Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Accionante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Accionados: Tribunal Administrativo de Nariño y otro Tema: Acción de tutela contra sentencia proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 52001-33-33-002-2019- 00214-01, en la que se confirmó la decisión de primer grado que accedió a las pretensiones de la demanda relacionadas con la reliquidación de la pensión de invalidez.
FALLO DE PRIMERA INSTANCIA ASUNTO La Subsección decide la acción de tutela instaurada por Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP1 en contra del Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, por la expedición de las sentencias del 17 de noviembre de 2022 y 22 de agosto de 2023, en el proceso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 52001-33-33-002-2019-00214-01. 1 En adelante UGPP Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 ANTECEDENTES La UGPP, por conducto de apoderado judicial promovió acción de tutela para que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por las autoridades judiciales accionadas.
HECHOS La señora Yolima Alomía Benavides, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó los actos administrativos por medio de los cuales la UGPP le negó la reliquidación de la pensión de invalidez. Por reparto el proceso correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Pasto, autoridad judicial que, mediante sentencia del 17 de noviembre de 2022 resolvió acceder a las súplicas de la demanda, al considerar que la pensión de invalidez debía reliquidarse con base en lo establecido en la Ley 100 de 1993 y teniendo en cuenta los factores salariales establecidos en el Decreto 446 de 1994, al pertenecer la señora Yolima Alomía Benavides al régimen especial del INPEC.
En sede de apelación el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de la sentencia del 22 de agosto de 2023 confirmó la anterior decisión. Sostiene que las autoridades judiciales accionadas en las decisiones cuestionadas incurrieron en defecto sustantivo, toda vez que inaplicaron lo contemplado en el Decreto 1295 de 1994 en concordancia con la Ley 776 de 2002 para en su lugar ordenar la reliquidación en virtud de dos normas que son excluyentes entre sí. Asimismo, alega que la decisión en cuestión adolece de violación directa a la Constitución Política; sin embargo, sustenta dicho cargo sobre los mismos argumentos expuestos frente al defecto sustantivo.
Finalmente, señala que se incurrió en desconocimiento de precedente judicial contenido en la sentencia SU 230 de 2015 proferida por la Corte Constitucional y en Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 la providencia SL1752- 2017, con radicado núm. 49484 expedida por la Corte Suprema de Justicia. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia; en consecuencia, pidió dejar sin efectos las sentencias proferidas el 17 de noviembre de 2022 y 22 de agosto de 2023, respectivamente, y ordenar al Tribunal expedir una nueva sentencia en la que se aplique de manera íntegra la norma que regula la pensión de invalidez por enfermedad profesional de la causante.
De manera subsidiaria requirió se amparen de manera transitoria los derechos fundamentales invocados en la demanda de tutela y en consecuencia se suspendan las sentencias cuestionadas. ACTUACIÓN PROCESAL La acción de tutela de la referencia fue admitida el 17 de enero 2024, mediante proveído en el que se ordenó notificar como accionados al Juzgado Segundo Administrativo de Pasto y al Tribunal Administrativo de Nariño y a la señora Yolima Alomía Benavides como tercero con interés. POSICIÓN DE LOS ACCIONADOS El Juzgado Segundo Administrativo de Pasto, por conducto del juez titular del despacho, indicó que lo pretende la UGPP con la interposición de la acción de tutela es una instancia adicional, teniendo en cuenta que los argumentos esbozados en la demanda de tutela no eran sino apreciaciones subjetivas respecto de la reliquidación de la pensión de invalidez reconocida a favor de la señora Yolima Alomía Benavides.
El Tribunal Administrativo de Nariño, por medio del magistrado ponente de la decisión cuestionada, solicitó se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se denieguen las pretensiones de la misma, porque no ha vulnerado los derechos fundamentales invocados por la parte actora en la demanda de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Al respecto, indicó que realizó un estudio de conformidad con el material probatorio allegado al plenario, la normatividad vigente y precedente judicial aplicable al asunto, en ejercicio de la autonomía funcional e independencia judicial.
Así las cosas, no era dable hacer uso del mecanismo constitucional como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico y probatorio que se surtió dentro del proceso ordinario, con el único propósito de obtener una modificación en la condena que le resulte favorable a sus intereses. POSICIÓN DEL INTERVINIENTE La señora Yolima Alomía Benavides, a través de apoderado judicial, solicitó se rechace por improcedente la acción de tutela, toda vez que no cumple con el requisito de subsidiariedad en la medida que la parte actora no había agotado todos los mecanismos que tenía su disposición. CONSIDERACIONES DE LA SALA Para efectos de resolver la presente acción, la Sala abordará las siguientes temáticas: I) procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, II) requisito de subsidiariedad y III) caso concreto.
I. Procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales La Corte Constitucional ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de forma excepcional, por la vulneración de los derechos fundamentales2, siempre y cuando se cumpla la totalidad de los requisitos generales y al menos una de las causales específicas establecidas en la Sentencia C590/053.
Concretamente, en cuanto a las primeras exigencias, en la Sentencia SU034/18, estas se enlistaron así: 2 Dicha posición es reiterada por la Corte Constitucional, entre otras, en sentencia T-849 A de 2013. 3 M.P. Jaime Córdoba Triviño Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “(i) Que el asunto objeto de estudio tenga una clara y marcada relevancia constitucional, lo que excluye que el juez constitucional se inmiscuya en controversias cuya resolución corresponde a los jueces ordinarios, imponiéndole entonces la carga de exponer los motivos por los cuales la cuestión trasciende a la esfera constitucional, por estar comprometidos derechos fundamentales.
(ii) Que se hayan desplegado todos los mecanismos de defensa judicial, tanto ordinarios como extraordinarios, de que disponía el solicitante, a menos que se pretenda conjurar la consumación de un perjuicio irremediable a sus derechos fundamentales; exigencia enfocada a evitar que la tutela sea utilizada para sustituir el medio judicial ordinario.
(iii) Que la acción de tutela se haya interpuesto dentro de un término razonable y proporcionado a partir del evento que generó la vulneración alegada, es decir, que se cumpla con el requisito de inmediatez; con el fin de que no se sacrifiquen los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que sustentan la certidumbre sobre las decisiones de las autoridades judiciales.
(iv) Que si se trata de una irregularidad procesal, tenga una incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión a la cual se atribuye la violación. Empero, de acuerdo con la sentencia C-591 de 2005, si la irregularidad constituye una grave lesión de derechos fundamentales, la protección de los mismos se genera independientemente del efecto sobre la decisión y, por lo tanto, hay lugar a la anulación del juicio (v. gr. prueba ilícita susceptible de imputarse como crimen de lesa humanidad).
(v) Que el solicitante identifique de forma razonable los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados, y que hubiere alegado tal circunstancia al interior del proceso en donde se dictó la sentencia atacada. (vi) Que la acción no se dirija en contra de sentencias de tutela, con el fin de que no se prolonguen indefinidamente las controversias en torno a la protección de los derechos fundamentales; máxime si tales fallos están sometidos a un riguroso proceso de selección ante la Corte, que torna definitivas las providencias excluidas de revisión.” Ahora, en cuanto a los defectos en que podría incurrirse en una decisión judicial, la Corte Constitucional identificó los siguientes: “a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello.
“b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. “c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 “d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. “f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.
“g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. “h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. “i. Violación directa de la Constitución.” En ese orden de ideas, al juez de tutela le corresponde examinar las exigencias generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se discuten providencias judiciales y, de encontrarlas superadas, verificar si se configura algún defecto que habilite el amparo constitucional.
II. Requisito de subsidiariedad En el artículo 86 de la Constitución Política se establece que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario de protección de los derechos fundamentales cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una entidad pública de cualquier índole o de los particulares, en los casos previstos en la ley.
Al respecto, en el numeral 1.° del artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 se señala como causal de improcedencia de la tutela que «existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante», en aras de respetar la división de competencias delineada en la Constitución Política.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Por lo tanto, la exigencia de la subsidiariedad constituye un requisito fundamental para la procedibilidad de la acción de tutela; frente a eso la Corte Constitucional estableció que se deben cumplir las siguientes exigencias que: a) el actor no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados o b) existiendo otro medio de defensa judicial, se presente uno de dos eventos: i) que el mecanismo no sea idóneo o eficaz para el amparo de los derechos afectados o ii) que la tutela se utilice como un mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable4.
III. Caso concreto En primer lugar, la Sala encuentra superados los siguientes requisitos generales de procedibilidad de la presente acción de tutela para discutir la sentencia la sentencia del 22 de agosto de 20235: 1) el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida en que se centra en establecer si en la decisión judicial controvertida se vulneraron los derechos fundamentales reclamados en protección; 2) la acción se presentó dentro de los seis meses siguientes a la ejecutoria de aquella; 3) no se alegó una irregularidad procesal; 4) el solicitante identificó claramente los hechos generadores de la vulneración y los derechos transgredidos y 5) no se trata de una sentencia de tutela.
Ahora bien, no ocurre lo mismo respecto al requisito de subsidiariedad, toda vez que la controversia aquí planteada encuadra dentro de los supuestos que prevé el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, que dispone: «Artículo 20. Revisión de reconocimiento de sumas periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública. Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. 4 Consultar Sentencias C-1225 de 2004, SU–544 de 2001, SU-1070 de 2003, T-225 de 1993, T–1670 de 2000, T-827 de 2003, T-698 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otras. 5 Es de advertir que si bien la parte accionante cuestiona la sentencia del 17 de noviembre de 2022, lo cierto es que la providencia del 22 de agosto de 2023 es la que le puso fin al proceso, por tanto considera la Sala abordar el estudio respecto de esta última.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial. La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso. b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables».
(Subrayado y resaltado de la Sala). En ese sentido, para la Sala en el presente asunto no se acredita la amenaza inminente de los derechos fundamentales de los cuales la parte actora pide su protección, ni tampoco se encuentra que el amparo deba concederse de manera urgente. Maxime cuando no se demostró un perjuicio irremediable que hiciera necesaria su intervención, teniendo en cuenta que la entidad no manifiesta haber radicado dicho recurso, además porque una vez realizada la búsqueda en la sede de gestión SAMAI, tampoco aparece interpuesto el mismo, lo que desvirtúa la urgencia invocada por la parte accionante.
Así las cosas, dado que, la acción de tutela es un mecanismo subsidiario que permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos, ese reconocimiento obliga a los asociados a incoar los recursos jurisdiccionales con los que cuenten para conjurar la situación que estimen lesiva de sus derechos.
En conclusión, no se encuentra acreditado el cumplimiento del requisito de subsidiariedad, por lo que no hay lugar a entrar al estudio de fondo del asunto en tanto los requisitos generales son presupuestos cuyo cumplimiento constituyen una condición indispensable para que el juez de tutela pueda entrar a valorar la controversia puesta en su conocimiento.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-00051-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por lo tanto, se evidencia que la acción de tutela de la referencia no supera el requisito de subsidiariedad, por lo que se rechazará por improcedente el mecanismo constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Declarar improcedente la acción de tutela de la referencia, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, remítase el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ (E) Consejero de Estado Con aclaración de voto RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.