Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019)1 11001-03-25-000-2018-01187-00 (4063-2018) Demandante: Francisco Rossi Buenaventura Demandados: Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) y municipio de Girardot Temas: Requisitos para la expedición de manuales específicos de funciones y competencias laborales.

Necesidad del estudio técnico para proferirlos. Acto administrativo complejo. ACCEDE PARCIALMENTE A LAS PRETENSIONES. SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA Procede la Sala a dictar sentencia de única instancia dentro del proceso de nulidad acumulado promovido por el señor Francisco Rossi Buenaventura, demandante en ambos procesos, contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el municipio de Girardot, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Revisadas las demandas, se observa que en las dos se solicita que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017 «por el cual se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía del Municipio de Girardot - Cundinamarca», proferido por la Alcaldía de Girardot. - Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018 «por el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Girardot “Proceso de Selección n.° 535 de 2017 – Cundinamarca”», expedido por la Comisión Nacional del Servicio Civil. 1 Mediante auto del 24 de abril de 2019, el Juzgado Tercero Administrativo de Girardot declaró su falta de competencia para seguir conociendo del asunto y remitió el proceso 2791-2019 (folio 105 del cuaderno físico principal de ese proceso).

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 HECHOS Que, con ocasión de la entrada en vigencia de la Ley 715 de 2001 y sus decretos reglamentarios, el alcalde de Girardot expidió el Decreto 244 del 1.° de noviembre de 2011, a través del cual creó unos cargos dentro de la estructura organizacional de la secretaría de educación municipal y los incorporó a la planta de empleos del ente territorial.

Que por medio de Resolución 050 del 16 de enero de 2012, se actualizó el manual de funciones de los cargos creados en dicho municipio, el cual fue modificado mediante Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017. Que, a través del Acuerdo 2018221000526 del 12 de enero de 2018 se dio inicio al proceso de selección 535 de 2017, sin embargo, el 2 de mayo de 2018, el ente territorial dirigió oficio a la CNSC con el fin de que evaluara la posibilidad de suspender el concurso respecto de los empleos ocupados por los servidores de manera provisional y que habían sido ofertados.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Que los actos acusados vulneraron los artículos 46 de la Ley 909 de 2004; 32 del Decreto 785 de 2005, 29 del Decreto 1785 de 2014 y 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015. En relación con el Decreto 139 de 2017 (los cargos de nulidad fueron invocados en ambos procesos) Expedición irregular. En la medida en que el decreto municipal demandado no contó, en la etapa previa a su expedición, con un estudio que justificara la modificación del manual de funciones de la entidad, lo cual es exigido por los artículos 32 del Decreto 785 de 2005 y 2.2.2.6.1. del Decreto 1083 de 2015.

Falsa motivación. Que las cambiantes necesidades de la administración a las que se refirió la Alcaldía de Girardot para motivar la expedición del Decreto 139 de 2017, no tienen soporte en un estudio que identificara y explicara por qué no podían ser atendidas por la planta de personal existente y con las funciones establecidas hasta ese momento.

Que los motivos expresados para proferir el referido acto administrativo no cumplen con lo dispuesto en las normas que se estiman vulneradas. Infracción de las normas en que debería fundarse. Que el Decreto 139 de 2017 representó una verdadera reforma a la planta de personal, pues este cambió la estructura de los cargos de la administración municipal, la cual pasó de ser rígida a global, sin que estuviera sustentada en un estudio técnico, circunstancia que Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 incumple lo regulado en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012.

Que se advierte una violación del derecho que tienen a participar en el certamen los empleados nombrados en provisionalidad, toda vez que el decreto aquí demandado transformó, en un lapso de menos de seis meses, las funciones y los requisitos de los empleos ofertados en el concurso de méritos llevado a cabo por la CNSC, circunstancia que los afectó a tal punto, que no pudieron cumplir con los perfiles requeridos en la convocatoria.

Desviación de poder. Dado que la Alcaldía de Girardot ofertó en el concurso de méritos solo tres de los seis cargos de líder de programa grado 5, código 206, que debía proveer a través de la convocatoria adelantada por la CNSC, pero realmente existían seis vacantes, debiéndose convocar la totalidad de los empleos. Respecto del Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018 (causal alegada en los dos expedientes) Que está viciado por la causal de violación de las normas en que debía fundarse como consecuencia de la ilegalidad del Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017, que sirvió de sustento de la convocatoria al concurso.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Comisión Nacional del Servicio Civil2. Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, exponiendo que su competencia no comprende la responsabilidad de establecer o modificar las plantas de personal ni los manuales de funciones de las entidades beneficiarias de los concursos de méritos de carrera administrativa.

Que esto se demuestra con una de las disposiciones invocadas por el demandante, concretamente con el artículo 46 de la Ley 909 de 2004, que prevé que la reforma de la planta de personal debe ser aprobada por el DAFP y no por la CNSC. Igualmente, con los artículos 125 y 209 de la Carta, que le otorgan la competencia a cada nominador para determinar o cambiar estos instrumentos de gestión del empleo público.

Que, si bien los manuales de funciones sirven de insumo para adelantar los procesos de selección por méritos o concursos abiertos, ello no afecta la legalidad de los acuerdos que expide la Comisión para reglamentar las convocatorias, ya que ella no interviene en su elaboración y recibe dichos documentos con la presunción de legalidad que los cobija. 2 Folios 63-70 y 92-95 del cuaderno físico principal del proceso 2791-2019 y 195-208 del 4063-2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Que en virtud del artículo 130 superior y de la jurisprudencia constitucional3, es una entidad es autónoma e independiente frente a las Ramas del Poder Público, por tal motivo, los actos administrativos que emite la Comisión en el marco de su competencia, como lo es en este caso el Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018, no dependen de las actuaciones de otros entes.

Que los funcionarios que ocupan en provisionalidad los cargos ofertados en la convocatoria de carrera administrativa de la Alcaldía de Girardot no pueden pregonar ningún tipo de ventaja o privilegio en el acceso a sus empleos, en la medida en que estos deben concursar en igualdad de condiciones con los demás ciudadanos que estén interesados en acceder a una de las vacantes ofertadas y este medio de control tiene como finalidad la defensa de la legalidad objetiva y no la de intereses particulares.

Que el artículo 10 del acuerdo demandado, corregido mediante Resolución CNSC- 20182210045835 del 7 de mayo de 2018, consolidó los cargos ofertados, que fueron un total de 55 empleos con 157 vacantes, para las cuales se inscribieron 1.580 interesados. Dentro de estos se encuentran tres que son llamados «líder de programa», con seis vacantes, correspondientes a los números de OPEC 64964, 64966 y 64968, los cuales tienen diferentes propósitos; circunstancia que denota una posible confusión terminológica, por parte del demandante entre los empleos ofertados y el número de vacantes.

En el proceso con radicado interno 4063-2018, formuló las excepciones denominadas i) mala fe y temeridad de la parte demandante, que sustentó en el hecho de que el señor Rossi Buenaventura radicó la misma demanda ante dos instancias judiciales diferentes; y ii) pleito pendiente dada la existencia de otro proceso (que sería el 2791-2019), en el que las partes, las pretensiones y los argumentos de nulidad eran los mismos.

Municipio de Girardot4. Que de acuerdo con el Departamento Administrativo de la Función Pública5, para ajustar o actualizar los manuales de funciones no es necesario realizar un estudio técnico previo, aunque es conveniente que se deje documentado el respectivo proceso de ajuste, sin que constituya un requisito de carácter imperativo.

Que el artículo 32 del Decreto 785 de 2005, invocado como norma violada en la demanda, fue derogado tácitamente por lo previsto en el artículo 3.1.1. del Decreto 1083 de 2015 y, por lo tanto, el tema pasó a ser regulado por el artículo 2.2.3.9 de esta última disposición, la cual no consagra la realización de un estudio previo como requisito para el ajuste o actualización del manual de funciones de las entidades territoriales. 3 Citó Sentencias C-372 de 1999, C-1230 de 2005 y C-518 de 2016, de la Corte Constitucional. 4 Folios 72-79 y 87-90 del cuaderno físico principal del proceso 2791-2019 y 223-231 y 233-235 del 4063-2018. 5 Se refirió a información que aparece en la página web del DAFP, sin embargo, no identificó un enlace en específico.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Que el decreto municipal acusado fue correctamente motivado, pues se fundamentó expresamente en la necesidad de darle cumplimiento al nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, a las cambiantes necesidades del servicio y a la incorporación de seis empleos que fueron creados por el Decreto Municipal 244 de 2011 y que no habían sido incluidos en el manual de funciones.

Que la planta de personal de docentes y directivos docentes del ente territorial se encontraba regulaba por el Decreto 3020 de 2002, vigente para la época de expedición del Decreto Municipal 50 del 16 de enero de 2012, que preceptuaba que la planta era global, lo cual desvirtúa que se tratara de plantas rígidas como se asegura en la demanda.

En consecuencia, era perfectamente viable que se incorporara la planta de personal global de la Secretaría de Educación a la planta central de la entidad territorial, también global, pues de acuerdo con el parágrafo del artículo 2.3.1.2.5. del Decreto 1075 de 2015 es lo procedente cuando un municipio adquiere la certificación en educación. Que el Decreto 139 de 2017 no restringió el derecho de los empleados nombrados en provisionalidad a participar en el concurso de méritos adelantado por la CNSC, sino que, por el contrario, les permitió hacerlo en igualdad de condiciones con cualquier otro ciudadano. Adicionalmente, en la demanda no se concretó este argumento con pruebas que evidencien la efectiva vulneración de los derechos de los servidores mencionados.

Que la circunstancia de que se hayan ofertado menos cargos respecto de las vacantes existentes no implica por sí misma ninguna irregularidad que configure desviación de poder y, menos la nulidad de la Convocatoria 535 de 2017. TRÁMITE DE ÚNICA INSTANCIA La demanda del proceso con radicado interno 2791-2019 fue admitida mediante auto del 9 de agosto de 2018 por parte del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito de Girardot y, a su vez, a través de providencia de la misma fecha, se corrió traslado de la medida cautelar formulada.

En el expediente 4063-2018 se admitió el 12 de febrero de 2019 por el Consejo de Estado. Notificado el medio de control, las entidades demandadas, contestaron en tiempo. Las solicitudes de suspensión provisional de los actos demandados fueron negadas mediante providencias del 6 de septiembre de 2018 (2791-2019) y 3 de julio de 2020 (4063-2018), respectivamente.

El 25 de junio de 2021 se decretó la acumulación de los dos procesos. El 15 de octubre de 2021 se declaró no probada la excepción previa de pleito pendiente propuesta por la CNSC. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Por auto del 25 de enero de 2022, se evidenció la posibilidad de emitir sentencia anticipada en los términos del artículo 182A del CPACA, se prescindió de la audiencia inicial prevista en el artículo 189 ibidem, se decretaron las pruebas y se fijó el correspondiente litigio.

El 14 de marzo de 2022, se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante y la Comisión Nacional del Servicio Civil reiteraron los argumentos expuestos en la demanda y su contestación6. El municipio de Girardot7 pidió que, en caso de prosperar los vicios de nulidad propuestos por el demandante, se modulen los efectos de la sentencia para proteger las situaciones consolidadas con ocasión del concurso de méritos.

El agente del Ministerio Público8. La Procuraduría Tercera delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se nieguen las pretensiones de la demanda, con fundamento en los siguientes razonamientos: Que el vicio de expedición irregular no se configuró porque, a pesar de que el artículo 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015 dispone que para la elaboración o modificación de los manuales de funciones la unidad de personal de cada organismo debe adelantar los estudios respectivos, existe jurisprudencia del Consejo de Estado con base en la cual es plausible sostener que, en casos como este, en los cuales no se modifican las funciones de las dependencias del municipio ni su estructura administrativa, no resulta necesario realizar el estudio en cuestión. Que la falsa motivación no tiene vocación de prosperidad porque la discrecionalidad administrativa faculta a las autoridades a determinar la mejor forma de satisfacer el interés público, por lo cual las «nuevas y cambiantes necesidades del servicio» eran un argumento admisible para expedir el acto acusado.

Que los cargos de desviación de poder y violación del derecho de los servidores en provisionalidad a participar del concurso no están llamados a prosperar, pues ello implicaría analizar situaciones jurídicas particulares, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Se resolverá previas las siguientes, CONSIDERACIONES Se deberá determinar si: i) el Decreto 139 de 2017 fue expedido irregularmente porque no contó con estudio previo; ii) se encuentra falsamente motivado porque 6 Índices 43 y 45 de la plataforma Samai. 7 Índice 41, ídem. 8 Índice 42, ídem.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 las necesidades que se señalan no tienen soporte en un estudio; iii) fue proferido con desviación de poder en la medida en que el ente territorial ofertó en el concurso de méritos solo tres de los seis cargos de líder de programa grado 5, código 206, que debía proveer a través de la convocatoria adelantada por la CNSC.

Igualmente, si vulneró las normas en que debía fundarse porque: a) desconoció lo dispuesto en el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 228 del Decreto 19 de 2012), pues la planta dejó de ser rígida y pasó a ser global sin estudio técnico; b) violó el derecho de los empleados del municipio de Girardot que ocupaban sus cargos en provisionalidad, a participar en el concurso de méritos adelantado por la CNSC para ese ente territorial, por la variación de las funciones y requisitos para sus empleos.

Y, si el Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018 debe ser anulado por las eventuales irregularidades que afecten la legalidad del Decreto Municipal 139 de 2017, emitido por el alcalde de Girardot. De las reformas a la planta de personal Toda entidad del Estado tiene dispuesto un número determinado de empleos a través de los cuales satisface los fines y las funciones que le han sido atribuidas desde el ordenamiento jurídico.

Este concepto responde a lo que, en materia de función pública, se conoce como planta de personal, cuya creación está dada por las necesidades del servicio, pues su definición clara permite el diseño de la estructura organizacional a nivel global, lo que conduce a decidir aspectos como la cantidad, la naturaleza y el contenido funcional de los empleos requeridos, con su respectiva clasificación9.

En esos términos, las plantas de personal permiten darle una estructura organizacional y funcional a las entidades públicas a través de la relación de los diferentes cargos o empleos públicos que la componen. Pese a que, en principio, tienen una vocación de permanencia a efectos de darle estabilidad y continuidad al desarrollo de la función pública que ejerce la respectiva entidad, estas son susceptibles de ser modificadas en aras de la satisfacción de los fines esenciales del Estado y del interés general.

Una consecuencia de ello, es que la modificación de las plantas de empleos tiene que estar fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración, con criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, además de basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren. 9 Al respecto se puede consultar: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 5 de mayo de 2022, radicado: 11001-03-25-000-2019-00886-00 (6373-2019); 3 de octubre de 2022, radicado: 11001- 03-25-000-2019-00160-00 (1038-2019) y del 27 de octubre de 2022, radicado: 08001-23-31-002-2001-02601- 01 (1578-2016), entre otras.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 El artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 19 de 2012, se refirió a las reformas de las plantas de personal en los siguientes términos: «Artículo 46.

Reformas de plantas de personal. Las reformas de plantas de personal de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial, deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP.

El Departamento Administrativo de la Función Pública adoptará la metodología para la elaboración de los estudios o justificaciones técnicas, la cual deberá ceñirse a los aspectos estrictamente necesarios para soportar la reforma a las plantas de personal. Toda modificación a las plantas de personal de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional, deberá ser aprobada por el Departamento Administrativo de la Función Pública.».

(Se resalta). Y el Decreto 1227 de 2005, compilado en el Decreto 1083 de 2015, reglamentó las condiciones en que deben surtirse las reformas a las plantas de personal, a saber: «Artículo 95. Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los órdenes nacional y territorial deberán motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración y basarse en justificaciones o estudios técnicos que así lo demuestren.

Parágrafo. Toda modificación a las plantas de empleos, de las estructuras y de los estatutos de los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del poder público del orden nacional deberán contar con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública. Artículo 96. Se entiende que la modificación de una planta de empleos está fundada en necesidades del servicio o en razones de modernización de la administración, cuando las conclusiones del estudio técnico de la misma deriven en la creación o supresión de empleos con ocasión, entre otras causas, de: 96.1.

Fusión, supresión o escisión de entidades. 96.2. Cambios en la misión u objeto social o en las funciones generales de la entidad. 96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro. 96.4. Supresión, fusión o creación de dependencias o modificación de sus funciones. 96.5. Mejoramiento o introducción de procesos, producción, de bienes o prestación de servicios. 96.6.

Redistribución de funciones y cargas de trabajo. 96.7. Introducción de cambios tecnológicos. 96.8. Culminación o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los empleos involucrados para su ejecución no se ajusten al desarrollo de nuevos planes, programas o proyectos o a las funciones de la entidad. 96.9. Racionalización del gasto público. 96.10.

Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economía y celeridad de las entidades públicas. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Parágrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artículo deben realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general. […]».

(Destacado intencional). A su vez, el artículo 97 de la misma normativa, señala que los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos deberán basarse en metodologías de diseño organizacional y ocupacional que contemplen, como mínimo, los siguientes aspectos: - Análisis de los procesos técnico-misionales y de apoyo; - Evaluación de la prestación de los servicios; - Evaluación de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos.

Tal estudio técnico debe ser elaborado por las respectivas entidades bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública, contener las causas que llevan a la modificación de su estructura y la metodología que se implementará para el correspondiente análisis. De esta manera, el estudio técnico contiene la aptitud técnica y legal del proceso y se establece como presupuesto indispensable de su legalidad.

Características generales de los manuales específicos de funciones y competencias laborales Los artículos 122, inciso 1.° y 125, inciso 3.° de la Carta Política regulan el empleo público en los siguientes términos: «ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente […]

ARTÍCULO 125 […] El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes […]». Por su parte, el artículo 19 de la Ley 909 de 2004 desarrolló la noción de empleo público, como: «[…] el núcleo básico de la estructura de la función pública objeto de esta ley.

Por empleo se entiende el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.». La normativa en cuestión dispuso que el diseño de cada empleo debe contener lo siguiente: a) La descripción del contenido funcional de manera tal que se puedan identificar claramente las responsabilidades exigibles a quien sea su titular;

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 b) El perfil de competencias necesarias para ocupar el cargo, lo que comprende la definición de los requisitos de estudio y experiencia, y todos aquellos otros exigidos para ingresar al servicio.

De acuerdo con el artículo 19 ibidem, «[…] En todo caso, los elementos del perfil han de ser coherentes con las exigencias funcionales del contenido del empleo. […]». c) La duración del empleo cuando sea temporal. A su turno, el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 facultó expresamente al presidente de la República para expedir normas con fuerza de ley en las que definiera, entre otros asuntos, el sistema de funciones y requisitos generales aplicable a los organismos y entidades de los órdenes nacional y territorial10.

En ejercicio de dicha atribución, para las entidades del orden nacional se expidió el Decreto Ley 770 de 200511, que estableció los diferentes niveles jerárquicos y consagró la naturaleza general de las funciones que le corresponde ejercer a los empleos agrupados en cada uno de dichos niveles12. En el artículo 5.° de dicha norma se definieron unos criterios generales a los que habría de atender el Gobierno Nacional para determinar lo relacionado con las competencias laborales y requisitos para el ejercicio de los cargos según el nivel jerárquico.

Con base en lo anterior, se dispuso un reparto de competencias para que, de un lado, el presidente de la República, en ejercicio de la potestad reglamentaria que le asiste, desarrollara las funciones, competencias y requisitos aplicables de manera general a cada agrupación de empleos según su nivel jerárquico; y de otro lado, las entidades del orden nacional, dentro de aquel marco, expidieran su propio manual específico de funciones y competencias laborales13.

En lo que respecta a las entidades del orden territorial, el ejercicio de las facultades conferidas por el artículo 53 de la Ley 909 de 2004 se tradujo en la expedición del Decreto Ley 785 de 200514, que fijó la naturaleza general de las funciones y unos parámetros con sujeción a los cuales las entidades territoriales debían establecer las competencias laborales, funciones y requisitos específicos en sus propios manuales.

Tal como ocurrió en el orden nacional, la norma de rango legal fue reglamentada, en este caso por medio del Decreto 2484 de 2014, que también sería derogado con la expedición del mencionado Decreto 1083. 10 Con excepción del Congreso de la República. 11 «Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los empleos públicos correspondientes a los niveles jerárquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004. 12 Artículo 4 del Decreto 770 de 2005. 13 Esta afirmación encuentra respaldo en el artículo 2.° del mismo Decreto Ley 770 de 2005, que en su inciso final prevé que «[…] Las competencias laborales, funciones y requisitos específicos para su ejercicio serán fijados por los respectivos organismos o entidades, con sujeción a los que establezca el Gobierno Nacional de acuerdo con los parámetros señalados en el artículo quinto del presente decreto, salvo para aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén señalados en la Constitución Política o en la ley […]». 14 «Por el cual se establece el sistema de nomenclatura y clasificación y de funciones y requisitos generales de los empleos de las entidades territoriales que se regulan por las disposiciones de la Ley 909 de 2004».

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Ahora, en el caso de los gobernadores y alcaldes, la atribución de expedir, modificar y actualizar los manuales de funciones está consagrada directamente en la Constitución Política, que, respectivamente en sus artículos 305 numeral 7.° y 315 numeral 7.°, establece en cabeza de dichos mandatarios la función de «[…] Crear, suprimir y fusionar los empleos de sus dependencias, señalar sus funciones especiales y fijar sus emolumentos […]».

Por último, hay que indicar que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2.2.3.8. del Decreto 1083 de 2015, el cual aplica tanto para las entidades del orden nacional15 como para aquellas del orden territorial16, el contenido mínimo del manual específico de funciones y competencias laborales es el siguiente: 1) la identificación y ubicación del empleo; 2) el contenido funcional, dentro del cual debe señalarse el propósito y la descripción de funciones esenciales del empleo17; 3) los conocimientos básicos o esenciales y 4) los requisitos de formación académica y de experiencia. Estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones Tratándose del manual de funciones y competencias laborales es posible diferenciar una normatividad aplicable a organismos del orden nacional y otra a entidades del orden territorial, distinción que no solo se encuentra en los Decretos Ley 770 y 785 de 2005, sino también en la reglamentación que efectuó el Decreto 1083 de 2015 18 sobre la materia.

En el caso de las entidades territoriales el asunto se encuentra reglado en el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005, el cual establece: «[…] Expedición. [ ] El establecimiento de las plantas de personal y las modificaciones a estas requerirán, en todo caso, de la presentación del respectivo proyecto de manual específico de funciones y de requisitos.

Corresponde a la unidad de personal de cada organismo o a la que haga sus veces, adelantar los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición del manual de funciones y de requisitos y velar por el cumplimiento de lo dispuesto en el presente decreto. […]». (Resaltado de la Sala). Teniendo en cuenta lo anterior, antes de la expedición de los actos administrativos que creen, actualicen, adicionen o modifiquen estos manuales, debe surtirse una etapa previa en la que las unidades de personal de las entidades públicas elaboren 15 Artículo 2.2.2.6.2, Decreto 1083 de 2015. 16 Artículo 2.2.3.8, ídem. 17 En este punto es importante señalar que existen unas funciones esenciales y generales de los empleos atendiendo al nivel jerárquico al que pertenezcan.

Su descripción en el respectivo manual específico de funciones y competencias laborales debe efectuarse teniendo en cuenta las funciones descritas en título correspondiente del Decreto 1083 de 2015, según lo dispone su artículo 2.2.2.2.6. 18 Inciso 3.° del artículo 2.2.2.6.1. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 estudios que justifiquen el contenido de dichos actos y el cumplimiento de las normas que estos deben observar.

Por esto, es posible afirmar que la elaboración de tales estudios constituye un requisito de validez de los manuales específicos de funciones y que su pretermisión podría llegar a viciar de nulidad dichos actos administrativos19. Se precisa que el estudio que se requiere para la elaboración o modificación de los manuales de funciones es diferente del que se exige para las reformas de la planta de personal.

En este último evento, según lo consagrado por el artículo 46 de la Ley 909 de 2004 (modificado por el artículo 227 del Decreto Ley 19 de 2012), el estudio técnico o la justificación de la reforma debe hacerse bajo las directrices del Departamento Administrativo de la Función Pública y de la Escuela Superior de Administración Pública, y siguiendo la metodología creada por la primera entidad mencionada.

Así, cuando la voluntad de la administración se limita a adoptar o modificar las funciones de los empleos que componen la planta de personal, sin que ello comporte una reforma a la planta de personal, solo resulta necesario realizar un estudio por parte de la mencionada unidad o la dependencia que haga sus veces. En estos eventos no resulta obligatorio seguir las directrices y la metodología previstas en el citado artículo 46.

Resolución del caso concreto En criterio del demandante, previo a la expedición del Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017 que ajustó el manual de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del municipio de Girardot, la entidad debió haber realizado un estudio que soportara el contenido de aquel acto administrativo.

Adujo que dicha exigencia estaba consagrada en los artículos 32 del Decreto 785 de 2005 y 2.2.2.6.1 del Decreto 1083 de 2015, y que su incumplimiento hizo que se configurara el vicio de expedición irregular. Para sustentar la alegada obligatoriedad del estudio como requisito de validez del decreto enjuiciado, el demandante acudió a la normativa que regula el manual de funciones y competencias laborales, pero también a la que se ocupa de la reforma de las plantas de personal.

De acuerdo con el análisis expuesto, se trata de figuras que, a pesar de su estrecha relación, son conceptualmente diferentes y, por lo tanto, se encuentran sometidas a distintas reglas y exigencias, por lo que el fundamento de la transgresión señalada no puede tener sustento en ambas. Por esa razón, a efectos de dirimir el debate propuesto, se hace necesario definir cuál es la naturaleza del Decreto Municipal 139 de 201720.

Para la Sala no cabe 19 Al respecto, puede consultarse Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 15 de julio de 2021, radicado 110010325000201900084 00 (0351-2019); del 28 de septiembre de 2023, radicado: 11001-03-25-000-2021-00190-00 (1125-2021), entre otras. 20 Visible a folios 52 a 151, cuaderno principal del expediente 4063-2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 duda de que dicho acto comporta una manifestación de voluntad de la administración municipal de Girardot respecto del manual de funciones y competencias laborales aplicable a sus empleados y no una modificación a su planta de personal.

En efecto, su artículo 1.° resuelve «Adoptar el nuevo manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la alcaldía del municipio de Girardot, Cundinamarca […]». Seguidamente, su artículo 2.° define las competencias comunes que deben observar los servidores de la entidad; el 3.° contempla las competencias comportamentales para cada nivel jerárquico; el 4.° prevé todos y cada uno de los empleos que componen la planta de personal, su propósito, las funciones y conocimientos esenciales, las competencias comportamentales específicas y los requisitos de formación académica y experiencia. En los demás artículos, el mencionado decreto regula la obligación que tiene el jefe de la Oficina de Talento Humano de entregar copia de las funciones a cada empleado en el momento de su posesión; el proceso de inducción de cada nuevo funcionario y reinducción de funciones y actividades de quienes ya lo son; las capacitaciones obligatorias; la prohibición de compensar requisitos académicos con experiencia u otras calidades, salvo que la ley lo permita; la expedición de certificaciones laborales; la obligación de los servidores de cumplir con los procedimientos de la entidad y asumir las obligaciones a ellos asignadas; la derogatoria del anterior manual contenido en el Decreto 159 de 2015 y, por último, lo relativo a la publicidad del acto administrativo21.

Como puede observarse, el decreto acusado no introdujo ninguna modificación en relación con la estructura de la administración municipal de Girardot, tampoco creó ni suprimió empleos, motivo por el cual no es viable el argumento del demandante cuando afirma que se trató de una reforma a la planta de personal de dicha alcaldía. En apoyo de esta afirmación, la demanda sostuvo que el Decreto 139 de 2017 convirtió aquella planta en una de naturaleza global, sin embargo, esto tampoco resulta verídico pues la planta de personal del municipio de Girardot se habría fijado de manera global con mucha antelación, no en aquel decreto.

Aunque en el expediente no se encuentran los actos administrativos que determinan la planta de personal de este ente territorial, sí existe copia de otros actos que permiten sustentar dicha afirmación. Así, el artículo 3.° del Decreto municipal 244 del 1 de noviembre de 201122 indica textualmente que «[…] dentro de la Planta Global de empleos de la Secretaría de Educación Municipal, se encuentran nombrados e incorporados a la Planta Global del 21 Artículos 5 a 13 del Decreto 139 de 2017. 22 «Por medio del cual se crean unos cargos dentro de la estructura organizacional de la Secretaría de Educación del municipio de Girardot y se incorporan a la planta de empleos de la Alcaldía municipal de Girardot», visible de folios 17 a 19 del expediente físico principal proceso 4063-2018 y cd obrante a folio 1A del expediente 2791-2019.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Municipio de Girardot los siguientes cargos […]». Además, la parte motiva de la Resolución 050 de 16 de enero de 2012 señala que, a través del Decreto 323 del 5 de octubre de 2009, se adoptó la estructura organizacional de la Secretaría de Educación, estableciéndose la planta global de cargos y ordenando su incorporación a la planta global de empleos de dicha Alcaldía23.

Visto lo anterior, se concluye que el Decreto 139 de 2017 no modificó la planta de personal de la entidad demandada, situación que permite denegar la causal de nulidad alegada, bajo el entendido de que, al no haber comportado una reforma en la planta de personal de la Alcaldía de Girardot, el Decreto 139 de 2017 no se encontraba sometido al cumplimiento del artículo 46 de la Ley 909 de 2004, modificado por el artículo 228 del Decreto Ley 019 de 2012, relativo a la justificación o estudio técnico que debe preceder ese tipo de reformas.

En tales condiciones, por los motivos alegados en la demanda, no se configura el vicio de infracción de las normas en que debía fundarse el acto. Queda entonces por establecer si el decreto municipal demandado se profirió irregularmente por haber desatendido, como requisito previo a su expedición, la realización de un estudio técnico que justificara adoptar el nuevo manual de funciones y competencias laborales de la Alcaldía de Girardot.

De acuerdo con lo explicado, a este último le es aplicable el artículo 32 del Decreto 785 de 2005 que, al regular lo concerniente a la expedición del manual de funciones y competencias laborales, exige que la unidad de personal de la respectiva entidad adelante los estudios para la elaboración, actualización, modificación o adición de aquel.

Sobre la exigencia contenida en tal precepto, el municipio de Girardot alegó que no era aplicable por haber sido derogada en el artículo 3.1.1. del Decreto 1083 de 2015. Esta lectura no goza del respaldo de la Sala pues mal podría entenderse que una derogatoria tácita como la que contiene aquel artículo cobija la norma de rango superior que está reglamentando, esto es, el Decreto Ley 785 de 2005, que por lo tanto conserva plena vigencia. En este orden, al adoptar el nuevo manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal de la alcaldía del municipio de Girardot, el Decreto 139 de 2017 requería de los estudios previos a su expedición como requisito de validez.

Sin embargo, la entidad no los llevó a cabo, circunstancia que ha aceptado en este proceso a través de los actos en que ha ejercido su defensa y que ha pretendido excusar bajo el argumento de que dicho estudio solo procedía en el evento de la modificación de la planta de personal y no ante la reforma del manual específico de funciones. 23 Folio 1, ídem.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Mediante auto de mejor proveer dictado el 30 de junio de 202224 por el magistrado sustanciador que tenía a cargo el proceso para la fecha, se requirió al mandatario local del municipio de Girardot para que informara bajo juramento si dicha entidad contrató la realización de algún tipo de estudio o justificación técnica para la expedición del Decreto municipal 139 del 15 de septiembre de 2017 y, de ser el caso, allegara la respectiva copia, pues al revisar el decreto, bajo la firma del alcalde que ejercía para la fecha en que se profirió, se observó la anotación «Proyectado por: Alta Especialidad SAS – Luis Moya».

El municipio demandado dio respuesta25 mediante Oficio del 2 de septiembre de 2022, en el que informó que con dicha sociedad celebró el contrato 052 de enero 17 de 2017, adicionado el 10 de julio del mismo año, que tenía por objeto la prestación de servicios profesionales de abogacía para asesorar al alcalde en los asuntos jurídicos que requiriera la entidad, entre ellos, la elaboración y proyección de los actos administrativos que solicitara el mandatario.

Explicó que, en desarrollo de aquel contrato, se realizaron las siguientes gestiones respecto del tema que aquí se discute: - Según el informe de las actividades de febrero 16 a marzo 17 de 2017, Alta Especialidad SAS presentó el proyecto del nuevo Manual de funciones y competencias laborales para la revisión jurídica del municipio. - En el informe de actividades de mayo 15 a junio 15 del mismo año registra que, en reunión con el alcalde y la empresa contratista, se recomendó la activación del comité de calidad para recibir comentarios del personal de planta y contratistas, relativos al ajuste de los diferentes manuales de la entidad, entre ellos el de funciones; - De acuerdo con los informes correspondientes a los periodos del 15 de junio al 15 julio de 2017 y de esta fecha al 14 de agosto de 2017, el despacho del alcalde de Girardot recibió asistencia jurídica en asuntos relacionados con el ajuste al manual de funciones.

Lo anterior, se acompañó de documentos relacionados con el referido contrato de prestación de servicios, algunos concernientes a la etapa precontractual y otros relativos a su ejecución, pero en ningún momento se remitió copia de algún estudio que soportara los ajustes efectuados al manual de funciones y competencias laborales del municipio de Girardot, plasmados en el Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017.

Ante la anterior situación, el 20 de junio de 2024, la Sala decretó prueba de oficio con el fin de que el alcalde del municipio de Girardot, remitiera al presente proceso los informes correspondientes a los períodos del 15 de junio al 15 julio de 2017 y de esta fecha al 14 de agosto de 2017, en relación con la asistencia jurídica que recibió el mandatario local de esa época en asuntos relacionados con el ajuste al manual de funciones contenido en el Decreto 139 del 15 de septiembre de 2017, en virtud de la ejecución del contrato de prestación de servicios 052 de enero 17 de 24 Índice 46, Samai. 25 Índice 53, ídem.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2017 celebrado con la sociedad «Alta Especialidad SAS – Luis Moya»26. Sin embargo, la entidad no aportó documento o allegó respuesta alguna a pesar de que fue requerido en dos oportunidades27.

En consecuencia, se tiene que la unidad de personal del municipio demandado no efectuó el estudio en cuestión y tampoco hay prueba de que la entidad contratista lo haya realizado. Pese a ello, dado que ese estudio no requiere observar alguna formalidad específica o metodología determinada, esta Sala ha admitido la posibilidad de inferir el cumplimiento de aquella exigencia a través de las consideraciones plasmadas en el propio acto administrativo.

En la parte motiva del Decreto 139 del 15 de septiembre de 201728 se lee lo siguiente: «Mediante Decreto 159 de Julio 25 de 2015, se ajustó el Manual Específico de Funciones y Competencias Laborales para los Empleos de la Planta de Personal de la Alcaldía del Municipio de Girardot - Cundinamarca con ocasión a la expedición del Decreto 2484 de Diciembre 2 de 2014 por medio del cual se reglamenta el Decreto Ley 785 de 2005 se estableció en su artículo 5 parágrafo 1 y 2.

"Corresponderá a los organismos y entidades de orden territorial, a los que aplique el presente decreto, verificar que la disciplina académica o profesión pertenezca al respectivo Núcleo Básico del Conocimiento señalado en el manual específico de funciones y de competencias laborales, teniendo en cuenta la naturaleza de las funciones del empleo o el área de desempeño" En la presente anualidad se encuentra vigente el Nuevo Código Nacional de Policía y Convivencia, la citada normativa introduce en el ordenamiento jurídico cambios sustanciales respecto de las competencias con cargo a las competencias de las Autoridades de Policía, circunstancia esta que de forma inexorable modifica las funciones asignadas en algunos empleos de la Planta Global, caso de los Inspectores de Policía y Corregidor.

Asimismo, ante las cambiantes necesidades del servicio, se hace necesario modificar funciones de empleos de la Planta Global del Municipio de Girardot, de tal manera que satisfagan las necesidades del servicio y se cumplan los planes, programas y proyectos trazados por la entidad, cumpliendo de manera eficiente los fines del Estado. De otra parte, mediante Decreto No. 244 de Noviembre 1 de 2011, se crearon Seis (6) empleos cancelados con recursos del sistema general de participaciones, los cuales fueron objeto de asignación de funciones y se encuentran provistos, no obstante no han sido incorporados al acto administrativo que compila las funciones de la planta de empleos global del Municipio, por lo que resulta procedente su incorporación […]».

Como se puede apreciar, el acto acusado contiene una motivación frente a las razones por las que resultaba necesario ajustar y adicionar el manual de funciones de la entidad (las novedades que introdujo el Código de Policía en materia de 26 Índice 60, ídem. 27 Índices 64 y 65, ídem. 28 Folios 52 a 151, cuaderno principal del expediente 4063-2018.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 competencias policivas; las necesidades del servicio y la existencia de cargos cuyas funciones no habían sido incorporadas al manual), pero en ella no es posible determinar con exactitud los cargos que sufrieron cambios, en qué consistieron estos últimos ni la justificación para efectuarlos, pues no existe un soporte o estudio que permita concluir que se satisfizo el requisito previo consignado en el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005.

Sobre los motivos que justifican la necesidad de un estudio previo a la adopción o ajuste del manual específico de funciones, esta Subsección29 se pronunció recientemente, al indicar que: «[…] Ciertamente esta exigencia previa encuentra sustento en razones de buen servicio, por cuanto no puede quedar simplemente al capricho o arbitrio del funcionario competente, el establecimiento de los requisitos de conocimiento o experiencia para los distintos cargos de la planta de personal o los cambios que se realizan a los mismos, así como, las modificaciones relacionadas con las responsabilidades o funciones, sino que el ejercicio de esta competencia debe orientarse en los principios de la función pública y en la prestación del buen servicio público. […]».

Ahora, la jurisprudencia y la doctrina, han señalado de manera reiterada que, en virtud de los principios constitucionales de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal30 y de eficacia de la función administrativa31, las irregularidades formales que no tengan trascendencia en los derechos y garantías fundamentales como el debido proceso, pueden ser subsanadas y no implican necesariamente la anulación del acto32.

Sin embargo, en este caso no se estima procedente el saneamiento de la omisión advertida pues la exigencia de un estudio previo a la adopción y ajustes del manual específico de funciones encuentra sustento en razones de buen servicio, permitiendo descartar las decisiones caprichosas que puedan tomarse al momento de establecer el perfil del cargo, su contenido funcional y los requisitos de estudio y experiencia de acuerdo con los núcleos básicos de conocimiento.

En conclusión, con la expedición del Decreto Municipal 139 del 15 de septiembre de 2017 se desconoció lo previsto por el artículo 32 del Decreto Ley 785 de 2005 al no adelantarse los estudios para la modificación del manual de funciones, lo cual vicia de nulidad la totalidad del acto administrativo por haberse expedido en forma irregular al omitirse un requisito previo, necesario para su validez, motivo por el cual, 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 10 de marzo de 2022, radicado 68001-23-33-000-2018-00695-01 (1499-2021). 30 Artículo 228 de la Constitución Política. 31 Artículo 209, ídem. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, auto del 18 de enero de 1994, rad. 2779 y en la doctrina: Cfr. MIGUEL LARGACHA MARTÍNEZ y DANIEL POSSE VELÁSQUEZ, op. cit., p. 87 y LUIS ENRIQUE BERROCAL GUERRERO, Manual del acto administrativo, 7.ª ed., Bogotá: Librería Ediciones del Profesional, 2016, pp. 551-552.

Tesis que fue reiterada por esta Subsección en sentencias del 3 de junio de 2021, radicado: 11001-03-25-000-2018-01551-00(5060-18) y del 14 de octubre de 2021, radicado: 11001032500020180030200 (1046-2018), entre otras. Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 por sustracción de materia no hay lugar a analizar los demás cargos planteados por el demandante frente al mismo.

De la legalidad del Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018 Para estudiar este asunto, es importante resaltar, que de conformidad con lo señalado por esta Subsección en reciente sentencia33, los acuerdos o decretos municipales que contienen los manuales de funciones y competencias laborales de los entes territoriales no conforman un acto complejo con los actos administrativos que contienen las normas de las convocatorias públicas para los concursos de méritos de los empleos de carrera de los respectivos municipios.

Frente al tema, el aludido fallo indicó lo siguiente: «[…] la Sala considera que no le asiste razón a la parte demandante en su tesis sobre la conformación de un solo acto administrativo complejo entre los decretos municipales proferidos por el alcalde de Duitama y los acuerdos de la CNSC que fueron acusados en este proceso, toda vez que, a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia para su configuración, estos no tienen unidad de finalidad u objeto y contenido, ni interdependencia. En efecto, en cuanto a la carencia de unidad de contenido, finalidad u objeto, se pone de presente que, por un lado, el manual específico de funciones y competencias laborales de una entidad es una herramienta de gestión del empleo que establece las responsabilidades, labores y facultades propias de cada cargo que compone la planta de personal de esta, al igual que las exigencias para su desempeño, las cuales están referidas a conocimientos, experiencia y otros factores con los que se miden las aptitudes requeridas para ocupar un determinado empleo34.

En ese sentido, no obstante que estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 de la Constitución35. […] Así, en conexión con el anterior argumento se encuentra el de la ausencia de interdependencia entre los decretos que contienen el manual de funciones y los acuerdos de la convocatoria, pues se reitera que, con base en lo consagrado en el artículo 130 de la Constitución, la ley y la jurisprudencia constitucional y administrativa han sido claras en señalar que, sin perjuicio de la colaboración armónica que debe existir entre los órganos del Estado, la competencia de la CNSC para reglamentar las convocatorias de carrera es exclusiva y excluyente, y no depende de la aprobación de ninguna otra autoridad, ni siquiera de las entidades beneficiarias de los concursos.

Por lo tanto, estas existen y producen efectos una vez son expedidas por la Comisión, y su nacimiento a la vida jurídica y validez no 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 26 de enero de 2013, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021). 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de julio de 2022, rad. 11001-03-25-000-2020-00724-00 (2125-2020). 35 CP, art. 122: «No habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento […]».

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 depende de la aprobación o firma del representante legal de la entidad para la cual se realiza el concurso36.». Con base en lo anterior, también se indicó que, al no conformar un acto complejo, la eventual ilegalidad de los decretos municipales sobre el manual específico de funciones y competencias laborales no puede conllevar por sí mismo a la declaración de nulidad de los acuerdos proferidos por la Comisión para el concurso de méritos de carrera administrativa de dicho ente territorial.

Establecido lo anterior, es necesario definir cuáles son las consecuencias de la desaparición de los fundamentos de derecho del acto administrativo por la ilegalidad sobreviniente de la norma reglamentaria que le sirvió de sustento. Ello por cuanto, el manual de funciones y competencias laborales, que en este caso se declarará nulo, es un supuesto jurídico del acuerdo contentivo de la convocatoria pública.

El artículo 91 del CPACA consagra las causales de pérdida de fuerza ejecutoria u obligatoriedad de los actos administrativos, entre las que se encuentra la prevista en el numeral 2.° por la desaparición de sus fundamentos de hecho y de derecho. En lo que tiene que ver con la pérdida de la base jurídica del acto, esta se puede presentar por la posterior declaración de nulidad de la norma reglamentaria que le sirvió de sustento, lo cual ha sido llamado por la jurisprudencia del Consejo de Estado como «ilegalidad sobreviniente»37.

Bajo la consideración de que la validez del acto administrativo enjuiciado debe confrontarse con las normas vigentes en las que debía fundarse en el momento de su expedición, esta Corporación ha estimado que la ilegalidad sobreviniente no lo vicia de nulidad, en la medida en que la disposición reglamentaria que sustentó el acto se presumía legal en ese entonces y, de esa manera, las consecuencias de la anulación posterior de ese fundamento de derecho solo pueden verse reflejadas en la pérdida de los efectos del acto, también llamada «decaimiento»38.

Esta última figura, es oponible por vía de excepción por cualquier persona con interés en el asunto, sin necesidad de declaración de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo señalado en el artículo 92 del CPACA. La Sala se aparta del entendimiento del demandante consistente en que, de la declaratoria de nulidad del Decreto Municipal 139 de 2017 se derive como consecuencia la del Acuerdo CNSC-20182210000526 del 12 de enero de 2018, pues, para que ello fuera posible, estos actos tendrían que conformar acto 36 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación del 31 de enero de 2019, rad. 11001-03-25-000-2016-01017-00(4574-16), y Corte Constitucional, sentencia C-183 de 2019. 37 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 16 de febrero de 1995, radicado interno: 2918;

Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de mayo de 1999, radicado interno: 13644; Sección Primera, sentencia del 20 de mayo de 2004, rad. 25000-23-24-000-2000-00680-01; Sección Tercera, sentencia del 27 de octubre de 2005, rad. 11001-03-26-000-2003-00047-01(25485); Sección Primera, sentencia del 7 de junio de 2012, radicado: 11001-03-24-000-2007-00150-00; y Sección Cuarta, sentencias del 11 de octubre de 2012, radicado: 50001-23-31-000-2001-40523-01(18778) y del 2 de marzo de 2017, radicado: 25000-23-27-000-2009-00102-01(19976). 38 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de mayo de 1999, radicado: 13644.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 administrativo complejo, lo que no sucede a la luz de los requisitos definidos por la jurisprudencia, ya que no tienen unidad de finalidad u objeto y contenido, ni interdependencia. Si bien estos manuales son de suma relevancia para las convocatorias de carrera administrativa, ya que a partir de ellos se estructura la OPEC y las pruebas del concurso, su objeto no se agota allí, pues estos también sirven de parámetro para otras formas de provisión de los empleos y, en general, para el cumplimiento de las funciones de cualquier empleado público, tal y como lo consagra el artículo 122 superior.

De otro lado, la esencia de la norma reglamentaria de la convocatoria de carrera administrativa se circunscribe a la determinación de disposiciones que garanticen la transparencia y la objetividad en los procesos de selección para ocupar los cargos vacantes de esta naturaleza, abordando además otros temas que la diferencian de dichos manuales y que son propios de la regulación de un concurso abierto de méritos, como son la inscripción, las pruebas del certamen y las reclamaciones y recursos que se pueden presentar en él39.

En consecuencia, se hace necesario diferir los efectos de la decisión anulatoria del decreto municipal, para lo cual se otorgará un término razonable de seis meses, dentro de los cuales el municipio de Girardot deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales de ese ente territorial.

De otra parte, en relación con el argumento de que el municipio ofertó en el concurso de méritos solo tres de los seis cargos de líder de programa grado 5, código 206, que debía proveer a través de la convocatoria adelantada por la CNSC; la Sala advierte que, al revisar el último reporte de la OPEC por parte del municipio de Girardot a la CNSC40, se ofertaron tres empleos vacantes denominados líder de programa, con seis vacantes, correspondientes a los números de OPEC 64964, 64966 y 64968.

Finalmente, no se advierte cómo ni tampoco se aportaron pruebas al plenario que demuestren que la variación de algunas de las funciones y requisitos de los cargos que se encontraban en provisionalidad, traiga consigo una discriminación negativa que les haya impedido participar en igualdad de condiciones con los demás concursantes dentro del certamen.

En todo caso, entrar a analizar de manera particular cuáles de los participantes que se encontraban en provisionalidad no cumplían los nuevos requisitos sería ir más allá del objeto que tiene este medio de control, esto es, el estudio de la legalidad del acto en abstracto. 39 Así se pronunció la Sección Segunda, Subsección B en sentencia del 23 de enero de 2023, radicado: 11001032500020210020900 (1324-2021). 40 Folios 2 y 3 del archivo pdf 3 del cd visible a folio 71 del archivo físico principal 2791-2019.

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 De la excepción de mala fe y temeridad de la parte demandante La CNSC propuso una excepción que denominó «mala fe y temeridad de la parte demandante», que sustentó en el hecho de que el señor Rossi Buenaventura radicó la misma demanda ante dos instancias judiciales diferentes, una la correspondiente al radicado 2791-2019 que fue presentado en primer término en los Juzgados Administrativos de Girardot41 y la identificada con el radicado 4063-2018 que sí fue radicada ante el Consejo de Estado.

De conformidad con el artículo 79 del Código General del Proceso, se presume que ha existido temeridad o mala fe en los siguientes casos: «1. Cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; 2. Cuando se aduzcan calidades inexistentes; 3.

Cuando se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; 4. Cuando se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; 5. Cuando por cualquier otro medio se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; y 6. Cuando se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas.».

Como puede observarse, la situación fáctica señalada por una de las entidades demandadas no encaja en ninguna de tales hipótesis y, por consiguiente, ha de descartarse la existencia de mala fe y temeridad en el presente asunto. Además, es importante anotar que no se acreditó que el demandante, haya tenido un propósito doloso o fraudulento al instaurar los procesos judiciales.

La excepción planteada no está llamada a prosperar. Condena en costas En consideración a que se trata de un medio de control de nulidad, en el que se ventila un asunto de interés público, no se impondrá condena en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 188 del CPACA42. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Primero. Declarar no probada la excepción mala fe y temeridad de la parte demandante formulada por la Comisión Nacional del Servicio Civil.

Segundo. Declarar la nulidad del Decreto Municipal 139 del 15 de septiembre de 2017 «por el cual se ajusta el manual específico de funciones y competencias laborales 41 Folios 105 del cuaderno físico principal de ese expediente. 42 Adicionado parcialmente por el artículo 47 Ley 2080 de 2021. «[…] Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Radicación: 11001-03-25-000-2019-00410-00 (2791-2019) y acumulado Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 22 para los empleos de la planta de personal de la Alcaldía del Municipio de Girardot - Cundinamarca», de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. La declaración de nulidad de estos actos solo tendrá efectos a partir de los seis meses siguientes a la ejecutoria de esta providencia, término dentro del cual el municipio de Girardot deberá expedir, con el cumplimiento de todos los requisitos legales, un nuevo acto administrativo contentivo del manual de funciones y competencias laborales de ese ente territorial.

La presente decisión solo puede afectar situaciones jurídicas no consolidadas, es decir, aquellas que al momento de proferirse el fallo se debatían o son susceptibles de debatirse ante la entidad estatal o la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Tercero: Negar las demás pretensiones de la demanda de nulidad promovida por el señor Francisco Rossi Buenaventura contra la Comisión Nacional del Servicio Civil y el municipio de Girardot.

Cuarto. Reconocer personería adjetiva al abogado John Edward López Garzón, identificado con cédula de ciudadanía 79.765.476, portador de la tarjeta profesional 214.983 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar en el presente proceso como apoderado de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en los términos y para los efectos del poder conferido (índice 45 Samai).

Igualmente, reconocer personería a los abogados Luis Fernando Uribe Uribe identificado con cédula de ciudadanía 11.310.259, con tarjeta profesional 107.295 del Consejo Superior de la Judicatura y Jairo Beltrán Galvis identificado con cédula de ciudadanía 13.259.169, portador de la tarjeta profesional 27.377 del del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderados del municipio de Girardot (índice 67, ibidem).

Quinto. Sin condena en costas. Sexto. En firme esta decisión, por Secretaría de la Sección Segunda, háganse las anotaciones correspondientes y archívese el expediente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente