CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veintitrés (2023) Acción: Tutela Expediente: 11001-03-15-000-2022-06500-001 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García Demandados: Magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la tutela incoada por las señoras Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García contra los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, quienes actúan a través de apoderada, presentan acción de tutela con el fin de obtener la protección de las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 29 de agosto de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el de 24 de septiembre de 2020, con el que el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E2.
(expediente 76001-33-33-004-2018-00068-00); en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas dictar una nueva providencia en la que se acojan las súplicas formuladas en ese asunto contencioso- administrativo. 1 Resulta oportuno precisar que las presentes diligencias reposan en el expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 2 Empresa Social del Estado.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 2 1.2 Hechos3. Relatan las actoras que se desempeñaban en el empleo de «[…] AUXILIAR [Á]REA SALUD, código 412, grado 2», del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E., el cual fue suprimido con «[…] Acuerdo […] 020 del 26 de octubre de 2016», por lo que se les desvinculó «[…] del mencionado cargo, pese a que «[…] ostentaban derechos de carrera […]», por tanto, y comoquiera que no fueron incluidas en la nueva planta de personal, «[…] presentaron reclamación ante la comisión de personal por violación al derecho preferencial de incorporación […]».
Que el 4 de abril de 2017 el anterior pedimento fue atendido en forma favorable, con Resolución «CP 023/2017», en el sentido de ordenar su reintegro al precitado empleo, decisión que se materializó, a través de Acuerdo 36 de 28 de ese año, a partir del 6 de diciembre siguiente, sin embargo, en dicho acto administrativo se estableció que el «[…] tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales [desde] la posesión».
Dicen que, por lo expuesto, promovieron medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. (expediente 76001-33-33-004-2018-00068-00), encaminado a obtener la anulación parcial del Acuerdo 36 de 28 de noviembre de 2017 y el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de recibir «[…] desde su desvinculación hasta el momento de su INCORPORACI[Ó]N» en la nueva planta de personal.
Que del asunto contencioso-administrativo conoció el Juzgado Cuarto (4º ) Administrativo de Cali que, con fallo de 24 de septiembre de 2020, negó las pretensiones, al considerar que «[…] no fueron [vinculadas en] forma inmediata a la nueva planta de personal de la entidad […], en atención a que [el ente demandado] decidió mantener, por incorporación directa, a otras personas que se encontraban en condiciones especiales y diferentes a las […]» suyas.
Asimismo, se estimó que no hay lugar al reconocimiento de salarios y prestaciones «[…] durante el término en que se adelantó el trámite de la incorporación contemplado en la Ley 760 de 2005», dado que para esa época no hubo prestación del servicio. 3 Cabe precisar que a pesar de que en la solicitud de amparo se indicaron los fundamentos fácticos que presuntamente dan lugar a la presente acción, la Sala advierte que se omiten datos necesarios para contextualizar el asunto sub examine.
Sin embargo, con el propósito de garantizar los principios de informalidad, prevalencia del derecho sustancial y eficacia, se extractarán y organizarán los hechos expuestos tanto en la petición de tutela, como en los documentos allegados al expediente. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 3 Aducen que contra esa decisión judicial interpusieron recurso de apelación4, desatado el 29 de agosto de 2022 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de confirmarla, con fundamento en que «[…] las incorporaciones presentadas no tienen el carácter de nuevos nombramientos, por lo que, a partir de la posesión, los empleados de carrera recuperan y pueden continuar gozando de los derechos de carrera […] sin que tal condición dé lugar al reconocimiento de salarios […]», y, en todo caso, no existe «[…] norma que regule la continuidad laboral y el reconocimiento de los derechos [por ellas] pretendidos […], toda vez que el artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015 dispone el vínculo preferencial de permanencia del trabajador para que siga siendo empleado de carrera […], [lo que] no significa la extensión de los beneficios que existen respecto a la carrera administrativa en caso de una supresión del empleo y frente a un periodo en el que no hubo prestación del servicio».
Que el fallo enjuiciado incurre en defectos (i) sustantivo, por cuanto «[…] se funda en normas indiscutiblemente inaplicables, cuyo contenido no tiene conexidad material con los presupuestos del caso […]», puesto que debió estudiarse bajo la figura de la incorporación directa, mas no de la «[…] REINCORPORACI[Ó]N […]», como erróneamente se efectuó; y (ii) fáctico, toda vez que los magistrados accionados no examinaron «[…] las pruebas que obran en el expediente y que permiten concluir que [su] desvinculación […] NUNCA debió materializarse, toda vez que e[n] la planta de cargos S[Í] EXIST[Í]AN [plazas que permitían] su INCORPORACI[Ó]N AUTOM[Á]TICA, sin embargo este derecho se le[s] confirió a provisionales que […]» no contaban con las prerrogativas de la carrera administrativa.
II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 13 de diciembre de 2022, admitió la presente acción, ordenó notificar a los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y dispuso vincular al señor gerente del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S..E., en los términos previstos en el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 4 Con tal propósito sostuvieron que «[…] en el presente asunto, se aplicó por la entidad demandada la figura de la incorporación —Resolución 023 de 2017— y no la de la reincorporación, [por lo que] no operaba la solución de continuidad, pese a existir un nuevo nombramiento, razón por la que los salarios dejados de percibir durante el tiempo que tardó el trámite administrativo debían ser reconocidos por el […]» Hospital demandado.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 4 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor gerente del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. pide se declare improcedente la acción de tutela, en atención a que se trata de un mecanismo legal que no «[…] puede ser utilizad[o] para agotar una tercera instancia de discusión de los hechos y pretensiones de la demanda […]» ordinaria por el simple hecho de que las demandantes no están de acuerdo con la determinación adoptada, máxime cuando se estudió la normativa y jurisprudencia aplicables. 2.1.2 Los señores magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca guardaron silencio en la oportunidad procesal prevista para el efecto.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por las accionantes, quienes aducen quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar el fallo de 29 de agosto de 2022, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca confirmó el de 24 de septiembre de 2020, con el que el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Cali negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que instauraron las tutelantes contra el Hospital Universitario del Valle Evaristo Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 5 García E. S. E. (expediente 76001-33-33-004-2018-00068-00); y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocadas en la solicitud de amparo. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el auto judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 6 porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez.
(iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que la actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 7 quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales5, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20126, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al auto citado ha aplicado en los términos antes expuestos7.
Por último, en el auto de 5 de agosto de 20148, proferido por la sala plena de lo contencioso-administrativo, por importancia jurídica, se unificó el criterio de que esta acción constitucional procede siempre y cuando se respete el principio de autonomía del juez natural, y se cumplan los requisitos generales y específicos precisados por la Corte Constitucional, entre los que destacaron el de inmediatez y subsidiariedad. 3.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y acceso 5 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso- administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 6 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 7 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 8 Sentencia de unificación, proferida por la sala plena de lo contencioso-administrativo el 5 de agosto de 2014, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 8 a la administración de justicia de las actoras; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores;
(iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la determinación judicial atacada9 quedó ejecutoriada el 10 de octubre de 2022 y la solicitud de amparo se instauró el 6 de diciembre siguiente, es decir, dentro de un término prudencial (1 mes y 27 días); y (v) la providencia acusada no desató una acción de tutela. En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto de acuerdo con las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico invocados por las actoras. 3.5.1 Hechos probados.
Del escrito de tutela y las pruebas obrantes en el expediente, se destaca: a) Acuerdo 20 de 26 de octubre de 2016, mediante el cual se modifica la planta de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E., por lo que se suprimen, entre otros, el empleo de auxiliar área salud, código 412, grado 2, que desempeñaban las actoras, sin embargo, se dispuso conservar dentro de una planta transitoria los funcionarios públicos que, según los estudios técnicos realizados, tuvieran una condición especial de protección, esto es, «[…] fuero sindical, pensionable [y] prepensionable» (artículo sexto). b) Resolución CP 23/2017 de 4 de abril de 2017, por cuyo conducto la comisión de personal del aludido Hospital resuelve las reclamaciones «[…] laborales [de las tutelantes] […], relacionadas con la incorporación al empleo público en Régimen de Carrera Administrativa con denominación Auxiliar Área Salud[,] código 412[,] grado 02» (sic), en el sentido de acceder a estas y ordenar a la Administración su incorporación en el aludido cargo. c) Resolución CNSC-20172010058505 de 21 de septiembre de 2017, a través de la cual la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) rechaza por improcedente el recurso de apelación interpuesto por el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. contra la aludida Resolución. 9 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 3 de octubre de 2022, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 5 siguiente, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 9 d) Acuerdo 36 de 28 de noviembre de 2017, mediante el cual se da cumplimiento a la precitada Resolución CP 23/2017, por ende, se ordena la incorporación de las tutelantes en el empleo de auxiliar área salud, código 412, grado 02, del mencionado Hospital.
Asimismo, en el parágrafo primero se estableció que esa vinculación «[…] surte efectos a partir de la posesión [y que] el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales a partir de la posesión». 3.5.2 Defecto sustantivo.
Sea lo primero anotar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional10 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales11. 3.5.3 Defecto fáctico.
Una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, «[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión»12. 10 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 11 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 12 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 10 La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra13. 3.5.4 Solución al caso concreto.
En el sub lite las tutelantes consideran que la providencia reprochada incurre en defectos (i) sustantivo, puesto que se funda en normas inaplicables y que no se avienen a la situación fáctica ventilada en la demanda, comoquiera que su caso debió estudiarse bajo la figura de la incorporación directa, mas no de la «reincorporación», como erróneamente se hizo; y (ii) fáctico, comoquiera que los magistrados accionados no examinaron las pruebas que permitían establecer que en el sub lite sí había lugar al pago de salarios y prestaciones sociales durante el tiempo que permanecieron desvinculadas, toda vez que les asistía el derecho, por ser empleadas de carrera administrativa, a que no se les desvinculara al adoptar la nueva planta de personal, como ocurrió con algunas personas cuyo nombramiento era en provisionalidad.
Para decidir si las inconformidades de las tutelantes tienen o no asidero jurídico, resulta oportuno anotar que el artículo 125 de la Carta Política preceptúa que «[l]os empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley».
De igual modo, estipula que la desvinculación de los primeros «[…] se hará: por calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley» (se destaca). En desarrollo de esta disposición, la Ley 909 de 23 de septiembre de 200414, norma que regula el empleo público, en lo relacionado con el retiro del servicio, prevé:
ARTÍCULO
41. CAUSALES DE RETIRO DEL SERVICIO. El retiro del servicio de quienes estén desempeñando empleos de libre 13 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 14 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y otras disposiciones». Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 11 nombramiento y remoción y de carrera administrativa se produce en los siguientes casos: […] l) Por supresión del empleo; […]
ARTÍCULO
44. DERECHOS DEL EMPLEADO DE CARRERA ADMINISTRATIVA EN CASO DE SUPRESIÓN DEL CARGO. Los empleados públicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la liquidación, reestructuración, supresión o fusión de entidades, organismos o dependencias, o del traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificación de planta de personal, se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no ser posible podrán optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir indemnización. El Gobierno Nacional reglamentará el proceso de reincorporación y el reconocimiento de la indemnización [subraya la Sala].
Resulta pertinente advertir que la precitada normativa (artículo 3º15), en cuanto al campo de aplicación, prescribió que «Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad […]» a «[…] quienes prestan sus servicios en empleos de carrera […]» en «[…] las entidades del nivel territorial: departamentos, Distrito Capital, distritos y municipios y sus entes descentralizados».
Posteriormente, con el Decreto 760 de 17 de marzo de 2005, «[p]or el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones», el Gobierno nacional dispuso: Artículo 28. Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u organismo en donde prestaba sus servicios.
De no ser posible la incorporación en los términos establecidos en el inciso anterior, podrá optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivalente o a recibir una indemnización, de acuerdo con lo 15 «CAMPO DE APLICACIÓN DE LA PRESENTE LEY.- […]», letra b del numeral 1. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 12 dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 44 de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional.
Para la reincorporación de que trata el presente artículo se tendrán en cuenta las siguientes reglas: 28.1. La reincorporación se efectuará dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisión Nacional del Servicio Civil que el ex empleado optó por la reincorporación, en empleo de carrera igual o equivalente que esté vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden […]: Por otra parte, el artículo 87 del Decreto 1227 de 200516, sobre el particular, consagra: Los empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean titulares como consecuencia de la supresión o fusión de entidades o dependencias o del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificación de planta, tendrán derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta y, de no ser posible, a optar por ser reincorporados o a percibir la indemnización de que trata el artículo 44 de la Ley 909 de 2004, conforme a las reglas previstas en el decreto-ley que regula el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones.
Mientras se produce la reincorporación, el registro de inscripción en carrera del ex empleado continuará vigente con la anotación sobre la situación. Efectuada dicha reincorporación, será actualizada la inscripción y el empleado continuará con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la supresión del empleo. […]
PARÁGRAFO. Producida la reincorporación, el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará con el servido a partir de aquella, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales. Sobre la aplicación de la norma trascrita, esta subsección17 sostuvo: Nótese que el citado artículo 87 del Decreto 1227 de 2005 dispone para 16 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004 y el Decreto Ley 1567 de 1998». 17 Sentencia de 11 de noviembre de 2021, expediente 08001-23-33-000-2013-00362-01, C. P. César Palomino Cortés. Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 13 los reincorporados la acumulación del tiempo de servicio “antes de la supresión” “con el servido a partir de aquella”.
Esta segunda parte del parágrafo al utilizar la expresión “servido”, hace referencia a tiempos laborados y el pronombre “aquella” alude a la reincorporación. No cabe un entendimiento diferente, pues durante la desvinculación el empleado está retirado, ergo no hay tiempos servidos. Así entonces, de la lectura de esta norma no puede derivarse que exista la obligación de realizar el pago de salarios y prestaciones por el tiempo en que la demandante se encontraba en espera de ser reincorporada a otra planta.
En un caso análogo al presente, esta Corporación señaló que el propósito del mencionado artículo 87 del Decreto 1227 de 2005, no es otro que conservar “(…) el vínculo preferencial de permanencia del particular para que siga siendo empleado de carrera, pero no en el sentido de ampliar o extender aún más, las precisas prebendas que frente a la carrera administrativa existen en caso de una supresión del empleo, las cuales concretamente son: 1.
La indemnización o 2. La reincorporación. En consecuencia, no es viable reclamar una figura mixta de protección no regulada por la ley, que en la práctica equivaldría a una reincorporación con indemnización por un lapso no trabajado”18. Por otra parte, la Sala encuentra que a la demandante le fueron respetados sus derechos de carrera administrativa, y el debido proceso en los trámites de supresión y reincorporación, pues ciertamente los motivos de inconformidad de la accionante se dirigen a solicitar el pago de las sumas de dinero que dejó de devengar mientras esperó por la reincorporación en el nuevo cargo y no respecto a otros aspectos del procedimiento administrativo realizado.
Así las cosas, en vista de que no existe una norma jurídica que disponga la obligación de pagar salarios y prestaciones sociales a quienes se encuentran esperando que se surta el respectivo trámite de reincorporación a un empleo de carrera administrativa, para la Sala es claro que las pretensiones de la demanda se tornan improcedentes.
De lo expuesto se puede colegir que el derecho a recibir la indemnización o a ser incorporado a otro empleo equivalente al suprimido es exclusivo de los empleados públicos con derechos de carrera, y en el evento en el que se produzca la reincorporación, el lapso durante el cual permaneció desvinculado no hay lugar al pago de emolumentos laborales, comoquiera que no existió prestación del servicio. 18 Sentencia de 31 de enero de 2019, expediente 08001-23-33-000-2013-00455-01 (4178-19), con ponencia del magistrado William Hernández Gómez.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 14 Revisada la sentencia objeto de reproche constitucional, se observa que los magistrados accionados indicaron: 57. En este punto, la Sala no desconoce que, conforme [con] el parágrafo segundo del artículo primero del Acuerdo nro. 036 del 28 de noviembre de 2017, las incorporaciones allí ordenadas se efectuaron sobre cargos que se encuentran provistos por empleados «públicos provisionales con condiciones de protección reconocidas por la entidad». 58.
Entonces, si bien la administración inicialmente no incorporó a las demandantes en la planta de cargos que fue reestructurada, lo cierto es que tal determinación no fue una decisión caprichosa […], en tanto que se trataba de empleados provisionales con condiciones especiales de protección. 59. Sumado a lo anterior, se tiene que el derecho a la incorporación de [las accionantes] se encuentra garantizado con la orden contenida en el Acuerdo nro. 036 del 28 de noviembre de 2017, que fue proferido con ocasión de la reclamación elevada por las demandantes, como lo señaló la parte recurrente. 60.
En ese contexto, la Sala considera que no existe una vulneración en relación a los derechos de los empleados de carrera administrativa, en los eventos en que se suprima el cargo que ocupaban, como fue el caso de las demandantes —artículo 44 de la Ley 909 de 2004—. 61. De otro lado, respecto al reconocimiento de salarios y prestaciones por el lapso en el que [aquellas] esperaron la incorporación (30 de octubre de 2016 hasta el 4 de diciembre de 2017), la Sala considera que no tiene un respaldo legal, toda vez que, en el parágrafo del artículo 2 de la Resolución nro. 023/2017 del 4 de abril de 2017 y en el Acuerdo nro. 036 del 28 de noviembre de 2017, no se previó algún beneficio (reconocimiento de salarios) […] mientras se materializaba la opción de incorporación. En los referidos actos administrativos se señaló que las incorporaciones no tendrían el carácter de un nuevo nombramiento. […] 62.
Entonces, a pesar de no tener el carácter de nuevos nombramientos, no es posible ordenar el pago salarial y prestacional pretendido por Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, pues lo allí previsto no denota una continuación en la prestación del servicio o que no haya existido solución de continuidad.
Por el contrario, las citadas órdenes son un desarrollo del artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015 […] […] Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 15 63. En suma, puede concluirse que las incorporaciones presentadas no tienen el carácter de nuevos nombramientos, por lo que, a partir de la posesión, los empleados de carrera recuperan y pueden continuar gozando de los derechos de carrera que tenían al momento de la supresión de sus cargos y se encontraban suspendidos, sin que tal condición dé lugar al reconocimiento de salarios. 64.
Adicionalmente, es necesario señalar que no existe norma que regule la continuidad laboral y el reconocimiento de los derechos pretendidos por los demandantes, toda vez que el artículo 2.2.11.2.1 del Decreto 1083 de 2015 dispone el vínculo preferencial de permanencia del trabajador para que siga siendo empleado de carrera, pero ello no significa la extensión de los beneficios que existen respecto a la carrera administrativa en caso de una supresión del empleo y frente a un periodo en el que no hubo prestación del servicio.
De lo anteriormente citado y de los documentos aportados a las presentes diligencias, se evidencia que (i) las accionantes estaban vinculadas en carrera administrativa en el empleo de «[…] AUXILIAR [Á]REA SALUD, código 412, grado 2», de la planta de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E.; (ii) por conducto de Acuerdo 20 de 26 de octubre de 2016, se suprimieron los aludidos cargos y fueron retiradas del servicio el 1º de noviembre siguiente;
(iii) con fundamento en sus derechos de carrera administrativa, deprecaron su vinculación a la nueva planta de personal, a lo que accedió la comisión de personal de ese organismo el 4 de abril de 2017, con Resolución CP 23/17; y iv) a través de Acuerdo 36 de 28 de noviembre siguiente, se ordenó su reincorporación, a partir del 4 de diciembre de ese año, al mismo empleo que tenían, no obstante, en dicho acto administrativo no se contempló el pago de los salarios y prestaciones sociales dejadas de recibir durante el lapso en el que permanecieron sin trabajo.
Que inconformes con lo anterior, instauraron demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E., encaminada a obtener la anulación parcial del referido Acuerdo 36 y el pago de los emolumentos laborales dejados de recibir «[…] desde la fecha de su desvinculación por supresión del cargo, hasta el momento de su INCORPORACIÓN, incluyendo el valor de los aumentos que se hubieren decretado en dicho per[í]odo […]», pretensiones negadas el 24 de septiembre de 2020 y el 29 de agosto de 2022 por el Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Cali y el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en su orden, al estimar que los empleados que acceden a la reincorporación laboral si bien no pierden las prerrogativas de la carrera administrativa, por ese simple hecho no adquieren Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 16 el derecho al pago de los emolumentos salariales correspondientes al período en el que no laboraron, máxime cuando no existe una norma que así lo disponga.
Por consiguiente, no se configura el defecto sustantivo invocado, pues, contrario a lo aseverado por las actoras, en el sub lite se aplicó de manera apropiada la normativa atañedera a la supresión del cargo establecida en los Decreto 760 y 1227 de 2005 y en la Ley 909 de 2004, diferente es que se haya considerado, con fundamento en aquella, que la entidad demandada justificó en debida forma por qué en su caso no procedía la opción de incorporación directa, como ellas reclamaban, al indicar que los empleados a los que se les concedió ese beneficio se hallaban en condiciones especiales (prepensionables, pensionables y fuero sindical), circunstancias que ellas no acreditaban.
Además, se evidenció que los derechos de carrera administrativa de las tutelantes fueron garantizados por la comisión de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E., en la medida en que les otorgó la posibilidad de optar por la indemnización o la reincorporación en el empleo de «AUXILIAR [Á]REA SALUD, código 412, grado 2», creado en la nueva planta de personal, lo cual solicitaron y a lo que se accedió, mediante Resolución CP 23/2017 de 4 de abril de 2017, acto administrativo en el cual se precisó que «[…] el tiempo servido antes de la supresión del cargo se acumulará, para efectos de causación de prestaciones sociales, beneficios salariales y demás derechos laborales a partir de la posesión».
De igual modo, no se advierte como arbitraria o caprichosa la decisión de los magistrados accionados de confirmar la determinación de primera instancia de negar el reconocimiento de los emolumentos laborales dejados de recibir por las accionantes durante el lapso en el que estuvieron desvinculadas de la entidad, puesto que se logró establecer que en el procedimiento de supresión del cargo que ejercían en el mencionado Hospital se protegieron sus prerrogativas de carrera administrativa al ordenar su reincorporación en la nueva planta de personal, y, en todo caso, no existe una norma que contemple o justifique ese tipo de pagos, máxime cuando en tal período no hubo prestación efectiva del servicio.
En este punto, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que el ejercicio del razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 17 fundamentales que haga necesaria su intervención. Por otra parte, no se evidencia la configuración del defecto fáctico invocado, fundamentado en que en la sentencia objeto de censura se omitió examinar los elementos de convicción que daban cuenta de que las actoras tenían mejor derecho a mantenerse en la planta de personal del Hospital Universitario del Valle Evaristo García E. S. E. que las personas que, pese a contar con una vinculación provisional, sí tuvieron esa oportunidad y fueron beneficiarios de una incorporación directa.
Lo anterior, toda vez que, contrario a lo afirmado en la solicitud de amparo, los magistrados accionados sí tuvieron en cuenta las prerrogativas que les asisten como empleadas de carrera administrativa, las cuales, según concluyeron, fueron preservadas durante el procedimiento de reestructuración de la entidad, distinto es que hayan estimado que no contraviene el ordenamiento jurídico el hecho de haber incorporado de manera directa en la nueva planta de personal a los empleados provisionales que tenían condiciones especiales de protección, tales como prepensionados y personas con fueron sindical, cuanto más si ellas no acreditaron encontrarse en algunas de esas situaciones, y, en todo caso, se les dio la posibilidad de optar por la reincorporación, a lo que accedió la comisión de personal del precitado Hospital, a través de Resolución CP 23/2017 de 4 de abril de 2017.
De lo expuesto se colige que las aserciones de los magistrados demandados, contenidas en la sentencia de 29 de agosto de 2022, no incurren en el defecto fáctico alegado, comoquiera que son el resultado de una deducción razonable de los elementos de convicción adosados al expediente contencioso-administrativo, pues de ellos se pudo concluir que no era dable ordenar el pago de los emolumentos laborales que pudieron causarse durante el lapso comprendido entre la supresión del cargo de las actoras y su reincorporación, comoquiera que ninguna norma estipula tal beneficio en su favor y en dicho período no existió prestación efectiva del servicio.
Cabe aclarar que el hecho de que los señores magistrados demandados no hayan valorado las pruebas en el sentido que pretendían las tutelantes, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, por cuanto en acatamiento de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de otorgarles diferentes grados de certeza a los elementos de convicción obrantes en el expediente, siempre que Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 18 lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, como aconteció en el asunto materia de controversia.
Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural) están amparadas por la presunción de buena fe, situación que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, por lo que no resultan contrarias a las garantías superiores invocadas por las accionantes. En lo que atañe a este aspecto, la Corte Constitucional19 precisó: Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos.
Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto. El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].
En atención a lo expuesto en líneas precedentes, se colige que, contrario a lo aseverado por las accionantes, el fallo objeto de censura atendió una valoración razonable de los elementos de convicción arrimados al aludido expediente ordinario, situación por la que no se configura el defecto fáctico invocado en el escrito de tutela. A partir de los anteriores prolegómenos, esta Sala negará el amparo deprecado, comoquiera que la sentencia de 29 de agosto de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con la cual se decidió en segunda instancia el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por las actoras contra el Hospital Universitario del Valle del Cauca Evaristo García E. S. E. (expediente 76001-33-33-004-2018-00068-00), en el sentido de confirmar el fallo del Juzgado Cuarto (4º) Administrativo de Cali, que negó las 19 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2022-06500-00 Actoras: Alba Jenis Dinas Sánchez y otras 19 pretensiones formuladas, no incurre en las causales específicas denominadas defectos sustantivo y fáctico que dieron pábulo al ejercicio de la presente acción. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Niégase el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por las señoras Alba Jenis Dinas Sánchez, Maritza González Mañunga y Mariela Campo García, conforme a la parte motiva. 2º. Notifíquese esta providencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) CÉSAR PALOMINO CORTÉS