Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., treinta (30) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el actor contra la sentencia de 15 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 49 a 62). El señor Víctor Alfredo Méndez Pinzón, por intermedio de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, por las que la entidad demandada negó la sustitución en el accionante de la pensión gracia que en vida devengaba su difunta cónyuge, señora Alcira Márquez de Méndez (q. e. p. d.). Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada (i) «[…] RECONOCER, LIQUIDAR Y PAGAR la pensión de jubilación gracia a [su] favor […] desde la fecha de adquisición de derecho, esto es desde el 22 de Agosto de 2004» (sic);
(ii) indexar las sumas adeudadas, (iii) sufragar intereses moratorios y (iv) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata el demandante que el 5 de enero de 1975 contrajo matrimonio con la señora Alcira Márquez de Méndez, quien laboró como docente oficial y falleció el 22 de agosto de 2004.
Que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal) le concedió a su finada esposa, a través de Resolución 13245 de 13 de mayo de 1998, pensión gracia a partir del 22 de abril de 1997, reajustada con la 130 de 31 de enero de 2002. Dice que, con Resoluciones 1828 de 29 de septiembre de 2003 y 792 de 7 de marzo de 2004, la secretaría de educación de Bogotá sancionó disciplinariamente a la aludida maestra, motivo por el cual la desaparecida Cajanal, por Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, revocó los actos administrativos citados en el párrafo precedente.
Que, sin perjuicio de lo anterior, «[…] solicit[ó] […] la respectiva Sustitución de la Pensión Gracia de Jubilación, que en vida disfrutaba su esposa» (sic), negada con Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, al concluir que ella «[…] no reunió los requisitos consagrados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913 para obtener el reconocimiento de la prestación», comoquiera que incurrió en causal de mala conducta. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos censurados los artículos 48 de la Constitución Política; 2º y 4º de la Ley 114 de 1913 y 19 de la Ley 797 de 2003; la Ley 4ª de 1966 y el Decreto 1743 del mismo año. Arguye que «[…] determinando que fuera procedente la sanción de parte de la Secretaria de Educación, [esta] se dio en el año 2003 y se confirmó en […] 2005, por lo cual no puede la caja hacer retroactiva la sanción, esto en consideración que la señora MARQUEZ DE MENDEZ […] fue pensionada en el año 1998, […] por consiguiente y en consideración a lo dispuesto por la Ley 114 de 1913, es claro que se exige una buena conducta, para el reconocimiento de la prestación, no para su mantenimiento, circunstancia esta que no es determinada de parte de la unidad, toda vez que a una falta cometida CINCO AÑOS DESPUES DE RECONOCIDA LA PENSION, es tenida en cuenta para determinar que la Docente no tiene derecho AL RECONOCIMIENTO DE LA PRESTACION, este hecho además de irregular, es a toda luces desconocedor del debido proceso y demás derechos fundamentales […], por lo que es innegable que le asiste el derecho […] a sustituir la prestación reconocida, hasta tanto la entidad demandada cuente con la autorización correspondiente para la revocatoria […] o cuando adelante el correspondiente medio de control que determine la legalidad o ilegalidad de sus propios actos» (sic). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 117 a 128).
La entidad accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda; respecto de los hechos afirma que unos no son ciertos y otros no le constan. Asimismo, propuso las excepciones denominadas inexistencia de la obligación, presunción de legalidad de los actos administrativos acusados, buena fe y prescripción. Aduce que la Administración no se encuentra habilitada para otorgar pensiones gracia a quienes no satisfagan los requerimientos legales, como es el caso de la fallecida señora Márquez de Méndez, quien no demostró la conducta intachable que se exige de los profesores públicos, lo que dio lugar a la imposición de una sanción disciplinaria que, en consecuencia, le impide acceder a la mencionada prestación. 1.6 La providencia apelada (ff. 302 a 311).
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), mediante sentencia de 15 de mayo de 2020, negó las pretensiones de la demanda (con condena en costas), al considerar que «[…] no tiene competencia para pronunciarse, teniendo en cuenta que el acto por medio del cual se le revocó la pensión a la causante no fue demandado, y como la jurisdicción contenciosa administrativa es rogada, se limita a lo solicitado con la demanda, por lo que no es posible pronunciarse sobre la legalidad o no del mismo» (sic).
Que al actor «[…] no le asiste el derecho a la sustitución pensional […], en calidad de cónyuge supérstite de la señora Alcira Márquez de Méndez, toda vez que la causante no ostenta la calidad de pensionada, por cuanto a pesar de haber gozado de la pensión gracia cuando se encontraba en vida, la misma le fue revocada como consecuencia de la investigación disciplinaria que cursó en su contra, y como ya se señaló, la legalidad o no del acto administrativo, esto es, la Resolución 32899 del 20 de octubre de 2005 que le revocó la pensión no fue objeto de la demanda» (sic). 1.7 El recurso de apelación (ff. 318 a 321).
Inconforme con el anterior fallo, el accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que (i) «No se puede negar el reconocimiento bajo el argumento de que la [finada docente] no ostentaba la calidad de pensionada de la caja puesto que la Pensión fue revocada al quedar en firme una sanción disciplinaria, sin embargo, no tiene en cuenta que el proceso disciplinario culminó con dicha sanción tiempo después del deceso de la causante, así pues, su fallecimiento constituye una justa causa para la terminación del mismo, de acuerdo al artículo 29 de la ley 734 de 2002, llevándonos a la conclusión de que no era dable la revocatoria de la pensión gracia, habida cuenta la extinción de la acción disciplinaria» (sic);
(ii) «[…] no se puede negar el reconocimiento de la sustitución pensional […], aduciendo que […] no acredita tener la calidad de beneficiario, pues se probó tanto el vínculo matrimonial, como la convivencia por varios años, superando los 5 años a los que refiere la entidad» (sic); y (iii) «[…] no tiene lugar reconocer de manera retroactiva una sanción puesto que la falta cometida ocurrió cinco años después de haber sido reconocida la pensión. Añadido a esto, el argumento sustentado por la contraparte no puede observarse de manera aislada, en el sentido en que la acción disciplinaria se extinguió el 22 de agosto de 2004, fecha en la que la señora MARQUEZ DE MENDEZ falleció, por lo que las resoluciones que revocan la prestación no son objeto de debate al carecer estas de fundamento, de ahí que el único escenario sea validar el cumplimiento de los requisitos para sustituir la prestación» (sic).
II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido con auto de 14 de octubre de 2020 (f. 323) y admitido por esta Corporación a través de proveído de 4 de abril de 2022 (f. 328), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 20 de mayo de 2022 (f. 332), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por las primeras para reiterar sus argumentos de demanda, defensa y apelación. III.
CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Cuestión previa. En el asunto sub examine, en el escrito inicial el demandante pide la anulación de las Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, por las cuales la Administración negó sustituir en él la pensión gracia que devengaba su fallecida esposa, lo que en la sentencia impugnada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca despachó de manera desfavorable, al concluir que el interesado omitió deprecar la nulidad de la Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, por medio de la cual se revocó dicha pensión a la causante y negó la petición que en aquel sentido formuló el actor el 21 de septiembre de 2004.
Contra el fallo de primera instancia el accionante interpuso recurso de apelación, para lo cual, si bien pareciera que no expone un reparo concreto respecto de las consideraciones atinentes a la ineptitud sustantiva de la demanda al no haber reclamado la nulidad de la aludida Resolución 32899 de 2005, en todo caso insiste que esta fue expedida con fundamento en una sanción impuesta con posterioridad a que la señora Márquez de Méndez falleciera, como lo declararon las respectivas autoridades disciplinarias, motivo por el cual, al extinguirse dicha acción (artículo 29 de la Ley 734 de 2000), no es dable desconocer el derecho que le asiste como beneficiario de ella.
Por consiguiente, dado que el demandante cuestiona, se reitera, únicamente los actos que le negaron la mencionada sustitución pensional, en el entendido de que la Resolución 32899 de 2005 carece de efectos por cuanto la acción disciplinaria que la motivó se extinguió, resulta necesario establecer si se configuró la ineptitud sustantiva de la demanda, como lo coligió el a quo. 3.3 Problemas jurídicos.
De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si existe ineptitud sustantiva de la demanda por no haber deprecado el actor la nulidad del acto administrativo que revocó la pensión gracia de la causante y negó la sustitución de esta en él (Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005); y, en caso de no prosperar tal excepción, (ii) si al accionante le asiste o no razón jurídica para reclamar de la entidad demandada, en condición de cónyuge supérstite de la señora Alcira Márquez de Méndez (q. e. p. d.), la sustitución de dicha prestación. 3.4 Ineptitud sustantiva de la demanda por no cuestionarse el acto administrativo que revocó la pensión gracia reconocida a la fallecida maestra.
Si bien en el asunto sub judice el a quo negó las pretensiones del medio de control, al colegir que el apelante omitió deprecar la anulación del acto que revocó la pensión gracia reconocida a su esposa y negó su sustitución, lo cierto es que, en esencia y a partir de una terminología jurídica adecuada, tuvo por probada de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda.
Al respecto, recuérdese que la ineptitud sustantiva de la demanda se presenta (i) por falta de los requisitos formales y (ii) por indebida acumulación de pretensiones. Para efectos de establecer la primera, motivo de este pronunciamiento, debe acudirse a las disposiciones contenidas en los artículos 162 y 163 del CPACA, que consagran, en su orden, lo atinente al contenido del escrito inicial y a la individualización de las pretensiones.
En lo concerniente a los actos susceptibles de control judicial, el artículo 138 del CPACA prevé que toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad de un acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho, sin perjuicio de que para ello cumpla los requisitos procesales para su procedencia, entre los cuales se encuentra la individualización del acto enjuiciado «[…] con toda precisión», conforme al artículo 163 ibidem.
Por tanto, en caso de que exista pluralidad de actos administrativos que se relacionen de manera directa por su contenido y efectos, deben ser demandados en su totalidad (salvo los que resuelven recursos en la actuación administrativa, puesto que se entienden acusados cuando se pide la nulidad de la decisión inicial), lo que configura una unidad jurídica.
Ahora bien, en el sub lite se tiene que el 21 de septiembre de 2004 el demandante pidió de la UGPP la sustitución de la pensión gracia que devengaba su cónyuge, señora Alcira Márquez de Méndez, quien murió el 22 de agosto de la misma anualidad; sin embargo, en atención a la información recibida del Distrito Capital, de acuerdo con la cual la docente fue sancionada disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por tres (3) años, a través de Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005 aquella entidad decidió revocar la aludida pensión gracia otorgada a la causante en 1998, al considerar que ella no colmó el requisito de acreditar buena conducta en la labor docente, obligatorio para acceder a esa prestación, y, en consecuencia, «[…] neg[ó] la SUSTITUCI[Ó]N […]» deprecada.
Luego, el 27 de febrero de 2012 el actor solicitó nuevamente «[…] la Sustitución de la Pensión Gracia de Jubilación que en vida disfrutaba la Señora ALCIRA MARQUEZ DE MENDEZ (Q.E.P.D) […]» (sic; ff. 7 y 8), negada por medio de Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012 (enjuiciadas), con base en idénticas razones a las consignadas en la mencionada Resolución 32899, esto es, en que la finada profesora no prestó sus servicios con el comportamiento exigido por su labor oficial, y, por ende, no es dable «[…] permitir que sus beneficiarios puedan disfrutar de […]» (sic) aquella prestación. Empero, se ha advertido la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que les asiste a los interesados y no se apegue en forma estricta e irreflexiva a las ritualidades procesales en detrimento del derecho sustancial, máxime cuando lo que se discute es un tema pensional, como en este caso.
En efecto, la pensión gracia tiene la naturaleza de prestación periódica, sobre la cual la Corte Constitucional, en sentencia C-108 de 1994, dijo: La doctrina distingue las prestaciones en dinero, según se concreten en una suma única o en el abono de prestaciones periódicas. Se cita como ejemplo más frecuente el de los sistemas de capital o renta para indemnizar a las víctimas de riesgos o infortunios laborales.
Las prestaciones periódicas a su vez pueden ser transitorias o permanentes; por lo general, se denominan subsidios a las indemnizaciones periódicas con corta duración y pensiones cuando se abonan durante bastante tiempo e incluso con carácter vitalicio. Asimismo, el Consejo de Estado ha definido las prestaciones periódicas como aquellas «[…] que tienen vocación de permanecer en el tiempo, por ejemplo, las pensiones», sin embargo, «[…] no se ha desconocido que tal concepto sea aplicable, también, a aquellos emolumentos derivados de una relación laboral, bajo el entendido de que el concepto general de “prestaciones” corresponde a toda obligación de naturaleza laboral con la característica de ser periódica, incluido el salario, las primas de carácter salarial etc.», y se ha precisado que, en lo atañedero a la nulidad de actos administrativos relacionados con estas, el criterio jurisprudencial es uniforme, en el sentido de que su reclamación en sede judicial no se halla afectada por el término de caducidad, de acuerdo con el artículo 164 del CPACA.
Igualmente, esta Colegiatura ha sostenido que, por ser de naturaleza periódica, el derecho pensional tiene connotación de imprescriptible y por ello puede el interesado realizar varias reclamaciones, sin perjuicio de la prescripción de las correspondientes mesadas y sin necesidad de conformar una unidad jurídica respecto de todos los actos proferidos por la Administración. Por consiguiente, no era imperativo que el actor demandara la anulación del acto administrativo que revocó la pensión gracia reconocida a la causante y negó su sustitución en él, puesto que, en atención a que presentó una nueva petición ante la accionada con ese último propósito, cuya respuesta fue objeto de recursos, debidamente desatados, aquella lo habilita para acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Así las cosas, se procederá al estudio de fondo de la controversia, por cuanto, de conformidad con lo expuesto, debido a la naturaleza de la prestación que se reclama, no era menester solicitar la nulidad del acto administrativo que revocó el que otorgó la pensión gracia a la finada señora Márquez de Méndez y negó la sustitución de esa prestación en el accionante. 3.5 Marco jurídico. 3.5.1 Reconocimiento de la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
A renglón seguido, el artículo 4º estableció los requisitos que el docente debe satisfacer para obtener la referida pensión, así: Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. […] 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. […] 4.
Que observe buena conducta. […] 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento [subraya la Sala]. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación [destaca la subsección]. De acuerdo con lo expuesto, para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
Ahora bien, respecto del último de los referidos requisitos, esto es, la buena conducta en el ejercicio de la profesión docente, esta Corporación, en sentencia de 29 de junio de 2000, sostuvo que «[…] hace relación a todo el tiempo de desempeño en la docencia, puesto que se trata de un estímulo a los educadores, entre otras razones por su buen comportamiento y dedicación».
En tal virtud, aunque la Administración, previo al reconocimiento de la pensión gracia, debe verificar que el interesado satisface los requerimientos legales, entre ellos un comportamiento decoroso en la labor educativa, la normativa ni la jurisprudencia prevén la posibilidad de que, una vez concedida, sea dable su revocación por alguna circunstancia posterior que desvirtúe el actuar esperado de todo servidor público. 3.5.2 Sustitución de la pensión gracia. Como bien lo ha dicho esta subsección, la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues al desaparecer en forma definitiva la persona que atendía el sostenimiento del grupo familiar, se corre el riesgo de que sus integrantes queden desamparados y en peligro para poder subsistir.
Por ello, se concibió la sustitución pensional y la pensión de sobrevivientes, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de los beneficiarios de esta prestación, la primera de ellas, concedida con ocasión del fallecimiento de un pensionado o de una persona que ya había adquirido legalmente el estatus, pero que no se le había reconocido formalmente, y la segunda otorgada en virtud de un afiliado no pensionado, cuyo deceso se presenta antes de cumplir las condiciones para acceder a la pensión. Ahora bien, aunque la normativa atinente a la pensión gracia no regula lo relacionado con la sustitución, el consejero ponente ha sido del criterio de que, en concordancia con el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, no resultaría aplicable a los docentes afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, creado por la Ley 91 de 1989, ese ordenamiento jurídico (Ley 100), motivo por el cual dicho personal debería regirse por lo previsto en la Ley 71 de 1988 y el Decreto 1160 de 1989, normas que, por demás, resultan más favorables que las establecidas en el sistema de seguridad social integral, posición que, incluso, coincide con la acogida de manera reciente por la Corte Constitucional, de acuerdo con la cual «[…] el compendio normativo que consagra quiénes son beneficiarios para la sustitución de la pensión gracia es la Ley 71 de 1988 […]», pues «[…] se trata de “un derecho de carácter especial que tiene vida propia o autonomía frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido concedido por el legislador y con el rango de protección constitucional.
Por tanto, su reconocimiento es directo e independiente de cualquier otra situación ordinaria”» (se destaca). Sin embargo, la sección segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación SUJ-029-CE-S2 de 2022 de 11 de agosto de 2022, al analizar los requisitos que debe colmar el compañero o compañera permanente o cónyuge supérstite que pretende que se sustituya en él o ella la pensión gracia de su pareja, fijó la siguiente regla: La norma aplicable sobre el requisito de convivencia para el cónyuge supérstite o el compañero permanente en materia de sustitución de pensión gracia es la vigente para la fecha del deceso del causante, en armonía con lo dispuesto en el Acto Legislativo 01 de 2005, que remite a las leyes del Sistema General de Pensiones, sin perjuicio de los derechos adquiridos bajo normas anteriores.
En el caso de estar vigente el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 13 de la Ley 797 de 2003, se exige al cónyuge o al compañero acreditar no menos de 5 años de convivencia con el docente o el pensionado. Lo anotado, al precisar, entre otros aspectos, que «[…] al ocurrir la muerte del docente o del pensionado se habilita a los beneficiarios para reclamar la sustitución de la pensión gracia, pues como ya se dijo, la pensión gracia es sustituible conforme las normas generales en materia pensional, lo que obliga a remitirse a los preceptos vigentes para la fecha del fallecimiento.
Razonamiento que excluye la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el artículo 7 del Decreto 1160 de 1989, si el deceso acontece en vigencia de la Ley 100 de 1993. Máxime cuando en los términos del Acto Legislativo 01 de 2005 los requisitos para adquirir la pensión de sobrevivencia serán los establecidos por el Sistema General de Pensiones», normativa orientada a proteger a «[…] la pareja que decide conformar con ánimo de permanencia un proyecto de vida en común en términos económicos y afectivos para afrontar las dificultades de vida.
Y, que el requisito de convivencia pretende una finalidad legítima consistente en evitar uniones de último minuto para defraudar al sistema. De igual manera es un mecanismo de protección del núcleo familiar del fallecido para así evitar las reclamaciones ilegítimas de personas ajenas, dadas las dificultades económicas a las que puede verse avocado debido a su muerte».
Así las cosas, si bien el consejero ponente se apartó de la aludida providencia con fundamento en los argumentos expuestos en líneas anteriores y en el respectivo salvamento de voto, la aplicará en la presente controversia, de conformidad con (i) el artículo 10 del CPACA, según el cual las autoridades, «Al resolver los asuntos de su competencia, […] aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos[, y] deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas»; y (ii) el ordinal segundo de la parte decisoria del mencionado fallo de 11 de agosto de la presente anualidad, en el que se advirtió que «[…] constituye […] precedente obligatorio […] para todos los casos en discusión tanto en vía administrativa como judicial».
Dilucidado lo anterior, se tiene que el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, modificado por el 13 de la Ley 797 de 2003, vigente para la fecha de fallecimiento de la señora Márquez de Méndez (22 de agosto de 2004), preceptuó como beneficiario, de primer orden, de la pensión de sobrevivientes, al cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite y los requerimientos que se deben acreditar para tener derecho al beneficio prestacional: Son beneficiarios de la pensión de sobrevivientes: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad.
En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte; b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.
La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido.
En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo. Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.
La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; […]. De la citada normativa, en lo que concierne al sub lite, se tiene que el cónyuge supérstite interesado en la pensión de sobrevivientes o sustitución pensional, en forma vitalicia, deberá acreditar que a la fecha del fallecimiento del causante tenía treinta (30) o más años de edad, e hizo vida marital hasta su muerte, cuya convivencia no podrá ser inferior a cinco (5) años continuos previos al deceso. 3.6 Caso concreto.
A continuación procede la Sala a examinar las pruebas relevantes, para efectos de establecer la situación fáctica del asunto sub examine, así: Registro civil de matrimonio, según el cual el actor se casó con la señora Alcira Márquez de Méndez el 5 de enero de 1975 (f. 17). Resolución 13245 de 13 de mayo de 1998, por la que la entonces Cajanal le reconoció pensión gracia a la señora Márquez de Méndez a partir del 22 de abril de 1997 (fecha de adquisición del estatus pensional), reajustada a través de Resolución 130 de 21 de enero de 2002 (ff. 9 a 14).
Registro civil de defunción 5228425, que da cuenta de que la finada maestra falleció el 22 de agosto de 2004 (f. 19). Resoluciones (i) 1828 de 29 de septiembre de 2003 y 792 de 7 de marzo de 2005, por medio de las cuales los señores jefe de la oficina asesora de control disciplinario interno y secretario de educación de Bogotá sancionaron disciplinariamente a la señora Márquez de Méndez con destitución e inhabilidad general por tres (3) años; y (ii) 1922 de 5 de mayo de 2005, por la que la última de dichas autoridades ejecutó dicha sanción. Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, mediante la cual la desaparecida Cajanal (i) niega la solicitud de «sustitución pensional» formulada por el accionante el 21 de septiembre de 2004 y (ii) revoca los actos administrativos anotados en la letra b, al estimar que la causante fue sancionada con «[…] 3 años de inhabilidad del car[g]o de docente como autor responsable de indebido provecho patrimonial en el ejercicio del cargo o de sus funciones […] Así las cosas la docente estaría inmersa en […] causal de mala conducta […]» (sic).
Resolución 4486 de 7 de noviembre de 2007, por cuyo conducto la secretaría de educación de Bogotá revoca las Resoluciones 792 de 7 de marzo de 2005 y 1922 de 5 de mayo de 2005 (mencionadas en la letra d) y declara la extinción de la acción disciplinaria dentro del trámite disciplinario 3266: […] cuando el defensor de la investigada […] solicitó a la Oficina Asesora Jurídica la extinción de la acción disciplinaria por el fallecimiento de su poderdante, el expediente disciplinario No 3266 junto con el fallo de segunda instancia disciplinaria contenido en la Resolución No 792 del 7 de marzo de 2005, ya se había remitido a la Oficina de Control Interno Disciplinario de la SED, con el fin de realizar las gestiones de notificación […] […] el 29 de marzo de 2005 la Oficina Asesora Jurídica remite a la Oficina de Control Disciplinario Interno, el oficio de solicitud de la defensa […] para que proceda a archivar el proceso disciplinario No 3266, dada la incursión en un causal de extinción de la acción disciplinaria, como es la muerte de la investigada.
No obstante lo anterior, la Oficina de Control Disciplinario Interno hizo caso omiso de la solicitud […], procediendo a notificar personalmente el fallo de segunda instancia disciplinaria al defensor de la investigada, y acto seguido proyectó para la firma del Secretario de Educación del Distrito, la Resolución No 1922 del 5 de mayo de 2005. por la cual se ejecutó la sanción impuesta […].
Por lo anterior, la SED infringió manifiestamente la norma legal, descrita en el artículo 29 de la Ley 734 de 2002, pues la Oficina de Control Disciplinario Interno no debió notificar el fallo de segunda instancia sino que dado el fallecimiento de la investigada, declarar la extinción de la acción disciplinaria. Resolución 51553 de 16 de octubre de 2008, por la que la liquidada Cajanal niega la solicitud de revocación directa de la Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, reclamada por el demandante el 25 de enero de 2008, en la medida en que «[…] si bien es cierto que la […] ley [734 de 2000] establece una causal taxativa para la extinción de la acción […] disciplinaria, también lo es la mala conducta fue desplegada por la causante, tal y como se demostró. En el caso hipotético de que esta Entidad procediera a revocar la Resolución 32899 […] y reconocer la prestación solicitada, se estaría estralimitando en el ejercicio de sus atribuciones legales toda vez que se estaría reconociendo una pensión no ajustada a derecho» (sic).
Escrito de 27 de febrero de 2012, a través del cual el actor pide de la accionada «[…] la Sustitución de la Pensión Gracia de Jubilación que en vida disfrutaba la Señora ALCIRA MARQUEZ DE MENDEZ (Q.E.P.D), a partir del día siguiente a la fecha del fallecimiento» (sic; ff. 7 y 8). Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, por cuyo conducto la demandada niega la «pensión de sobrevivientes» reclamada por el accionante, habida cuenta de que la fallecida maestra «[…] no cumplió con uno de los requisitos para seguir disfrutando de la pensión GRACIA y en consecuencia permitir que sus beneficiarios puedan disfrutar de la misma, ya que no cumplió el requisito de buena conducta, porque el docente fallo en una de las causales escritas en el literal h, articulo 44 y literal h, articulo 46 del Decreto 2277 de 1979» (sic; ff. 21 a 26, 36 a 41 y 43 a 47).
Declaración juramentada rendida por los señores Víctor Olivo Torres Sánchez y Janeth Bustos Gómez el 31 de agosto de 2004, en la que afirman que conocieron «[…] DE VISTA, TRATO Y COMUNICACION DESDE HACE VEINTE (20) AÑOS […] AL SEÑOR […] MENDEZ PINZON […] QUE FUE CASADO Y CONVIVIO BAJO EL MISMO TECHO CON LA SEÑORA […] ALCIRA MARQUEZ DE MENDEZ […], QUE CONVIVIERON DE FORMA PERMANENTE E ININTERRUMPIDA DESDE EL 5 DE ENERO DEL AÑO 1975, FECHA EN LA CUAL CONTRAJERON MATRIMONIO, Y HASTA EL DIA DEL FALLECIMIENTO DE LA SEÑORA […] EL DIA 22 DE AGOSTO DEL AÑO 2004.
Y QUE EL SEÑOR VÍCTOR ALFREDO MENDEZ PINZON ESTABA DEPENDIENDO ECONOMICAMENTE DE SU ESPOSA PARA TODOS SUS GASTOS» (sic). Dentro de este proceso judicial se recaudó la declaración de parte del demandante, quien relató acerca de las circunstancias concernientes a su relación y convivencia con la causante (ff. 284 y 285 y CD obrante en el folio 283).
Expediente administrativo del actor, que contiene el trámite atinente a la solicitud de sustitución de la pensión gracia de su difunta esposa en él (CD obrante en el folio 160A). De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) los señores Alcira Márquez de Méndez (q. e. p. d.) y Víctor Alfredo Méndez Pinzón contrajeron matrimonio el 5 de enero de 1975;
(ii) la entonces Cajanal le reconoció a dicha señora pensión gracia a partir del 22 de abril de 1997 (Resoluciones 13245 de 13 de mayo de 1998 y 130 de 21 de enero de 2002), al encontrar satisfechos los respectivos requisitos legales; (iii) la señora Márquez de Méndez murió el 22 de agosto de 2004; (iv) con Resoluciones 1828 de 29 de septiembre de 2003 y 792 de 7 de marzo de 2005, el Distrito Capital sancionó disciplinariamente a la aludida pensionada con destitución e inhabilidad general por tres (3) años, ejecutada con Resolución 1922 de 5 de mayo siguiente;
(v) a través de Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, la desaparecida Cajanal negó sustituir en el accionante la prestación citada en precedencia, en su condición de cónyuge supérstite de la fallecida educadora, y revocó las Resoluciones 13245 de 1998 y 130 de 2002, al estimar que esta perdió el derecho por no colmar la condición de buena conducta, en atención a la sanción disciplinaria de la que fue objeto.
Asimismo, (vi) la secretaría de educación de Bogotá revocó, por medio de Resolución 4486 de 7 de noviembre de 2007, las Resoluciones 792 y 1922 de 2005, por extinción de la acción disciplinaria adelantada contra la señora Márquez de Méndez, por cuenta de su deceso previo; (vii) con Resolución 51553 de 16 de octubre de 2008 la liquidada Cajanal negó la solicitud de revocación directa de la Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, formulada por el demandante el 25 de enero de 2008, al considerar que, sin perjuicio de la anterior decisión de las autoridades disciplinarias, la docente incurrió en mala conducta, lo que impide sufragar la pensión gracia; y (viii) el 27 de febrero de 2012 el demandante reclamó la «pensión de sobrevivientes», en su condición de cónyuge supérstite de aquella, negada por medio de Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012 (enjuiciadas), para lo cual la Administración reitera la imposibilidad de sustituir una prestación a la que la causante no tenía derecho.
En el asunto sub judice, el actor alega que la entidad accionada incurrió en error al revocar la pensión gracia que fue reconocida a su esposa en 1998, pues, además de que la conducta que dio lugar a la sanción disciplinaria fue cometida con posterioridad, está quedó en firme luego de su deceso, por lo que ya se había extinguido la acción disciplinaria.
En lo atinente al primero de los mencionados aspectos, cabe advertir que, como se explicó en el acápite precedente, la normativa que regula la precitada prestación, si bien exige del maestro un actuar intachable en el ejercicio del cargo, no prevé la posibilidad de que la pensión gracia pueda ser revocada cuando, luego de ser otorgada por colmar los requisitos legales (lo que no fue discutido ni cuestionado por las partes en el sub lite), el interesado incurra en alguna causal de mala conducta.
Agrégase a lo expuesto que aunque hubo pronunciamiento de la Administración en cuanto a la ocurrencia de una conducta presuntamente reprobable de la finada educadora, este fue revocado por la respectivas autoridades de conformidad con el artículo 29 de la Ley 734 de 2000 (Código Disciplinario Único), de acuerdo con el cual la acción disciplinaria se extingue, entre otras causales, por «La muerte del investigado», motivo por el cual la demandada no puede fundar su negativa en sustituir en el accionante la pensión gracia que la señora Márquez de Méndez devengó hasta su muerte, por una decisión que, se insiste, no hace parte del espectro jurídico, por lo que, además, la Resolución 32899 de 20 de octubre de 2005, que la había revocado, perdió sus fundamentos de hecho y de derecho, por ende, dejó de surtir efectos.
En este orden de ideas, corresponde a la subsección determinar si, como lo asegura el demandante, le asiste derecho a devengar la referida prestación en su condición de esposo sobreviviente de la fallecida profesora. En el presente caso, el actor acreditó que el 5 de enero de 1975 contrajo matrimonio con la señora Márquez de Méndez, en cuyo registro civil no figura anotación adicional que denote liquidación de la sociedad conyugal o divorcio.
De igual modo, en el interrogatorio de parte el accionante expresó que convivió de manera ininterrumpida con su difunta esposa entre el 5 de enero de 1975 y el 22 de agosto de 2004 y, particularmente, durante los últimos cinco (5) años, estuvo a cargo del cuidado de ella por sus quebrantos de salud, lo que coincide con lo declarado por los señores Víctor Olivo Torres Sánchez y Janeth Bustos Gómez, quienes afirmaron el 31 de agosto de 2004 que les constaba que la pareja Méndez Márquez tuvo una relación permanente en el citado lapso, como que ella era la responsable de los gastos del hogar (aseveraciones que no fueron controvertidas o desvirtuadas por la entidad accionada), lo que evidencia la existencia de una relación caracterizada por la dependencia, el apoyo, acompañamiento y cuidado mutuo, requisito sine qua non para acceder a la prestación que se reclama.
Por otra parte, se observa que para la fecha en que murió la causante, esto es, el 22 de agosto de 2004, el demandante tenía 57 años de edad, es decir, superaba los treinta (30) exigidos para acceder a la sustitución reclamada de manera permanente, como lo prevé el artículo 47 de la Ley 100 de 1993. A manera de corolario, se acreditaron por parte del actor los requisitos necesarios para que se sustituya en su favor la pensión gracia que disfrutaba su cónyuge, como son el convivir juntos durante los últimos cinco (5) años previos al deceso, fecha para la cual aquel tenía más de treinta (30) de edad, razón por la que resulta dable acceder a las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, cabe precisar que por ser el derecho pensional de carácter imprescriptible, este se causa día a día y se puede solicitar en cualquier época por el interesado. Contrario sensu, para el caso de las mesadas pensionales adeudadas, el legislador ha establecido el fenómeno de la prescripción, de manera que se pagan solamente las causadas hasta tres (3) años antes de la fecha en que se haya formulado la correspondiente petición ante la demandada, conforme al artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.
En el sub lite se tiene que la obligación se hizo exigible el 23 de agosto de 2004, el actor formuló la reclamación que dio origen a los actos acusados el 27 de febrero de 2012, mediante Resolución RDP 14302 de 2 de noviembre siguiente quedaron agotados los recursos en sede administrativa y la demanda se incoó el 8 de junio de 2016 (f. 64), esto es, trascurridos más de tres (3) años desde cuando interrumpió la prescripción (valga decir, al presentar aquella solicitud) y cuando fue resuelta; en consecuencia, la última fecha es la que se debe tener en cuenta para contabilizar el término prescriptivo que operó en este asunto, dado que este se interrumpe por una sola vez.
Por consiguiente, las mesadas causadas con anterioridad al 8 de junio de 2013 se encuentran prescritas. Con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala revocará la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y, en su lugar, se declarará la nulidad de las Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, por medio de las cuales la UGPP negó sustituir en el actor la pensión gracia reconocida a la finada señora Márquez de Méndez; y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenará a esta sustituirle y pagarle dicha prestación, en su condición de cónyuge supérstite de ella, con efectos fiscales desde el 8 de junio de 2013, por prescripción trienal.
La suma que deberá cancelar la entidad accionada por concepto de las mesadas adeudadas, se actualizará de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará multiplicando el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).
La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial Se aclara que por tratarse de obligaciones de tracto sucesivo, dicha fórmula debe aplicarse mes por mes, para cada mesada prestacional y para los demás emolumentos teniendo en cuenta que el índice inicial es el vigente al momento de la causación de cada uno de ellos.
Lo anterior, sin perjuicio de lo estipulado en el artículo 192 del CPACA, cuya observancia por parte de la Administración debe darse sin necesidad de mandato judicial. Por último, respecto de la condena en costas, esta Sala estima que no es dable aplicar de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues debe estudiarse aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, y no adoptar esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1.º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por consiguiente, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1. Revócase la sentencia de 15 de mayo de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección E de la sección segunda), que negó las pretensiones de la demanda en el proceso instaurado por el señor Víctor Alfredo Méndez Pinzón contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP); en su lugar: 1.1 Declárase la nulidad de las Resoluciones RDP 5183 de 9 de julio, RDP 13859 de 30 de octubre y RDP 14302 de 2 de noviembre, todas de 2012, por medio de las cuales la UGPP le negó al actor la sustitución pensional, en su condición de cónyuge supérstite de la señora Alcira Márquez de Méndez (q. e. p. d.). 1.2 Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordénase a la UGPP sustituir la pensión gracia de la finada señora Márquez de Méndez en el accionante, con efectos fiscales desde el 8 de junio de 2013, por prescripción trienal, conforme a la parte motiva. 1.3 La entidad demandada hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R = Rh. índice final índice inicial 1.4 La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA. 2.
Sin condena en costas. 3. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente