CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-33-42-050-2020-00006-01 Número Interno: 2920-2022 Demandante: Diana Lizeth Valdivieso Valdivieso Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y Restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Solicitud de unificación de la jurisprudencia. Estarse a lo resuelto.
El Despacho se pronunciará sobre la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la parte actora, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
ANTECEDENTES La señora Diana Lizeth Valdivieso Valdivieso acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad parcial de la Resolución núm. 1577 del 8 de febrero de 2019 expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y del acto ficto negativo configurado por el silencio administrativo frente al recurso de reposición interpuesto.
A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordene a la entidad demandada reconocer y pagar la sanción moratoria correspondiente a un día de retardo, desde el 15 de febrero hasta el 18 de noviembre de 2019, fecha del pago efectivo de las cesantías anualizadas. Explicó que en el año 2018 laboró en diferentes cargos al servicio del Consejo de Estado, a saber, del 1 de enero al 19 de marzo como auxiliar judicial I; desde el 20 de marzo hasta el 13 de diciembre como sustanciadora; y desde el 14 de diciembre en adelante como auxiliar judicial I. A su vez, precisó que pertenece al régimen anualizado de cesantías.
Mediante Resolución núm. 1577 del 8 de febrero de 2019 la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le reconoció la suma de $162.446,00 por concepto de auxilio de cesantías correspondientes al periodo del 12 de septiembre al 31 de diciembre de 2018. Decisión contra la que interpuso recurso de reposición, solicitando además el reconocimiento y pago de la sanción moratoria, que consideró se causó por haberse realizado el pago incompleto de las cesantías. habida cuenta de que se realizó el pago incompleto.
Sin embargo, de dicha solicitud no obtuvo respuesta. Manifestó que, el 18 de noviembre de 2019, recibió en su cuenta bancaria de nómina el pago completo de las cesantías correspondientes al año 2018, por la suma de $6.384.303,00. De modo que el demandado incurrió en mora por 276 días. El Juzgado Cincuenta y Uno Administrativo del Circuito de Bogotá D.C., mediante sentencia proferida el 29 de julio de 2021, accedió a las pretensiones de la demanda.
En consecuencia, condenó a la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial a pagar la sanción por mora que se causó desde el 15 de febrero hasta el 17 de noviembre de 2019, a razón de un día de salario por cada día de retardo, teniendo en cuenta la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora.
Concretamente, indicó que la entidad demandada tenía como plazo máximo para el reconocimiento y pago de las cesantías a favor de la demandante el 14 de febrero de 2019, de aquellas causadas en el periodo comprendido entre el 1 de enero al 19 de marzo de 2018 y del 20 de marzo al 13 de diciembre de 2018; sin embargo, solo efectuó el pago completo hasta el 18 de noviembre de 2019.
En los siguientes términos: “(…) El juzgado evidencia que la entidad demandada tenía un plazo máximo para el reconocimiento y pago de las cesantías en favor de la demandante, correspondientes a los períodos comprendidos entre el 01 de enero de 2018 a 19 de marzo de 2018 y 20 de marzo de 2018 a 13 de diciembre de 2018, hasta el 14 de febrero de 2019, pero dicho reconocimiento y pago, por los tiempos mencionados, vino a efectuarse solo hasta el 18 de noviembre de 2019, razón por la cual se tiene que la administración incurrió en mora desde el 15 de febrero de 2019 hasta el 17 de noviembre de 2019 y, en ese orden, resulta procedente declarar la nulidad del acto administrativo acusado, en el aspecto señalado, y, a título de restablecimiento del derecho, condenar a la entidad demandada a pagar la sanción que se causó durante dicho período a razón de un día de salario por cada día de retardo, teniendo en cuenta la asignación básica vigente al momento de la causación de la mora; esto último según criterio expuesto por el Consejo de Estado en la sentencia del 26 de noviembre de 2018, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, expediente No. 68001-23-33-000-2014-00936-02 (3169- 17)”.
En contra de la anterior decisión, la parte accionada interpuso recurso de apelación, solicitando que se revoque la sentencia de primera instancia. El motivo de inconformidad lo sustentó alegando que (i) las cesantías anualizadas de la señora Diana Lizeth Valdivieso Valdivieso efectivamente fueron pagadas antes del 15 de febrero de 2019 como corresponde, y el reconocimiento de octubre es una reliquidación de la prestación, de modo que no se causó sanción moratoria;
(ii) el A-quo desconoció el precedente jurisprudencial que sobre el particular ha emitido el Consejo de Estado y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Solicitud de unificación de la jurisprudencia Encontrándose el proceso para proferir sentencia de segunda instancia en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, la parte demandante allegó solicitud de unificación de jurisprudencia por importancia jurídica radicada el 23 de febrero de 2022.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 18 de abril de 2022, remitió el proceso de la referencia con el fin de que se resuelva la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por la parte demandante, en virtud del artículo 271 del CPACA. En dicha solicitud, la accionante manifiesta que si bien, en el Tribunal Administrativo de Cundinamarca existe consenso sobre la improcedencia del pago de la sanción moratoria por el pago incompleto de las cesantías en procesos de nivelación salarial, lo cierto es que dicho supuesto de hecho no es aplicable al presente caso, en la medida en que se trata de situaciones jurídicas disímiles.
Así mismo, indicó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca fundamenta su criterio en sentencias proferidas por el Consejo de Estado que no tienen relación con el caso concreto, tales como: (i) Subsección A, sentencia del 9 de abril de 2014, radicación: 30012331000200700225 01 (1483-2013); (ii) Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2017, radicación: 080012333000201400355 01 (3310-2015);
(iii) Subsección B, sentencia del 14 de noviembre de 2019, radicación: 080012333000201400323 01 (2487-2015). Por tanto, considera necesario que el Consejo de Estado avoque conocimiento por la necesidad de sentar precedente sobre la sanción moratoria por pago incompleto de cesantías cuando no se trata de casos relacionados con nivelaciones salariales o reliquidaciones.
Destacó que existe la necesidad de unificar jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción moratoria por pago incompleto de cesantías, en medida en que (i) el Consejo de Estado no se ha pronunciado sobre el asunto específico; (ii) el precedente jurisprudencial utilizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca para resolver este tipo de controversias no es aplicable al caso en concreto, pues se trata de supuestos de hecho diferentes, desconociendo con ello el principio de congruencia y el debido proceso.
Alegó que los pagos parciales no extinguen la obligación; de modo que ellos no dimiten el deber de empleador de consignar la totalidad de las cesantías causadas en el año, con lo cual es posible establecer que en efecto existió un incumplimiento que genera sanción por pago tardío, de acuerdo con el artículo 99 de la Ley 50 de 1990. CONSIDERACIONES 2.1.
Solicitud de unificación de la jurisprudencia Este mecanismo fue previsto por el legislador como un instrumento judicial cuando existan decisiones que, por su importancia jurídica, trascendencia económica, social o por la necesidad de sentar jurisprudencia, ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, de conformidad con lo previsto en el artículo 270 del CPACA, modificado por el artículo 78 de la Ley 2080 de 2021.
Lo anterior permite que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado asuma competencia de asuntos pendientes de sentencia en las Secciones que la componen; así como también se autoriza a las Secciones de esta Corporación para que conozcan de los procesos en única o segunda instancia que se encuentren para fallo, que provengan de las Subsecciones o de los Tribunales.
Dicha solicitud de unificación procederá siempre y cuando se den los presupuestos exigidos en el artículo 271 del CPACA, que dispone lo siguiente:
ARTÍCULO 271. DECISIONES POR IMPORTANCIA JURÍDICA, TRASCENDENCIA ECONÓMICA O SOCIAL O NECESIDAD DE SENTAR JURISPRUDENCIA O PRECISAR SU ALCANCE O RESOLVER LAS DIVERGENCIAS EN SU INTERPRETACIÓN Y APLICACIÓN. <Artículo modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. En estos casos, corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictar sentencias y autos de unificación jurisprudencial sobre los asuntos que provengan de sus secciones.
Las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dictarán sentencias y autos de unificación en esos mismos eventos, en relación con los asuntos que provengan de las subsecciones de la corporación, de los despachos de los magistrados que las integran, o de los tribunales, según el caso. Las decisiones que pretendan unificar o sentar jurisprudencia sobre aspectos procesales que sean transversales a todas las secciones del Consejo de Estado, solo podrán ser proferidas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo. Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica trascendencia económica o social o la necesidad de Unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. La petición que se formule para que el Consejo de Estado asuma el conocimiento del proceso no suspenderá su trámite, salvo que el Consejo de Estado adopte dicha decisión. La instancia competente decidirá si avoca o no el conocimiento del asunto, mediante auto no susceptible de recursos.
(…)”. De acuerdo con la norma citada, las Salas Plenas de las Secciones del Consejo de Estado podrán asumir la competencia para expedir sentencias de unificación únicamente por razones de importancia jurídica, trascendencia económica, social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia, precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; razón por la cual, la petición deberá formularse mediante una exposición de las razones que determinan que dicho asunto tiene las connotaciones exigidas. 2.3 Caso concreto La señora Diana Lizeth Valdivieso Valdivieso elevó solicitud de unificación ante esta Corporación, por considerar que es necesario sentar jurisprudencia sobre el reconocimiento de la sanción por el pago tardío de una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas, en la medida en que el precedente sentado por el Consejo de Estado solo abarca el supuesto de hecho de pago incompleto cuando se trata de nivelación salarial o reliquidación, el cual no es aplicable al caso concreto.
Sea lo primero precisar, que esta Sección, al resolver una solicitud análoga a la presente, decidió no avocar conocimiento del asunto, en atención a que la Sección Segunda de la Corporación ha adoptado un criterio unánime frente al problema jurídico, concluyendo que: “no es procedente la sanción moratoria prevista por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, en los eventos en los que se cancela tardíamente una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas, ya sea porque se realizó un nuevo cálculo de la prestación o porque no se pagó en su totalidad el valor correspondiente al período liquidado”.
Explicó que: “Lo anterior, en atención a que se trata de una indemnización, que la ley prevé a título de sanción; por ende, su interpretación impone la estricta observancia del principio de legalidad. En consecuencia, solo puede imponerse en caso de estructurarse el supuesto de hecho que señala la norma que, para el caso, se trata de la omisión de consignación del auxilio aludido en la oportunidad prevista para ello”.
De modo que, en dicha oportunidad, la Sala destacó que sobre la procedencia de la sanción moratoria prevista por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, por el pago parcial de las cesantías anualizadas de los servidores públicos que tienen vinculaciones sucesivas con el mismo empleador, las decisiones que ha adoptado esta Corporación han sido unánimes, conclusión a la que llegó luego de analizar la ratio decidendi de las siguientes sentencias: (i) Sentencia del 25 de agosto de 2016.
Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación de 25 de agosto de 2016, radicación: 08001 23 31 000 2011 00628-01 (0528-14). (ii) Sentencia del 30 de marzo de 2017. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B sentencia del 30 de marzo de 2017, radicación: 08001233300020140033201 (3815-2015). (iii) Sentencia del 8 de septiembre de 2017.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de septiembre de 2017, radicación: 08001233300020140035501 (3310-2015) (iv) Sentencia del 17 de octubre de 2017. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 17 de octubre de 2017, radicación: 08000123332120017101 (2839-2014). (v) Sentencia del 15 de febrero de 2018.
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación: 08001233300020140040901 (3435-2015). (vi) Sentencia del 22 de febrero de 2018. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación: 08001233300020140032701 (2262-2015). (vii) Sentencia del 8 de marzo de 2018. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación. 08001233300020140039101 (4374-2015).
En casos de servidores de la Rama Judicial, que guardan identidad con el presente proceso: (i) Sentencia del 15 de julio de 2021. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 15 de julio de 2021, radicación: 68001 23 33 000 2015 01238 01 (5257-2018). (ii) Sentencias del 3 de febrero de 2022. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicación: 17001233300020160010202 (5427-2019) y radicación: 2500023420002018021881 (6664-2019).
(iii) Sentencia del 10 de febrero de 2022. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 10 de febrero de 2022, radicación: 25000234200020180283301 (0612-2021). A partir de lo anterior, la Sala concluyó que efectivamente existe un criterio jurisprudencial unánime, consistente y pacífico en la improcedencia de la sanción moratoria por el pago tardío de una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas.
En el sub examine, la Sala observa que la solicitud de unificación jurisprudencial aquí analizada versa sobre el mismo asunto resuelto sobre la sanción moratoria, de suerte que resulta imperativo, por tratarse de un caso análogo, reiterar que la Corporación ya definió criterios sobre ese punto en específico. En ese orden de ideas, se dispondrá estarse a lo resuelto en el auto del 14 de julio de 2022, con radicación: 110013335029201700293 01 (2479-2021), que no avocó conocimiento de la solicitud de unificación de jurisprudencia presentada por la señora Isabel Mejía Llano. En mérito de lo expuesto, el Despacho
RESUELVE
PRIMERO: Estarse a lo resuelto a lo decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en el auto del 14 de julio de 2022, con radicación: 110013335029201700293 01 (2479-2021), demandante: Isabel Mejía Llano.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al despacho de origen para continuar con el trámite del proceso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS