Micelio
25000234200020180159601Consejo de Estado · Sección Segunda (Subsección B)Sentencia2020-10-19

Radicación interna: 2880 · LEY 1437 NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Ponente: Juan Enrique Bedoya Escobar

Actor: Margarita Rosa Umaña Gomez·Demandado: Administradora Colombiana De Pensiones-Colpensiones

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (E): CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 2 de marzo de 2023 Radicación: 25000-23-42-000-2018-01596-01 N° Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES)1 Tema: Reconocimiento pensión ordinaria de jubilación Decreto 758 de 1990 – régimen de transición de Ley 100 de 1993 – ingreso base de liquidación (IBL)2 – precedente de Sala Plena del Consejo de Estado FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA – LEY 1437 DE 2011 Procede la Sala a dictar sentencia de reemplazo dentro del proceso de la referencia en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia SU-273 de 20223, por medio de la cual se concedió el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, debido proceso y mínimo vital de la demandante.

En efecto, ordenó que se profiera una nueva providencia en la que se le apliquen los requisitos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990 a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez de la actora. La Corte consideró que “El hecho de que la señora Umaña Gómez no hubiese estado afiliada al ISS para el momento en que entró en vigencia la Ley 100 de 1993, en nada altera o 1 En lo que sigue COLPENSIONES. 2 En lo sucesivo IBL. 3 “PRIMERO. REVOCAR el fallo de tutela proferido el 19 de noviembre de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que declaró improcedente el amparo solicitado.

En su lugar, CONCEDER el amparo de los derechos a la igualdad, seguridad social, debido proceso y mínimo vital de Margarita Rosa Umaña Gómez.

SEGUNDO. En consecuencia, DEJAR SIN EFECTOS la sentencia proferida el 26 de agosto de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, a su vez, confirmó la sentencia emitida el 7 de febrero de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las pretensiones elevadas por Margarita Rosa Umaña Gómez, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ella promovió.

TERCERO. ORDENAR a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de esta decisión, profiera una nueva sentencia en la que se le apliquen los requisitos establecidos en el Acuerdo 049 de 1990 a la solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez de Margarita Rosa Umaña Gómez, de acuerdo con lo establecido en esta providencia” Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 2 menoscaba la aplicación del principio de favorabilidad previsto en el artículo 53 de la Constitución”.

ANTECEDENTES Pretensiones 1. La señora Margarita Rosa Umaña Gómez, demanda con la finalidad de obtener la nulidad de las Resoluciones No. GNR 19297 del 28 de febrero de 20134, que negó el reconocimiento de la pensión; No. GNR 165921 del 2 de julio de 20135, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior; No. VPB 25563 del 30 de diciembre de 20146, que desató la apelación y confirmó en todas sus partes la decisión recurrida;

No. SUB 1329 del 7 de marzo de 20177, que nuevamente negó el reconocimiento de la prestación pensional; No. SUB 39080 del 24 de abril de 20178, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior; y No. DIR 5270 del 10 de mayo de 20179 que desató la apelación y confirmó en todas sus partes la Resolución No. SUB 1329 del 7 de marzo de 2017. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se ordene reconocer y pagar la pensión de vejez, desde el 7 de octubre de 2010; al pago de intereses moratorios; y la condena en costas a la demandada. Hechos 3. Para una mejor comprensión del asunto, la Sala resume de la siguiente manera la situación fáctica de la demandante, así: 3.1.

Manifiesta que nació el 6 de diciembre de 195310 y prestó sus servicios en forma discontinua en el sector oficial y privado por más de 20 años, así: Entidad Desde Hasta Gobernación de Cundinamarca11 17/04/1979 31/10/1988 Presidencia de la República12 01/11/1988 31/10/1991 Superintendencia de Salud13 11/08/1993 15/12/1993 4 Firmada por la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones. 5 Suscrita por la gerente nacional de reconocimiento de Colpensiones. 6 Signada por el vicepresidente de beneficios y prestaciones de Colpensiones. 7 Firmada por el subdirector de determinación I (A) de Colpensiones. 8 Suscrita por el subdirector de determinación I (A) de Colpensiones. 9 Signada por el director de prestaciones económicas de Colpensiones. 10 Ver folio 74 cédula de ciudadanía. 11 Ver folios 5 y 6 12 Ver folio 13.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 3 Veeduría Distrital14 17/12/1993 10/02/1998 Independiente15 01/07/1998 30/09//1998 01/11/1998 31/01/1999 01/03/1999 31/03/1999 01/07/2008 31/08/2008 Alcaldía de Bogotá16 01/09/2008 31/05/2009 DIAN17 21/07/2009 05/10/2010 3.2.

Informa que a través de la Resolución No. GNR 19297 del 28 de febrero de 201318, COLPENSIONES le negó el reconocimiento pensional al estimar que la asegurada no cumple con el requisito de 750 semanas al 25 de julio de 2005. Inconforme con la decisión interpuso los recursos de reposición y apelación al considerar que no le están teniendo en cuenta los tiempos servidos en el departamento de Cundinamarca. 3.3.

Sostiene que COLPENSIONES mediante la Resolución No. GNR165921 del 2 de julio de 201319, resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión recurrida al considerar: “Que revisado el cuaderno administrativo y los documentos aportados por la afiliada con la presentación del recurso de reposición, es menester informar que para resolver este recurso fueron incluidos los tiempos cotizados con el Departamento de Cundinamarca entre el 17 de Abril de 1979 y el 31 de Octubre de 1988, por lo que sumado al tiempo laborado en el sector público cotizado en otras cajas, más los aportes públicos y privados cotizados al ISS, el afiliado no cuenta con los 20 años de servicio, toda vez que cuenta con 1016 semanas, es decir 19 años y 9 meses aproximadamente de cotización, por lo cual se concluye que no es procedente reconocer la pensión de jubilación del artículo 7 de la Ley 71 de 1988”.

Así como tampoco cumple con los requisitos para la aplicación de la Ley 33 de 1985, esto es 20 años de servicios en el sector público. Decisión que fue confirmada al desatar la apelación por la entidad de previsión por medio de la Resolución No. VPB 25563 del 30 de diciembre de 201420. 3.4. Señala que COLPENSIONES a través de la Resolución No. SUB 1329 del 7 marzo de 201721, negó la solicitud de reconocimiento y pago de la pensión radicada con el número 2017_2084828 del 27 de febrero de 2017, al considerar 13 Ver folios 17 y 18. 14 Ver folio 20. 15 Ver folios 28 reverso Resolución VPB 25563 del 30 diciembre de 2014. 16 Ver folios 28 reverso Resolución VPB 25563 del 30 diciembre de 2014. 17 Ver folio 23. 18 Ver folios 24 al 25. 19 Ver folios 26 al 27. 20 Ver folios 28 al 30. 21 Ver folios 32 al 34.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 4 que no cumple con los requisitos establecidos en el Decreto 758 de 1990, en la Ley 71 de 1988 y en la Ley 797 de 2003. Decisión que fue confirmada en vía gubernativa mediante las Resoluciones No. SUB 39080 del 24 de abril de 201722 y No. DIR 5270 del 10 de mayo de 201723. 3.5.

Indica que COLPENSIONES nuevamente le negó el reconocimiento de la pensión mediante la Resolución No. SUB 80477 del 26 de marzo de 201824, al estimar que al estudiar el expediente administrativo de la actora se observó que no cumplió con los requisitos del Decreto 758 de 1990, de la Ley 71 de 1988 y la Ley 797 de 2003 para tal propósito.

Normas vulneradas y concepto de violación 5. La parte demandante cimenta sus pretensiones en los artículos 29, 48, y 43 de la Constitución Política; parágrafo transitorio 4 del Acto Legislativo 01 de 2005; 11 del Decreto 2127 de 1945; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 12 del Acuerdo 049 de 1990; 1, 3, 13, 36 y 141 de la Ley 100 de 1993. 6.

Para el efecto, manifiesta que a la entrada en vigencia la Ley 100 de 1993, tenía 40 años de edad, lo cual la hace beneficiaria del régimen de transición. Además, al entrar a regir el Acto Legislativo 01 de 2005 había cotizado al sistema 917 semanas lo que le permite conservar el beneficio de transición y de este modo al haber acreditado 1.026,86 semanas cumple los requisitos del Decreto 758 de 1990 para el derecho pensional pretendido. 7.

Sostiene que el ente de previsión ha manifestado que los beneficiarios del régimen de transición deben haber cotizado todo el tiempo de servicios únicamente a ese instituto, sin embargo, al aplicar el principio de favorabilidad, la Corte Constitucional ha reconocido que es posible acumular los tiempos no cotizados al ISS. 8. Señala que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional a los beneficiarios del régimen de transición se le vulneran sus derechos al debido proceso, al mínimo vital y a la seguridad social cuando no se le acumule el tiempo 22 Ver folios 35 al 38. 23 Ver folios 39 al 41. 24 Ver folios 68 al 70.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 5 laborado en el sector público en aplicación del Acuerdo 049 de 1990, bajo el argumento que estos debieron haber sido cotizados de manera exclusiva al ISS. Contestación de la demanda 9. El ente de previsión demandado se opone a la prosperidad de las pretensiones, pues estima que si bien la actora conservó el beneficio de transición al entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005, al estudiar la prestación bajo la normatividad pensional se observó que: 9.1.

Ley 71 de 1988 y Decreto 758 de 1990. La actora no cuenta con el mínimo de semanas requeridas (1.029), en atención a que acreditó 1.016 semanas, por tal razón no es procedente el reconocimiento de la pensión bajos las normas en estudio. 9.2. Ley 797 de 2003. Tampoco acreditó el requisito de semanas requeridas, en consideración a que de acuerdo con la norma para el año 2018 requería 1300 semanas y solo demostró 1.016 semanas. 10.

Propone las excepciones de inexistencia de la obligación, cobro de lo no debido, imposibilidad jurídica para reconocer y pagar derecho por fuera del ordenamiento legal y buena fe. La sentencia de primera instancia 11. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sección segunda, subsección B negó las pretensiones de la demanda y se abstuvo de condenar en costas. 12.

Para decidir así fijó como problema jurídico el determinar, “si a la señora Margarita Rosa Umaña Gómez, le asiste razón jurídica para reclamar de la accionada el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación”. 13. De las pruebas obrantes en el plenario, pudo establecer que la señora Margarita Umaña Gómez trabajó en el sector público y como independiente acumulando los siguientes tiempos de servicios: Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 6 Entidad Desde Hasta Total Días Gobernación de Cundinamarca 17/04/1979 31/10/1988 3434 Presidencia de la República 01/11/1988 31/10/1991 1080 Superintendencia de Salud 01/08/1993 14/12/1993 134 Veeduría Distrital 17/12/1993 10/02/1998 1494 Independiente 01/07/1998 30/09//1998 90 01/11/1998 31/01/1999 90 01/03/1999 31/03/1999 60 01/08/2008 31/08/2008 30 Alcaldía de Bogotá 01/09/2008 31/05/2009 270 DIAN 01/07/2009 10/07/2009 10 01/08/2009 05/10/2010 425 Total 7117 14.

De este modo encontró acreditado, que la actora siendo beneficiaria del régimen de transición cotizó a Colpensiones 1.016 semanas que equivalen a 19 años y 26 semanas, esto es menos de los 20 años que exige la ley para pretender el reconocimiento de la prestación. Asimismo, indicó con relación al estudio del derecho frente a lo dispuesto en la Ley 71 de 1988, que si bien acreditó el requisito de edad, esto es los 55 años al 3 de diciembre de 2008, el tiempo cotizado no logró acumular los 20 años de servicios exigidos en tal disposición. 15.

En cuanto a las costas, determina su improcedencia toda vez que no se configuraron los presupuestos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 y el precedente del Consejo de Estado25. Recurso de apelación 16. La demandante, como apelante única, recurre con la finalidad de que sea revocado el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda.

Centra su inconformidad, en que el a quo no tuvo en cuenta que siendo beneficiaria del régimen de transición, es destinataria del régimen pensional del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, normas que se deben aplicar en su integridad. 17. Señala que la Corte Constitucional en sentencia SU-769 de 2014 estableció los lineamientos para la acumulación de tiempos en el Sistema General de Pensiones, en donde dispuso: “PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD LABORAL E IN DUBIO PRO OPERATIO – Acumulación de tiempos laborados y no cotizados antes de la entrada en vigencia de la ley 100 de 1993 para el reconocimiento de la 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Radicado No. 19001233300020120072501 (1422-2014), demandante: Sulay González de Castro y Otros;

Consejera Ponente: Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 7 pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición, a quienes se les aplique los requisitos contenidos en el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, es posible la acumulación de los tiempos en cajas o fondos de previsión social cotizados o que debieron ser cotizados por las entidades públicas, con aquellos indistintamente de haber realizado o no los aportes, es la entidad pública para la cual laboró el trabajador la encargada de asumir el pago de los mismos.” (Subrayado fuera de texto). 18.

Insiste que la accionante cotizó 1.026,71 semanas, con lo cual supera ampliamente los requisitos para acceder a la pensión en los términos del Decreto 758 de 1990, de esto modo, su pensión debió ser reconocida desde el mes de octubre de 2010. En consecuencia, le asiste además el derecho al pago de intereses moratorios en los términos del artículo 141 de la Ley 100 de 1993.

Alegatos en segunda instancia y concepto del Ministerio Público 19. La parte demandante reiteró los argumentos de la apelación, solicitó se revoque la decisión del Tribunal y se acceda a las pretensiones de la demanda. La parte demandada alegó en conclusión y solicitó se confirme la decisión de instancia. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA PARA FALLAR Problema Jurídico 20. De acuerdo con los cargos formulados en la alzada, le corresponde a la Sala determinar si la parte demandante – señora Margarita Umaña Gómez como beneficiaria del régimen de transición, cumple con los requisitos para el reconocimiento de su pensión bajo el Decreto 758 de 1990 y, una vez dilucidado lo anterior, definir el ingreso base de liquidación de la pensión así concedida. 21.

Para resolver lo anterior, la Sala tendrá en cuenta: i) el régimen pensional previsto en el Decreto 758 de 1990; ii) las reglas y subreglas fijadas en la sentencia de unificación del Pleno de la Corporación; y iii) el análisis del caso concreto. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 8 Régimen pensional previsto en el Decreto 758 de 1990 22.

Es propicio recordar que antes de la promulgación de la Ley 100 de 1993, en nuestro ordenamiento jurídico coexistían múltiples normas pensionales, que de acuerdo con el ámbito de aplicación de cada una, regulaban la situación pensional de ciertos sectores de la población laboral, y entre ellos, los afiliados del extinto Seguro Social. 23.

De este modo, el Decreto 758 de 1990 «(p)or el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 199026 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios.» estableció para los afiliados del Seguro Social, en el artículo 12 los requisitos de la pensión de vejez, en los siguientes términos: «Artículo 12. Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo». 24.

De acuerdo con la norma transcrita, se establece que, para acceder a esta prestación, deberán concurrir los siguientes requisitos: (i) 60 o más años de edad si es varón, o 55 años o más de edad si es mujer; (ii) un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima; o (iii) haber acreditado 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo. 25.

Ahora bien, vale la pena precisar que en principio la Corte Suprema de Justicia27 consideró que para acreditar el cumplimiento del número de semanas exigido por el artículo 12 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 del mismo año, no era posible sumar los períodos no cotizados al Instituto de Seguros Sociales (ISS)28, por cuanto efectivamente la norma citada, en armonía con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establece con suficiente claridad que esos tiempos tienen que haber sido sufragados directamente a tal entidad previsional. 26 «Por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte» 27 Sentencias del 4 de noviembre de 2004 radicación 23611, 23 de agosto de 2006 radicado 27651 y 19 de noviembre de 2007 radicado 30187, del 1º de febrero de 2011 radicado 41703.

M.P. Carlos Ernesto Molina Monsalve. 28 En lo que sigue ISS. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 9 26. A su turno, en el marco del régimen pensional del Decreto 758 de 1990, la Corte Constitucional, principalmente a través de la sentencia SU-769 de 2014 y T- 280 de 2019, validó el reconocimiento de pensiones de vejez con la acumulación de semanas cotizadas a Colpensiones y a otras entidades previsionales. 28.

Por su parte, la subsección A de la sección segunda de esta Corporación, en providencia de 23 de abril de 2020, expediente 25000-23-42-000-2016-02417-01 (3351-2018), C. P. Gabriel Valbuena Hernández, dijo: “Lo anterior, toda vez que tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional como de esta Sección han establecido la posibilidad de acumular tiempos de servicio cotizado a cajas o fondos de previsión social o que, en todo caso, fueron laborados en el sector público o privado y debieron ser cotizados, con las semanas aportadas al Instituto de Seguros Sociales, indicando que dicha posibilidad opera tanto para acreditar las 500 semanas de cotización dentro de los 20 años anteriores al cumplimiento de la edad como las 1000 semanas de tiempo cotizadas en cualquier tiempo”. 29.

En similar sentido se pronunció la Corte Suprema de Justicia (sala de casación laboral), en fallo de 1º de julio de 2020, expediente 70918, M. P. Iván Mauricio Lenis Gómez, al advertir: “En efecto, el literal f) del artículo 13 y el parágrafo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 establecen que para el reconocimiento de las pensiones se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio que se haya prestado en calidad de servidor público, cualquiera que sea el número de semanas o el tiempo de servicio.

En el mismo sentido, se reafirma, el parágrafo 1.º del artículo 33 de dicho precepto consagra la validez de los tiempos como servidor público para el cómputo de las semanas. Esta lectura es acorde justamente con las finalidades propias de la Ley 100 de 1993, como ley del Sistema Seguridad Social Integral, pues esta regulación permitió que las personas pudieran acumular semanas aportadas o tiempos servidos al Estado, indistintamente, para efectos de consolidar su pensión de vejez, bajo el presupuesto de que los aportes a seguridad social tengan soporte en el trabajo efectivamente realizado.

La posibilidad de la sumatoria de tiempos parte también de la propia Ley 100 de 1993, que contempló diversos instrumentos de financiación, tales como los bonos pensionales, los cálculos actuariales o las cuotas partes, que permiten contabilizar todos los Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 10 tiempos servidos y cotizados para efectos del reconocimiento de las prestaciones económicas, sin distinción alguna”. 30.

En ese contexto, emerge con claridad que nada obsta para que se puedan acreditar los tiempos aportados por el actor a distintas cajas de previsión social (incluido el ISS y Colpensiones), en la medida en que, en últimas, lo que interesa es que se hayan efectuado las cotizaciones establecidas en la forma establecida en el Decreto 758 de 1990 y la prestación deba ser asumida en todo o en parte por Colpensiones.

Precedente vinculante de la Sala Plena del Consejo de Estado en cuanto a ingreso base de liquidación. 31. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales29, precisó que se aplicaría con efectos retrospectivos “[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables”. 32.

La regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue la siguiente: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 33.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es la siguiente: «[…] 29 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: “[…] sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones […]”.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 11 85. A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma. 86. […] el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional.

Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión. 87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. […] 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables. […]» 34.

La primera subregla se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «[…] - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.[…]» Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 12 35.

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». 36. Esta subregla se sustenta, así: «[…] 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […]» 37.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente, el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985».

Caso concreto 38. Es pertinente recordar que la sentencia de primera instancia negó el reconocimiento de la pensión a la demandante al considerar que siendo beneficiaria del régimen de transición, solo cotizó a Colpensiones 1.016 semanas, tiempo que resulta menor a los 20 años que exige la ley para pretender el reconocimiento de la prestación. 39.

La parte demandante recurre la decisión, al estimar que cotizó 1.026,71 semanas, con lo cual supera ampliamente los requisitos para acceder a la pensión en los términos del Decreto 758 de 1990, y de este modo, su pensión se debió reconocer desde el mes de octubre de 2010. 40. Así las cosas, la Sala asume que entre las partes no existe controversia alrededor de la condición de ser la demandante beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 13 41. Pues bien, de cara a esclarecer los argumentos de la apelación, la Sala analizará en orden cronológico la situación laboral de la demandante Margarita Rosa Umaña Gómez a partir de los documentos aducidos oportunamente al plenario. 41.1.

De acuerdo con lo dispuesto en el formato No. 1 certificado de información laboral expedido el 11 de marzo de 201330, en el departamento de Cundinamarca como entidad nominadora prestó los siguientes servicios: Entidad Empleadora Desde Hasta Interrupción Entidad a la cual se realizaron los aportes Día Mes Año Día Mes Año Secretaria de Gobierno 17 04 1979 31 10 1988 0 CAPRECUNDI 41.2.

Conforme a lo establecido en el formato No. 1 certificado de información laboral expedido el 17 de febrero de 201731, por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República como entidad nominadora se tiene que: Entidad Empleadora Desde Hasta Interrupción Entidad a la cual se realizaron los aportes Día Mes Año Día Mes Año Dpto Adtivo Pres Repub 1 11 1988 31 10 1991 0 CAJANAL 41.3.

En atención con lo dispuesto en el formato No. 1 certificado de información laboral expedido el 3 de febrero de 201732, a la Superintendencia Nacional de Salud sirvió así: Entidad Empleadora Desde Hasta Interrupción Entidad a la cual se realizaron los aportes Día Mes Año Día Mes Año Superintendencia Nacional de Salud 11 8 1993 15 12 1993 0 CAJANAL 30 Ver folio 6. 31 Ver folio 13. 32 Ver folio 18.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 14 41.4. De acuerdo con lo dispuesto en el formato No. 1 certificado de información laboral expedido el 20 de febrero de 201733, en la Veeduría Distrital y entidades distritales de Bogotá laboró: Entidad Empleadora Desde Hasta Interrupción Día Mes Año Día Mes Año Veeduría distrital 17 12 1993 10 2 1998 0 Entidad a la cual se realizaron los aportes Desde Hasta Día Mes Año Día Mes Año Caja de Previsión del Distrito 17 12 1993 30 12 1995 Instituto de Seguro Social 1 1 1996 10 2 1998 41.5.

En la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN34 desde el 21 de julio de 2009 al 5 de octubre de 2010. 41.6. En la Secretaria General de la Alcaldía de Bogotá D.C35. desde 1 de septiembre de 2008 hasta el 31 de mayo de 2009 41.7 De igual manera, como independiente cotizó a Colpensiones36 los siguientes tiempos: Desde Hasta Independiente 01/07/1998 31/07/1998 01/08/1998 31/08/1998 01/09/1998 30/09/1998 01/11/1998 30/11/1998 01/12/1998 31/12/1998 01/01/1999 31/01/1999 01/03/1999 31/03/1999 01/07/2008 31/07/2008 01/08/2008 31/08/2008 42.

En síntesis, el periodo cotizado37 en el sector oficial y como independiente y, la destinación de las cotizaciones pensionales ocurrió así: 33 Ver folio 20. 34 Ver folio 23 Certificación expedida el 10 de enero de 2017 por el jefe de la coordinación de seguridad social y bienestar laboral de la subdirección de gestión de personal de la UAE - DIAN. 35 Ver folios 28 reverso Resolución VPB 25563 del 30 diciembre de 2014. 36 Ver folios 32 al 34 Resolución SUB 1329 del 7 de marzo de 2017. 37 Ver folios 35 al 38 Resolución No. SUB 39080 del 24 de abril de 2017.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 15 Entidad Desde Hasta Entidad de Previsión Total días Gobernación de Cundinamarca 17/04/1979 31/10/1988 Caprecundi 3434 Presidencia de la República 01/11/1988 31/10/1991 Cajanal 1080 Superintendencia de Salud 11/08/1993 15/12/1993 Cajanal 125 Veeduría Distrital 17/12/1993 30/12/1995 Caja de Previsión Distrital 734 01/01/1996 30/04/1996 ISS 120 01/05/1996 31/05/1996 ISS 30 01/06/1996 30/06/1996 ISS 30 01/07/1996 31/07/1996 ISS 30 01/08/1996 31/12/1996 ISS 150 01/01/1997 31/05/1997 ISS 150 01/06/1997 30/06/1997 ISS 30 01/07/1997 31/07/1997 ISS 30 01/08/1997 30/11/1997 ISS 120 01/12/1997 31/12/1997 ISS 30 01/01/1998 31/01/1998 ISS 30 01/02/1998 10/02/1998 ISS 10 Independiente 01/07/1998 31/07/1998 Colpensiones 30 01/08/1998 31/08/1998 Colpensiones 30 01/09/1998 30/09/1998 Colpensiones 30 01/11/1998 30/11/1998 Colpensiones 30 01/12/1998 31/12/1998 Colpensiones 30 01/01/1999 31/01/1999 Colpensiones 30 01/03/1999 31/03/1999 Colpensiones 30 01/07/2008 31/07/2008 Colpensiones 30 01/08/2008 31/08/2008 Colpensiones 30 Alcaldía de Bogotá 01/09/2008 30/11/2008 Colpensiones 90 01/12/2008 31/12/2008 Colpensiones 30 01/01/2009 31/01/2009 Colpensiones 30 01/02/2009 31/05/2009 Colpensiones 120 DIAN 01/07/2009 10/07/2009 Colpensiones 10 01/08/2009 30/11/2009 Colpensiones 120 01/12/2009 31/12/2009 Colpensiones 30 01/01/2010 31/01/2010 Colpensiones 30 01/02/2010 30/06/2010 Colpensiones 150 01/07/2010 31/07/2010 Colpensiones 30 01/08/2010 30/09/2010 Colpensiones 60 01/10/2010 05/10/2010 Colpensiones 5 Total días 7108 43.

Ahora bien, el derecho discutido en el proceso atañe a la pensión de vejez prevista en el Decreto 758 de 1990 «(p)or el cual se aprueba el Acuerdo número 049 de febrero 1 de 199038 emanado del Consejo Nacional de Seguros Sociales Obligatorios», norma que estableció para los afiliados del Seguro Social, en el artículo 12 los requisitos de la pensión de vejez, en los siguientes términos: «Artículo 12.

Tendrán derecho a la pensión de vejez las personas que reúnan los siguientes requisitos: 38 «Por el cual se expide el Reglamento General del Seguro Social Obligatorio de Invalidez, Vejez y Muerte» Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 16 a) Sesenta (60) o más años de edad si se es varón o cincuenta y cinco (55) o más años de edad, si se es mujer y, b) Un mínimo de quinientas (500) semanas de cotización pagadas durante los últimos veinte (20) años anteriores al cumplimiento de las edades mínimas, o haber acreditado un número de un mil (1.000) semanas de cotización, sufragadas en cualquier tiempo». 44.

Se observa así que para acceder a esta prestación pensional, en el beneficiario deberán concurrir los siguientes requisitos: (i) 60 o más años de edad si es varón, o 55 años o más de edad si es mujer; (ii) un mínimo de 500 semanas de cotización durante los últimos 20 años anteriores al cumplimiento de la edad mínima; o (iii) haber acreditado 1.000 semanas de cotización en cualquier tiempo. 45.

De acuerdo con la información laboral de la demandante, la Sala encuentra que la señora Umaña Gómez cumplió los 55 años de edad el 6 de diciembre de 2008 y, cotizó un total de 1.015 semanas, es decir, que le asiste el derecho a la pensión de vejez prevista en los artículos 12 y 20 del Decreto 758 de 1990, en cuantía equivalente al 75% del ingreso base de liquidación. Teniendo en cuenta lo anterior, la actora adquirió el estatus pensional el 9 de junio de 2010 al acumular en ese momento 1000 semanas cotizadas, debido a que la edad ya la había alcanzado con antelación. 46.

En cuanto al ingreso base de liquidación, dado que al 1° de abril de 1994, a la señora Umaña Gómez le faltaban más de 10 años para adquirir el estatus pensional, la pensión debe ser calculada con el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993. De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales relacionados con la materia, en el IBL pensional se deberán incluir solo los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994. 47.

Ahora bien frente a la solicitud de pago de intereses moratorios también alegada por la apelante, se tiene que la Ley 100 de 1993, en su artículo 141, establece que: «[a] partir del 1º. de enero de 1994, en caso de mora en el pago de las mesadas pensionales de que trata esta Ley, la entidad correspondiente reconocerá y pagará al pensionado, además de la obligación a su cargo y sobre el importe de ella, la tasa máxima de interés moratorio vigente en el momento en que se efectué el pago»;

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 17 48. Lo anterior significa que los intereses moratorios se causan cuando con posterioridad al reconocimiento pensional la entidad de previsión social incurre en mora en el pago de las mesadas pensionales, lo que no ocurre en el caso en estudio, debido a que el decreto de pensión ocurre por virtud de la presente providencia. 49.

De acuerdo con lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda, y en su lugar, decretará la nulidad de los actos administrativos acusados y en consecuencia, ordenará a Colpensiones reconocer y pagar la pensión de vejez a la actora, de conformidad con los artículos 12 y 20 del Decreto 758 de 1990, equivalente al 75% del promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años de servicios conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

En el IBL pensional solo se deberán incluir los factores sobre los cuales se hayan efectuado los correspondientes aportes de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994. 50. Las mesadas que deberá cancelar la accionada se actualizarán de acuerdo con la fórmula según la cual el valor presente (R) se determinará al multiplicar el valor histórico (Rh) por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de la sentencia) por el índice inicial (vigente a la fecha de la causación de la prestación).

La fórmula que debe aplicar la entidad demandada es la siguiente: R = Rh. índice final índice inicial 51. En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por la demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación de las diferencias deberá hacerse mes por mes. 52. Por otro lado, es necesario tener en cuenta que las pretensiones de la demanda entrañan derechos laborales que por su naturaleza son imprescriptibles39, como lo es la pensión sin que ello implique que el derecho a 39 Artículo 53 superior.

Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 18 percibir las mesadas prescriba al cabo de tres años a partir de su exigibilidad40. Por tanto, la reclamación administrativa de un derecho interrumpe la prescripción porque se hizo dentro del tiempo previsto en la ley. 53.

En virtud de lo dicho, la Sala tendrá en cuenta la fecha del estatus pensional 9 de junio de 2010, la de la reclamación del derecho, esto es, el 16 de marzo de 2012 y, la de la presentación de la demanda el 18 de julio de 2018. 54. Es evidente que hubo interrupción de la prescripción por cuenta de la petición, pero ello ocurrió una sola vez y por un lapso de tres (3) años.

Así las cosas, al transcurrir más de este término considerando la petición y la fecha de presentación de la demanda, la Sala encuentra que operó la prescripción trienal de las mesadas anteriores al 18 de julio de 2015, como en efecto se declarará en la parte motiva. Costas procesales. 54. La jurisprudencia de la Sala41 en materia de costas procesales, ha precisado que el artículo 188 del CPACA entrega al juez la facultad de disponer sobre su condena, la cual debe resultar de analizar diversos aspectos dentro de la actuación procesal, tales como la conducta de las partes, y que principalmente aparezcan causadas y comprobadas, siendo consonantes con el contenido del artículo 365 del CGP; descartándose así una apreciación objetiva que simplemente consulte quien resulte vencido para que le sean impuestas. 58.

En el caso, la Sala haciendo un análisis sobre la necesidad de condenar en costas a la parte vencida del proceso, atendiendo los criterios ya definidos por la jurisprudencia, echa de menos alguna evidencia de causación de expensas que justifiquen su imposición a la parte demandada, quien dentro de sus facultades hizo uso mesurado de su derecho de réplica y contradicción. Por ello, esta sentencia se abstendrá de condenar al vencido.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 40 Artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. 41 Sentencia del 19 de enero de 2015, No. Interno 4583-2013, Consejero Ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren;

Sentencia del 16 de julio de 2015, No. Interno 4044-2013, Consejera Ponente (e) Sandra Lisset Ibarra Vélez. Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 19 FALLA:

PRIMERO: CUMPLIR lo dispuesto por la Corte Constitucional en sentencia SU- 273 de 2022, por medio del cual se concedió el amparo de los derechos a la igualdad, seguridad social, debido proceso y mínimo vital de la demandante - Margarita Rosa Umaña Gómez SEGUNDO: REVOCAR la sentencia de 7 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, que negó las pretensiones de la demanda incoada por Margarita Rosa Umaña Gómez contra la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para el reconocimiento de su pensión de vejez, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia; y en su lugar:

TERCERO: Declarar la nulidad de las Resoluciones No. GNR 19297 del 28 de febrero de 2013, que negó el reconocimiento de la pensión; No. GNR 165921 del 2 de julio de 2013, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior; No. VPB 25563 del 30 de diciembre de 2014, desató la apelación y confirmó en todas sus partes la decisión recurrida;

No. SUB 1329 del 7 de marzo de 2017, que nuevamente negó el reconocimiento de la prestación pensional; No. SUB 39080 del 24 de abril de 2017, que resolvió el recurso de reposición y confirmó la decisión anterior; y No. DIR 5270 del 10 de mayo de 2017 que desató la apelación y confirmó en todas sus partes la Resolución No. SUB 1329 del 7 de marzo de 2017.

CUARTO: Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, se ordena a COLPENSIONES que reconozca y pague a la demandante Margarita Rosa Umaña Gómez, una pensión de jubilación en los términos del Decreto 758 de 1990, con tasa de reemplazo del 75% del promedio de salarios cotizados durante el periodo previsto en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, considerando los factores del Decreto 1158 de 1994, a partir del 9 de junio de 2010 y, efectiva fiscalmente desde el 18 de julio de 2015 por prescripción trienal, conforme se expuso en la parte motiva.

QUINTO: COLPENSIONES hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la Expediente No. 25000-23-42-000-2018-01596-01 No. Interno: 2880-2020 Demandante: Margarita Rosa Umaña Gómez Demandado: COLPENSIONES 20 aplicación de la fórmula matemática adoptada por el Consejo de Estado, a saber: R= RH Índice Final Índice inicial SEXTO: COLPENSIONES deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo indicado en el artículo 192 del CPACA.

SÉPTIMO: Abstenerse de condenar en costas a la parte vencida, conforme lo expuesto en la parte motiva de la presente decisión. Por la Secretaría de la Sección Segunda, regresar el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Los Consejeros, (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador