CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de octubre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio de Trabajo1 Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío2 – Sala Quinta de Decisión Tema: Improcedencia de la acción de tutela por falta de cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional Derecho Fundamental Invocado: i) Acceso a la administración de justicia y ii) debido proceso Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la Nación - Ministerio del Trabajo contra el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. 1 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI, Documento denominado “ED_Demanda(.pdf) NroActua 3”.
Archivo aportado en forma digital. 2 Cfr. índice núm. 3 de SAMAI, Documento denominado “8ED_Caratula(.pdf) NroActua 3”. Archivo aportado en forma digital 2 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo I.ANTECEDENTES La solicitud 1. La actora, a través de apoderado3, presentó acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir el auto de 9 de julio de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir los autos de 1.° de marzo de 2024 y 21 de mayo de 2024, en el proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 630013333005201900348-01: vulneraron sus derechos fundamentales invocados supra.
Presupuestos fácticos 2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la acción de tutela, en síntesis, son los siguientes: 3. Señaló que, la señora Adalgisa Parra Rivera y 109 personas más, fueron docentes al servicio educativo estatal, vinculados de manera territorial y con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, siendo acreedores de la pensión gracia, que fue reconocida por la liquidada CAJANAL E.I.C.E. 4.
Manifestó que, al momento de la liquidación de esa prestación, CAJANAL E.I.C.E. no incluyó todos los factores salariales como son la prima de vacaciones y la prima de navidad, conllevando a que los docentes solicitaran su reliquidación, de conformidad con el artículo 1 de la Ley 33 de 19854. 5. Adujo que, la liquidada CAJANAL E.I.C.E. negó las solicitudes, razón por la cual los peticionarios acudieron a la jurisdicción contencioso administrativa para demandar la nulidad de los actos administrativos que resolvieron las solicitudes de reliquidación. 3 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.
Documento denominado “5_DemandaWeb_Poder_PODER00527DEMANDANTE(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 4 “Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público” 3 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 6.
Sostuvo que la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, que tuvo conocimiento de estos procesos adelantados en contra de CAJANAL E.I.C.E., procedió a dictar sentencia en favor de los demandantes, ordenando a la entidad demandada, a reliquidar las pensiones gracia y realizar el pago de las diferencias que llegaren a resultar. 7.
Indicó que, el Decreto 2196 del 12 de junio de 20095 suprimió la Caja Nacional de Previsión Social, por lo que se ordenó informar a los despachos judiciales sobre la extinción de la entidad y solicitó la terminación de todos los procesos judiciales que se adelantaran en su contra. 8. Manifestó que, los 110 docentes a través de un proceso ejecutivo, solicitaron se librara mandamiento de pago a su favor y en contra de la Nación - Ministerio del Trabajo - Fondo de Pensiones Públicas - Fopep, por las sumas de dinero adeudadas por la diferencia entre el valor consignado y el valor que debió ser cancelado por la demandada, además de los intereses moratorios, así como que se librara mandamiento de pago a su favor y en contra del Fopep por las costas generadas dentro del proceso ejecutivo laboral. 9.
Señaló que en el escrito de demanda, los docentes solicitaron el embargo y retención: “[…] de todos los dineros que posea la Nación- Ministerio del Trabajo y al Fondo de Pensiones Publicas del sector Laboral – Fonpep, en las cuentas corrientes, cuentas de ahorros, CDT´s, fiducias públicas y/o comerciales y demás títulos valores que posea en el Banco […], BANCO[…], […], teniendo en cuenta, que dichas entidades bancarias en procesos de idéntica naturaleza han acreditado poseer recursos financieros del demandado, en la cuantía que limite el embargo y que garantice el pago de la obligación en favor de mis representados[…]”. 10.
Señaló que, el Juzgado Quinto Administrativo de Armenia mediante auto de 1.° de marzo de 2024 dispuso: “[…]
PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO de los dineros que la NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO - FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL (FOPEP), con NIT. Número […], tenga a cualquier título de contrato bancario en las siguientes entidades financieras: […], limitándola en cuantía de DOCE 3 “Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa liquidador y se dictan otras disposiciones” 4 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo MIL OCHOCIENTOS VEINTICINCO MILLONES NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE MIL TRESCIENTOS CUARENTA Y SEIS PESOS M/cte ($12.825.947.346).
Por Secretaria LÍBRENSE los oficios a las entidades bancarias enunciadas anteriormente, haciéndoles saber que en caso de que los bienes embargables no sean suficientes para cubrir la totalidad de la cautela deberá realizar lo correspondiente frente a los inembargables, pues el título ejecutivo sobre el cual se ordenó la medida cautelar tiene como fundamento la excepción a la regla general de inembargabilidad de recursos públicos, advirtiendo que se deben respetar los recursos del Sistema General de Participaciones, por cuanto lo solicitado no tiene relación con esa asignación presupuestal.
PARA TALES EFECTOS, INICIALMENTE, SOLO SE LIBRARÁ OFICIO AL BANCO […]. Conocidas las resultas de la medida en esa entidad, se continuará con […], luego con […] y así sucesivamente, en el orden consignado en este auto, uno a uno, hasta que se haga efectiva la medida decretada. Junto con el oficio, secretaría deberá remitir copia de este auto.
TERCERO: Adviértasele a la entidad financiera que con los dineros retenidos deberá constituir certificado de Depósito a órdenes del juzgado, el cual será puesto a disposición del mismo dentro del término de tres días siguientes al recibo de la respectiva comunicación, según lo dispuesto en el artículo 593 numerales 4 y 10 del C.G.P. Igualmente, infórmese a las entidades bancarias que, de estimarlo pertinente, pueden actuar en los términos del parágrafo del artículo 594 ibídem. […]”. 11.
Asimismo, indicó que, con ocasión al recurso de reposición interpuesto contra la decisión mencionada supra, el Juzgado, mediante auto de 21 de mayo de 2024, resolvió: “[ ]
PRIMERO: NO REVOCAR el auto proferido por este Despacho el 01 de marzo de 2024 por las consideraciones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO. CONCEDER el recurso de APELACIÓN EN EL EFECTO DEVOLUTIVO respecto al auto de 1 de marzo del año en curso, que decreto la medida cautelar de embargo. […]”. 12. Señaló que, la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío mediante auto de 9 de julio de 2024, resolvió el recurso de apelación contra el decreto de la medida cautelar en el proceso ejecutivo identificado con el número de radicación 630013333005201900348-00, que resolvió: “[…]
PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 1 de marzo de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante el cual se decretó la medida cautelar consistente en el embargo de los dineros que posee la ejecutada en sus cuentas bancarias, de conformidad a las razones expuestas.
SEGUNDO: Sin lugar a condena en costas en esta instancia. […]”. 12.1 Como fundamento de su decisión consideró que: “[…] Al analizar las condiciones del caso sub examine, se encuentra que el presente proceso corresponde a unas acreencias de carácter laboral, contenidas en 5 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo Sentencias proferidas por esta Jurisdicción de lo Contencioso, en las que se ordenó la reliquidación de las pensiones de las cuales son titulares los ejecutantes. 4.3.
El proceso ejecutivo que se adelanta lo que busca es hacer real el pago del saldo insoluto y no hay otra manera de garantizarlo, sino con el decreto de la medida cautelar. La NACIÓN – MINTRABAJO - FOPEP critica la medida en el sentido que se decretó sobre dineros inembargables. 4.4. Sobre el tópico, valga decir que, tratándose de la ejecución de unas sentencias judiciales proferidas por esta jurisdicción, que contienen acreencias de carácter laboral, por lo que la calidad de inembargables de los recursos públicos, debe ceder, ante la naturaleza del cobro que se está haciendo.
Sumado a lo anterior, inicialmente podría pensarse que los recursos del FOPEP, según su destinación específica, son inembargables y no están exceptuados por ninguna causal, por recaer sobre recursos de la seguridad social, destinados al cubrimiento del pago de pensiones y por cuanto estos son administrados por una fiducia, previo contrato estatal, por lo que no están al alcance o poder de disposición de la entidad ejecutada. […]”. […] “[…] lo ordenado por el juez resulta razonable, dado el elevado monto del embargo, pues si con la respuesta que brinde, a título de ejemplo, es que con los dineros que se poseen en dicha entidad bancaria son suficientes para garantizar tal cumplimiento de la obligación, sería inane restringir el acceso a las demás cuentas; caso contrario, si con lo que se retenga en el banco […], no es suficiente, se abre camino para que, en otra entidad bancaria a esta, se retengan los dineros y así sucesivamente.
Dicho en otras palabras, si con el dinero que posea la entidad en el banco […], no es suficiente para garantizar el cumplimiento de la obligación, se procederá con el embargo de los dineros que posea el FOPEP en […], si tampoco es suficiente, se proseguirá con […] y así sucesivamente, hasta que se garantice la misma. Pretender la parte ejecutante que se embarguen la totalidad de los montos que posee la entidad en todas y cada una de sus cuentas, puede configurar un ejercicio arbitrario del derecho, aspecto que tampoco se puede permitir, so pretexto del cumplimiento de las obligaciones. 6.
En síntesis, los argumentos de reproche efectuados a la decisión de instancia, no están llamados a prosperar, lo que indica que la misma se encuentra ajustada a derecho y, por ende, debe de ser confirmada. 7. No habiendo prosperado ninguno de los recursos interpuestos, no hay parte vencida dentro del trámite de esta alzada - a las dos partes se les resuelve de manera desfavorables los recursos -, por lo que no hay lugar a imponer costas por su trámite, con forme al art. 366 del CGP […]”.
La solicitud de tutela Pretensiones 13. La actora solicitó en su escrito de tutela6: “[…]
PRIMERO: TUTELAR Y AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia del MINISTERIO DE TRABAJO habida cuenta de las 6 Transcripción literal del texto. 6 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo providencias proferidas en primera y segunda instancias por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, por medio de las cuales se ordenó proferir mandamiento de pago y por medio de la cual se decretaron medidas cautelares a cargo de la accionante.
SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior, REVOCAR Y DEJAR SIN EFECTO ALGUNO las providencias a continuación, proferidas por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión: ● Auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia del día 1 de marzo de 2024 que resolvió: “PRIMERO: DECRETAR EL EMBARGO de los dineros que la NACIÓN - MINISTERIO DEL TRABAJO - FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL (FOPEP), con NIT.
Número […], tenga a cualquier título de contrato bancario en las siguientes entidades financieras (…)” ● Auto proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia del día 21 de mayo de 2024 que resolvió: “PRIMERO: NO REVOCAR el auto proferido por este Despacho el 01 de marzo de 2024 por las consideraciones señaladas en esta providencia.
SEGUNDO. CONCEDER el recurso de APELACIÓN EN EL EFECTO DEVOLUTIVO respecto al auto de 1 de marzo del año en curso, que decretó la medida cautelar de embargo. (…)” ● Auto proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión del día 9 de julio de 2024: “PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 1 de marzo de 2024 por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, mediante el cual se decretó la medida cautelar consistente en el embargo de los dineros que posee la ejecutada en sus cuentas bancarias, de conformidad a las razones expuestas.”
TERCERO: Así mismo, en su lugar, DISPONER Y ORDENAR al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío – Sala Quinta de Decisión, para que dentro del término que estime prudente y razonable el juez de tutela, dicte una nueva providencia en el que se subsanen los yerros procesales y sustanciales que ambos tuvieron al momento de direccionar las acciones judiciales y que se les ordene realizar un adecuado razonamiento probatorio que descarte las vulneraciones al debido proceso por los yerros fácticos y jurídicos que se presentaron al momento de tomar la decisión por parte de los accionados. […]”. 13.1 Como fundamento la actora consideró que: […]” proceder con el trámite de la medida cautelar correspondiente al embargo de las cuentas pertenecientes al Fondo de Pensiones Públicas-FOPEP, adscrito al Ministerio del Trabajo, es un acto arbitrario que no tiene en cuenta su carácter inalienable, imprescriptible e inembargable.
Por su parte, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional tiene como objetivo sustituir el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a cargo de la Caja Nacional de Previsión Social o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; así, como los ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y las demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine que tengan a su cargo el pago directo de pensiones con aportes de la Nación. Tal como es evidente, el decreto del embargo de los dineros en las cuentas pertenecientes al Fondo, afecta gravemente el cumplimiento de los objetivos 7 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo establecidos para él por ley, que además están en línea directa con los derechos fundamentales de los pensionados, pues el embargo congela los dineros correspondientes a cumplir con su mesada pensional, y con el reconocimiento y pago cuya protección radica en el Bloque de Constitucionalidad y normas concordantes para proteger el interés general en materia de Seguridad Social en Pensiones.
En ese sentido, se pone de presente la contravención de las normas en materia, cometida tanto por el Juzgado Quinto de Armenia como por el Tribunal Administrativo del Quindío, pues ignoran el principio de inembargabilidad del erario. […]”. Actuación 14. El Despacho sustanciador, mediante auto de 9 de septiembre de 2024: i) inadmitió la solicitud de tutela; y ii) requirió a la actora para que indicara las autoridades demandadas contra las que presentaba el recurso, los hechos y las razones por las que consideraba vulnerados sus derechos y el objeto de su pretensión frente a cada una de ellas. 15.
El Despacho sustanciador, mediante auto de 30 de septiembre de 2024: i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío y al Juez Quinto Administrativo del Circuito de Armenia; iii) vinculó, como terceros con interés legítimo, a las personas que integran la parte demandante en el proceso ejecutivo con el número único de radicación 630013333005201900348-01 y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre el particular; iv) ordenó a la Secretaría del Juzgado Quinto Administrativo del Círcuito de Armenia para que comunique sobre esta acción de tutela y el contenido de la providencia, al total de las personas que integran la parte demandante en el proceso ejecutivo citado supra; v) ordenó a la Secretaría General del Consejo de Estado para que publique el contenido de la presente providencia en su página web; vi) negó la solicitud de vinculación del Juzgado Primero Administrativo Escritural de Descongestión del Círculo de Armenia en calidad de tercero con interés con legítimo; y vii) negó la medida provisional solicitada por la actora. 8 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo Intervención de la demandada y de los terceros con interés legítimo 16.
La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío solicitó que se niegue el amparo, al considerar que no hay vulneración a los derechos fundamentales invocados y rindió informe en los siguientes términos: “[…] De manera lamentable viene haciendo carrera el mal uso de la acción de tutela – por no decir el abuso de la misma - para tratar de buscar que, en un término exiguo, de máximo de diez días, se estudie, analice y defina, lo que debe estudiarse, analizarse y definirse, en este caso, en desarrollo de un proceso ejecutivo y entorpecer su normal desarrollo.
El accionante pretende que se deje sin efecto, la medida cautelar impuesta, consistente en embargo de recursos que se encuentren en cuentas bancarias hasta por el monto de lo ejecutado. Es decir, actúa procurando que un juez constitucional se involucre en lo que le corresponde decidir al juez natural del asunto, esto es, el juez de la ejecución. […]”. […] “[…] 3.
El juzgado que adelanta la ejecución es el competente para hacerlo, pues no se trata de identificar derechos laborales individuales superiores a 100 smlmv, como lo sostiene el tutelante, sino de adelantar una ejecución que comprende a más de un centenar de ejecutantes que tienen sentencia en firme a favor de sus intereses, lo cuales, individualmente no superan los 1.500 smlmv, que es el monto mínimo que se requería para que el asunto fuese de conocimiento en primera instancia de los Tribunales, al tenor del art. 152 del CPACA, num. 77, vigente al tiempo de la presentación de la demanda ejecutiva (2019). 4.
Inclusive, si se aplicara el art. 28 de la Ley 2080 de 20208, la competencia seguiría siendo de primera instancia de los juzgados administrativos, por haber sido un juzgado administrativo el que impuso la sentencia condenatoria. […]”. 17. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP- solicitó su desvinculación del proceso, así como que no haya condena alguna en su contra.
Consideró improcedente por no estar legitimada en la causa por pasiva, y porque “[…] esta entidad no ha desconocido los derechos fundamentales invocados como 7 ARTÍCULO 152. Los Tribunales Administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: /7. De los procesos ejecutivos, cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes.
(…). 8 ARTÍCULO 152. COMPETENCIA DE LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS EN PRIMERA INSTANCIA. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: / (…)/6. De la ejecución de condenas impuestas o conciliaciones judiciales aprobadas en los procesos que haya conocido el respectivo tribunal en primera instancia, incluso si la obligación que se persigue surge en el trámite de los recursos extraordinarios.
Asimismo, conocerá de la ejecución de las obligaciones contenidas en conciliaciones extrajudiciales cuyo trámite de aprobación haya conocido en primera instancia. En los casos señalados en este numeral, la competencia se determina por el factor de conexidad, sin atención a la cuantía. /Igualmente, de los demás procesos ejecutivos cuya cuantía exceda de mil quinientos (1.500) salarios mínimos legales mensuales vigentes. 9 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo vulnerados por parte de la accionante y no pesa ninguna condena en su contra. […]”. 18.
El Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia guardó silencio en esta oportunidad procesal. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala 19. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19919, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; en concordancia con el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 202110 y con el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 201911, que asigna a esta sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela 20. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados.
Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestión previa 21. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto procesal sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 9 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 10 “Por medio del cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 11 Reglamento Interno del Consejo de Estado. 10 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 22.
Ahora bien, el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo.
De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”. 23. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 200612, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[13]. (Negrilla fuera de texto). 12 Corte Constitucional, sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 13 “Esta posición, fue reiterada, entre otras, por la sentencia: T-213 de 2.001 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-562 de 2.002 M.P. Álvaro Tafur Galvis, T-959 de 2.002 M.P. Eduardo Montealegre Lynett”. 11 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo Y más adelante, en sentencia T-519 de 2.001 M.P. Clara Inés Vargas esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]”. 24. La Sala advierte que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP solicitó su desvinculación, por cuanto, a su juicio, carece de legitimación en la causa por pasiva. 25.
Al respecto, es preciso indicar que dicha autoridad fue vinculada como tercero con interés legítimo en la medida en que, de conformidad con lo expuesto por la actora, hubo una intervención de dicha entidad en el pago de algunas de las acreencias cuestionadas en el proceso ejecutivo objeto de debate, por lo que le asiste interés. 26.
En ese orden de ideas, de conformidad con el Decreto 2591 y la jurisprudencia anteriormente citada, la Sala concluye que Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, le asiste interés en la decisión de tutela que esta Sala profiera. 27. En tal virtud, la Sala declarará no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP.
Problema jurídico 28. Corresponde a la Sala establecer: si, en efecto, es procedente la acción de tutela, acreditándose el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, concretamente si se cumplió con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. 29.
Para resolver los anteriores problemas jurídicos esta Sala analizará los siguientes temas: i) procedencia de la acción de tutela frente a providencias judiciales; ii) requisitos generales de procedencia de la acción de tutela cuando se 12 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo dirige contra providencias judiciales; iii) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia; iv) marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso; v) análisis del caso concreto y finalmente las vi) conclusiones de la Sala.
Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 30. Con ocasión de la acción de tutela instaurada por la señora Nery Germania Álvarez Bello, en un asunto que fue asumido por importancia jurídica por la Sala Plena14, en sentencia de 31 de julio de 2012, consideró necesario admitir que debe acometerse el estudio de fondo de la acción de tutela cuando se esté en presencia de providencias judiciales – sin importar la instancia y el órgano que las profiera - que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente y los que en el futuro determine la ley y la propia doctrina judicial.
Requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales 31. Esta Sección adoptó15 como parámetros a seguir los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 200516, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de los demás pronunciamientos que esta Corporación elabore sobre el tema. 32. Por lo anterior, y con el fin de hacer operante la nueva posición jurisprudencial, estableció como requisitos generales de procedencia de esta acción constitucional, cuando se dirige contra decisiones judiciales: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el uso de todos los medios de defensa judiciales salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) la existencia de una irregularidad procesal con efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de la vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que no se trate de tutela contra tutela. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Expediente identificado con número de radicación: 2009-01328. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C, P. María Elizabeth García González, número único de radicación 2009-01328 16 Corte Constitucional, Sentencia de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 13 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 33.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial: en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo término, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales, permitiéndole de esta manera “dejar sin efecto o modular la decisión”17 que encaje en dichos parámetros. 34.
Se trata, entonces, de una rigurosa y cuidadosa constatación de los presupuestos de procedencia, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 35.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 201418. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el caso concreto 36. La Sala estudiará la procedencia de la acción de tutela bajo la premisa del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, dispuestos por la sentencia C-590 de 2005, proferida por la Corte Constitucional, en especial, el cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
Acerca del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional 37. Sobre este asunto en particular, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la citada Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 17 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de agosto de 2014, C.P Jorge Octavio Ramírez Ramírez, número único de radicación: 11001031500020120220101. 14 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 201419, al referirse al requisito general de procedencia de relevancia constitucional, sostuvo lo siguiente: “[…] 3.3.5.
Relevancia constitucional. La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [20]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [21]. Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [22].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa de la actora para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que la actora tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [23].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión de la actora, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad 19 Ut supra página 6. [20] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [21] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [22] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [23] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 15 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo o de apreciación judicial que no involucre aquellos.
Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [24].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [25]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [26]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […]”. […] “[…] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes. 3.4.- No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]”.
(Resaltado por la Sala). 38. De la misma manera frente al tema la Corte Constitucional ha señalado27: “[…] La Corte Constitucional ha venido exigiendo como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales ‘que el asunto [24] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [25] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [26] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 27 Corte Constitucional, Sentencia T-586 de 2012.
Magistrado ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 16 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo objeto de debate sea de evidente relevancia constitucional’ es decir, que el asunto puesto a consideración de esta Corporación, revista una gran trascendencia para la interpretación del estatuto superior, para su aplicación o en procura de su desarrollo eficaz, así como para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”28 Este tribunal, en un caso similar al ahora dilucidado, decidió declarar la improcedencia de la acción al no revestir el estudio del reconocimiento de los intereses moratorios, un asunto de relevancia constitucional.
En aquella ocasión la Corte advirtió: “En el presente caso, se cuestiona una sentencia de la Corte Suprema de Justicia – Sala Laboral-, por cuanto se negó el reconocimiento y pago de los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993. La Corte Suprema de Justicia –Sala Laboral-, en reiterada jurisprudencia, ha venido sosteniendo que los mencionados intereses no proceden cuando se trata de reajustes pensionales, sino que los mismos sólo se causan cuando la entidad obligada al pago de la pensión entra en mora de reconocer la prestación o una vez reconocida la misma, retrasa el pago de las mesadas correspondientes.
Más allá de las condiciones personales de la actora, quien no demuestra la calidad de sujeto de especial protección, la primera apreciación que puede hacerse, es que el asunto que nos ocupa tiene, en principio, una relevancia de tipo legal, y que aun haciendo una interpretación armónica del artículo 141 de la Ley 100 de 1993 junto con las disposiciones constitucionales contenidas en los artículos 13 (derecho a la igualdad), artículo 25 (derecho al trabajo), artículo 48 (derecho a la seguridad social) y el artículo 53 (derecho a la situación más favorable al trabajador y al pago oportuno y reajuste de las pensiones) del Estatuto Superior, se llegaría a la conclusión de que el contenido de dicho artículo, por el sólo hecho de derivarse de postulados constitucionales no tiene ‘per se’ vocación de derecho fundamental.”29 En esta ocasión, la Corte acoge y reitera el citado pronunciamiento máxime teniendo en cuenta que el sujeto que aduce la vulneración no demuestra, ni siquiera sumariamente, un perjuicio irremediable que haga de este caso, un asunto de relevancia constitucional que permita el estudio de fondo, menos aún si se tiene en cuenta que los jueces ordinarios laborales reconocieron la indexación de la mesada pensional y negaron, bajo argumentos sólidos y no caprichosos, los intereses moratorios sobre la indexación […]”. 39.
En ese orden de ideas, el requisito general de procedencia de la relevancia constitucional se acredita cuando: i) en el caso bajo estudio por parte del juez constitucional se involucra la amenaza o vulneración de derechos fundamentales y ii) cuando el actor en su escrito de tutela cumple con satisfacer una carga argumentativa mínima de establecer las razones jurídicas por las cuales la autoridad judicial demandada incurrió en algunas de las causales especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, y trajo como consecuencia la afectación de los derechos fundamentales. 28 Corte Constitucional, sentencia T-635 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 29 Ibidem. 17 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 40.
La Corte Constitucional en la sentencia SU – 215 de 202230 precisó, en relación con el alcance del requisito general de procedencia de relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: […] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales.
(…) a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42. Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. (…) b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario.
(…) c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65. Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios.
(…) 30 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo. 18 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales 69.
Como ya se indicó, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales proferidas por una alta corte debe ser examinada con especial rigurosidad. Por ende, se requiere demostrar que en la providencia atacada se presenta una afectación desproporcionada a un derecho fundamental, producto de una actuación arbitraria. Por este motivo, no basta con mencionar una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sino que se requiere demostrar: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]».
(Resaltado por la Sala). Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia 41. Visto el artículo 229 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 229. Se garantiza el derecho de toda persona para acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la representación de abogado. […]”. 42. Atendiendo a que, la Corte Constitucional31 ha entendido el derecho de acceso a la administración de justicia, “[…] como la posibilidad reconocida a todas las personas de poder acudir, en condiciones de igualdad, ante las instancias que ejerzan funciones de naturaleza jurisdiccional que tengan la potestad de incidir de una y otra manera, en la determinación de los derechos que el ordenamiento jurídico les reconoce, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en la Constitución y la ley […]”. 43.
Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del derecho fundamental al debido proceso 31 Corte Constitucional, Sentencia T-799 de 21 de octubre de 2011, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto 19 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo 44. Visto el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia de 1991, que establece que: “[…]
ARTÍCULO 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. […]”. 45.
Atendiendo a que, la Corte Constitucional32 ha definido el derecho al debido proceso, como “[…] el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. […]”, y ha recordado que “[…] En virtud del citado derecho, las autoridades estatales no podrán actuar en forma omnímoda, sino dentro del marco jurídico definido democráticamente, respetando las formas propias de cada juicio y asegurando la efectividad de aquellos mandatos que garantizan a las personas el ejercicio pleno de sus derechos[…]” de manera que ha resaltado que el derecho al debido proceso tiene como propósito “[…] la defensa y preservación del valor material de la justicia, a través del logro de los fines esenciales del Estado, como la preservación de la convivencia social y la protección de todas las personas residentes en Colombia en su vida, honra, bienes y demás derechos y libertades públicas (preámbulo y artículos 1° y 2° de la C.P) […]”.
Análisis del caso concreto 46. La actora, a través de apoderado33, presentó acción de tutela contra la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío y el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Armenia, porque, a su juicio: i) el Tribunal, al proferir el auto de 9 de julio de 2024; y ii) el Juzgado, al proferir los autos de 1.° de marzo de 2024 y 21 de mayo de 2024, en el proceso ejecutivo identificado con el número 32 Corte Constitucional, Sentencia C-980 de 1º. de diciembre de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 33 Cfr. índice núm. 2 de SAMAI.
Documento denominado “5_DemandaWeb_Poder_PODER00527DEMANDANTE(.pdf) NroActua 2”. Archivo aportado en forma digital. 20 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo único de radicación 630013333005201900348-01: vulneraron sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. 47.
Visto el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales en la parte considerativa de esta sentencia, la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 48. La Sala procederá a apreciar y valorar las pruebas aportadas por las partes, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 del Código General del Proceso, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con los problemas jurídicos planteados en el escrito de tutela.
Acervo y análisis probatorios 49. Dentro del expediente que contiene la acción de tutela se encuentra lo siguiente: 49.1. Copia digital del expediente del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 630013333005201900348-01. Solución del caso concreto Análisis del cumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 50.
Para la Sala, el presente asunto no se encuentra comprendido dentro de los que la jurisprudencia constitucional ha identificado como de clara relevancia constitucional. La actora en su escrito de tutela indicó lo siguiente34: “[…] las actuaciones adelantadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con Rad No. 63001333170120120077200 y del proceso ejecutivo Rad.
No. 63001333300520190034800, demandantes ADALGISA PARRA RIVERA y otros es invalida e ilegal a todas luces, y viola los derechos fundamentales de la NACIÓN 34 Transcripción literal del texto. 21 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo – MINISTERIO DEL TRABAJO entendiéndose como VIOLACIÓN AL DEBIDO PROCESO, COMO MANIFESTACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y SEGURIDAD JURÍDICA. […]”. […] respetuosamente solicito a su Despacho, la suspensión del Decreto y Práctica de la Medida Cautelar de Embargo de los dineros que la NACIÓN-MINISTERIO DEL TRABAJO- FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL FOPEP tenga a cualquier título de contrato bancario con las entidades financieras anunciadas en el mandamiento de pago.
El artículo 63 de la Constitución Política señala que los bienes de uso público, los parques naturales, las tierras comunales de grupos étnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueológico de la Nación y "los demás bienes que determine la ley", son inalienables, imprescriptibles e inembargables; La Legislación Orgánica de Presupuesto, compilada en el Decreto 111 de 1996, en el artículo 19 señala que son inembargables las rentas incorporadas en el Presupuesto General de la Nación, así como los bienes y derechos de los órganos que lo conforman; […]”.
“[…] Dentro del proceso con numero de radicado 63001333170120120077200, existían pruebas documentales que dan cuenta que CAJANAL expidió las resoluciones que reconocieron la pensión gracia a ADALGISA PARRA RIVERA Y OTROS, y fue esa la entidad contra la que se entabló la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para que se reliquidaran las pensiones gracia, lo cual fue ordenado por el Tribunal Administrativo del Quindío. […]”. […] “[…] Así las cosas, la UGPP no desconoce su obligación legal y por tanto, es primordial vincularla a la presente acción para ejercer su derecho de defensa y dar claridad al asunto.
Por último pero no menos importante, es clave vincular a los 110 ejecutantes que pretenden hacer valer su derecho pensional, pues son los directos afectados en este grave error judicial que tiene a 95 de ellos en una incertidumbre jurídica creada por las decisiones del Juzgado Quinto Administrativo de Armenia y el Tribunal Administrativo del Quindío al no reconocer al verdadero responsable de las acreencias pensionales objeto de litigio. […]”. 51.
Para la Sala el asunto controvertido por la actora, ya fue objeto de estudio por las autoridades judiciales accionadas, y la acción de tutela contra providencia judicial no constituye una tercera instancia que permita reabrir el debate resuelto por el juez natural, sino que tiene por objeto verificar si la entidad judicial accionada incurrió en la vulneración de los derechos fundamentales. 52.
Además de lo anterior, para la Sala, la actora plantea la afectación de los derechos fundamentales indicados supra que tiene su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y 22 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. 53.
Ahora bien, precisado lo anterior, se advierte que a través de la sentencia de unificación SU – 215 de 2022, señaló que la simple enunciación de la vulneración de un derecho fundamental y la asociación de dicha afectación con la configuración de un defecto es insuficiente para tener por acreditado el cumplimiento del requisito general de procedencia de la relevancia constitucional.
A juicio del máximo Tribunal de lo Constitucional es indispensable que el caso en cuestión: (i) tenga la “[…] entidad de interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental […]; (ii) que el alcance de la controversia “[…] no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas […]”; y (iii) que en el escrito de tutela se “[…] justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales […]”. 54.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 55.
Para la Sala, la controversia planteada por la actora es de naturaleza puramente legal y económica; y no gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales indicados supra. 56. En ese orden de ideas, la Sala considera que la acción de tutela busca cuestionar el criterio de interpretación probatoria de las autoridades judiciales accionadas, es decir, la actora acude al juez constitucional buscando la corrección del criterio jurídico del juez natural y reabrir un debate legal en el marco del decreto de la medida de embargo dentro del proceso ejecutivo, el cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional.
Si bien es cierto, la actora alega la vulneración de los derechos fundamentales indicados supra, el criterio de la relevancia constitucional, no se determina con su mera enunciación, sino mediante 23 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo la acreditación expresa y razonable de una presunta amenaza o vulneración del mismo, lo cual no aconteció en el caso sub examine. 57.
Los supuestos de vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia enunciados por la actora, no se evidencian en el caso sub examine, toda vez que el decreto de la medida de embargo dentro del proceso ejecutivo se adelantó ante el juez competente, en respeto de las formas propias del proceso.
Además, no concurre una situación de amenaza o alguna causal de vulnerabilidad que amerite la actuación del juez constitucional, no se trata de amparar el derecho fundamental de un sujeto de especial protección constitucional. 58. En ese orden de ideas, para la Sala alegar un presunto desconocimiento de principios o garantías superiores, en el marco de un debate de carácter legal y económico, no es una circunstancia que habilite por sí misma la procedencia de la tutela contra una providencia judicial. 59.
De conformidad con lo anteriormente expuesto, para la Sala no se cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional dentro del marco de la acción de tutela contra providencias judiciales, en la medida que, si bien la actora enuncia la trasgresión de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, esa presunta afectación tiene su origen en un debate estrictamente legal y económico.
Conclusiones de la Sala 60. Con fundamento en las consideraciones jurídicas establecidas en la parte motiva de esta sentencia, la Sala declarará la improcedencia de la solicitud de tutela. 24 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR no probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR la improcedencia de la solicitud de tutela presentada por la actora contra las autoridades judiciales accionadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En caso de que no fuere impugnada la sentencia conforme lo señala el artículo 31 del Decreto Ley núm. 2591 de 1991, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado 25 Núm. único de radicación: 110010315000202404713-00 Actora: Nación - Ministerio del Trabajo CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.