Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., seis (6) de julio de dos mil veintitrés (2023) |Medio de control|:|Nulidad y restablecimiento del derecho | |Expediente |:|11001-03-25-000-2018-01041-00 (3298-2018) | |Demandante |:|Agencia Nacional de Tierras | |Demandados |:|Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y | | | |Samira Elena Cure Bayeh | |Tema |:|Reincorporación de servidora pública de carrera | | | |administrativa; falta de competencia funcional | A manera de anotación preliminar, se impone explicar que la razón del cambio de ponente en el presente asunto obedece a que el proyecto primigenio de fallo presentado a consideración de esta Colegiatura no alcanzó el quórum necesario para su aprobación. Consecuentemente con lo anterior, agotado el trámite procesal de instancia y como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala se ocupa de dictar sentencia de mérito dentro del proceso del epígrafe.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 1 a 15 vuelto). La Agencia Nacional de Tierras, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y la señora Samira Elena Cure Bayeh, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad parcial de las Resoluciones CNCS- 20171020018345 de 7 de marzo (artículo 1º) y CNSC-20171020039885 de 16 de junio (artículo 1º), ambas de 2017, por las que la CNSC ordenó reincorporar a la señora Samira Elena Cure Bayeh «[…] en una vacante definitiva del empleo denominado Gestor T1, Grado 10, ubicado en la Unidad de Gestión Territorial de Santa Marta en la planta de personal de la […]» entidad demandante.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la CNSC «[…] establecer que la reincorporación de la señora […] Cure Bayeh corresponde al empleo denominado Gestor, Código T1, Grado 8 […]», adscrita a la aludida Agencia. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que, a través de Decretos 2363 y 2364 de 2015, el Gobierno nacional creó las Agencias Nacional de Tierras y de Desarrollo Rural, entes que asumirían las funciones del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), suprimido con Decreto 2365 de la misma anualidad.
Dice que, con ocasión de la supresión de la planta de personal del Incoder, la señora Samira Elena Cure Bayeh solicitó su reincorporación en alguna de las citadas Agencias, en un empleo igual o equivalente al que desempeñaba en aquella entidad, esto es, profesional especializado, código 2028, grado 13, con derechos de carrera administrativa.
Que, con Decreto 420 de 7 de marzo de 2016, «[…] se establecieron unas equivalencias de empleos entre la nomenclatura y clasificación de los empleos del extinto INCODER y la nomenclatura y clasificación de empleos aplicable a la Agencia Nacional de Tierras y la Agencia de Desarrollo Rural» (sic), entre ellas, que la nueva denominación del referido cargo de profesional especializado, código 2028, grado 13, sería la de gestor, código T1, grado 8.
Aduce que la CNSC, mediante Resolución CNCS-20171020018345 de 7 de marzo de 2017, confirmada en sede de reposición con la CNSC-20171020039885 de 16 de junio siguiente, dispuso la reincorporación de la señora Cure Bayeh en la plaza de gestor, código T1, grado 10, ubicada en la unidad de gestión territorial de Santa Marta de la Agencia Nacional de Tierras, al estimar que (i) los mencionados cargos son equivalentes y (ii) aunque existe diferencia salarial entre estos, «[…] se encuentra permitida por el artículo 2.2.11.2.3 del Decreto 1083 de 2015, el cual indica que no deberá superar los dos grados siguientes, cuando se trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, es decir, que dadas las equivalencias establecidas en el Decreto 420 […], sólo se podrán tener en cuenta empleos denominados Gestor, Código T1, grados salariales 08, 09 y 10, sin importar la diferencia salarial, la cual en ningún caso podrá ser inferior a la percibida por la señora Samira Elena […], en el empleo denominado Profesional Especializado, Código 2028, Grado 13 […]» (sic). 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos acusados los artículos 2º, 13, 29, 40 y 125 de la Constitución Política; 33 del Decreto 2363 y 2.2.11.2.3 del Decreto 1083, ambos de 2015; y los Decretos 508 de 2012 y 420 de 2016. Arguye que la Resoluciones censuradas incurren en falsa motivación e infracción de las normas en que deberían fundarse, pues (i) desconocen que, a pesar de que la Agencia Nacional de Tierras asumió algunas de las funciones del desaparecido Incoder, la nomenclatura y clasificación de los empleos de uno y otro organismo no son análogos desde los puntos de vista funcional, de requisitos de acceso y salarial;
(ii) la reincorporación ordenada implica «[…] un incremento salarial desmedido e injustificado […] en perjuicio directo a los intereses de la Agencia […] y del principio constitucional del mérito frente al acceso y permanencia a empleos públicos»; y (iii) el Decreto 420 de 2016 «[…] dispuso específicamente su aplicación al proceso de incorporación directa de los servidores del INCODER dentro del proceso de reestructuración administrativa y no en cuanto al trámite de reincorporación adelantado por [la] CNSC» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL 2.1 Actuaciones previas a la admisión. Mediante auto de 17 de noviembre de 2017 (ff. 56 a 58), el Juzgado Segundo (2º) Administrativo de Bogotá (sección primera) declaró su falta de competencia para conocer la demanda de la referencia (incoada el 27 de octubre de 2017; f. 54), al considerar que, por tratarse de una controversia de naturaleza laboral, debía ser tramitada por un despacho adscrito a la sección segunda; no obstante, una vez fue asignada por reparto al Juzgado Cincuenta (50) de las mismas especialidad y circuito, al advertir que el presente medio de control carece de cuantía, lo remitió a esta Corporación con proveído de 28 de febrero de 2018 (ff. 82 y 83). 2.2 Auto admisorio.
La demanda fue admitida con auto de 27 de febrero de 2019 (f. 89); se ordenó la notificación personal a la CNSC, a la señora Samira Elena Cure Bayeh y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, así como al señor agente del Ministerio Público; y se dispuso dar traslado de aquella conforme al artículo 172 del CPACA. 2.3 Contestaciones de la demanda. 2.3.1 CNSC (ff. 240 a 254).
Por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda y se refirió a los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos, otros parcialmente y los demás no constituyen situaciones fácticas. Asimismo, propuso la excepción denominada ineptitud sustantiva de la demanda ante la finalización de la etapa de reincorporación, nombramiento y posesión de la señora Samira Elena Cure Bayeh.
Asevera que como el trámite promovido por la señora Cure Bayeh fue el de reincorporación a un empleo igual o equivalente al que ocupaba, corresponde a esa entidad adelantar el respetivo trámite, en su condición de garante de los derechos de carrera administrativa que le asisten a aquella, dentro del cual estableció que, contrario a lo alegado por la accionante, los cargos de profesional especializado, código 2028, grado 13, del extinguido Incoder, y gestor, código T1, grado 10, de la Agencia Nacional de Tierras, son equivalentes, como se constata en el Decreto 420 de 2016 y el estudio técnico de reincorporación de la citada servidora. 2.3.2 Señora Samira Elena Cure Bayeh (ff. 288 a 289 vuelto).
Pide negar las pretensiones invocadas, para lo cual sostiene, en esencia, que colma los requisitos para desempeñar la plaza de gestor, código T1, grado 10, de la Agencia Nacional de Tierras, al que fue reincorporada, situación que la actora quiere desconocer, aparentemente a manera de persecución laboral contra los servidores que laboraron en el Incoder. 2.4 Alegatos de conclusión. A través de providencia de 19 de agosto de 2022, esta Colegiatura consideró que, al colmarse las exigencias del artículo 182A[1] del CPACA («Sentencia anticipada»), no resultaba indispensable la celebración de la audiencia inicial prevista en el artículo 182 ibidem, por lo que se prescindió de esta y se corrió traslado a las partes para que presentaran por escrito sus alegatos de conclusión y recibir concepto del Ministerio Público, oportunidad en la que guardaron silencio (f. 307).
CONSIDERACIONES DE LA SALA 3.1 Competencia. Sería del caso emitir pronunciamiento de fondo respecto de la controversia sometida a juzgamiento, si no fuera porque se advierte falta de competencia funcional frente al asunto[2], por las razones que a continuación se compendian. Sea lo primero precisar que, desde el punto de vista jurídico, competencia constituye «[…] “la medida como la jurisdicción se distribuye entre las distintas autoridades judiciales”[3]; según Rocco, la competencia puede definirse como “aquella parte de la jurisdicción que corresponde en concreto a cada órgano jurisdiccional singular, según ciertos criterios a través de los cuales las normas procesales distribuyen la jurisdicción entre los distintos órganos ordinarios de ella”[4]. […] Todos los Jueces tienen jurisdicción, pero no todos tienen competencia para conocer de determinado asunto.
Un Juez competente es, al mismo tiempo, un Juez con jurisdicción; pero un Juez incompetente es un Juez con jurisdicción y sin competencia. La competencia es el fragmento de la jurisdicción atribuido a un Juez[5]»[6]. De acuerdo con lo anterior, la competencia determina la autoridad judicial a la que el ordenamiento procesal atribuye el conocimiento de una controversia en particular.
Entre los distintos factores de competencia que contempla la normativa, se encuentra la denominada funcional o vertical, que es la que determina las instancias de un proceso, es decir, si atañe a un asunto de única o de doble instancia, a la vez que fija (en el último caso) el superior funcional llamado a conocer del asunto[7]. Acerca de este tema, esta sala de decisión, en fallo de 30 de marzo de 2017[8], dijo: En cuanto al factor funcional, las reglas de competencia permiten distribuir los diferentes asuntos de conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo de primera y de segunda instancia entre los diferentes funcionarios judiciales, dependiendo de diferentes aspectos, tales como: el nivel de autoridad o calidad del funcionario que expide el acto, la naturaleza del acto administrativo objeto de control, el tipo de sanción y la cuantía de las pretensiones, entre otros [subraya la subsección].
En lo atinente a dicho criterio de competencia, se recuerda que, conforme al artículo 138[9] del Código General del Proceso (CGP), «Cuando se declare la falta de jurisdicción, o la falta de competencia por el factor funcional o subjetivo, lo actuado conservará su validez y el proceso se enviará de inmediato al juez competente […]», incluso aunque «[…] haya sido prorrogada [la competencia] por el silencio de las partes […]» (artículo 139 ibidem).
En tal virtud, sin perjuicio de la etapa procesal en la que se encuentre un proceso judicial, una vez se establezca que el funcionario o corporación a cargo carece de competencia funcional, debe remitirlo al que corresponda. En el proceso contencioso-administrativo, los factores de competencia, incluido el funcional, se hallan contenidos y fijados en el CPACA (texto original), del que, para el caso que ahora nos ocupa, se destacan los siguientes apartes:
ARTÍCULO 149. El Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por intermedio de sus Secciones, Subsecciones o Salas especiales, con arreglo a la distribución de trabajo que la Sala disponga, conocerá en única instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho que carezcan de cuantía, en los cuales se controviertan actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional. […]
ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […]
ARTÍCULO 155. Los jueces administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: […] 2. De los de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía no exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes. […].
En el caso sub examine, la Agencia Nacional de Tierras instauró demanda de nulidad y restablecimiento contra la CNSC y la señora Samira Elena Cure Bayeh, con el propósito de «[…] establecer que la reincorporación de [dicha] señora […] corresponde al empleo denominado Gestor, Código T1, Grado 8, ubicado en la Unidad de Gestión Territorial de Santa Marta en la planta de personal de la Agencia Nacional de Tierras – ANT» (f. 2), por lo que sostuvo entonces que, «[…] como no se pretende restablecimiento económico, el caso no tiene asignación de cuantía […]» (f. 15), lo que, en principio, sugeriría que el conocimiento de las presentes diligencias recaería en el Consejo de Estado, en única instancia. No obstante, revisado el escrito inicial, se observa que la actora plantea, entre otros argumentos, que «[…] es claro que la diferencia salarial entre los empleos objeto del trámite de reincorporación transgrede los límites normativos fijados por el Decreto No. 1083 de 2015, como quiera que esto constituye un incremento salarial desmedido e injustificado con ocasión de la supresión del empleo de carrera a favor de la señora SAMIRA ELENA CURE BAYEH y en perjuicio directo a los intereses de la Agencia […]» (sic; f. 7), motivo por el cual depreca se declare que el cargo al que debe ser reincorporada dicha servidora sea el de gestor, código T1, grado 8, y no al grado 10, como lo dispuso la CNSC.
Así las cosas, aun cuando la parte accionante no solicitó de manera expresa el restablecimiento de sus derechos económicos conculcados con los actos acusados, opera automáticamente en caso de anularse estos últimos, dado que, por ejemplo, una decisión favorable significaría reducir el valor de la asignación mensual y demás prestaciones que devenga la servidora[10], por lo que era susceptible de cuantificación para efectos de concretar la competencia funcional y, por tanto, al tener el asunto un monto determinable, el Consejo de Estado no cuenta con competencia funcional (de conformidad con el artículo 149, numeral 2, del CPACA, en su versión original, aplicable para la fecha de presentación de la demanda), porque, según la estimación razonada de la cuantía, correspondía a los juzgados o tribunales administrativos, lo que, además, quebranta la garantía de la doble instancia. En ese orden de ideas, de conformidad con lo prescrito en los artículos 152 y 155 del CPACA, en el sentido de que recae en los tribunales y juzgados administrativos, en su orden, el conocimiento de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho «[…] de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes» o sea inferior, respectivamente, en armonía con la previsión del artículo 168 del CPACA[11], se decretará de oficio probada la excepción de falta de competencia funcional, sin perjuicio de la validez de las actuaciones realizadas en el sub lite.
En tal sentido, resulta necesario advertir que no es dable obviar las normas procesales antes referidas, puesto que «[…] son de orden público y, por consiguiente, de obligatorio cumplimiento, y en ningún caso podrán ser derogadas, modificadas o sustituidas por los funcionarios o particulares, salvo autorización expresa de la ley»[12] (se subraya), que buscan hacer efectivos los derechos constitucionales de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva, dar prevalencia al derecho sustancial sobre el procesal y permiten que sea el juez natural quien asuma el conocimiento del asunto en controversia, como lo impone el artículo 29 de la Carta Política[13].
Ahora bien, el artículo 157 del CPACA prevé que «Cuando se reclame el pago de prestaciones periódicas de término indefinido, como pensiones, la cuantía se determinará por el valor de lo que se pretenda por tal concepto desde cuando se causaron y hasta la presentación de la demanda, sin pasar de tres (3) años». Por consiguiente, como en el escrito inicial la entidad demandante sostiene que la diferencia salarial entre el empleo que ocupaba la señora Cure Bayeh en el Incoder y aquel al que fue reincorporada corresponde a la suma de $1.023.674,oo[14], se tiene que la cuantía en las presentes diligencias asciende a la suma de $7.165.718,oo[15], es decir, inferior a los cincuenta (50) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv) correspondientes al 2017 ($36.885.850,oo)[16], anualidad en la que se incoó este medio de control.
Por lo anterior, y de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 156 (numeral 3)[17] del CPACA y 138 del CGP, se ordenará la remisión del expediente a la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Santa Marta, con el fin de que este asunto se someta al respectivo reparto, por ser los despachos competentes para su conocimiento en primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1°.
Decrétase de oficio probada la excepción de falta de competencia funcional respecto del presente asunto, conforme a la parte considerativa. 2°. Ejecutoriada esta providencia, por secretaría de la sección, envíese el expediente a la oficina de apoyo para los juzgados administrativos de Santa Marta, de acuerdo con lo consignado en la motivación. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.
Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con salvamento de voto ----------------------- [1] Adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021. [2] Recuérdese que, conforme al artículo 187 del CPACA, «En la sentencia se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre probada» (se subraya). [3] Luis Mattirolo, Tratado de Derecho Judicial Civil, Madrid, Edt.
Reus, 1930, pág.3. Citado por el Doctor Marco Gerardo Monroy Cabra, Derecho Procesal Civil, Ediciones Librería el Profesional quinta edición 2001. [4] Ugo Rocco, Trtado de Derecho Procesal Civil, Bogotá, Buenos Aires, Edit. Temis-Depalma, 1970, pág.42. Citado por el Doctor Jaime Azula Camacho, Manuel de Derecho Procesal, Editorial Temis 2006. [5] Derecho Procesal Civil Colombiano, Doctor Hernán Fabio López Blanco quien cita a Eduardo J. Couture. [6] Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, sentencia de 12 de julio de 2007, expediente 20001-23-31-000-2001- 01282-01 (2082-2006), C. P. Jesús María Lemos Bustamante. [7] Ver, entre otros, fallos del Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección tercera, de (i) 17 de octubre de 2013, radicación 11001-03-26-000-2012-00078-00 (45679); y (ii) 17 de octubre del año, expediente 11001-03-26-000-2012-00078-00 (45679), ambas con ponencia del consejero de Estado Jaime Orlando Santofimio Gamboa. [8] Providencia de 30 de marzo de 2017, C. P. César Palomino Cortés, radicación 11001-03-25-000-2016-00674-00 (2836-16). [9] «Efectos de la declaración de falta de jurisdicción o competencia y de la nulidad declarada». [10] Según se consigna en el escrito de demanda, «La diferencia salarial entre los empleos asciende a la suma [de] $1.023.674 […], lo cual implica un incremento porcentual del 34,17% de la asignación básica mensual, inicial a la establecida en el empleo suprimido» (sic; f. 7). [11] «En caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible.
Para todos los efectos legales se tendrá en cuenta la presentación inicial hecha ante la corporación o juzgado que ordena la remisión». | [12] Artículo 13 del CGP. [13] «El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio» (subraya la subsección). [14] Folio 7. [15] $1.023.674,oo x 7 meses (esto es, desde cuando la CNSC reincorporó a la señora Cure Bayeh [marzo de 2017] hasta la presentación de la demanda [octubre siguiente])= $7.165.718,oo [16] A través del artículo 1º del Decreto 2209 de 30 de diciembre de 2016, el Gobierno nacional «Fij[ó] a partir del primero (1°·) de enero de 2017, como Salario Mínimo Legal Mensual para los trabajadores de los sectores urbano y rural, la suma de setecientos treinta y siete mil setecientos diez y siete pesos ($737. 717.oo)».
Entonces: $737. 717.oo (salario mínimo en 2017) x 50 smlmv (artículo 155 del CPACA) = $36.885.850,oo. [17] «Para la determinación de la competencia por razón del territorio se observarán las siguientes reglas: […] 3. En los asuntos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral se determinará por el último lugar donde se prestaron o debieron prestarse los servicios. […]».