Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres Mantilla Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

Temas: Reliquidación de pensión de jubilación. Régimen de transición. Contraloría General de la República. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 23 de julio del 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la señora Gloria Azucena Torres Mantilla formuló 2 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres demanda ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015 y la nulidad total de las Resoluciones RDP 52049 y RDP 53569 del 7 y 15 de diciembre, respetivamente, del 2015, por medio de las cuales la UGPP le reconoció una pensión de jubilación. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó (i) reliquidar la pensión de jubilación que le fue concedida, de conformidad con los Decretos 929 de 1976 y 720 de 1978, por ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, es decir: asignación básica, prima técnica, bonificación especial, prima de vacaciones, prima de servicios y prima de navidad, de modo que el monto de la pensión no sea inferior a $ 8.363.436, efectiva a partir del 1 de noviembre del 2012;

(ii) pagar las diferencias surgidas entre lo reconocido y lo que en derecho le corresponde; (iii) pagar los ajustes de valor de conformidad con el índice de precios al consumidor; y (iv) condenar a la entidad demandada al pago de costas y agencias en derecho. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Gloria Azucena Torres nació el 18 de octubre de 1957; laboró en la Contraloría General de la República por 35 años, 5 meses y 8 días; y se retiró del servicio público el 31 de octubre del 2012. 3 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres ii) La demandante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, por lo que su régimen pensional aplicable es el consagrado en el Decreto 929 de 1976, razón por la que el 15 de enero del 2015 interpuso una solicitud ante la UGPP con el propósito de que le reconociera una mesada en las condiciones descritas en las citadas normas. iii) El 31 de agosto del 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP 35459, por medio de la cual le reconoció a la demandante una pensión de jubilación en cuantía de $ 1.729.733, efectiva a partir del 1 de noviembre del 2012.

En ese acto administrativo se desconoció el régimen pensional aplicable, pues se dio aplicación al artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, como consecuencia, el monto del derecho correspondió al 75 % del promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicio. iv) Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos negativamente a través de las Resoluciones RDP 52049 del 7 de diciembre y RDP 53569 del 15 de diciembre del 2015, en las que no se accedió a incluir la totalidad de los factores salariales percibidos durante en el último semestre de servicio en el ingreso base de liquidación y, por el contrario, se aseguró que lo relativo al IBL debía fijarse de acuerdo con el régimen general de seguridad social. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de la violación En el escrito inicial de la demanda se invocaron como violados los artículos 2, 13, 25 y 58 de la Constitución Política de 1991; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 11, 36 y 289 de la Ley 100 de 1993; 7 del Artículo 929 de 1976; y 40 del Decreto 4 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres 720 de 1976.

Al desarrollar el concepto de la violación, la parte demandante argumentó lo siguientes:1 i) El modo en que la parte demandada liquidó el derecho pensional de la señora Gloria Azucena Torres es contrario a las normas que le son aplicables, pues al ser beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se le deben respetar todas las condiciones contenidas en el Decreto 929 de 1976, entre ellas, la manera de conformar el ingreso base de liquidación. ii) La accionante tiene derecho a que la edad, el tiempo de servicio y el monto aplicable a su situación sean los consagrados en el Decreto 929 de 1976; sin embargo, para la UGPP el concepto de monto solo se refiere a la tasa de reemplazo, interpretación que contraría el interés de la señora Torres Mantilla. iii) El régimen de transición tiene como propósito resguardar las expectativas legítimas pensionales de las personas que cumplan con los requisitos establecidos en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En ese sentido, sería ilógico pensar que el monto de que trata el aludido régimen de transición solo se depreca de la tasa de reemplazo y no de la base liquidatoria. iv) Según el régimen pensional aplicable, el monto de cada uno de los factores salariales devengados durante el último semestre de servicio debe ser tenido en cuenta en su totalidad y, posteriormente, el valor resultante tiene que dividirse en sextas partes para obtener el promedio mensual, modo de liquidación que es más favorable que el consagrado en el régimen general de pensiones.

La anterior 1 Folios 37 al 46. 5 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres interpretación del régimen se sustenta en múltiples sentencias del Consejo de Estado que así lo han considerado.2 v) El quinquenio también debe ser incluido en el ingreso base de liquidación, pues tal factor es «una operación acumulativa de meses de salario que varía según los años de servicio; dicha operación acumulativa irá aumentando en la medida en que se incrementen los años de antigüedad del funcionario», por tal razón, la forma correcta de incluir tal emolumento en el IBL es «tomar la última operación acumulativa de sueldos certificada en el último semestre de servicios y dividirla en sextas partes para extraer el 75 % de ese resultado e incorporarlo al valor final de la mesada pensional». 1.2.

Contestación de la demanda Dentro del término legal concedido, la parte demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control, de acuerdo con las siguientes razones:3 i) La liquidación del beneficio pensional del que es titular la demandante se ajusta a derecho, pues corresponde al 75 % del IBL conformado por el salario promedio de los últimos 10 años de servicio, de conformidad con los factores salariales consagrados en el Decreto 1158 de 1994.

Las anteriores condiciones se adecúan a las consideraciones plasmadas por la Corte Constitucional en las sentencias C- 258 del 2013, SU-230 de 2015 y SU-427 del 2016. 2 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencia del 30 de abril de 1997. Expediente con radicado interno 14480; y sentencia del 17 de julio del 2003, radicado interno 3538-2002. 3 Folios 111 al 146. 6 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres ii) Las pretensiones de la demanda no deben prosperar debido a que no todo lo devengado por la demandante tiene carácter salarial y no todos los factores deben hacer parte del ingreso base de liquidación, pues solo deben ser tenidos en cuenta aquellos percibidos de forma habitual y periódica.

Lo anterior es así, porque las cotizaciones efectuadas tienen que guardar correspondencia con el salario devengado por el trabajador. iii) A pesar de que la demandante es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, lo que le da derecho a que su pensión sea liquidada de conformidad con el régimen al que se encontraba afiliada antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, lo relativo a la conformación del ingreso base de liquidación y del periodo a aplicar debe atender a lo ordenado en los artículos 21 o 36 la citada norma, según corresponda. iv) Finalmente propuso las excepciones de «falta de requisito de procedibilidad por no adelantar el requisito de conciliación», inexistencia de la obligación, prescripción, carencia del derecho reclamado, buena fe, falta de título y causa y la excepción genérica e innominada. 1.3 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, en sentencia del 23 de julio del 2021, negó las pretensiones de la demanda de acuerdo con las siguientes consideraciones:4 4 Documento número 18 del expediente digital visible en el índice 2 del portal Samai 7 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres A partir del marco jurisprudencial citado,5 así como de las pruebas allegadas al expediente, la Sala arriba a la conclusión que no es procedente acceder a la reliquidación de la pensión de la demandante en la forma solicitada, lo anterior, porque si bien es cierto que al ser beneficiaria del régimen de transición es destinataria del citado Decreto Ley 929 de 1976, también lo es, que el monto de su pensión corresponde al 75 % (tasa de remplazo) sobre un ingreso de liquidación ibl que corresponde al “promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión atendiendo a los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994”, tal y como lo efectuó la demandada.

Así las cosas, procedente resulta denegar, pues, se reitera, para las personas beneficiarias del régimen especial de la Contraloría General de la República, el ibl es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, siendo esta la tesis que sirve como criterio orientador aplicable a casos como el presente. 1.4.

El recurso de apelación Por medio de apoderada judicial, la señora Gloria Azucena Torres Mantilla interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, de acuerdo con las siguientes razones de disentimiento:6 i) La demandante laboró al servicio de la Contraloría General de la República desde el 23 de mayo de 1977 hasta el 31 de octubre del 2012; sin embargo, al revisar la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015, la UGPP aplicó un periodo correspondiente a los últimos 10 años de servicio, pero utilizó el lapso del 1 de julio del 2001 al 30 de junio del 2011, lo que quiere decir que dejó de incluir en el ingreso base de liquidación los factores salariales percibidos por alrededor de 16 meses. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación CE-SUJ.SII-020-20 del 11 de junio del 2020.

Corte Constitucional, sentencias C-258 del 2013 y SU-395 del 2017. 6 Documento 21.5 del expediente digital visible en el índice 2 del portal Samai. 8 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres ii) A pesar de que en el expediente administrativo de la accionante existe prueba del retiro definitivo del servicio, la entidad demandada desconoció ese dato, lo que implicó que no se tuvieran en cuenta 16 meses de aportes pensionales, evento que generó un reconocimiento pensional inferior al que en derecho corresponde. iii) El Consejo de Estado7 ha admitido la inclusión en el ingreso base de liquidación de la bonificación especial o quinquenio de los servidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del Decreto 929 de 1976; específicamente señaló que «el quinquenio debe entenderse teniendo en cuenta un mes de remuneración fraccionado en una doceava parte». iv) Por último, solicitó que se acceda a la reliquidación pensional en los términos pedidos en la demanda y que, en todo caso, no se condene en costas de segunda instancia a la demandante, en consideración a que ya ha incurrido en gastos de representación, que ha actuado de buena fe y que en el transcurso del proceso ocurrió un cambio jurisprudencial determinante para la adopción de la sentencia de primera instancia. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Vencido el término concedido, solo la parte demandante presentó alegatos de conclusión, según memorial visible en los índices 11 y 12 del portal Samai, en dónde reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 1.6. El Ministerio Público 7 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 7 de diciembre del 2016.

Radicado 2013 04676 01. 9 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres El agente del ministerio público no rindió concepto. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer si la señora Gloria Azucena Torres Mantilla tiene derecho, como beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, a que su pensión de jubilación sea liquidada a partir de todo lo devengado durante el último semestre de servicio, en apego a las disposiciones del Decreto 929 de 1976. 2.2.

Marco normativo 2.2.1. Del régimen especial aplicable a los funcionarios de la Contraloría General de la República. El régimen de prestaciones sociales de los servidores de la Contraloría General de la República está previsto en las Leyes 6ª de 19458 y 65 de 19469, en los Decretos Leyes 2567 de 194610, 929 de 197611, 720 de 197812 y en sus correspondientes reglamentaciones. 8 Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo. 9 Por la cual se modifican las disposiciones sobre cesantía y jubilación y se dictan otras. 10 Por el cual se dictan algunas disposiciones sobre prestaciones a favor de los trabajadores oficiales. 11 Por el cual se establece el régimen de prestaciones sociales de los funcionarios y empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares. 10 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres Sobre la pensión de jubilación, el artículo 7° del Decreto Ley 929 de 1976 dispuso lo siguiente: Los funcionarios y empleados de la Contraloría General tendrán derecho, al llegar a los 55 años de edad, si son hombres y 50 si son mujeres, y cumplir 20 años de servicios continuos o discontinuos, anteriores o posteriores a la vigencia de este decreto, de los cuales por lo menos diez lo hayan sido exclusivamente a la Contraloría General de la República a una pensión ordinaria vitalicia de jubilación equivalente al 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre.

Como se observa, la norma determinó los requisitos fundamentales para obtener la pensión de jubilación de los servidores de la Contraloría en cuanto a edad, tiempo de servicio en 20 años, y la tasa de remplazo con el 75% del promedio de los salarios devengados durante el último semestre de labores. Sin embargo, en lo atinente a la manera en que deben liquidarse las pensiones, únicamente hizo la siguiente precisión: Artículo 9º.- Para liquidar las pensiones de que trata este Decreto y las demás prestaciones establecidas o reconocidas por el presente Decreto, no se incluirán los viáticos que haya recibido el empleado o funcionario, a menos que ellos sean de carácter permanente y se hayan recibido, durante un lapso continuo de seis meses o mayor.

No obstante lo anterior, el artículo 1º del Decreto 691 de 1994 incorporó a los servidores públicos del orden nacional al sistema integral de seguridad social, incluidos los de la Contraloría General de la República, a partir del 1º de abril de 12 Por el cual se establece el sistema de clasificación y nomenclatura de los empleos de la Contraloría General de la República, se fijan las escalas de remuneración correspondientes a dichos empleos y se dictan otras disposiciones. 11 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres 1994, por lo que la cotización para pensión a partir de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, correspondía a la base prevista en el artículo 6º del tal reglamento, que fue modificado por el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994, cuyo contenido establece lo siguiente: ARTÍCULO 1º.

El artículo 6 del Decreto 691 de 1994, quedará así: Base de cotización. El salario mensual base para calcular las cotizaciones al Sistema General de Pensiones de los servidores públicos incorporados al mismo, estará constituido por los siguientes factores: a) La asignación básica mensual; b) Los gastos de representación; c) La prima técnica, cuando sea factor de salario; d) Las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; e) La remuneración por trabajo dominical o festivo; f) La remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; g) La bonificación por servicios prestados; 2.2.2.

La sentencia de unificación del 11 de junio de 2020 sobre el régimen pensional de empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República En reciente sentencia de unificación del 11 de junio de 2020, la Sala Plena del Consejo de Estado sentó jurisprudencia en materia de régimen pensional aplicable a los empleados y funcionarios de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y del Decreto 929 de 1976, en la que se dijo lo siguiente: El ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de 12 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

(…) Sentar jurisprudencia en la sección segunda del Consejo de Estado, para señalar que el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976 en virtud del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, en cuanto a periodo corresponde a las variables previstas en los artículos 21 y 36 de esta norma; y respecto a los factores, atenderá la regla de cotización contemplada en el artículo 1º del Decreto 1158 de 1994.

Así las cosas, es claro que la mencionada regla jurisprudencial se acompasa con la actual posición del Consejo de Estado en materia de Ingreso Base de Liquidación aplicable a los beneficiarios del régimen de transición y a la marcada pauta de enmarcar las liquidaciones pensionales alrededor de factores salariales que hicieran parte del ingreso base de cotización para realizar los respectivos aportes al sistema de seguridad social, en procura de garantizar la sostenibilidad financiera deprecada, entre otros, en el Acto Legislativo 01 de 2005. 2.3.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: i) La señora Gloria Azucena Torres Mantilla nació el 18 de octubre de 1957.13 ii) Según el formato número 1 del certificado de información laboral expedido por la Contraloría General de la República, la señora Gloria Azucena Torres Mantilla laboró para esa entidad entre el 23 de mayo de 1977 y el 31 de octubre del 13 Folio 2. 13 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres 2012,14 información reiterada según constancia expedida por el empleador visible en el folio 35 del expediente. iii) El 12 de octubre del 2012, la señora Torres Mantilla presentó renuncia al cargo de profesional universitario, grado 01, que venía desempeñando en la Gerencia Departamental de Santander, a partir del 1 de noviembre de ese mismo año.15 La renuncia fue aceptada a través de la Resolución 2850 del 19 de octubre del 2012, expedida por la Contraloría General de la República, a partir del 1 de noviembre de ese mismo año.16 iv) Según certificado número 1268 del 9 de agosto del 2016, de la Dirección de Gestión de Talento Humano de la Contraloría General de la República, durante el periodo comprendido entre el 1 de abril de 1994 y el 31 de octubre del 2012, la demandante devengó los factores salariales de sueldo, subsidio de alimentación17, prima de servicios, prima de vacaciones, prima de navidad, indemnización por vacaciones, prima técnica y bonificación especial quinquenio.18 De los anteriores factores, solamente se efectuaron cotizaciones al sistema pensional por concepto de asignación básica y el denominado «otros factores salariales pagados en el mes certificado constituye factor salarial (Decreto 1158 de 1994)».19 Por este último factor se hicieron cotizaciones por los siguientes 14 Folio 31. 15 Folio 34. 16 Folios 34 y reverso. 17 Solo devengado en el año 1994, en cuantía de $ 39.334. 18 Folios 33 y 34. 19 Certificado de aportes salariales expedido por la Contraloría General de la República.

Folios 72 al 80 del cuaderno administrativo, identificado con el nombre «Torres Mantilla Gloria Azucena», 14 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres valores:20 AÑO COTIZACIÓN 2002 463,420 2003 488,954 2004 513,500 2005 541,743 2006 568,830 2007 594,427 2008 716,753 2009 867,019 2010 933,499 2011 963,091 v) El 31 de agosto del 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP 35459, por medio de la cual le reconoció a la demandante una pensión de jubilación en cuantía de $ 1.729.733, efectiva a partir del 1 de noviembre del 2012, cuyo pago se condicionó a demostrar el retiro del servicio.

Las condiciones de la mesada son las siguientes:21 Que mediante Resolución GNR 325076 del 29 de noviembre del 2013 Colpensiones reconoce una pensión de vejez a favor de la solicitante en cuantía de $ 1.903.008 efectiva a partir del 1 de noviembre del 2012. Que mediante Resolución GNR 280109 del 8 de agosto del 2014 Colpensiones resolvió un recurso de reposición interpuesto en contra del anterior acto administrativo, declarando la pérdida de competencia y remitiendo el expediente pensional a esta Unidad para los fines pertinentes. [La interesada] acredita un total de 12,278 días laborados, correspondientes a 1,754 semanas.

Que nació el 18 de octubre de 1957 y actualmente cuenta con 57 años de edad. Que el último cargo desempeñado fue el de profesional universitario grado 1. visible en el cd 2 del folio 1ª. Según el certificado, no se realizaron aportes por la denominada prima técnica al no constituir factor de salario. 20 El valor de la cotización por este factor guarda correspondencia con el utilizado por la UGPP para conformar el IBL, según el hecho probado número V. 21 Folios 5 al 16 15 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres [..] Que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 contempla un régimen de transición el cual respeta el tiempo de servicio, la edad y el monto del régimen anterior aplicable a las personas que a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones acreditaran 15 años de servicio y/o 40 años de edad para los hombres y 35 años para las mujeres. […] Que en el presente caso, la normatividad anterior aplicable es la contenida en el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

Que [la peticionaria] adquirió el status de pensionada el día 18 de octubre de 2007. Que para determinar el ingreso base de liquidación se da cumplimiento a lo establecido conforme el inciso 3 o 6 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, aplicando un 75.00 % sobre un ingreso base de liquidación conformado por el promedio de los salarios devengados durante los últimos 10 años de servicio, entre el 1 de julio de 2001 y el 30 de junio de 2011.22 AÑO FACTOR VALOR ACUMULADO VALOR IBL VALOR ACTUALIZADO 2001 Asignación básica mes 7,571,802 7,571,802 12,852,913 2002 Asignación básica mes 15,888,672 15,888,672 25,053,932 2002 Bonificación por servicios prestados 463,420 463,420 730,740 2003 Asignación básica mes 16,764,144 16,764,144 24,707,368 2003 Bonificación por servicios prestados 488,954 488,954 720,631 2004 Asignación básica mes 17,605,716 17,605,716 24,366,321 2004 Bonificación por servicios prestados 513,500 513,500 710,684 2005 Asignación básica mes 18,574,032 18,574,032 24,366,323 2005 Bonificación por servicios prestados 541,743 541,743 710,685 2006 Asignación básica mes 19,502,736 19,502,736 24,401,185 2006 Bonificación por servicios prestados 568,830 568,830 711,701 2007 Asignación básica mes 20,380,363 20,380,363 24,405,867 2007 Bonificación por servicios prestados 594,427 594,427 711,837 22 El valor del factor denominado «bonificación por servicios prestados», guarda correspondencia con el valor de lo cotizado por concepto de «otros factores salariales pagados en el mes certificado constituye factor salarial (Decreto 1158 de 1994», según el hecho probado número IV. 16 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres 2008 Asignación básica mes 24,574,392 24,574,392 27,843,966 2008 Bonificación por servicios prestados 716,753 716,753 812,116 2009 Asignación básica mes 29,726,364 29,726,364 31,282,064 2009 Bonificación por servicios prestados 867,019 867,019 912,394 2010 Asignación básica mes 32,005,680 32,005,680 33,020,260 2010 Bonificación por servicios prestados 933,499 933,499 963,091 2011 Asignación básica mes 16,510,134 16,510,134 16,510,134 2011 Bonificación por servicios prestados 963,091 963,091 963,091 IBL: 2,306,311 x 75.00 % = $ 1,729,733 […] Efectiva a partir del 1 de noviembre de 2012, condicionado a demostrar el retiro definitivo del servicio oficial para su disfrute. […] Ahora bien, como se evidencia también en el cuaderno pensional acto administrativo, la efectividad del reconocimiento pensional será a partir del día 01 de noviembre del 2012, se aclara que el documento en mención se encuentra en copia simple por lo que se dejará condicionado a demostrar el retiro del servicio hasta tanto se aporte acto administrativo en original o copia auténtica. [negrilla fuera de texto]. vi) El 6 de octubre del 2015, la señora Gloria Azucena Torres interpuso recurso de reposición, y en subsidio apelación, en contra del acto administrativo de reconocimiento pensional, en el que solicitó que, en cumplimiento del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y en aplicación plena del régimen pensional del Decreto 929 de 1976, se revocara parcialmente la resolución descrita en el numeral anterior y, en consecuencia, se reliquidara el monto de la mesada en cuantía del 75 % del IBL conformado a partir del promedio de todo lo devengado durante el último semestre de servicio, de modo que la pensión no fuera inferior a $ 8.363.436.23 23 Folios 17 al 22. 17 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres vii) El 7 de diciembre del 2015, la UGPP profirió la Resolución RDP 52049, a través de la cual resolvió el recurso de reposición en el sentido de confirmar el acto recurrido, a partir del argumento según el cual el ingreso base de liquidación no puede ser conformado del modo pedido por la recurrente, toda vez que dicho aspecto no se encuentra sometido al régimen de transición y, por consiguiente, debe atenderse lo dispuesto en el régimen general de seguridad social, es decir, tal como se hizo en el acto acusado.24 viii) El 15 de diciembre del 2015, la UGPP resolvió el recurso subsidiario de apelación, de forma negativa a los intereses de la recurrente, por conducto de la Resolución RDP 53569, en la que se reiteró que el ingreso base de liquidación contenido en la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015 es el adecuado, pues la base liquidatoria solo debe conformarse a partir de los factores salariales sobre los cuales se realizaron aportes al sistema y que se encuentren enlistados en el Decreto 1158 de 1994.25 2.4.

Caso concreto. Análisis de la Sala La señora Gloria Azucena Torres Mantilla nació el 18 de octubre de 1957 y laboró de forma ininterrumpida en la Contraloría General de la República desde el 23 de mayo de 1977, lo que quiere decir que, para el 1 de abril de 1994, fecha de la entrada en vigencia del régimen general de seguridad social, tenía más de 35 años de edad y más de 15 años de servicio, lo que implica que, por cualquiera de los dos requisitos, es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993. 24 Folios 23 al 26. 25 Folios 27 al 30 18 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres En virtud de lo anterior, tiene derecho a que los requisitos de edad y tiempo de servicio y la tasa de reemplazo para definir su situación pensional sean aquellos descritos en el régimen al que se encontraba afiliada antes de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 que, para este caso, resulta ser el contenido en el Decreto 929 de 1976, dada su vinculación laboral con la Contraloría General de la República.

Así, analizados los actos administrativos demandados, la Sala advierte que, tal como corresponde, la UGPP, en la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015, reconoció el derecho pensional de la demandante en aplicación de la tasa de reemplazo y los requisitos de edad y tiempo de servicio contenidos en el Decreto 929 de 1976, es decir, un monto del 75 %, 50 años de edad y 20 años de servicio, de los cuales por lo menos 10 hayan sido prestados a la Contraloría General de la República.

Ahora, resulta claro que el inconformismo de la demandante radica en la conformación del ingreso base de liquidación, pues la UGPP solo tuvo en cuenta aquellos factores consagrados en el Decreto 1158 de 1994, mientras que la accionante considera que debió incluirse todo lo devengado durante el último semestre de servicio, tal como ordena el artículo 7 del Decreto 929 de 1976.

De acuerdo con lo anterior, para resolver el recurso de apelación es necesario estudiar dos aspectos a saber: (i) el periodo; y (ii) la conformación del ingreso base de liquidación. Sobre el primer aspecto, la Sala dirá que en la sentencia de unificación de 11 de junio del 2020, a la que se hizo referencia previamente, se determinó que a los servidores de la Contraloría General de la República beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 se les debe aplicar 19 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres el periodo según las variables descritas en los artículos 21 y 36 del régimen general de pensiones.

En ese sentido, los trabajadores a los que les hiciere falta más de 10 años para adquirir el derecho a la pensión de jubilación, contados desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (1 de abril de 1994), sería ese el término utilizado para efectos de promediar el ingreso base de liquidación, tal como sucede en el presente caso, toda vez que la demandante acreditó la totalidad de requisitos en el año 2007, momento en el que cumplió los 50 años de edad que exige el Decreto 929 de 1976.

De acuerdo con lo anterior, debido a que desde el 1 de abril de 1994 transcurrieron más de 10 años hasta la fecha en que la demandante satisfizo la totalidad de exigencias legales para ser titular del derecho pensional, son los últimos 10 años de servicio los que deben ser utilizados para efectos de obtener la media salarial sobre la cual debe aplicarse la tasa de reemplazo para efectos de obtener el valor final de la mesada, tal como hizo la administradora de pensiones en sede administrativa.

Ahora, si bien es cierto que la UGPP aplicó de forma correcta la regla jurisprudencial para determinar el periodo sobre el cual se obtendría la pensión de la demandante, se equivocó al momento de fijar los extremos temporales de ese lapso, toda vez que realizó los cálculos sobre los salarios percibidos entre el 1 de julio del año 2001 y el 30 de junio del 2011, es decir, que no tuvo en cuenta que la demandante se retiró del servicio el 31 de octubre del año 2012. 20 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres En ese sentido, el periodo aludido, en realidad, debe ser el comprendido entre el 1 de noviembre del 2002 y el 31 de octubre del 2012, pues es ese interregno que comprende los 10 años anteriores al retiro del servicio y no las fechas consignadas en el acto administrativo de reconocimiento.

En virtud de lo explicado, es procedente ordenar a la entidad demandada que corrija las fechas del periodo utilizado para calcular el valor de la mesada pensional de la demandante. En segundo lugar, sobre la conformación del ingreso base de liquidación es necesario explicar que en la sentencia de unificación tantas veces mencionada, esta Corporación sentó jurisprudencia en el sentido de indicar que las pensiones reconocidas con los requisitos del Decreto 929 de 1976, como consecuencia de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, deben liquidarse con un IBL conformado por los factores salariales señalados en el Decreto 1158 de 1994, los cuales solo se refieren a asignación básica mensual, gastos de representación, primas: técnica, de antigüedad, ascensional y de capacitación, cuando sean factor de salario, remuneración por trabajo dominical y festivo, remuneración por trabajo suplementario, horas extras, jornada nocturna y bonificación por servicios.

De los factores enlistados en el citado decreto, la demandante solo percibió y efectuó cotizaciones sobre la asignación básica y el denominado «otros factores Decreto 1158/1994», lo que quiere decir que serían solo esos los que deberían incluirse en el ingreso base de liquidación y no todos los devengados durante el último semestre de servicio, como solicita la señora Torres Mantilla. 21 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres En el expediente no obra documento que dé cuenta de algún factor salarial que haya sido devengado por la demandante, sobre el que se hayan efectuado aportes al riesgo de vejez y que no haya sido tenido en cuenta en la liquidación realizada por la entidad demandada, de modo que procediera su inclusión en el ingreso base de liquidación. En este punto vale la pena hacer alusión a lo que la Sala considera como un error en el acto administrativo de reconocimiento, pues en ese documento se observa que la UGPP tomó como factores salariales a conformar el IBL: la asignación básica y la bonificación por servicios prestados; sin embargo, de la revisión de las certificaciones expedidas por el empleador, aportadas en físico y en medio magnético, no se advierte que la señora Gloria Azucena Torres haya devengado dicha partida, pues ello no se encuentra consignado ni en las constancias de factores devengados ni en las constancias de aportes pensionales.

No obstante, el valor anual de esa supuesta bonificación por servicios coincide con el valor sobre el cual se hicieron aportes sobre el factor denominado «otros factores Decreto 1158/1994», consignado en la certificación de aportes que se encuentra en los folios 72 al 80 del expediente administrativo. Dicho de otro modo, a pesar de existir una inconsistencia en la denominación del factor salarial incluido en la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015, lo cierto es que no se incluyeron, en el IBL, factores sobre los cuales la accionante no haya efectuado aportes al sistema.

De ese mismo modo, tampoco de excluyeron de la base de liquidación partidas salariales sobre las cuales se hayan realizado cotizaciones al sistema. En conclusión, la pensión de jubilación de la señora Gloria Azucena Torres Mantilla 22 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres obedece al 75 % del promedio de lo devengado durante los últimos 10 años de servicio, con inclusión de los factores salariales sobre los cuales efectuó aportes al sistema pensional de conformidad con el Decreto 1158 de 1994, razón por la que no es procedente acceder a la reliquidación pedida por la accionante.

Así las cosas, solo se ordenará la corrección de los extremos temporales del periodo de liquidación, de conformidad con lo explicado previamente. 2.5 De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 201626, respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022- 01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: William Hernández Gómez. 23 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y atendiendo lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso27, la Sala no condenará en costas a la parte demandante por cuanto se revocará parcialmente la sentencia apelada y la decisión de negar la mayoría de las pretensiones se respalda en una sentencia de unificación dictada en el transcurso del proceso. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que la señora Gloria Azucena Torres Mantilla no tiene derecho a que se reliquide su pensión de jubilación en cuantía del 75 % del promedio de todo lo devengado durante el último semestre de servicio; no obstante, se ordenará corregir las fechas del periodo de liquidación, con el propósito de que coincidan con la data de retiro definitivo del servicio. 27 «1.

Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 24 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres Si al modificar las fechas aludidas, llegara a existir alguna modificación de la mesada pensional, los valores adeudados serán actualizados de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh X Índice final _____________ Índice inicial Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en que debería efectuarse el pago).

Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 192 del C.P.A.C.A. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada prestacional. Respecto de la prescripción trienal debe decirse que la Sala no encuentra configurado dicho fenómeno, toda vez que el último acto administrativo demandado fue expedido el 15 de diciembre del año 2015, mientras que la presente demanda fue radicada el 4 de octubre del 2016, es decir, que entre un momento y otro no transcurrieron más de 3 años.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 25 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres F A L L A: Primero. Revocar parcialmente la sentencia apelada del 23 de julio del 2021, dictada por el Tribunal Administrativo de Santander dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la señora Gloria Azucena Torres Mantilla en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, de conformidad con los términos explicados en la parte considerativa de este proveído.

Como consecuencia de lo anterior: Segundo. Declarar la nulidad parcial de las Resoluciones RDP 35459 del 31 de agosto del 2015; RDP 52049 del 7 de diciembre del 2015; RDP 53569 del 15 de diciembre del 2015, en lo relativo a las fechas del periodo aplicado para liquidar la mesada pensional de la demandante, en el sentido de indicar que los extremos temporales de tal periodo corresponden al 1 de noviembre del 2002 y 31 de octubre del 2012 y no a las fechas señaladas en la Resolución RDP 35459 del 31 de agosto del 2015, de acuerdo con lo explicado en la parte motiva de esta sentencia. En caso de existir alguna suma a favor de la demandante, con ocasión de la modificación de las mencionadas fechas, se ajustarán en su valor, en aplicación de la fórmula indicada en la parte considerativa de la presente decisión. Sin prescripción trienal.

Tercero. Sin condena en costas de segunda instancia. 26 Radicado: 68001 23 33 000 2016 01107 02 (1369-2022) Demandante: Gloria Azucena Torres Cuarto. En firme esta decisión, efectuar las respectivas anotaciones en el aplicativo Samai y devolver el expediente al Tribunal de origen

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente28 LBC 28 CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.