Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá, D.C., veintinueve (29) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba Tema: tutela por vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Subtema 1: mora judicial en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la solicitud de amparo interpuesta por el señor Orlando Manuel Fabra Ojeda en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política. I. SÍNTESIS DEL CASO El señor Orlando Manuel Fabra Ojeda presentó escrito de tutela con la protección de amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia los cuales consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba, con ocasión de la mora judicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 23001-23- 33-000-2018-00259-00.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes 1. A partir del escrito de tutela y de los demás elementos aportados por las partes en el trámite constitucional, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.
El 28 de mayo de 2018, el señor Orlando Manuel Fabra Ojeda presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el objeto de obtener la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento de la pensión gracia. 3.
El conocimiento de la demanda correspondió al Tribunal Administrativo de Córdoba que, por auto del 30 de octubre de 2018, la admitió. 4. El 13 de febrero de 2020, se llevó a cabo la audiencia inicial y, el 18 de enero de 2021, la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal dispuso remitir el proceso al despacho 05 de esa corporación. 5.
El actor afirmó que presentó alegatos de conclusión el 18 de junio de 2024 y que, desde esa fecha, el despacho judicial no ha proferido pronunciamiento alguno. 2.2. Pretensión y argumentos de la tutela 6. El señor Orlando Manuel Fabra Ojeda solicitó en el escrito de tutela lo siguiente: 1. Se TUTELEN los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA del docente ORLANDO MANUEL FABRA OJEDA. 2.
Como consecuencia, se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, despacho del Magistrado Dr. EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE que, en término de las 48 horas siguientes a la notificación de la providencia favorable, proceda a resolver la solicitud de traslado de pruebas y a dar el trámite correspondiente al medio de control correspondiente. 3.
Ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA, despacho del Magistrado Dr. EDUARDO JAVIER TORRALVO NEGRETE acatar los términos judiciales que consagra la Ley 1437 de 2011 para adoptar las decisiones que correspondan en el medio de control 23001233300020180025900 y en consecuencia proceder a dictar sentencia de primera instancia a la mayor brevedad posible. 4.
Se conmine a la accionada, a respetar y aplicar los términos judiciales y los principios de eficacia y celeridad que consagra el ordenamiento jurídico1. 7. Como fundamento de sus pretensiones, el actor alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en una dilación injustificada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto luego de más de siete años de radicado el medio de control, las actuaciones adelantadas han sido mínimas.
Lo anterior, considera, deriva en la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. 1 Se transcribe incluso con errores de texto. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 2.3.
Trámite procesal 8. El despacho ponente, mediante auto del 10 de septiembre de 20252, admitió la solicitud de amparo; ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Córdoba, en calidad de accionado; vinculó, como tercero con interés, a la UGPP; requirió, en medio digital, el expediente con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00, y tuvo como pruebas los documentos aportados con la demanda de tutela. 2.4.
Intervenciones 9. El Tribunal Administrativo de Córdoba3 rindió informe en el que expuso que el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 23001-33-33-000-2018-00259-00 se encuentra en trámite y que, el 16 de septiembre de 2025, se adoptó una medida de saneamiento para notificar correctamente el auto del 1 de febrero de 2024, mediante el cual se corrió traslado para alegar de conclusión. Manifestó que, una vez cumplido dicho traslado, el proceso ingresará al despacho y dará prelación para dictar el fallo. 10.
Además, detalló que el expediente fue asumido por el despacho 005 en enero de 2021 y que desde entonces se ha gestionado una alta carga procesal 11. La UGPP4 solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela al considerar que la parte actorA pretendía emplearla «como una cuarta instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa».
Además, sostuvo que no se configuraba la vulneración del derecho al debido proceso, por cuanto en el trámite se garantizó a la parte tutelante el ejercicio pleno de sus derechos de contradicción y defensa. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 12. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer la presente solicitud de amparo interpuesta en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba. 2 Samai, índice 5, certificado núm. 8BE568B0D40263C2 0A68BFECBF75DCF0 11FBC99C142A2AE7 20EFCAE7184F8000. 3 Samai, exp. índice 11, certificado 08A7960FB5C8F0A6 488BD6C64457A146 D1817BA18FE3CAD4 979A443AD352EFA9 4 Samai, exp. índice 8, certificado 4C15FAC17B1912E4 7D480CA478852311 2867E54F847B4C95 162FE1991B2B7878 Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.2.
Legitimación en la causa 13. La legitimación en la causa por activa del señor Orlando Manuel Fabra Ojeda se encuentra acreditada, por cuanto es el demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00, en el que aduce que se produjo la mora que vulnera sus derechos fundamentales. 14.
Asimismo, está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Córdoba, porque es la autoridad que tramita el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259- 00. 3.3. Procedencia de la acción de tutela 15. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de particulares en los casos que señala la ley.
Este mecanismo constitucional tiene dos requisitos de procedencia: la subsidiariedad y la inmediatez5. 16. El primero exige que el interesado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que busque evitar un perjuicio irremediable6; y el segundo consiste en que se acuda ante el juez constitucional dentro de un plazo razonable, pues de lo contrario, «[…] la necesidad de la protección constitucional por vía de tutela queda en entredicho […]»7. 3.4.
Análisis de los requisitos generales de procedibilidad 17. En el presente asunto, el presupuesto de subsidiariedad se encuentra satisfecho, dado que la parte actora no cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para discutir la vulneración del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia ante la inactividad por parte de la autoridad accionada. 18.
Ahora bien, la Sala tendrá por cumplido el requisito de inmediatez, en la medida en que la parte accionada no ha proferido la sentencia de fondo dentro del proceso con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00 y la mora judicial alegada es una vulneración que continúa en el tiempo8. 5 Corte Constitucional, sentencia T-066 de 2024. 6 Corte Constitucional, sentencia T-400 de 2017. 7 Corte Constitucional, sentencia T-879 de 2012, reiterada en sentencia SU-084 de 2019. 8 Corte Constitucional, sentencia T-032 de 2023. «La Corte Constitucional ha señalado que en aquellos casos en los que se demuestre que la vulneración del derecho es permanente en el tiempo y el hecho que la originó por primera vez es muy antiguo respecto de la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 3.5.
Problema jurídico 19. La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Córdoba vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia del señor Orlando Manuel Fabra Ojeda; en particular, si incurrió en mora judicial injustificada al no dictar sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00. 3.5.1.
La acción de tutela en casos de mora judicial 20. La Corte Constitucional ha dispuesto en su jurisprudencia que el debido proceso es una garantía para obtener una decisión de fondo, sin dilaciones injustificadas y dentro de plazos razonables, esto conforme con lo dispuesto en la Ley 1957 de 2019 que estableció la eficacia, eficiencia, celeridad y economía procesal en las actuaciones de la jurisdicción. La mora judicial se configura en los siguientes escenarios: 4.9.
A partir de la lectura del artículo 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y el artículo 29 constitucional, puntualmente del enunciado que señala que toda persona tiene derecho “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas” la Corte ha reconocido que la mora judicial se debe a dos motivos: (i) por un lado el capricho, arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales encargados de adoptar las providencias, o (ii) por la sobrecarga de trabajo que afrontan los jueces de la República, la que a la postre produce un represamiento de procesos que impide que los mismos se fallen conforme a los códigos adjetivos.
A partir de la anterior consideración, este Tribunal ha distinguido entre la mora judicial justificada (producida por sobrecarga y congestión judicial) y la injustificada (causada por la arbitrariedad)9. 21. De acuerdo con lo anterior, para que se configure la mora judicial y pueda estudiarse en las acciones de tutela, es prerrequisito haber sido diligente dentro del proceso ordinario y demostrar que existe arbitrariedad o falta de diligencia de los funcionarios judiciales.
En ese orden, la Corte Constitucional indicó que no todo incumplimiento de los términos procesales vulnera derechos fundamentales, por cuanto dicha vulneración solo es el resultado de la inexistencia de un motivo válido que justifique la mora. 22. Por último, el alto tribunal expuso que la mora judicial que no es imputable a la autoridad judicial accionada es aquella que está justificada en las siguientes razones: presentación de la tutela, pero la situación es continua y actual, el principio de inmediatez en la interposición de la tutela no es exigible de manera estricta». 9 Corte Constitucional, sentencia SU-333 de 2020, reiterada en sentencia T-183 de 2024.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co [C]uando “(i) es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial, o (iii) se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley”10. 3.5.2. Caso concreto 23.
En el asunto bajo estudio, el accionante manifestó que el Tribunal Administrativo de Córdoba incurrió en una mora judicial injustificada en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00, por cuanto después de siete años de radicada la demanda, no se ha dictado decisión de fondo. 24.
Revisados los documentos aportados al expediente de tutela, se observa que el Tribunal Administrativo de Córdoba, dentro del referido proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, realizó las siguientes actuaciones: • Por auto del 30 de octubre de 2018, el despacho 04 admitió la demanda. • El 13 de febrero de 2020, el despacho 04 celebró la audiencia inicial. • El 18 de enero de 2021, el despacho 04 del Tribunal remitió el proceso al despacho 05 de esa corporación, en cumplimiento de los Acuerdos PCSJA20-11686 del 10 de febrero de 2020 y CSJCOA21-9 del 12 de enero de 2021. • Mediante auto del 26 de febrero de 2021, el Despacho 05 avocó conocimiento del asunto. • El 1 de febrero de 2024, cerró el periodo probatorio y corrió traslado para alegar. • El 3 de abril de 2024, el proceso ingresó al despacho para fallo. 25.
Con posterioridad a la radicación de la presente acción de tutela11, el despacho 05 del Tribunal adelantó la siguiente actuación: • Por auto del 16 de septiembre de 2025, la autoridad judicial dispuso como medida de saneamiento que, por Secretaría «se realice el envío del mensaje de datos informativo de la notificación por estado del 2 de febrero de 2024, de la providencia del 1.º de febrero de 2024, al apoderado de la parte demandante, empleando para ello la dirección electrónica: jaraconsultores@yahoo.es».
En consecuencia, resolvió que el término de traslado para alegar iniciaría a correr, únicamente para la parte actora, al día siguiente del envío de dicho mensaje de datos. 10 Corte Constitucional, sentencia T-183 de 2024. 11 La tutela fue presentada el 5 de septiembre de 2025. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, al advertir que la notificación anterior no se había perfeccionado y en aras de evitar la configuración de una causal de nulidad procesal. • El 17 de septiembre del 2025, la Secretaría de la corporación notificó la decisión a la parte actora, por lo cual el término para alegar corrió desde del 18 de septiembre de 2025. 26.
También, se encuentra acreditado que el actor radicó solicitud de impulso procesal el 15 de mayo de 2025. Además, el 25 de septiembre de 2025, presentó alegatos de conclusión. 27. En este orden, la Sala advierte que el expediente de reparación directa ingresó al Despacho 005 del Tribunal Administrativo de Córdoba para fallo desde el 3 de abril de 2024 y que para el momento en que se radicó la acción de tutela, no había adelantado trámite alguno. Solo, hasta el 16 de septiembre de 2025, luego de la solicitud de impulso procesal y de presentada la presente acción constitucional, dictó el auto de saneamiento del proceso mediante el cual corrió nuevamente traslado de alegatos a la parte actora.
En consecuencia, se considera probada la mora judicial. 28. Ahora, para establecer si dicha mora es injustificada y, por tanto, vulnera derechos fundamentales del accionante, es preciso tener en cuenta las siguientes circunstancias que puso en conocimiento, con la contestación de tutela, el magistrado del despacho 05 del Tribunal Administrativo de Córdoba: • Al entrar en funcionamiento ese despacho judicial en enero de 2021, recibió 469 expedientes, que debió organizar para su debido adelantamiento y cuyos procesos, en su mayoría, correspondían a radicaciones entre 2013 a 2020 que venían en diferentes etapas procesales. • Sumado a lo anterior, la alta cargo de ingresos de expedientes en años posteriores: en el 2023 se recibieron 792, en 2024 fueron 541 y, a corte del 30 de agosto de 2025, ya se habían incorporado 478. • En el 2024 ese despacho judicial surtió el trámite de primera instancia de 16 procesos de nulidad electoral, que tiene etapas más expeditas por su naturaleza. • Desde que ingresó el proceso que dio lugar a la presente acción de tutela, ha evacuado más de 580 procesos.
Además, el titular del despacho ha participado en más de 600 salas, entre ordinarias y extraordinarias. • Advirtió sobre la necesidad de atención prevalente del trámite y decisión de acciones constitucionales, como tutelas, incidentes y consulta de desacato, acciones populares, acciones de cumplimiento, pérdidas de investidura, electorales y resolución de medidas cautelares. • Informó que una vez se surtiera el traslado de alegatos al demandante y el proceso ingresara al despacho, de forma preferente, elaboraría el proyecto de fallo respectivo.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co 29. Verificado lo anterior, es claro entonces que, aunque existe mora judicial en el proceso de la referencia, lo cierto es que, en el caso particular, existen circunstancias que la justifican.
En ese orden, es preciso destacar que, en sí mismo, la redistribución de los expedientes en la corporación judicial tuvo como objetivo descongestionar el alto nivel de trabajo en la entidad y la necesidad del fortalecimiento de la oferta judicial. 30. Además, circunstancias como el alto número de expedientes con el que inició las labores judiciales, un total de 469 expedientes, y el número creciente cada año, permite concluir que la mora no se imputa a una negligencia o inactividad injustificada, sino a una sobrecarga estructural. 31.
Esto, sin contar con las acciones constitucionales como la tutela que exigen ser gestionadas de manera prioritaria, lo que implica un trabajo constante en relación con el flujo permanente de ingresos y egresos por parte del despacho accionado. 32. Por último, es preciso destacar que, según informó la autoridad judicial accionada, una vez se surta el traslado de alegatos e ingrese el proceso al despacho, dará prelación para dictar el proyecto para fallo. 33.
En los términos expuestos, no se advierten dilaciones injustificadas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 23001-23-33-000-2018-00259-00 de parte del despacho 05 del Tribunal Administrativo de Córdoba. IV. CONCLUSIONES En consecuencia, en la medida en que el despacho 05 del Tribunal Administrativo de Córdoba no incurrió en una mora judicial injustificada, y, por lo tanto, no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte tutelante, la Sala negará la solicitud de amparo.
V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Orlando Manuel Fabra Ojeda en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en Radicado: 11001-03-15-000-2025-05583-00 Accionante: Orlando Manuel Fabra Ojeda Accionado: Tribunal Administrativo de Córdoba 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. (Colombia) www.consejodeestado.gov.co el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, si no es impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. EPG/SEJV