CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., enero (15) de enero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-06909-00 Actor: Pedro Fernando Romero Angulo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca ACCION DE TUTELA – Fallo de Primera Instancia La Sala decide la solicitud de tutela presentada por el señor Pedro Fernando Romero Angulo contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
ANTECEDENTES La solicitud y las pretensiones El señor Pedro Fernando Romero Angulo, actuando a través de apoderado judicial, en ejercicio de la acción de tutela, solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de los principios de primacía de la realidad sobre la forma, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, que estima lesionados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 13 de septiembre de 2023, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el hoy tutelante contra el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA.
En el escrito de tutela, el accionante solicita: “1-. Que se estudien en debida forma todas y cada una de las vías de hecho mencionadas en el escrito de tutela, y como consecuencia de lo anterior se ordene Tutelar los derechos fundamentales de mi mandante Pedro Fernando Romero Angulo identificado (a) con la C.C. No. 79.531.649 a la igualdad, a la seguridad social, a la favorabilidad, al trabajo entre otros. 2.- Como consecuencia de lo anterior disponer que el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub Sección “C” proceda a fallar el proceso de conformidad con la sentencia de unificación proferida el proferido el 9 de septiembre de 2021 por la Sala Plena Sección Segunda del Consejo de Estado, Radicado: 05001-23-33-000-2013-01143-01 (1317- 2016), Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz, con el fin de que se declarare la existencia de una relación laboral entre el señor PEDRO FERNANDO ROMERO ANGULO y el SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE -SENA- por el periodo comprendido desde el 29 de enero de 2010 hasta el 21 de marzo de 2019 sin solución de continuidad, y como consecuencia de lo anterior se condena al Servicio Nacional de Aprendizaje –SENA, a reconocer y pagar al demandante, señor Pedro Fernando Romero Angulo, identificado con cédula de ciudadanía 79.531.649, las prestaciones sociales comunes y ordinarias iguales a las que se reconocieron a los empleados de planta de la entidad demandada, correspondientes al periodo en el cual se desnaturalizó el contrato de prestación de servicios, esto es entre el 29 de enero de 2010 hasta el 21 de marzo de 2019.”.
(Sic) Los hechos y las consideraciones del accionante La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: El accionante manifestó que, desde el 29 de enero de 2010, hasta el 21 de marzo de 2019, prestó sus servicios en el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, como instructor del Área de Centro de Tecnologías para la construcción y la madera.
Manifestó que cumplía tunos de lunes a viernes de 6:00 a.m. a 10:00 p.m. y los sábados de 6:00 a.m. a 4:00 p.m. Igualmente, expuso que estuvo sometido a órdenes por parte del coordinador académico del Instructor del Área de Infraestructura y Construcción, entre otros. Advirtió que el 12 de enero de 2022, a través de derecho de petición, solicitó ante la entidad que se le reconocieran y pagaran las prestaciones sociales a las que tenía derecho, al existir un contrato realidad; sin embargo, dicha solicitud le fue negada mediante oficio No. 11-2-2022-001524 de 2 de febrero de 2022.
Indicó que el señor Pedro Fernando Romero Angulo, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo No. 11-2-2022-001524 de 2 de febrero de 2022 y, a título de restablecimiento, se declarara la existencia de un contrato laboral con la Entidad demandada; asimismo, pidió que se le ordenara que se efectuara el pago de los salarios y demás prestaciones sociales surgidas en virtud de ese vínculo.
El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 30 Administrativo Oral de Bogotá, que a través de sentencia de 6 de marzo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA interpuso recurso de apelación, que se surtió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 13 de septiembre de 2023, confirmó parcialmente la sentencia de 6 de marzo de 2023, en el sentido de declarar la existencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad demandada, pero, decidió declarar probada la excepción de prescripción, por lo que ordenó pagar lo correspondiente a las prestaciones laborales comprendidas entre el 4 de febrero y el 21 de marzo de 2019.
Consideraciones de la parte actora Indicó que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en defecto fáctico, por omisión en la valoración probatoria, pues considera que no se tuvo en cuenta las certificaciones de los contratos donde constaba que las interrupciones amplias de los contratos generalmente se presentaban en los periodos de diciembre y enero que corresponden a las vacaciones de los instructores de planta y de los aprendices.
Igualmente, considera que las interrupciones estaban plenamente justificadas y no se debía decretar una solución de continuidad entre los contratos, ni la prescripción de las prestaciones del demandante entre los periodos comprendidos entre el 29 de enero de 2010 y 14 de diciembre de 2018, por una interrupción precaria de 32 días. Adujo, en relación con el desconocimiento del precedente vertical, considera que la autoridad judicial accionada se apartó de la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, en donde no se tiene en cuenta que la alta corte consideró que en un periodo de máximo 30 días hábiles no se perdía solución de continuidad.
En relación con el caso en concreto, consideran que, a pesar de excederse en dos (2) días lo estipulado por el Consejo de Estado, este término debe ser usado como una referencia y no como una “camisa de fuerza”. Con respecto a la violación directa de la constitución, expuso que, de conformidad con la Carta Política, al tutelante se le vulneraron sus derechos a la igualdad y a la irrenunciabilidad de los derechos laborales, teniendo en cuenta que las normas que consagran los anteriores derechos, no fueron interpretadas en favor del trabajador.
Trámite procesal Mediante auto de 20 de noviembre de 2023, admitió la demanda y ordenó la notificación a la autoridad accionada, es decir, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y puso en conocimiento el escrito de tutela al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA y al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, como tercero con interés en las resultas del proceso.
Intervenciones 4.1 Tribunal Administrativo de Cundinamarca, solicitó la declaratoria de improcedencia de la presente acción constitucional por considerar que no se configuran las causales de procedibilidad de la acción. Igualmente, rindió informe del proceso ordinario. 4.2 El Juzgado Treinta Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, rindió informe y remitió expediente del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.3.
El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, no se pronunció sobre los hechos y consideraciones de la presente acción constitucional. CONSIDERACIONES Competencia. La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 13 de septiembre de 2023, mediante la cual reconoció la existencia de una relación laboral encubierta entre el señor Pedro Fernando Romero Angulo y el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA por el periodo comprendido entre el 4 de febrero al 21 de marzo de 2019 y declaró probada la excepción de prescripción; vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y los principios de primacía de la realidad sobre la forma, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, del señor Pedro Fernando Romero Angulo, al incurrir en vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente y violación directa de la constitución. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales Tratándose de la acción de tutela contra providencias judiciales la postura reiterada y uniforme de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado ha sido admitir su procedencia excepcional, siempre que se cumplan los requisitos generales de procedibilidad (exigencias generales) y las causales específicas de procedencia (defectos).
Al respecto, la Corte Constitucional en las sentencias C-543 de 1992 y T-079 de 1993, analizó la procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales en los eventos que se prueba la configuración de una vía de hecho. Dicha posición fue redefinida por la misma Corporación a través de la sentencia C-590 de 2005, decisión en la cual se fijaron las reglas de procedibilidad de este mecanismo constitucional contra decisiones judiciales como se conocen actualmente.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de unificación por importancia jurídica del 5 de agosto de 2014, con ponencia del Doctor Jorge Octavio Ramírez, precisó que la acción de tutela procede contra providencias judiciales, siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional.
Así: Requisitos generales: Los requisitos generales de procedibilidad son exigibles en su totalidad, porque la ausencia de alguno de ellos impide el estudio de fondo de la acción de tutela. Estos requisitos son los siguientes: (i) La cuestión que se discute tiene relevancia constitucional; (ii) Se agotaron todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada;
(iii) Se cumple el requisito de inmediatez; (iv) no se argumentó una irregularidad procesal; (v) Se expresaron de manera clara los hechos y argumentos que controvierten la providencia bajo estudio; y; (vi) La providencia objeto de la presente acción no fue dictada dentro de una acción de tutela. Causales específicas: Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial son aquellos defectos o errores en los cuales puede incurrir la decisión cuestionada.
Son las siguientes: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) Defecto procedimental, el cual ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) Defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente para proferir decisión; d) Defecto material o sustantivo, el cual se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) Error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) Decisión sin motivación; g) Desconocimiento del precedente judicial y h) Violación directa de la Constitución Política.
Es importante advertir que si la decisión judicial cuestionada incurrió en alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para conceder el amparo constitucional. 3.1. El defecto fáctico Conforme a la jurisprudencia constitucional, el defecto fáctico, en una dimensión negativa, se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria ejercida por el juez se presenta la omisión de la “(…) valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez (…)”.
En esta situación se incurre “(…) cuando el juez simplemente ignora la prueba u omite su valoración, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente (…)”. En una dimensión positiva, el defecto fáctico ocurre cuando el juez, por ejemplo, “(…) aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas (…)”, de conformidad con el artículo 29 de la Carta Política.
En estos casos, sin embargo, sólo es factible fundar una acción de tutela por vía de hecho cuando ostensiblemente aparece arbitraria la valoración probatoria realizada por el Juez. Por tanto, el error en el juicio valorativo de la prueba: “(…) Debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. (…)”.
En lo que respecta al supuesto fáctico por indebida valoración probatoria, ha dicho la Corte que este se configura, entre otros, en los siguientes casos: “(…) (i) Cuando el funcionario judicial, en contra de la evidencia probatoria, decide separarse por completo de los hechos debidamente probados y resolver a su arbitrio el asunto jurídico debatido;
(ii) cuando a pesar de existir pruebas ilícitas no se abstiene de excluirlas y con base en ellas fundamenta la decisión respectiva; (iii) en la hipótesis de incongruencia entre lo probado y lo resuelto, esto es, cuando se adoptan decisiones en contravía de la evidencia probatoria y sin un apoyo fáctico claro; (iv) cuando el funcionario judicial valora pruebas manifiestamente inconducentes respecto de los hechos y pretensiones debatidos en un proceso ordinario, no por tratarse en estricto sentido de pruebas viciadas de nulidad sino porque se trata de elementos probatorios que no guardaban relación con el asunto debatido en el proceso;
(v) cuando el juez de conocimiento da por probados hechos que no cuentan con soporte probatorio dentro del proceso y (vi) cuando no valore pruebas debidamente aportadas en el proceso. (…). Como se observa, el defecto fáctico por indebida valoración probatoria no solo se ocupa del examen que realiza el juez sobre el material probatorio aportado con el proceso, sino que además abarca toda la actividad probatoria que aquél despliega para intentar acreditar o desacreditar los hechos de la demanda.
Sin embargo, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo probatorio dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido. En primer lugar, el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural, impiden que el juez constitucional realice un examen exhaustivo del material probatorio.
Así, la Corte Constitucional, en sentencia T-055 de 1997, determinó que, en lo que hace al análisis del material probatorio, la independencia judicial cobra mayor valor y trascendencia. Por tal razón, tampoco es procedente la acción constitucional, cuando se encamina a obtener una evaluación de la actividad de valoración realizada por el juez que ordinariamente conoce de un asunto. 3.2.
El desconocimiento del precedente Para la Corte Constitucional el desconocimiento del precedente consiste en que una autoridad judicial modifique su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, haciendo caso omiso al precedente en la materia, y aún más, que a pesar de reconocer la existencia de éste, se aparte total o parcialmente del mismo sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Sobre el particular, en la sentencia T-446 de 2013 la Corte Constitucional señaló: […] es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.
De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces. Ahora bien, es importante resaltar que la jurisprudencia ha distinguido entre precedente horizontal y precedente vertical para explicar, a partir de la estructura orgánica del poder judicial, los efectos vinculantes del precedente y su contundencia en la valoración que debe realizar el fallador en su sentencia. En este sentido, mientras el precedente horizontal supone que, en principio, un juez –individual o colegiado- no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias; el precedente vertical implica que los jueces no se pueden apartar del precedente establecido por las autoridades judiciales con atribuciones superiores, particularmente por las altas cortes.
En esta óptica, la Corte ha reconocido que es preciso hacer efectivo el derecho a la igualdad, sin perder de vista que el juez goza de autonomía e independencia en su actividad, al punto que si bien está obligado a respetar el precedente fijado por él mismo y por sus superiores funcionales, también es responsable de adaptarse a las nuevas exigencias que la realidad le impone y asumir los desafíos propios de la evolución del derecho.
En consecuencia, un juez puede apartarse válidamente del precedente horizontal o vertical si (i) en su providencia hace una referencia expresa al precedente conforme al cual sus superiores funcionales o su propio despacho han resuelto casos análogos, pues “sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia” (requisito de transparencia); y (ii) expone razones suficientes y válidas a la luz del ordenamiento jurídico y los supuestos fácticos del caso nuevo que justifiquen el cambio jurisprudencial, lo que significa que no se trata simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta necesario demostrar que el precedente anterior no resulta válido, correcto o suficiente para resolver el caso nuevo (requisito de suficiencia).
Satisfechos estos requisitos por parte del juez, en criterio de la Corte, se entiende protegido el derecho a la igualdad de trato ante las autoridades y garantizada la autonomía e independencia de los operadores judiciales […]”. Por ello, la Corte Constitucional permite, siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, que las autoridades judiciales se aparten de un precedente pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta.
Y en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.3. Violación directa de la Constitución Conforme a la jurisprudencia constitucional, la violación directa de la Constitución Política, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, procede cuando la decisión cuestionada supera el concepto de vía de hecho, es decir, en aquellos eventos en que, si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Sobre esta causal la Corte Constitucional en la sentencia T-689 de 2013, MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, indicó lo siguiente: “[…] Es importante referir que todas las causas específicas que originan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales entrañan en sí mismas un quebrantamiento de la Carta Fundamental. No obstante, se estableció específicamente una causal denominada: violación directa de la Constitución que puede originarse por una interpretación legal inconstitucional o bien, porque la autoridad competente deja de aplicar la denominada excepción de inconstitucionalidad.
Esto porque: “La exigencia de razonabilidad y de proporcionalidad en el proceso interpretativo y en los resultados de la interpretación, precisamente llama la atención acerca del papel que le corresponde a la Carta en la aplicación de la ley y, por eso, reiteradamente la jurisprudencia ha hecho énfasis en que las decisiones judiciales ´vulneran directamente la Constitución´ cuando el juez realiza ´una interpretación de la normatividad evidentemente contraria a la Constitución´ y también cuando ´el juez se abstenga de aplicar la excepción de inconstitucionalidad en un caso en el cual, de no hacerlo, la decisión quebrantaría preceptos constitucionales…´.” El fundamento de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad tiene su cimiento en el mandato contenido en el artículo 4° superior, el cual jerarquiza la Constitución Política en el primer lugar dentro del sistema de fuentes jurídico colombiano. Es decir que, cuando es evidente que la norma de inferior jerarquía contraría principios, valores y reglas de rango constitucional, es un deber de las autoridades judiciales y administrativas aplicar directamente la Constitución. En estos casos, se reitera, la prevalencia del orden superior debe asegurarse aun cuando las partes no hubieren solicitado la inaplicación de la norma para el caso particular. […]”.
Caso concreto 4.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad La Sala advierte que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional, toda vez que los defectos alegados pueden llevar consigo una violación de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de los principios de primacía de la realidad sobre la forma, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, los cuales constituyen bienes jurídicos constitucionalmente amparados.
No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial con los cuales el accionante puedan lograr la protección de los derechos invocados, pues se adelantaron las correspondientes instancias dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y no se configura ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. Respecto al cumplimiento del requisito de inmediatez, se observa que la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que hoy se cuestiona en tutela, esto es, la sentencia de 13 de septiembre de 2023, se notificó a las partes por correo electrónico de 21 de septiembre del mismo año y la demanda de tutela se presentó el 14 de noviembre de 2023, es decir, dentro de un término prudencial.
Adicionalmente, se observa que el accionante plantea de forma clara los hechos por los cuales considera que se vulneran sus derechos fundamentales y que la providencia que se cuestiona en el asunto de la referencia no fue proferida dentro de una acción de tutela, sino que se dictó dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. 4.2.
Análisis de las causales específicas de procedibilidad El señor Pedro Fernando Romero Angulo, actuando a través de apoderado judicial, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social, a la igualdad y de los principios de primacía de la realidad sobre la forma, favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales, porque considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al proferir la sentencia de 13 de septiembre de 2023, incurrió en vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse y violación directa de la Constitución. Indicó que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, incurrió en un defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria, pues considera que no se tuvo en cuenta las certificaciones de los contratos donde constaba que las interrupciones amplias de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el tutelante y el SENA, generalmente, se presentaban en los periodos de diciembre y enero que corresponden a las vacaciones de los instructores de planta y de los aprendices.
Igualmente considera que las interrupciones estaban plenamente justificadas y no se debía decretar solución de continuidad entre los contratos, ni la prescripción de las prestaciones frente a los periodos comprendidos entre el 29 de enero de 2010 y 14 de diciembre de 2018, por una interrupción precaria de 32 días entre los contratos de prestación de servicios.
Adujó que se desconoció la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, en donde se precisó que el tiempo máximo para considerar que no se pierde continuidad en las relaciones laborales es de 30 días hábiles. En relación con el caso en concreto, considera que, a pesar de excederse en dos (2) días lo estipulado por el Consejo de Estado, este término debe ser usado como una referencia y no como una “camisa de fuerza”.
Aseguró con respecto a la violación directa de la constitución que, de conformidad con la Carta Política, al tutelante se le vulneraron sus derechos a la igualdad y a la irrenunciabilidad de los derechos laborales, teniendo en cuenta que las normas que los consagran, dado que no fueron interpretadas en favor del trabajador. Con el fin de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera necesario resaltar los hechos relevantes que dieron origen a la solicitud de amparo, así: Hechos probados El señor Pedro Fernando Romero Angulo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuso demanda contra el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, en la que solicitó la nulidad del acto administrativo No. 11-2-2022-001524 de 2 de febrero de 2022 y, en su lugar, se declarara la existencia de un contrato laboral con la Entidad demandada; asimismo, pidió que se le ordene que efectuara el pago de los salarios y demás prestaciones sociales surgidas en virtud de ese vínculo.
El conocimiento de la demanda le correspondió al Juzgado 30 Administrativo Oral de Bogotá que, con sentencia de 6 de marzo de 2023, accedió a las pretensiones de la demanda. Inconforme con la decisión, el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA interpuso recurso de apelación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 13 de septiembre de 2023, confirmó parcialmente la sentencia de 6 de marzo de 2023, en el sentido de declarar la existencia de una relación laboral entre el demandante y la entidad demandada, pero decidió declarar probada la excepción de prescripción, por lo que ordenó pagar lo correspondiente a las prestaciones laborales comprendidas entre el 4 de febrero y el 21 de marzo de 2019.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 13 de septiembre de 2023, consideró que se encontraron probados los tres elementos que constituyen un contrato laboral, siendo estos: i) la prestación personal del servicio, ii) remuneración y iii) subordinación. Con respecto a la prestación personal del servicio, el Tribunal determinó que, del contenido de los contratos, se denotaba que se contrataba al señor Pedro Fernando Romero Angulo, para que prestara sus servicios personales por un número máximo de horas de formación que debían ser dictadas durante el término de duración del contrato; lo que requería que los servicios fueran prestados de manera personal.
En cuanto a la remuneración, se evidenció que en dichos contratos quedó demostrado que, como contraprestación a sus servicios, el demandante percibía una remuneración que le era cancelada mensualmente, luego de que presentare su cuenta de cobro y el pago de la planilla de seguridad social. Ahora bien, en relación con el requisito de subordinación, se determinó que se presume que hay subordinación cuando se exige el cumplimiento de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, se imponen reglamentos durante el vínculo laboral y, adicionalmente, que la labor sea inherente a la entidad.
En cuanto a las funciones descritas en los contratos suscritos por el actor, se evidenció que desempeñaba funciones estrechamente ligadas con el objeto mismo de la entidad; además, dichas funciones no fueron transitorias, pues durante más de 9 años se suscribieron varios contratos que estaban dirigido a impartir información integral acorde a los requerimientos del SENA, en tanto no contaban con instructores suficientes dentro de su planta de personal.
En cuanto al cumplimiento de un horario, el tutelante afirmó que debía estar en las instalaciones del Centro de Formación para la Construcción y la Madera – Área Topográfica, de lunes a viernes de 6 am a 10 pm y los sábados de 6 am a 4 pm; información verificada por otros testimonios. Además, aseguró que en caso de ausencia, debía pedir permiso a los coordinadores y reponer posteriormente las horas de ausencia o el día completo.
Adicionalmente, debía atender a los requerimientos efectuados por el supervisor del contrato y asistir a reuniones y capacitaciones programadas por la entidad. Este análisis denota que el tutelante carecía de autonomía e independencia para el desarrollo de las actividades que debían ser ejecutadas, puesto que permanentemente tenía que obedecer directrices del Supervisor o Coordinador Académico del programa.
Del Defecto Fáctico Ahora bien, en el caso en concreto quedó demostrada la existencia de un contrato realidad. No obstante, el Tribunal determinó la procedencia de la excepción de prescripción sobre el pago de las prestaciones sociales anteriores al 4 de febrero de 2019, teniendo en cuenta que el 12 de enero de 2022, se realizó el reclamo del reconocimiento y pago de las acreencias laborales derivadas de los contratos de prestación de servicios suscritos por el señor Pedro Fernando Romero Angulo.
Para el efecto, el punto de partida del análisis efectuado por el juez ordinario se circunscribió en analizar los tiempos de servicios y las vigencias de los contratos suscritos por el tutelante; los cuales fueron: Con fundamento en el estudio de las vigencias y ejecución de los contratos de prestación de servicios suscritos entre el tutelante y el SENA y que fueron allegados al expediente del proceso ordinario, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con miras a determinar la solución de continuidad en la relación laboral encubierta, evidenció que entre el contrato finalizado el 14 de diciembre de 2018 y, el siguiente, iniciado el 4 de febrero de 2019, transcurrieron 32 días hábiles.
Para el efecto, realizó el siguiente análisis, sobre la prescripción en contratos realidad: “Sobre el particular, el H. Consejo de Estado en Sentencia CE-SUJ2 No. 5 de 2016 proferida por la Sección Segunda el 25 de agosto de 2016, con ponencia del Consejero Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del proceso No. 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), en la que se trató el tema debatido y en detalle lo atinente al fenómeno de la prescripción del derecho reclamado.
Así entonces, los criterios allí establecidos, serán acogidos en su integridad, por tratarse de una sentencia de unificación proferida por el Máximo Tribunal de esta jurisdicción, por consiguiente, en aquellos eventos en los que se busca declarar la existencia de una relación laboral y el consecuente restablecimiento del derecho, el término de prescripción consagrado en el Decreto 3135 de 1968, para los derechos que surgen de la declaratoria de una relación laboral, debe contarse dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo contractual respecto del que pretendían que se declarara la existencia del derecho, excluyendo de su aplicación aquellas prestaciones que son de naturaleza pensional, como lo son los aportes para el sistema de seguridad social.
Por manera, cuando se prueba la existencia de una relación laboral pero la reclamación se presenta después de pasados los 3 años contados desde la terminación del vínculo contractual, prescribe el derecho a reclamar las primas, bonificaciones y demás emolumentos, con excepción de los aportes a pensión. Igualmente, en la citada providencia se estimó que “en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio”.
(Cursivas ajenas al texto original) En materia de solución de continuidad, frente a las relaciones laborales encubiertas, el Tribunal aplicó la sentencia de unificación de 9 de septiembre de 2021, emitida por el Consejo de Estado, en donde esta Sección estableció la siguiente regla: "168.La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del plenario”.
Igualmente, se precisó que: “(…) la existencia de vinculaciones contractuales consecutivas hace necesario el examen de sus interrupciones, con el fin de establecer si se presentó o no la solución de continuidad en la relación laboral declarada. En ese sentido, la Sala considera adecuado establecer un periodo de treinta (3O) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos Igualmente, se orientó que en cada caso concreto se debe establecer si se cumplió o no el término de la solución de continuidad en la relación laboral, que es de 15 días hábiles, de prestación de servicios, sin que este. se itera. constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral”.
Con fundamento en las reglas jurisprudenciales aplicables y al no encontrar elementos que permitieran flexibilizar el término dispuesto en la sentencia de unificación, el Tribunal acusado declaró la prescripción extintiva de derechos laborales, pues el último contrato celebrado entre el tutelante y el SENA inició el 4 de febrero de 2019 y culminó el 21 de marzo de 2019.
Por lo tanto, al haberse presentado la reclamación el día 12 de enero de 2022, operó la prescripción para el contrato culminado el 14 de diciembre de 2018, pues el actor tenía hasta el 14 de diciembre de 2021 para efectuarla. Es por eso que, sobre el único contrato que no operó el fenómeno de prescripción, fue el suscrito para el periodo comprendido entre el 4 de febrero de 2019 y el 21 de marzo de 2019.
Sin embargo, el tutelante considera que el Tribunal acusado no tuvo en cuenta las certificaciones de los contratos de prestación de servicios en donde constaba que las interrupciones amplias de los contratos se presentaban en los periodos de diciembre y enero, correspondiente a las vacaciones de los instructores de planta y aprendices. Con respecto a dicho cargo, la autoridad judicial acusada estableció que del material probatorio allegado al proceso no se evidenciaba que existiera una condición especial que debiera tenerse en cuenta para concluir que las amplias interrupciones a los contratos correspondían a las vacaciones de los instructores de planta y los aprendices, como lo menciona el tutelante.
Por lo demás, tampoco se demuestra que en caso de que dicha afirmación corresponda con la realidad, esta sea una causa para no considerar que existió solución de continuidad entre el contrato finalizado el 14 de diciembre de 2018 y el iniciado el 4 de febrero de 2019. En este orden, se debe señalar que la Sala no encuentra que la valoración probatoria realizada por el Tribunal acusado hubiere sido arbitraria, ni caprichosa, sino, que, por el contrario, esta se enmarcó en los criterios de la sana crítica, la libre valoración probatoria y la autonomía que como juez ordinario le asiste, razón por la cual no se avizora circunstancia alguna que permita inferir la vía de hecho por defecto fáctico alegada. 4.2.2.
Del Desconocimiento del Precedente judicial en que debería fundarse La parte accionante manifestó que el Tribunal accionado desatendió la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, proferida por esta Corporación, en donde se estableció la regla de 30 días hábiles para no considerar que existió solución de continuidad entre un contrato de prestación de servicios y otro, alegando que este término debía ser usado como una referencia y no como una “camisa de fuerza”.
Ahora bien, en lo que se refiera a la Sentencia de Unificación emitida por esta Sección el 9 de septiembre de 2021, es necesario destacar que esa providencia, sobre el término para considerar la solución de continuidad, dispuso que: “Sobre el particular, desde ahora se anticipa que la Sala acogerá un término de treinta (30) días hábiles como límite temporal para que opere la solución de continuidad entre los contratos de prestación de servicios.
Un término que no debe entenderse como «una camisa de fuerza» que impida tener en cuenta un mayor periodo de interrupción, sino como un marco de referencia para la Administración, el contratista y el juez de la controversia, de cara a determinar la no solución de continuidad; en especial para este último, que en cada caso concreto habrá de sopesar los elementos de juicio que obren dentro del plenario, cuando el tiempo entre cada contrato sea más extenso del aquí indicado.” Si bien es cierto que la sentencia referida establece por regla general el término de 30 días hábiles para declarar la existencia o no de solución de continuidad entre contratos de prestación de servicios, también es cierto que menciona que dicho término no debe entenderse como “camisa de fuerza”, dejando a criterio del juez natural la determinación de especiales circunstancias que “se encuentren probadas dentro del plenario” y que ameriten “la flexibilización”.
Como se señaló en el acápite anterior, el Tribunal acusado, en el caso concreto, no evidenció circunstancias especiales en relación con los hechos y pruebas allegadas por el señor Pedro Fernando Romero Angulo que debieran ser consideradas para flexibilizar la regla de los 30 días hábiles para establecer la solución de continuidad en la relación laboral encubierta.
En conclusión, contrario a lo señalado por el tutelante, la autoridad judicial accionada aplicó la segunda regla prevista en la sentencia de unificación, al tener en cuenta el término de los 30 días para declarar la solución de continuidad entre los últimos dos contratos por él suscritos con el SENA, pues no encontró demostrada ninguna circunstancia que ameritara su flexibilización; criterio que, en atención a su autonomía, debe, en todo caso, respetar el juez constitucional.
Por tanto, este cargo, tampoco estará llamado a prosperar. 4.2.3. De la violación directa a la constitución Con respecto a este cargo, el tutelante consideró que se vulneraron sus derechos a la igualdad y a la irrenunciabilidad de derechos laborales. Como fundamento, advirtió que las normas laborales no fueron interpretadas a su favor. En este caso, como se ha venido señalando, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estuvo plenamente soportada, tanto en la normativa constitucional, como en la jurisprudencia vigente.
Y en aplicación de esta, determinó el advenimiento de la prescripción de las mesadas pensionales, teniendo en cuenta que, en materia de derechos laborales, la prescripción que se aplica es de 3 años. Por tanto, no se observa que la autoridad judicial accionada, con ocasión de la sentencia de segunda instancia emitida en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, hubiere vulnerado directamente la Constitución. Adicionalmente, se debe señalar que el tutelante no cumplió con la carga argumentativa requerida, puesto que no es suficiente con afirmar que las normas laborales “no fueron interpretadas a su favor”, sino que se requiere fundamentar su dicho, precisando de qué manera dicha circunstancia ocurrió por parte de la autoridad judicial accionada y no solamente manifestando su descontento por el resultado del análisis y la interpretación efectuada en la sentencia que, parcialmente, le desfavorece.
Así las cosas, se concluye que la providencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca no vulneró los derechos fundamentales invocados por el accionante, por cuanto no se evidencia en su contenido, un análisis arbitrario, infundado o caprichoso, ajeno a preceptos jurídicos de orden constitucional y legal, que constituyan una vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial en que debería fundarse, ni violación directa a la constitución, que amerite la intervención del juez de tutela.
III. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que, en el presente asunto, la parte actora no acreditó que la sentencia del 13 de septiembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, hubiere incurrido en vía de hecho por defecto fáctico, desconocimiento del precedente judicial, ni violación directa de la constitución. Por tal motivo, se negará la solicitud de amparo invocado por el señor Pedro Fernando Romero Angulo.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. - NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Pedro Fernando Romero Angulo, a través de apoderado, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. - De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente)