CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., nueve (09) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 25000-23-42-000-2019-01256-02 N.º Interno: 2505-2023 (Expediente digital) Demandante: Laura Montealegre Cortés Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Proceso: Ejecutivo Tema: Apelación auto interlocutorio – Niega mandamiento de pago- Ley 2080 de 2021 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte ejecutante contra el auto de 17 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó el mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Laura Montealegre Cortés.
ANTECEDENTES La parte demandante, actuando a través de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva contra la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). Como pretensiones solicitó que se libre mandamiento ejecutivo contra la entidad accionada, en cuantía de $322.074.883, por el incumplimiento en el pago total de la condena impuesta en las sentencias de 14 de junio de 2012 y 27 de noviembre de 2014, proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente. 1.1 La providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17 de noviembre de 2022, negó el mandamiento de pago a favor de la señora Laura Montealegre Cortés, en los siguientes términos: “(…) Comparadas las liquidaciones del IBL reconocido por la entidad en la resolución RDP 041262 de 2015, la realizada por la Sala y la pretendida por la ejecutante en el escrito de la demanda, se advierte que en el cálculo del IBL realizado por el apoderado de la ejecutante incurre en una imprecisión al ingresar el valor total del quinquenio por la suma de $ 19.374.579.00 lo que incrementa el IBL de $ 3.804.533 reconocido por la entidad a $ 6.849.845 pretendido por la ejecutante.
(…) Contrario a lo señalado por la parte ejecutante, la entidad demandada, dio cumplimiento a lo ordenado en el fallo judicial al liquidar el factor de la bonificación especial, en la suma de $ 3.229.096,50, valor que se obtuvo del resultado de tomar el valor total del quinquenio y dividirlo entre seis, como se dejó indicado en la parte motiva de la sentencia base de recaudo ($ 19.374.579 ÷ 6).
Es así como, al no existir diferencia entre lo reajustado por la demandada y lo ordenado en la sentencia allegada como título ejecutivo a favor de la señora Laura Montealegre Cortes, no se observa el requisito de exigibilidad de la prestación, pues como ya se expuso, la obligación contenida en el fallo se cumplió conforme a la sentencia. Finalmente, frente a la segunda pretensión de la presente acción ejecutiva solicita el apoderado de la actora que: (…) Revisada la sentencia que aquí se ejecuta, no se observa que en esta se haya ordenado “El pago de intereses moratorios por el no pago de los aportes al Sistema General de Seguridad Social” a favor de la demandante, adicionalmente la Sala debe precisar que por la naturaleza de estos aportes estos no están destinados a ingresar al pecunio de la demandante.
Por lo anterior, esta pretensión será denegada (…)”. 1.2 Del recurso de apelación La apoderada de la parte ejecutante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, al considerar que: “(…) Se debe iniciar la presente sustentación del recurso de apelación señalando que no se entiendo como el A Quo nuevamente intenta negar los derechos de la demandante vulnerando sus derechos derivados de una SENTENCIA JUDICIAL, lo cual se puede advertir a partir de los motivos FORMALES que tuvo en cuenta utilizar para negar librar mandamiento mediante auto de fecha 31 de octubre de 2021 rechazó la demanda argumentando que no se aportaba una constancia de la sentencia que claramente debía existir en el expediente, es decir dando prioridad a una formalidad sobre el derecho sustancial, lo cual vulnera no solo el derecho de la demandante sino la ley y la Constitución Política de Colombia.
Ahora bien, el Honorable Consejo de Estado REVOCA (y con toda la razón) la decisión cuestionada para que se estudie de fondo el presente asunto y a título de desagravio jurídico ahora se niega el mandamiento de pago, bajo razones en el decir del A Quo "matemáticas" para concluir que la demanda no realiza una correcta liquidación de la sentencia base del título ejecutivo, lo cual, tal y como se acreditará a lo largo de la presente sustentación del recurso de apelación no corresponde a la realidad, por la sencilla razón de que la matemática es una sola, y basta con hacer operaciones matemáticas de conformidad con la ley y lo ordenado en la sentencia objeto de recaudo para advertir las graves y profundas diferencias entre lo liquídado en el auto objeto de recurso y lo que ordena la sentencia título de recaudo, por lo que el Honorable Consejo de Estado al final del ejercicio deberá REVOCAR la decisión impugnada y en su lugar deberá librar el mandamiento de pago en los términos solicitados de acuerdo con el título ejecutivo "SENTENCIA JUDICIAL" y actualizado a la fecha tal y como se lo solicitamos en el presente recurso, en donde se presenta paso a paso y cifra por cifra la liquidación en lo términos de la ley y el título ejecutivo en un juicioso ejercicio legal y matemático que contradice en un todo el auto objeto de recurso de alzada (…) Analizada la liquidación, la parte recurrente observa que, el Ingreso Base de Liquidación se estructura, con la información contenida en la columna denominada Promedio Semestral, que analizada frente a los valores y conceptos contenido en la Certificación expedida por la Contraloría, lo ordenado en la sentencia que se pretende ejecutar y las mismas consideraciones que niega librar el mandamiento de pago, se evidencia que, a. Existe un error conceptual entre esta columna y la división por 6, que se realiza, a posteriori, para conocer el valor del epígrafe 100% Asignación Mensual porque, de ser promedio, ya estaría realizado ese cociente. b. De mantenerse la división por seis (6) para obtener el valor del epígrafe 100% Asignación Mensual, esta columna debería denominarse Agregado semestral y recoger el agregado total, por factores, de lo devengado en el período de estudio. c. En el concepto Asignación Básica: Se registra, el valor total de los seis (6) meses en análisis ($11.855.318,40), como valor promedio, cuando el valor promedio según lo certificado, es de $1.993.499 Como esta columna, acaba siendo dividida por 6 para conocer el concepto 100% Asignación Mensual, el valor aquí recogido, que no se corresponde con el título de la columna, acaba sirviendo para el cálculo que se pretende. d. En el concepto de Prima Técnica: Se registra el valor promedio real $691.560,00.
Como esta columna, acaba siendo dividida por seis (6) para conocer el concepto 100 % Asignación Mensual, el valor aquí recogido, que se corresponde con el título de la columna, acaba siendo incorrecto para el objetivo que se pretende. e. En el concepto de Bonificación por Servicios: No registra ni el valor total de los 6 meses ($ 967.617,00) ni el valor promedio real $161.270, ya que registra $ 817.098,80.
Por ello, el valor aquí recogido, que no se corresponde con el título de la columna, acaba siendo incorrecto para el objetivo que se pretende (…)”. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 244 (numeral 2º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, en concordancia con el numeral 4º del artículo 321 del CGP, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante. 2.2 Problema jurídico La Sala se contraerá a determinar si en el sub judice, se debe revocar el auto proferido el 17 de noviembre de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto que, en el marco del recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte ejecutante, el cálculo del crédito efectuado por el referido Tribunal incurrió en imprecisiones. 2.3 Caso concreto Para resolver el problema jurídico, la Sala precisa que esta Corporación ha sostenido que el proceso ejecutivo es el medio judicial para hacer efectivas, por la vía coercitiva, las obligaciones incumplidas por el deudor; es decir, es el medio idóneo para que el acreedor haga valer el derecho (que consta en un documento denominado título ejecutivo) mediante la ejecución forzada.
En efecto, los artículos 422 del Código General del Proceso y 297 de la Ley 1437 de 2011, definen que constituye título ejecutivo y señala las providencias que tienen tal característica, así: “ARTÍCULO 422. TÍTULO EJECUTIVO. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante, y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial, o de las providencias que en procesos de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia, y los demás documentos que señale la ley.
La confesión hecha en el curso de un proceso no constituye título ejecutivo, pero sí la que conste en el interrogatorio previsto en el artículo 184”. (Negrilla y Subrayado de la Sala). Artículo 297. TÍTULO EJECUTIVO. Para los efectos de este Código, constituyen título ejecutivo: “(…) Las sentencias debidamente ejecutoriadas proferidas por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, mediante las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas dinerarias.
Las decisiones en firme proferidas en desarrollo de los mecanismos alternativos de solución de conflictos, en las que las entidades públicas queden obligadas al pago de sumas de dinero en forma clara, expresa y exigible. Sin perjuicio de la prerrogativa del cobro coactivo que corresponde a los organismos y entidades públicas, prestarán mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a través del cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, o cualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los que consten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partes intervinientes en tales actuaciones.
Las copias auténticas de los actos administrativos con constancia de ejecutoria, en los cuales conste el reconocimiento de un derecho o la existencia de una obligación clara, expresa, y exigible a cargo de la respectiva autoridad administrativa. La autoridad que expida el acto administrativo tendrá el deber de hacer constar que la copia auténtica corresponde al primer ejemplar (…)”.
En efecto, es título ejecutivo aquel que contiene una obligación clara, expresa y exigible al momento de incoarse la demanda. En tal sentido, esta Corporación se ha pronunciado frente a cada una de dichas características así: La obligación es expresa si se encuentra especificada en el título y no es el resultado de una presunción legal o una interpretación normativa.
La obligación es clara cuando sus elementos aparecen inequívocamente señalados, sin que exista duda con respecto al objeto o sujetos de la obligación. La obligación es exigible cuando no depende del cumplimiento de un plazo o condición o cuando dependiendo de ellos ya se han cumplido. Ahora bien, el artículo 430 del C.G.P, dispone: «Artículo 430.
Mandamiento ejecutivo. Presentada la demanda acompañada de documento que preste mérito ejecutivo, el juez librará mandamiento ordenando al demandado que cumpla la obligación en la forma pedida, si fuere procedente, o en la que aquel considere legal. […]» (Subraya fuera de texto) En el sub examine se aportó como título ejecutivo las sentencias proferidas el 14 de junio de 2012 y 27 de noviembre de 2014, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado, respectivamente, mediante las cuales se ordenó reliquidar y pagar a la señora Laura Montealegre Cortés, la pensión de jubilación con el 75% del promedio de los salariales devengados durante el último semestre de servicio- 3 de diciembre de 2007 al 2 de junio de 2008- incluyendo como factores salariales la asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial, primas de vacaciones, de servicios y de navidad.
Para dar cumplimiento a la mencionada sentencia, la UGPP expidió la Resolución RDP 041262 de 7 de octubre de 2015, mediante la cual se reliquidó la pensión de la actora por valor de $3.804.533, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último semestre de servicio, a saber, asignación básica, bonificación por servicios prestados, bonificación especial, primas de navidad, de vacaciones, de servicio y técnica.
Luego, la señora Montealegre Cortés presentó demanda ejecutiva por considerar que la entidad demandada no ha efectuado el pago total de la obligación por concepto de capital y de intereses moratorios. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 17 de noviembre de 2022, negó el mandamiento de pago a favor de la señora Laura Montealegre Cortés, al estimar que “al no existir diferencia entre lo reajustado por la demandada y lo ordenado en la sentencia allegada como título ejecutivo a favor de la señora Laura Montealegre Cortes, no se observa el requisito de exigibilidad de la prestación, pues como ya se expuso, la obligación contenida en el fallo se cumplió conforme a la sentencia”.
Al respecto, se precisa que el auto que libra mandamiento de pago contiene algunas estimaciones respecto de la obligación que se pretende ejecutar, y que esa providencia se emite en una etapa inicial del proceso en la que se analizan los requisitos formales del título ejecutivo, pero no se realizan todos los cálculos necesarios para determinar si hay lugar o no a continuar el proceso, pues será en el curso del proceso, con la sentencia y de continuarse la ejecución con la posterior liquidación del crédito, donde se establecerá con exactitud los valores adeudados.
Asimismo, las condenas que se profieren en sede de nulidad y restablecimiento del derecho en materia laboral son de naturaleza concreta, en oposición a las condenas en abstracto; es decir, que el hecho de que en las sentencias no se establezca una suma de dinero específica, tal situación no hace imposible su ejecución, pues lo procedente es acudir a la ley y los reglamentos que dotan de contenido el derecho reconocido.
Al respecto, esta Corporación determinó: “(…) Las condenas en concreto pueden asumir dos formas, igualmente válidas, así: a)- La sentencia fija un monto determinado por concepto de perjuicios; por ejemplo, condena a pagar $ 1'000.000.oo; y b)- La sentencia no fija suma determinada, pero la hace determinable, bien porque en la misma se dan en forma precisa o inequívoca los factores para esa determinación, de tal manera que su aplicación no requiere de un procedimiento judicial subsiguiente, con debate probatorio para el efecto; o bien, porque los elementos para esa determinación están fijados en la Ley […] En materia laboral no procede, en principio, la condena "in abstracto", toda vez que en la Ley y en los reglamentos están dados los elementos para su liquidación. Sería procedimiento inútil, dilatorio e ilegal que tuviera que hacerse condena "in genere", para luego, por una liquidación incidental dentro del proceso mismo, determinar el valor de una condena por salarios, prestaciones y demás derechos sociales, cuando estos presupuestos están forzosa e ineludiblemente señalados por la Ley (…)”.
(Negrilla y subrayado de la Sala) Aunado a lo anterior, la Sala observa que la UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca efectuaron unos cálculos del IBL de la pensión de vejez de la parte ejecutante frente a los emolumentos ordenados en las sentencias base de ejecución con fundamento en los certificados de factores salariales No. 1009 de 24 de agosto de 2009 y 01752 de 3 de agosto de 2012, expedidos por la Contraloría General de la República.
En cumplimiento de la sentencia objeto de ejecución, la UGPP, a través de la Resolución RDP 041262 de 7 de octubre de 2015, efectuó los siguientes cálculos: Por su parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca al elaborar la operación aritmética del crédito ordenado en la sentencia objeto de ejecución, consideró que el IBL de la parte ejecutante debe calcularse así: Precisado lo anterior, se observa que la parte recurrente, en el marco del recurso de apelación, considera que las operaciones efectuadas por la UGPP y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca presentan inconsistencias en el cálculo de los factores salariales ordenados en la sentencia base de ejecución; a saber, asignación básica, prima técnica, bonificación por servicios, bonificación especial, primas de vacaciones, de servicios y de navidad.
Frente al reparo expuesto en el recurso de apelación, la Sala advierte que de un análisis a priori de las operaciones efectuadas por el Tribunal para determinar el IBL de la pensión de la señora Laura Montealegre, se tiene que el factor salarial de la bonificación especial o quinquenio, arroja un valor de $19.374.579, el cual dividido de manera proporcional en la sexta parte da como resultado la suma de $3.229.096, sin que sea procedente fraccionar nuevamente dicho valor sobre la sexta parte, tal y como lo efectuó el Tribunal.
Esto se debe a que, el Consejo de Estado, mediante sentencia de segunda instancia de 27 de noviembre de 2014 (sentencia base de ejecución), dispuso que “se confirmará la sentencia del Tribunal al encontrarse que la bonificación especial debe ser liquidada en igual proporción al resto de los factores, esto es, tomando el último quinquenio causado, dividirlo por 6, para que de esta manera, arroje el resultado de uno de los factores a tener en cuenta al momento de liquidar la pensión”.
Finalmente, la Sala estima que existen inconsistencias entre las liquidaciones efectuadas por la UGPP y el Tribunal frente a los valores que arroja la liquidación de la prima de vacaciones, en comparación con los certificados de factores salariales aportados al proceso ejecutivo, lo cual incide directamente en el valor del IBL de la pensión de vejez de la parte ejecutante, razón por la que justifica en todo caso, que se efectúe nuevamente el cálculo del crédito, y, en todo caso, su decisión podrá sustentarse en un concepto técnico emitido por un profesional de la contaduría de esa Corporación para determinar la idoneidad de los valores contenidos en la demanda ejecutiva.
En todo caso, se destaca que si bien la UGPP expidió acto administrativo que dio cumplimiento a la orden judicial -Resolución RDP 041262 de 7 de octubre de 2015-, lo cierto es que la acción ejecutiva es el mecanismo idóneo para determinar si la autoridad administrativa satisfizo lo condenado, sin que, a priori, dicha resolución pueda tenerse como el cumplimiento total de la obligación, máxime cuando la admisibilidad en el proceso ejecutivo -procedencia o no del mandamiento de ejecutivo pago- constituye una etapa previa a la liquidación del crédito conforme con lo previsto en el artículo 446 del CGP.
Así las cosas, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no es ajustada a derecho, por lo que se revocará el auto apelado. En su lugar, se ordenará al referido Tribunal para que libre mandamiento de pago conforme lo expuesta en la presente providencia y continué con el trámite del proceso ejecutivo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto de 17 de noviembre de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual negó el mandamiento ejecutivo de pago a favor de la señora Laura Montealegre Cortés. En su lugar, ordenar al Tribunal para que libre mandamiento de pago y continúe con el trámite del proceso ejecutivo, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO: Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA