Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D. C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Demandante: Lixyibel Muñoz Montes Demandado: Fábrica de Licores de Antioquia Temas: Resuelve recurso de apelación contra auto que negó la medida cautelar La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 6 de marzo de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos contenidos en el fallo de primera instancia dentro del proceso disciplinario 003-2022 y de la Resolución S 2023060000543 del 9 de junio de 2023.

ANTECEDENTES La señora Lixyibel Muñoz Montes, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Fábrica de Licores de Antioquia, con el fin de que se declare la nulidad del fallo disciplinario proferido dentro del proceso 003-2022 y de la Resolución S 2023060000543 del 9 de junio de 2023, mediante los cuales fue sancionada con destitución e inhabilidad general por el término de 10 años y se confirmó íntegramente la decisión de declaratoria de responsabilidad por falta disciplinaria, respectivamente.

Como medida cautelar solicitó la suspensión de los efectos de los actos mencionados, con el fin de evitar un detrimento patrimonial para la administración, teniendo en cuenta la indebida valoración probatoria, el exceso en la tasación de la falta y el desconocimiento de una conducta atípica dentro del proceso disciplinario adelantado en su contra.

La demandada se pronunció sobre la solicitud de medida cautelar, señalando que el proceso judicial no puede ser un nuevo escenario para valorar la prueba, ya que, al confrontar los actos administrativos acusados con las normas transgredidas, no se logra concluir una vulneración de las garantías de la disciplinada. 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que la Empresa actuó bajo la competencia otorgada por la Ley 1952 de 2019, garantizando el debido proceso y el derecho de defensa a la demandante.

Que no hay pruebas en esta etapa procesal que permitan indicar la existencia de un perjuicio irremediable, por lo que es pertinente realizar un juicio de valor sobre los antecedentes administrativos de los actos demandados y así, establecer si se encuentra probada la vulneración de los preceptos normativos, no siendo esta la etapa procesal para ello.

LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 6 de marzo de 2024 negó la suspensión provisional solicitada, considerando que no es posible establecer en esta etapa procesal, la violación de la normativa superior de su comparación inicial con la decisión administrativa que se impugna. Que dicha labor constituye el problema jurídico específico que debe ser resuelto durante el proceso.

Que con las pruebas aportadas no es posible determinar, si en efecto la demandante no ejecutó una conducta susceptible de sanción disciplinaria, si la misma fue tasada adecuadamente y si se respetó o no el debido proceso dentro del trámite disciplinario. EL RECURSO DE APELACIÓN La demandante interpuso recurso de apelación señalando que, el Tribunal desconoció lo establecido en el artículo 228 constitucional, el cual ordena la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal.

Que, dentro del proceso disciplinario, se vulneraron los derechos de audiencia y de defensa y se creó un ambiente de inseguridad jurídica para la disciplinable, debido a que se vio afectada su bilateralidad de la audiencia, pues la señora Victoria Lucía Castrillón actuó como declarante y luego como órgano superior que negó las pruebas con base en las limitaciones del juzgador y no apreció las pruebas en comunidad y unidad probatoria.

Que tampoco se tuvieron en cuenta los elementos atenuantes al momento de imponer la sanción. Que contrario a lo afirmado por el Tribunal, basta con comparar el expediente administrativo con los cargos que se imputan, para adecuar la normativa a la medida, en torno al principio jurisprudencial de la condición más beneficiosa a la demandante, lo que permitiría que ella siguiera laborando en dicha entidad hasta tanto fuere resuelta la litis, de conformidad con la apariencia de mejor derecho.

Por lo anterior, solicitó que sea revocada la decisión recurrida 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES La Sala debe definir si se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados Marco normativo y jurisprudencial El artículo 229 de la Ley 1437 de 2011 regula la procedencia de las medidas cautelares así: «Artículo 229.

Procedencia de medidas cautelares. En todos los procesos declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el juez o magistrado ponente decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo.

La decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento […]». El artículo 230 del CPACA dispone que las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, si y solo si tienen relación directa y necesaria con las pretensiones y las excepciones -si se ha contestado la demanda-, esto es, con el objeto del litigio y que tengan incidencia en la realización plena de la sentencia. El artículo 231 de la misma ley contiene los requisitos para el decreto de medidas cautelares.

En lo que respecta a la suspensión provisional de un acto administrativo, este prevé que «procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud».

En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos: «1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios».

En consecuencia, cuando se discute la suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo es necesario que el juez o magistrado ponente realice la confrontación del acto demandado con las normas superiores invocadas y las pruebas allegadas con la solicitud. En los demás casos, el legislador ha establecido los requisitos que deben acreditarse para que proceda su decreto.

Caso concreto. De las pruebas allegadas por las partes, es claro que la señora Lixyibel Muñoz Montes fue sancionada disciplinariamente por la Fábrica de Licores y Alcoholes de Antioquia con destitución e inhabilidad por 10 años. Lo anterior, porque el operador disciplinario encontró probado el cargo formulado, el cual fue calificado como falta gravísima y se atribuyó su conducta a título de dolo.

La accionante alega que le fueron desconocidos sus derechos de audiencia y de defensa, por encontrarse la señora Victoria Castrillón actuando como declarante y como órgano superior dentro del proceso disciplinario. Analizando las pruebas aportadas en esta instancia1, se tiene que por medio de auto 008 del 25 de enero de 2023 la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Fábrica de Licores de Antioquia decretó la práctica de algunas pruebas solicitadas por la accionante, entre ellas el testimonio de la Subgerente Administrativa y Financiera, Victoria Castrillón; y negó otras atendiendo a criterios de pertinencia y utilidad, decisión que fue recurrida por la disciplinada.

El recurso de apelación fue conocido y resuelto por la señora Castrillón Villamizar, quien para la fecha se encontraba en encargo como Gerente General de la entidad, la cual confirmó el auto en cuestión, sin resolver el decreto sobre su propia prueba, esto es, solo profirió la decisión respecto de los medios probatorios que fueron negados.

Posteriormente en etapa de juzgamiento la señora Victoria rindió declaración, pero en calidad de Subgerente Administrativa, cumpliendo así con la práctica de las pruebas que fueron decretadas por medio del acto administrativo mencionado. La Sala considera que contrario a lo afirmado por la accionante, la señora Castrillón, en principio, norma que le fue aplicada durante el proceso disciplinario, no se encuentra dentro de las excepciones para no declarar o ser testigo, ni tampoco se halla inmersa en alguna causal de impedimento que permita concluir que los actos administrativos son ilegales. 1 SAMAI.Archivo (5ED_EXPEDIENTE_TestigoDocumentalCEp(.pdf) NroActua 2) del expediente digital. 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora, si bien la señora Victoria Castrillón fue llamada como testigo dentro del procedimiento disciplinario, y emitió pronunciamiento en relación con los medios probatorios que fueron negados, lo cierto es que no profirió ninguno de los dos actos administrativos sancionatorios, y, en todo caso, si se presentara la exclusión probatoria de dicho testimonio por supuesta vulneración del debido proceso, ello no implica por sí la nulidad de la actuación disciplinaria, ya que lo correspondiente es realizar una valoración conjunta de todos los medios de convicción practicados, lo cual es propio de la sentencia. De otro lado, afirma la recurrente que para la imposición de la sanción no se tuvieron en cuenta los elementos atenuantes.

La Sala advierte que en el acápite de “Graduación de la Sanción” dentro fallo de primera instancia2, el operador disciplinario señala que la señora Lixyibel Muñoz, no registra antecedentes disciplinarios, lo que se constituye en un atenuante de acuerdo con lo establecido en el numeral 1º literal a) del artículo 50 de la Ley 1952 de 2019, razón por la cual le fue aplicada la sanción mínima consistente en inhabilidad por 10 años.

Lo anterior no obsta para que, en el transcurso del proceso, de determinarse la existencia de otros atenuantes estos le sean aplicados a la situación de la accionante; sin embargo, ello requerirá de un análisis probatorio mayor que no es propio de esta instancia procesal. Frente al último argumento expuesto por la recurrente, es preciso resaltar que la procedencia de la medida cautelar está supeditada a la demostración de la existencia de elementos de juicio suficientes que, sin prejuzgar el fondo del asunto, permitan advertir la existencia y titularidad del derecho reclamado, para garantizarlo de modo provisional.

Sin embargo, al confrontar el expediente administrativo con los cargos que se imputan, según lo señaló la demandante, no es posible indicar que en efecto a la disciplinada se le vulneraron las garantías que alega. La Sala comparte entonces los argumentos expuestos por el Tribunal para negar la medida, pues de la confrontación de los actos administrativos con las normas que invocó la accionante como vulneradas y del análisis de las pruebas aportadas hasta el momento, no surge una ilegalidad que amerite suspender los efectos jurídicos de los mismos, ya que tendrá que ser luego de un amplio debate jurídico y probatorio que se decida si tales decisiones transgreden o no el ordenamiento jurídico.

Por no estar acreditada la vulneración de las normas superiores invocadas en la solicitud de medida cautelar, tampoco se podría afirmar la existencia un perjuicio irremediable en este caso. 2SAMAI.Archivo (5ED_EXPEDIENTE_TestigoDocumentalCEp(.pdf) NroActua 2) (pdf 003 Anexos) del expediente digital. 05001-23-33-000-2024-00399-01 (3595-2024) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En consecuencia, la Subsección comparte la decisión que negó el decreto de la medida de suspensión invocada, por lo que se CONFIRMARÁ la providencia, por las razones antes expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, RESUELVE Primero: Confirmar el auto proferido el 6 de marzo de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, que negó el decreto de la medida cautelar, por las razones antes expuestas. Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes en el programa SAMAI, y una vez ejecutoriada esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Los magistrados, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente