Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Demandante: Juan Carlos Lacouture Lacouture Demandado: Tribunal Administrativo del Cesar Tesis: Se deniega la solicitud de amparo, al no acreditarse la existencia de mora judicial en el trámite del proceso ordinario, toda vez que las actuaciones adelantadas por la autoridad judicial se encuentran dentro de los plazos razonables y las eventuales demoras cuentan con justificación debidamente acreditada, sin configurarse afectación a los derechos fundamentales invocados.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por el señor Juan Carlos Lacouture Lacouture contra el Tribunal Administrativo del Cesar1. I. LA SOLICITUD El ciudadano Juan Carlos Lacouture Lacouture, actuando en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Tribunal, con el propósito de obtener la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, los cuales considera vulnerados por la omisión de dicha autoridad judicial de pronunciarse sobre la admisión de la acción popular identificada con el número único de radicación 20001-23-33-000- 2025-00140-00.
En su escrito de tutela, formuló las siguientes pretensiones: “1. TUTELAR los derechos fundamentales a la administración de justicia y al debido proceso conculcados. 2. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Valledupar admitir la demanda de acción popular formulada en el proceso 20001233300020250014000, y decretar las medidas cautelares solicitadas.
( )” En el escrito de tutela el accionante señaló que el señor Gustavo Andrés Pérez Rodríguez ha adelantado obras y actividades agropecuarias en varios predios rurales sin contar con los permisos, licencias o concesiones exigidas por la normativa ambiental. Indicó que dichas intervenciones se realizaron en los predios Puerto Rico, Santa Fe, San Antonio y Santa Helena del 1 En adelante el Tribunal.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 2 municipio de Jagua de Ibirico (Cesar), identificados con sus respectivos números catastrales y folios de matrícula inmobiliaria. Sostuvo que estas obras habrían ocasionado daños ambientales irreparables, situación que fue denunciada ante la Corporación Autónoma Regional del Cesar - Corpocesar el 12 de diciembre de 2024.
Manifestó que, como resultado de dicha denuncia, Corpocesar expidió la Resolución No. 10 del 8 de abril de 2025, mediante la cual impuso la medida preventiva de suspensión inmediata de todas las actividades relacionadas con la captación de aguas superficiales y subterráneas, aprovechamiento forestal, tala y quema de vegetación, así como vertimientos de aguas residuales y desechos en los predios mencionados.
Resaltó que la medida preventiva fue incumplida por parte del señor Pérez Rodríguez, toda vez que continuó ejecutando las actividades agropecuarias previamente denunciadas, a pesar de la orden de suspensión inmediata. Finalmente, adujo que, interpuso acción popular, asignada el 31 de marzo de 2025 al Tribunal accionado, bajo el radicado 20001-23-33-000-2025- 00140-00.
Sin embargo, transcurridos más de tres meses desde su radicación, dicha autoridad judicial aún no ha resuelto sobre su admisión. II. TRÁMITE DE LA TUTELA 2.1. Mediante auto de 4 de agosto de 2025, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, vinculó al señor Gustavo Andrés Pérez Rodríguez y a la Corporación Autónoma Regional del Cesar (Corpocesar), ordenó notificar a las partes y se pronunció sobre las pruebas. 2.2.
El Tribunal Administrativo del Cesar2, a través de su magistrado ponente, presentó informe en el que señaló que mediante auto de 12 de agosto de 2025 dispuso lo siguiente: “( ) RECHAZAR el medio de control de la referencia presentado por el señor Juan Carlos Lacouture Lacouture, en ejercicio de la acción popular instaurada contra Gustavo Andrés Pérez Rodríguez – Corporación Autónoma del Cesar (CORPOCESAR), por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad contemplado en los artículos 144 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. ( )” Informó que, en su calidad de magistrado ponente, estuvo ausente en varias fechas entre abril y julio de 2025 por permisos y licencias debidamente autorizadas y justificadas, lo que generó acumulación de asuntos sin que ello constituyera inactividad o negligencia, pues se adoptaron medidas para garantizar la continuidad del servicio judicial. 2 Ver índice SAMAI nro. 13 del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 3 2.3.
El señor Gustavo Andrés Pérez Rodríguez3, presentó informe en el que, luego de exponer la controversia que dio origen a la acción popular radicada bajo el número 2025-00140-00, solicitó declarar improcedente la presente acción de tutela, por cuanto el Tribunal ya se pronunció sobre su admisión, decisión en la cual rechazó la acción popular, quedando únicamente disponibles los recursos de ley. 2.4.
La Corporación Autónoma Regional del Cesar (COPOCESAR)4, presentó informe en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda, por cuanto, en su criterio, no existe una actuación u omisión que pueda endilgar la presunta amenaza o vulneración de las garantías fundamentales del accionante. Expuso que el trámite administrativo ambiental se ha adelantado de manera diligente, incluyendo: i) la imposición de medida preventiva mediante Resolución No. 0010 del 8 de abril de 2025; ii) la comisión al inspector de policía para materializar la medida preventiva; iii) el inicio del proceso sancionatorio ambiental mediante Auto No. 0062 del 19 de mayo de 2025, notificado el 22 de mayo de 2025 y, iv) el traslado del expediente a la Fiscalía General de la Nación el 29 de mayo de 2025.
Señaló que la potestad sancionatoria se encuentra reglada por la Ley 1333 de 2009, la cual exige agotar integralmente las etapas procesales antes de imponer sanciones, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa. Concluyó que no se configura amenaza ni vulneración efectiva de derechos fundamentales, ni existe perjuicio irremediable que justifique la intervención del juez constitucional, por lo que solicita declarar la improcedencia de la tutela.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1. Competencia De conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 2021 y el artículo 25 del Acuerdo nro. 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 3.2.
Análisis de la Sala Corresponde a la Sala determinar si, en el presente asunto, se vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso del accionante, los cuales considera vulnerados por la omisión del Tribunal de pronunciarse sobre la admisión de la acción popular identificada con el número único de radicación 20001-23-33-000-2025- 00140-00 y decretar las medidas cautelares solicitadas. 3 Ver índice SAMAI nro. 14 del proceso de la referencia. 4 Ver índice SAMAI nro. 15 del proceso de la referencia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 4 De la lectura del escrito de tutela y de las pretensiones formuladas, se advierte que la solicitud de amparo se fundamenta en la presunta mora judicial derivada de la falta de decisión sobre la admisibilidad de la acción popular identificada con el número único de radicación 20001-23-33-000- 2025-00140-00, así como sobre el decreto de las medidas cautelares solicitadas.
La mora judicial ha sido definida como un “[…] fenómeno multicausal y estructural […]”5 que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos.
Sobre este tema, la Corte Constitucional6 ha sostenido que el no cumplimiento de los términos procesales por parte de los jueces, no implica per se, la vulneración de los derechos fundamentales, habida cuenta que, pese a que es obligación de la autoridad judicial acatar los plazos establecidos por la normativa aplicable, también lo es dar prevalencia al derecho sustancial sobre el formal y no sacrificar irrazonablemente la justicia como valor superior y principio constitucional.
En consecuencia, es ineludible analizar las causas de la mora, para determinar si esta es justificada o no, dado que es necesario que concurran determinadas circunstancias para tenerla como injustificada. Al respecto, la Corte7 ha manifestado en forma reiterada que: “(…) para definir la existencia de una lesión de los derechos fundamentales ante el retardo judicial, se requería valorar la razonabilidad del plazo y el carácter injustificado del incumplimiento, estableciendo que sí se da una mora lesiva del ordenamiento cuando se presenta: (i) el incumplimiento de los términos judiciales, (ii) el desbordamiento del plazo razonable, lo que implicaba valorar la complejidad del asunto, la actividad procesal del interesado, la conducta de la autoridad competente y la situación global del procedimiento, y (iii) la falta de motivo o justificación razonable de la demora8.
Advirtió, además, que (iv) el funcionario incumplido debía demostrar el agotamiento de todos los medios posibles para evitar el detrimento de las garantías de acceso a la administración de justicia y debido proceso, concluyendo que: “existe una relación de conexidad necesaria entre la noción del plazo razonable y el concepto de dilación injustificada, al punto que son estos los criterios que se deben analizar para determinar si acontece o no una afectación o amenaza al debido proceso y por ende al acceso a la administración de justicia. En esa medida, la mora judicial se justifica cuando: 5 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia T-186 de 28 de marzo de 2017, M.P.: María Victoria Calle Correa. 6 Sentencia SU-901 de 1° de septiembre de 2005, M.P Jaime Córdoba Triviño. 7 Ibidem. 8 «Estos tres primeros aspectos los remota de lo sostenido en la sentencia T-297 de 2006 (MP Jaime Córdoba Triviño - unánime)».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 5 - Se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende. - Se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Por el contrario, se considera que la mora es injustificada en aquellos eventos en los que se comprueba que el funcionario encargado no ha sido diligente y su comportamiento ha obedecido a una omisión sistemática de sus deberes.”9. 13.5. En la providencia T-230 de 201310, que abordó un caso de presunta mora judicial injustificada por parte de la Corte Suprema de Justicia - Sala de Casación Laboral dentro de un proceso ordinario que tenía por objeto el reconocimiento de una sustitución pensional, la Sala afirmó que tal fenómeno, contrario a los derechos fundamentales y debido proceso, se evidencia cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial. Precisó la Sala, además, que ante casos de mora judicial injustificada, la acción de tutela era procedente cuando (1) se cumpliera el requisito de subsidiariedad y (2) se acreditara la existencia de un perjuicio irremediable, advirtiendo que, (iii) el remedio, consistente en la alteración del turno, era excepcional11.
También hizo referencia la Sala de revisión a casos en los que la mora estaba justificada, encontrando que en algunos eventos la Corte (i) niega la protección constitucional12, en otros, (ii) ordena la alteración del turno, cuando quiera que se está ante sujetos de especial protección y/o vulnerabilidad13; y, en otros, (iii) dispone un amparo transitorio14. 13.6.
Reiterando de manera importante el anterior precedente, la Sala Plena de la Corte Constitucional en la sentencia SU-394 de 201615, destacó que el derecho al debido proceso en un plazo razonable, por desconocimiento del término, es objeto de amparo constitucional cuando quiera que (i) se incurre en mora judicial injustificada y (ii) se está ante un caso en el que puede materializarse un daño que genera perjuicios no subsanables. 9 «En esta providencia prosperó la acción constitucional invocada, por considerarse que en la providencia judicial atacada la autoridad no había valorado que la mora en la que había incurrido el sancionado se encontraba justificada» 10 «MP Luis Guillermo Guerrero Pérez - unánime» 11 «Destacó la Sala que, según lo señalado por la Corte en la sentencia C-543 de 1992, en casos de mora judicial podía ordenarse al juez observar los términos judiciales o la resolución del caso, lo que implicaba una alteración del turno (MP José Gregorio Hernández Galindo, SV Ciro Angarita Barón, Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero)». 12 «Citó como precedente las sentencias T-668 de 1996 (MP Hernando Herrera Vergara - unánime), T-243 de 2000 (MP Fabio Morón Díaz - unánime), T-1249 de 2004 (MP Humberto Antonio Sierra Porto - unánime) y T366 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández)». 13 «Como ocurrió en las sentencias T-708 de 2006 (MP Rodrigo Escobar Gil – unánime), T-220 de 2007 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla) y T-945A de 2008 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra, SV Nilson Pinilla Pinilla)». 14 «T-1154 de 2004 (MP Alfredo Beltrán Sierra - unánime)». 15 «MP Gloria Stella Ortiz Delgado».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 6 La mora judicial injustificada, precisó, se presenta cuando quiera que (i) existe un incumplimiento objetivo del plazo judicial, (ii) no existe un motivo razonable que justifique la dilación; y, (iii) la tardanza sea imputable a la falta de diligencia y omisión sistemática de los deberes del funcionario judicial […]”.
En vista de lo anterior, y descendiendo al caso concreto, al revisar el estado de la acción popular a través de la sede electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (SAMAI), se advierte que en el proceso identificado con el número único de radicación 20001-23-33-000-2025- 00140-00 se profirió providencia el 12 de agosto de 202516, mediante la cual el Tribunal rechazó la demanda, en los siguientes términos: “( )
RESUELVE
PRIMERO: RECHAZAR el medio de control de la referencia presentado por el señor Juan Carlos Lacouture Lacouture, en ejercicio de la acción popular instaurada contra Gustavo Andrés Pérez Rodríguez – Corporación Autónoma del Cesar (CORPOCESAR), por falta de agotamiento del requisito de procedibilidad contemplado en los artículos 144 y 161 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. ( )” Una vez notificada esta decisión, el accionante interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación el 15 de agosto de 202517, del cual se corrió traslado el 20 de agosto de 202518 y que se encuentra para resolver desde el 26 de agosto de 202519.
Ahora bien, en su respectivo informe el magistrado ponente del Tribunal informó lo siguiente: “( ) De otra parte, me permito informar que estuve de permiso y/o licencia durante los períodos comprendidos: del 7 al 11 de abril; del 5 al 10 de mayo; del 26 al 30 de mayo (licencia por luto), del 9 al 13 de junio, y del 7 al 11 de julio de 2025, según se acredita con los soportes que se adjuntan al presente informe.
Dichas ausencias, debidamente autorizadas, respondieron a situaciones previamente justificadas y comunicadas, lo que explica en parte la acumulación de asuntos, sin que ello implique inactividad o negligencia por parte del Despacho que presido, pues se adoptaron las medidas necesarias para garantizar la continuidad en la prestación del servicio público de administración de justicia y la atención de los procesos a cargo.
( )” En el anterior contexto, la Sala considera que en el presente asunto no se vulneran los derechos fundamentales invocados, debido a que la autoridad accionada ha emitido decisiones dentro del trámite de la acción popular referenciada, como lo fue la providencia del 12 de agosto de 2025 mediante la cual se rechazó la demanda por falta de agotamiento del requisito de 16 Ver índice SAMAI nro. 6 del expediente 20001-23-33-000-2025-00140-00. 17 Ver índice SAMAI nro. 11 del expediente 20001-23-33-000-2025-00140-00. 18 Ver índices SAMAI nros. 12 y 13 del expediente 20001-23-33-000-2025-00140-00. 19 Ver índice SAMAI nro. 18 del expediente 20001-23-33-000-2025-00140-00.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 7 procedibilidad, decisión contra la cual se interpuso recurso de reposición en subsidio de apelación. Asimismo, las eventuales demoras advertidas encuentran explicación en circunstancias debidamente justificadas y soportadas, como las licencias y permisos del magistrado ponente, los cuales fueron autorizados y comunicados con antelación, sin que de ello pueda derivarse inactividad o negligencia atribuible a la autoridad judicial.
La mora judicial, para ser considerada lesiva de derechos fundamentales, requiere que la dilación sea injustificada, irrazonable y atribuible a la inobservancia de los deberes funcionales del juez, condiciones que no se cumplen en este caso. El trámite se encuentra activo y no se evidencia la existencia de un daño cierto, grave e inminente que afecte los derechos fundamentales alegados.
En consecuencia, la Sala negará el amparo solicitado, toda vez que no se acreditó la configuración de una dilación injustificada ni un perjuicio irremediable que habilite la intervención excepcional del juez constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DENEGAR el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes esta providencia por el medio más expedito.
TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2025-04771-00 Accionante: Juan Carlos Lacouture Lacouture 8 CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.