen de las obligaciones y las sanciones que ha creado el legislador para el deudor incumplido». 2.2.
La demanda se inadmitió mediante auto del 15 de diciembre de 2022 para que se acreditara el cumplimiento de la carga establecida en artículo 252 de la Ley 1437 de 20116. Satisfecho el requerimiento, en proveído de 12 de mayo de 2022, se admitió el recurso extraordinario de revisión7. Las notificaciones se efectuaron en debida forma8. 2.3.
El Ministerio de Educación Nacional9 señaló que no se configuró la causal de revisión invocada; por el contrario, la recurrente pretende reabrir el debate jurídico que se encuentra concluido. Aseguró que no existe disparidad entre lo pedido, lo debatido y lo probado, pues la fijación del litigio es congruente con las pretensiones de la demanda.
Hizo alusión al proceso de homologación y nivelación salarial, y aclaró que impartió ciertas directrices para llevarlo a cabo; sin embargo, la responsabilidad por la descentralización de la educación quedó en cabeza de los entes territoriales. Agregó que los intereses de mora buscan sancionar y penalizar económicamente a quienes incurran en mora en el pago de sus obligaciones, lo que no ocurrió en el caso que se estudia, pues lo que se dio no fue el incumplimiento de obligaciones salariales sino «una simple equiparación de cargos como consecuencia de una decisión administrativa».
Se refirió al marco normativo que sirvió de fundamento al proceso de homologación y nivelación salarial, así como al concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de 14 de diciembre de 2016, sobre el procedimiento para llevarlo a cabo, de lo cual concluyó que «producto de las homologaciones o modificación a la homologaciones resulta el pago de un retroactivo y no el reconocimiento de prestaciones periódicas»; además, en el caso de la demandante no hubo demora injustificada; luego, no debían reconocerse intereses moratorios. 6 SAMAI, índice 4. 7 SAMAI, índice 17. 8 SAMAI, índices 20 y 21. 9 SAMAI, índice 25.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 10 Finalmente, mencionó que el pago concomitante de intereses de mora e indexación es incompatible, según han establecido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, por lo que solicitó declarar infundado el recurso 2.4 El Ministerio Público10 solicitó declarar infundado el recurso extraordinario de revisión, por considerar que la sentencia cuestionada no vulnera la regla procesal de congruencia, dado que el estudio se refirió a la improcedencia del reconocimiento de intereses de mora, bajo el argumento de que dentro del proceso de homologación no existe norma que obligue su pago y tampoco se pactó dicha sanción en el acto administrativo que reconoció el retroactivo.
Añadió que la decisión recurrida se consideró que la entonces demandante «no tenía derecho a la indexación ordenada por el Tribunal, en tanto que esta no fue pretendida, y la situación concreta no encaja en ninguno de los supuestos excepcionalmente contemplados tanto legal como jurisprudencialmente para la procedencia de un pronunciamiento extra petita en el que se reconozca la referida indexación». 2.5 El Departamento de Caldas guardó silencio. 2.6 En proveído del 30 de enero de 202311, se ordenó al Tribunal Administrativo de Caldas el envío del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el número 17001-23-33-000-2016-00331-01. 2.7 El 7 de marzo de 2023 se dio cumplimiento al requerimiento anterior12.
III. CONSIDERACIONES 1. Caducidad El primer inciso del artículo 251 del CPACA establece que el término para interponer el recurso extraordinario de revisión por la causal quinta de revisión es de un año, contado a partir del día siguiente a la ejecutoria de la providencia cuestionada. 10 SAMAI, índice 23. 11 SAMAI, índice 10. 12 SAMAI, índice 15.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 11 La sentencia recurrida fue proferida el 2 de diciembre de 2021 y se notificó por medios electrónicos el 10 de diciembre de 202113, por lo que quedó ejecutoriada el 17 de diciembre siguiente14, de modo que el plazo para demandar transcurrió entre el 16 de diciembre de 2021 y el 16 de diciembre de 2022.
Como la demanda se radicó el 14 de diciembre de 2022, se concluye que fue oportuna. 2. Competencia La Sala es competente para resolver el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en atención a lo dispuesto en los artículos 10715 y 24916 del CPACA, de conformidad con la distribución de negocios al interior del Consejo de Estado fijada en el artículo 2917 del Acuerdo No. 80 de 2019. 3.
Recurso extraordinario de revisión – marco normativo y jurisprudencial El recurso extraordinario de revisión, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, constituye una excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas que hacen tránsito a cosa juzgada. Las causales de revisión se encuentran enlistadas en el artículo 250 del CPACA y en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. 13 Según se observa en el índice 18 de SAMAI del expediente electrónico del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 14 Para el momento en el que se profirió y notificó la sentencia ya habían entrado a regir las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021. 15 Artículo 107.
Integración y composición. “El Consejo de Estado es el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo y Cuerpo Supremo Consultivo del Gobierno. Estará integrado por treinta y un (31) Magistrados. (…) Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. 16 Artículo 249. Competencia. “De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión. (…)”. 17 Artículo 29.
“Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. (…)”. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 12 Este medio de impugnación pretende la infirmación de la providencia por resultar contraria a la justicia y al derecho, con miras a que se produzca una nueva decisión, ajustada a la ley.
El recurso extraordinario de revisión no permite cuestionamientos sobre el criterio con que el juez interpretó o aplicó la ley en la sentencia, o sobre la valoración probatoria que efectuó, de manera que su estudio se restringe a las causales taxativamente establecidas por el legislador. Por consiguiente, no puede ser empleado como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio o interpretativo.
Uno de los requisitos formales de la demanda consiste en invocar con precisión cuál es la causal de nulidad que se estima configurada, con indicación clara y exacta de los motivos y hechos que le sirven de fundamento, los cuales, en orden a ser analizados, deben estar estrechamente relacionados con el vicio alegado18. La causal quinta de revisión ha sido objeto de múltiples pronunciamientos al interior de esta Corporación, en la medida en que su redacción no permite conocer cuáles situaciones dan lugar a la nulidad de la sentencia. Por esa razón, la jurisprudencia se ha ocupado de establecer los supuestos que pueden configurar esa causal y le ha encomendado al juez la función de establecer su alcance.
Se ha sostenido, así, que la sentencia es nula por las causales de nulidad procesal establecidas en el ordenamiento de procedimiento civil. Al respecto, la jurisprudencia contencioso administrativa ha identificado ciertos vicios19 que afectan la validez de la sentencia, los cuales fueron sintetizados en la sentencia de 31 de mayo de 201120, como pasa a exponerse: En síntesis, la nulidad que tiene origen en la sentencia se presenta por i) falta de jurisdicción o competencia21, ii) cuando se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, iii) cuando sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido 18 Así lo indicó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, en sentencia de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-153-01(REV), M.P. Alberto Yepes Barreiro. 19 Al respecto, se pueden consultar, por ejemplo, las siguientes providencias: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, 11 de mayo de 1998, rad.
REV-093; 18 de octubre de 2005, rad. 2000-00239 y de 20 de octubre de 2009, Rad. REV-2003-00133. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 11 de junio de 2009, rad. 836-06; y Sección Primera, sentencia de 14 de diciembre de 2009, rad. 2006-00123. 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Rad. 11001-03-15-000-2008- 00294-00, M.P. Mauricio Torres Cuervo. 21 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de diciembre de 1997, Rad.
REV-080”. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 13 aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, iv) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, v) cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta22, vi) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, vii) o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión23 o, en estos casos, antes de la oportunidad debida, viii) cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley, ix) cuando la providencia carece completamente de motivación24”.
Se ha aceptado, además, que la violación del derecho al debido proceso estatuido en el artículo 29 de la Constitución Política25 genera la nulidad de la sentencia, conforme al razonamiento efectuado en ese sentido por la Corte Constitucional26 y, en los específicos casos que ha identificado esta Corporación. Por vía jurisprudencial, se han identificado los siguientes supuestos transgresores del derecho al debido proceso: i) fallo inhibitorio27; ii) ausencia de motivación; iii) 22 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 11 de mayo de 1998, Rad.
REV-093”. 23 “Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección ‘A’, sentencia de 3 de febrero de 2009, Rad. REV-1998-00170”. 24 “Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 1º de junio de 2005, Rad. REV-062”. 25 Al respecto, consultar, por ejemplo, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión No. 26, sentencias de 3 de febrero de 2015, rad. 1998-00157-01(REV); de 1 de octubre de 2019, rad. 2017- 00811-00(REV); y Sala Especial de Decisión No. 21, sentencia de 3 de diciembre de 2019, rad. 2014-01303-00(REV). 26 Ver sentencias C-491 de 1995, C-217 de 1996 y C-739 de 2001. 27 En sentencia de unificación de 8 de mayo de 2018, exp. 1998-00153-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado reconoció que una decisión inhibitoria injustificada vulnera los derechos de acceso a la administración de justicia y debido proceso, con lo que se configura la causal de revisión de nulidad originada en la sentencia, por violación del artículo 29 constitucional.
Así se pronunció la Sala Plena en esa ocasión: “Entre el derecho de acceso a la administración de justicia y el debido proceso existe una estrecha relación, en tanto aquél es un elemento constitutivo de este; y que el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva, es una manifestación concreta de los derechos a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso.
(…) Por tal razón, concluye la Sala, que también hay una vulneración del derecho fundamental al debido proceso, artículo 29 Constitucional, cuando una autoridad judicial dicte sin fundamento válido, razonable, una sentencia inhibitoria, que, como se expuso, es una clara denegación de justicia. (…) En el marco del Estado Social de Derecho que nos rige desde 1991, el juez está llamado a garantizar los principios y valores constitucionales, lo que implica que debe asegurar, por una parte, que quien acude a la judicatura obtenga de forma rápida y efectiva la definición de su conflicto y, por la otra, servir de límite y control a los poderes constituidos por cuanto estos no gozan de las inmunidades que en otras épocas predicaban.
En ese contexto, y en el marco de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y a la tutela judicial efectiva, ha de entenderse que los fallos inhibitorios, que se funden en argumentos falsos, deben estar proscritos, pues la protección de estos derechos desde los ámbitos subjetivo y objetivo obligan al Estado a la creación de los mecanismos necesarios no solo para garantizar que el acceso al aparato judicial sea real y efectivo, sino permitir a las personas que acuden a él, lograr la satisfacción cierta de sus derechos, lo que se materializa cuando se resuelven de fondo las pretensiones de las demandas presentadas ante ellos, independiente si lo es en forma favorable o no a los intereses de quienes acuden a ella.
(…) Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 14 transgresión del principio de la no reformatio in pejus; iv) condena contra un tercero que no ha sido vinculado como parte al proceso; v) falta de competencia o jurisdicción; vi) decisión proferida en un proceso terminado por desistimiento, transacción o perención; v) no contar la decisión con el número de votos requerido para su aprobación, y vi) falta de congruencia por condena extra, ultra o infra petita.
En cualquier caso, corresponde al juez definir si la situación analizada quebranta un mandato constitucional, al punto de desvirtuar el efecto de cosa juzgada de la decisión. 4. Caso concreto El recurso extraordinario de revisión que es materia de análisis no está llamado a prosperar, por las razones que a continuación se exponen.
La parte actora invocó la causal quinta de revisión, relacionada con la existencia de nulidad originada en la sentencia contra la que no procede recurso de apelación. Se alegó que la providencia recurrida adolece de incongruencia, porque no se pronunció sobre la totalidad de las pretensiones elevadas en la demanda, puntualmente, en lo que concierne al reconocimiento de intereses de mora por el retardo en el pago del retroactivo derivado de la homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos del sector educativo en el Departamento de Caldas, y tampoco se razonó clara y suficientemente dicha omisión. Las manifestaciones de la recurrente, de encontrarse acreditadas, darían lugar a la configuración de una vía de hecho por falta de motivación o por incongruencia entre lo resuelto y lo pedido, siendo esa la razón que habilita el estudio de fondo de los cuestionamientos referidos, por parte de esta Sala.
El principio de congruencia, consagrado en el artículo 281 del Código General del Teniendo en cuenta que el artículo 93 de la Constitución Política ordena por remisión la integración a nuestro ordenamiento constitucional de otros mandatos, entre otros, de los tratados internacionales de derechos humanos, en lo que se ha denominado el bloque de constitucionalidad, la Sala advierte que existen una serie de estos instrumentos que consagran expresamente un derecho que se denomina de protección judicial efectiva, recurso efectivo o tutela judicial efectiva.
(…) En ese orden de ideas, se han considerado como violaciones al derecho a un recurso judicial efectivo o de tutela efectiva, entre otros: i) la inexistencia de mecanismo para acceder a la jurisdicción; ii) los plazos prolongados para resolver de forma definitiva el asunto planteado, iii) las decisiones que no resuelven sobre el fondo de la litis pero que ponen fin a la actuación, y, iv) el incumplimiento o imposibilidad de cumplir el fallo”.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 15 Proceso, delimita el contenido de las decisiones judiciales, para que éstas se profieran de acuerdo con los argumentos y el alcance de las peticiones y excepciones formuladas por las partes, de modo que exista identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente formuladas, salvo que la ley otorgue facultades o competencias oficiosas al juzgador.
Esta Corporación ha considerado que la congruencia se divide en interna y externa. La primera obedece a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y resolutiva de la sentencia, mientras que la segunda propende porque la decisión contenida en la parte resolutiva de la providencia sea concordante con lo pedido en la demanda, en su contestación o en el recurso interpuesto.
Se ha indicado, así, que: El petitum, entonces, deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A., en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar ‘los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones’.
No debe olvidarse, además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva ‘deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ’. La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia28.
La Corte Constitucional, por su parte, se ha referido a este principio procesal, para precisar lo siguiente: [E]l juez debe resolver todos los aspectos ante él expuestos y, por consiguiente, es su obligación explicar las razones por las cuales no se ocupará del análisis de fondo de alguna de las pretensiones. Adicionalmente, el juez tiene a su cargo el deber de fallar con fundamento en la realidad fáctica demostrada, por cuanto, su decisión, de ninguna manera, puede fundamentarse en lo que dicho funcionario considera que pudo ser, pero que las partes ni él de oficio, lograron establecer en el curso de la actuación procesal29. 28 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, M.P. Juan Ángel Palacio Hincapié, exp. 12668.
Ver igualmente, Consejo de Estado, Sección Segunda– Subsección B, M.P. Cesar Palomino Cortés, exp. 11001-03-25-000-2013-00838-00. 29 Corte Constitucional, sentencia T-961 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Reiterada en la sentencia T-079 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 16 En tal virtud, la sentencia debe ser objeto de revisión extraordinaria cuando falta al principio de congruencia, es decir, cuando carece de coherencia externa y/o interna, razón suficiente para calificar de inválida la decisión, porque el fallador excede su competencia, la que, se insiste, está determinada por las pretensiones y fundamentos de la demanda, o los argumentos del recurso.
Por su parte, la nulidad originada en la sentencia por ausencia de motivación se presenta ante la carencia absoluta de pronunciamiento del juez sobre las razones de hecho o de derecho que sirvieron de fundamento a la decisión30, o cuando se sustenta en circunstancias manifiestamente erróneas, incompletas o de actitudes dolosas31. No aplica, así, para controvertir las razones del fallo ni la apreciación que de los hechos y de las pruebas hizo el fallador32.
En cuanto al marco competencial del juez de la segunda instancia, la jurisprudencia de esta Corporación ha establecido en varias ocasiones33 que se encuentra determinado por los aspectos que fueron materia de controversia y los asuntos que tácitamente están incluidos, conforme lo establece el artículo 32834 del CGP. La Corte Constitucional ha explicado, además, que «la competencia funcional del juez se restringe al pedido de las partes; es decir, a las súplicas de la demanda y a las excepciones propuestas por la contraparte.
El juez de segunda instancia, por 30 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 20 de octubre de 2009, rad. 2003-00133-00. 31 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, sentencia de 29 de septiembre de 2015, rad. 2002-02456-01(35824), M.P. Stella Conto Díaz del Castillo. 32 Ver, entre otras, sentencia de 16 de agosto de 2018, Sección Tercera, Subsección C, exp. 2007- 00107-01(47300), M.P. Guillermo Sánchez Luque y sentencia de 11 de octubre de 2005, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, exp. 2003-0794-01 (Rev). 33 En sentencia de unificación de 9 de febrero de 2012, proferida en el proceso con radicado interno 20.104, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, la Sección Tercera del Consejo de Estado explicó que la competencia del juez de segunda instancia abarca los temas implícitos en aquellos aspectos propuestos por la recurrente que estén íntimamente ligados al asunto materia de impugnación, aunque no hayan sido expresamente mencionados en el recurso.
Dicho criterio fue corroborado por la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 6 de abril de 2018, proferida en el proceso con radicado rad. 2001- 03068-01(46005), M.P. Danilo Rojas Betancourth. 34 Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.
Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella.
En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 17 su parte, debe decidir a partir de los aspectos del fallo de primera instancia que fueron objeto de impugnación y la Corte Suprema de Justicia no puede revisar, de manera oficiosa, decisiones del juez de segunda instancia que en forma expresa no le hayan sido sometidas».
En ese sentido, ha considerado que se vulnera el principio de consonancia cuando la sentencia no está en conexión con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda. En el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que es materia de análisis, el tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar, entre otros, que el retardo en el pago estuvo justificado por las múltiples etapas que debieron surtirse para lograr la homologación y nivelación salarial; además, la suma adeudada fue actualizada y, según lo indicado por el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia, el pago de intereses de mora es incompatible con la indexación porque ambos obedecen a la misma causa y, finalmente, no se previó el pago de intereses de mora en el proceso de homologación y nivelación salarial ni en el acto administrativo que reconoció el derecho al demandante, o en la ley.
La demandante, dentro de los múltiples argumentos que esgrimió en el recurso de apelación que interpuso contra la sentencia de primera instancia, alegó que el retroactivo debió liquidarse con intereses de mora, no indexado, por haberse pagado con un retardo de 17 años, teniendo en cuenta que la obligación se causó «desde los años 1997-2003», cuando se hizo la transferencia del personal administrativo a los entes territoriales.
Con base en lo anterior, la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en punto a la discusión sobre la generación de intereses de mora, explicó la diferencia entre éstos y la indexación y, precisó que los primeros requerían previsión expresa en una norma y debían obedecer a una causa injustificada, por una acción de mala fe o la intención de incumplir la obligación. Concluyó, entonces, que en el caso de la señora Elsa María Villa Hoyos no debían reconocerse intereses moratorios, porque el retardo en el pago sí tuvo una causa justificante, en razón a las etapas que tuvieron que adelantarse para finiquitar el proceso de homologación y nivelación salarial; así mismo, por cuanto en dicho proceso no se previó el pago de intereses moratorios y tampoco existía disposición legal que impusiera tal carga.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 18 Se desprende de lo expuesto que, contrario a lo aducido por la recurrente, la providencia cuestionada se ocupó de resolver el aspecto de disenso expuesto en el recurso de apelación, relacionado con la causación de intereses de mora.
En el razonamiento efectuado resulta irrelevante el período al que se alude en el recurso extraordinario de revisión, pues la decisión fue clara en establecer que no se reunían los presupuestos para considerar la configuración de dicha sanción pecuniaria, se reitera, porque el retardo en el pago del retroactivo no fue injustificado ni obedeció a una actuación de mala fe o a la intención de desobedecer la orden legal de homologación y nivelación salarial, y tampoco existe una norma que contemple la generación de esos intereses por el pago tardío de obligaciones como la que se le reconoció a la demandante.
El ad-quem no olvidó ni confundió, entonces, el período en el que se hizo exigible el pago de intereses moratorios, como insinúa la demanda. Su razonamiento se centró en exponer las razones por las cuales no era viable acceder a la petición la demandante, para lo cual tuvo en cuenta los planteamientos de la demanda y del recurso de apelación, siendo relevante mencionar que la providencia expresamente reconoció que el proceso de homologación se consolidó desde 1997 hasta 2009 y, aunque el pago se realizó sólo hasta el año 2013, se consideró que la suma adeudada debía pagarse debidamente actualizada, y no con intereses de mora, por las razones que se han expuesto con suficiencia en esta providencia. Se advierte, así, que la inconformidad de la recurrente no se relaciona con un pronunciamiento judicial incompleto o una extralimitación en la competencia, sino con su desacuerdo con la decisión adoptada por el juez natural de la causa, debido a los reparos que tiene frente a la interpretación que se efectuó sobre el momento desde el cual se hizo exigible la obligación de pago del retroactivo, discusión que no es viable ni aceptable a través del recurso extraordinario de revisión en el que, se recalca, está vedado reabrir el debate jurídico, probatorio y fáctico propio de la instancia procesal culminada, cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en sede ordinaria, toda vez que no comprende una tercera instancia. Ciertamente, «no se pueden discutir en él los asuntos de fondo (fuente de la mencionada relación), ni fiscalizarse las razones fácticas y jurídicas debatidas en Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 19 el proceso que dio lugar al aparecimiento del fallo que se impugna35»; «no resulta acertado plantear cuestionamientos a la sentencia, motivados en que se realizó una apreciación errada de las pruebas, en que no se aplicó una determinada regla de derecho, en que se aplicó en forma indebida o en que se interpretó equivocadamente una norma jurídica, pues todas estas observaciones escapan al ámbito de la aludida causal»36.
Cabe aclarar que el planteamiento la recurrente, según el cual debieron reconocerse intereses de mora desde que inició el proceso de homologación y nivelación salarial hace parte de su apreciación personal, pero no se encuentra respaldado por alguna disposición legal que imponga esa sanción, o que acredite una interpretación contraevidente o errada en la sentencia cuestionada, como se afirmó en el recurso.
Las disposiciones legales a las que hizo alusión la recurrente, contenidas en el Código Civil, el Código de Comercio, el Código Sustantivo del Trabajo, las Leyes 45 de 1990, 100 de 1993, 446 de 1998 y el Decreto 116 de 1976, tienen un contenido general que no puede ser aplicado de forma inmediata al asunto sometido a discusión. En concreto, los artículos 1617 y 1649 del Código Civil -que en criterio de la recurrente fueron desconocidos- tratan sobre la indemnización por mora en obligaciones de dinero y el pago total o parcial de la deuda, pero no dejan entrever el derecho que le asistía la demandante de recibir intereses de mora, con anterioridad al acto que le reconoció el derecho a recibir un dinero por concepto de homologación y nivelación salarial, pues en dichas disposiciones se parte de los conceptos de deudor y acreedor, los que sólo surgieron a partir de la Resolución 2251-6 del 22 de marzo de 2013, aclarada por la Resolución 4710-6 de 4 de julio de junio de 2013, y modificada, a su vez, por la Resolución 9216-6 de 11 de diciembre de 2014, según se desprende de la explicación dada por el ad-quem, cuando sostuvo que la obligación nació con el reconocimiento del derecho mediante acto administrativo, razonamiento que no resulta ilógico ni arbitrario.
En suma, observa la Sala que, pese a los argumentos expuestos en la sentencia, la demandante no comparte la interpretación de la Subsección A de la Sección 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, exp. REV–173, M.P. María Elena Giraldo Gómez. 36 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 26 de mayo de 2010, exp. 35.221, M.P. Mauricio Fajardo Gómez; posición reiterada en sentencia de 15 de febrero de 2018, exp. 39906, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 20 Segunda respecto del momento que se tuvo en cuenta para establecer la obligación o no de pagar intereses de mora, y es esa la razón que lo condujo a ejercer el presente medio judicial.
Si la interesada consideraba que el derecho a obtener el pago del retroactivo y, por ende, a percibir intereses de mora, no surgió desde la expedición del acto administrativo que reconoció en su favor ese derecho, debió ocuparse de presentar con suficiente sustento legal y/o jurisprudencial las razones del supuesto error que le enrostra a la Administración de justicia en ese concreto punto.
A diferencia de lo expuesto por la recurrente, la Sala aprecia que el razonamiento efectuado por el ad-quem guarda consonancia con múltiples decisiones proferidas en casos similares, en las que, al igual que en el sub examine, se ha establecido que el proceso de homologación y nivelación salarial se desarrolló en un amplio período de tiempo, justificado por las etapas que debieron superarse.
De acuerdo con lo expuesto, se concluye que la sentencia cuestionada no se encuentra incursa en nulidad por violación al principio de congruencia, por cuanto la decisión adoptada guarda total correspondencia con el asunto planteado en el proceso ordinario y aparece razonablemente motivada, lo que, a su vez, permite descartar el carácter contraevidente y arbitrario que la demandante le endilgó. Como consecuencia, se declarará infundado el recurso extraordinario de revisión. 5.
Condena en costas El artículo 255 del CPACA, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que «si se declara infundado el recurso, se condenará en costas y perjuicios al recurrente». El artículo 361 del CGP prevé que las costas están integradas por la totalidad de expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho.
El numeral 8º del artículo 365 del CGP dispone, por su parte, que sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. En el presente asunto, el Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda, de manera oportuna, y presentó argumentos dirigidos a que se declarara infundado el recurso extraordinario de revisión. Por consiguiente, se impondrá, en su favor, agencias en derecho.
Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 21 El Departamento de Caldas, pese a que fue notificado, no intervino en el proceso, por lo que la Sala se abstendrá de reconocer costas en su favor, dado que no aparecen demostradas.
Para establecer las agencias en derecho, la Sala se remite a lo establecido en el artículo 5º, numeral 9º, del Acuerdo PSAA16-10554 de 5 de agosto de 2016, expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, que dispone la tarifa máxima de agencias en derecho, tratándose de recursos extraordinarios, en veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
Así, atendiendo a la naturaleza, calidad y gestión desarrollada por la profesional del derecho que ejerció la representación legal del Ministerio de Educación Nacional, se tasará a su favor, por concepto de agencias en derecho, la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Uno Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte actora. Se fija por concepto de agencias en derecho la suma equivalente a un (1) salario mínimo legal mensual vigente a la ejecutoria de esta sentencia, a favor del Ministerio de Educación Nacional. Por Secretaría General, liquídense los gastos procesales. Se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la Radicación número: 11001-03-15-000-2022-06657-00 Demandante: Elsa María Villa Hoyos Demandado: Nación-Ministerio de Educación Nacional y otro Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión 22 integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.aspx
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILSON RAMOS GIRÓN PEDRO PABLO VANEGAS GIL VF