CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintidós (2022) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Referencia: Acción de tutela Actora: ECOPETROL S.A. TESIS: DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD RESPECTO DE LOS DEFECTOS SUSTANTIVO Y VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN ENDILGADOS, TODA VEZ QUE CARECEN DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTORA PRETENDE DEBATIR EN ESTA INSTANCIA CONSTITUCIONAL ASPECTOS QUE YA FUERON OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. SE DENIEGA EL AMPARO FRENTE AL DEFECTO FÁCTICO. LA DECISIÓN SE FUNDAMENTÓ EN LAS PRUEBAS QUE LA ACTORA ECHA DE MENOS. DERECHOS FUNDAMENTALES: AL DEBIDO PROCESO Y A LA DEFENSA. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la parte actora contra la SECCIÓN CUARTA DEL CONSEJO DE ESTADO1. 1 En adelante SECCIÓN CUARTA. 2 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La sociedad ECOPETROL S.A., actuando a través de apoderado, instauró acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, los cuales considera vulnerados por la SECCIÓN CUARTA al haber proferido la sentencia de 22 de abril de 2021, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 250002337000 2015 01159 01.
I.2.- Hechos Indicó que, entre el 10 de marzo y el 5 de junio de 2014, la DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES – DIAN2 expidió 25 resoluciones de determinación de la contribución por contratos de obra pública, mediante las cuales liquidó el presunto tributo a su cargo por contratos suscritos en 2009. Manifestó que, inconforme con lo anterior, promovió el medio de 2 En adelante la DIAN. 3 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con número único de radicación 250002337000 2015 01159 00, con la finalidad de discutir la legalidad de los actos administrativos referidos, así como de aquellos mediante los cuales fueron resueltos los recursos respectivos.
Precisó que la demanda estuvo fundamentada en que, a su juicio, las resoluciones fueron expedidas de forma ilegal por infracción de la Constitución Política, el Estatuto Tributario, además porque varios de los actos administrativos fueron notificados fuera del término previsto para tal efecto, sin actos previos y viciados de falsa motivación. Agregó que el proceso aludido fue atribuido para su trámite en primera instancia a la SECCIÓN CUARTA -SUBSECCIÓN “B”- DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA3 que, mediante sentencia de 22 de marzo de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda, en razón a que los contratos origen de la controversia estaban relacionados con actividades de exploración, explotación y refinación de hidrocarburos, de modo que eran beneficiarios de la excepción prevista en el artículo 76 de 3 En adelante el TRIBUNAL. 4 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 80 de 28 de octubre 19934.
Expuso que, con ocasión del recurso de apelación interpuesto por la DIAN, mediante sentencia de 22 de abril de 2021, la SECCIÓN CUARTA de esta Corporación revocó la decisión del a quo y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda, al estimar que sí se trataba de contratos de obra pública grabados con el tributo reprochado. Apuntó que la sentencia aludida fue fundamentada, en las reglas fijadas en la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado, dentro del expediente núm. 250002337 000 2014 00721 01.
I.3.- Fundamentos de la solicitud Argumentó que la providencia cuestionada incurrió en el defecto sustantivo al aplicar indebidamente el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, toda vez que los contratos discutidos no eran de obra pública, pues estaban directamente vinculados con las actividades de exploración, explotación y comercialización de recursos 4 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. 5 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co naturales y renovables.
Sostuvo que también se configuró el defecto por violación directa de la Constitución, en la medida que, a su juicio, la SECCIÓN CUARTA “[…] desconoció preceptos constitucionales de gran relevancia, tales como el debido proceso, la defensa, las situaciones consolidadas y la seguridad jurídica, toda vez que se adoptan una serie de consideraciones y órdenes erróneas que afectan a la Compañía […]”.
Precisó que las resoluciones de determinación de la contribución que le fue impuesta fueron notificadas por fuera del plazo previsto en los artículos 717 y 817 del Estatuto Tributario; además que las mismas fueron expedidas sin actos previos y con falsa motivación. Arguyó que, al proferir la sentencia cuestionada, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto procedimental, por cuanto omitió analizar el objeto y fin de cada uno de los contratos discutidos, a fin de determinar si se trataban de contratos de obra pública que debieran ser gravados con la contribución. Indicó que, además, la sentencia de unificación de 25 de febrero de 6 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2020, en la que está fundamentada la providencia cuestionada, “[…] incurre en vicios tales como: i) desconoce las propias reglas establecidas en la Sentencia de Unificación respecto del análisis propio de cada contrato, ii) desconoce el precedente que ha amparado el actuar de Ecopetrol y en el cual se reconoce que en efecto los contratos suscritos corresponden a actividades relacionadas con la exploración y explotación de recursos naturales a los cuales no se les puede aplicar la contribución de obra pública, iii) desconoce e inaplica lo preceptuado en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 […]”.
Puso de presente que, en relación con los vicios que, a su juicio, se configuran en la sentencia de unificación aludida, promovió la acción de tutela 110010315000 2021 01138 00, sin que a la fecha hubiese sido resuelta por trámites de impedimentos. I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la parte actora solicitó lo siguiente: “[…]1.- Conceder el amparo a los derechos al debido proceso, a 7 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la defensa, a las situaciones jurídicas consolidadas, a la seguridad jurídica y los demás que ese H. Despacho considere vulnerados, de los que es titular ECOPETROL S.A., y en consecuencia, se DEJE SIN EFECTO la sentencia del 22 de abril de 2021, proferida (sic) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo- Sección Cuarta, dentro del proceso 25000-23-37-000-2015-1159-01 (238324) pues en ella se adoptan una serie de consideraciones erróneas que afectan a mi representada y la legitiman en la causa para interponer la presente acción […]”.
I.5.- Defensa I.5.1.- La SECCIÓN CUARTA manifestó que la acción de tutela de la referencia no fue sustentada de forma razonable, dado que, en su criterio, la sociedad actora se limitó a reiterar que los contratos de obra que celebró guardan estrecha relación con las actividades de exploración y explotación de recursos naturales no renovables, aspecto que fue resuelto en el curso del proceso ordinario.
Agregó que, en ese orden de ideas lo que pretende la actora es abrir una instancia adicional para discutir los mismos argumentos ya analizados en el proceso ordinario, por lo que la acción de tutela carece de relevancia constitucional. Indicó que en la providencia cuestionada después de enlistar y 8 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co examinar cada uno de los contratos origen de la controversia con sus respectivos objetos contractuales, encontró que ECOPETROL realizó el hecho generador de la contribución especial en disputa, dado que en su condición de sociedad de economía mixta de derecho público suscribió negocios jurídicos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles.
I.5.2.- La DIAN, vinculada en calidad de tercera con interés directo en las resultas del proceso, manifestó que la acción de tutela de la referencia es improcedente, porque la actora pretende reabrir la discusión de un asunto que ya fue resuelto por el Juez natural conforme a derecho y a partir de las reglas previstas en la sentencia de unificación aplicable al asunto.
Expuso que, con base en la sentencia de unificación reprochada por la actora, el Consejo de Estado ha establecido que los contratos que tienen como objeto actividades de construcción, reparación y mantenimiento sobre bienes inmuebles son sujetos al gravamen de contribución especial de obra pública. Explicó que el hecho de que el Consejo de Estado hubiese unificado su jurisprudencia sobre los contratos de obra pública no significa 9 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se le haya violado el debido proceso, la igualdad y la confianza jurídica a ECOPETROL, sino que, por el contrario, se garantiza la adecuada aplicación del respectivo marco jurídico.
I.5.3.- El TRIBUNAL, vinculado en calidad de tercero con interés directo en las resultas del proceso, indicó que la solicitud de amparo es improcedente porque, a su juicio, las providencias judiciales proferidas en el proceso ordinario no incurrieron en ningún tipo de vías de hecho, máxime si se tiene en cuenta que el ad quem atendió a la sentencia de unificación, que no era imperativa para la decisión proferida en primera instancia, porque no existía en su momento.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de 10 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela entre las Secciones; y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Generalidades de la acción de tutela contra providencia judicial Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, C.P. Dra. María Elizabeth García González, número de único de radicación 2009-01328. 11 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012- 02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de 12 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sus derechos.
De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al 13 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos 14 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11]. i. Violación directa de la Constitución […]”. (Negrillas fuera del texto) En el presente asunto, la Sala advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de 22 de abril de 2022, proferida por la SECCIÓN CUARTA, por medio de la cual fueron denegadas las pretensiones de la demanda promovida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número único de radicación 250002337000 2015 01159 01.
A la citada providencia la actora atribuye la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, habida cuenta que, a su juicio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo al aplicar indebidamente el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, toda vez que los contratos discutidos no eran de 15 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obra pública, dado que estaban directamente vinculados con las actividades de exploración, explotación y comercialización de recursos naturales y renovables.
De igual forma, la actora estima que se configuró el defecto de violación directa de la Constitución, por cuanto la SECCIÓN CUARTA no tuvo en cuenta que los actos administrativos origen de la controversia fueron notificados de forma extemporánea, expedidos sin actos previos y con falsa motivación. Así mismo, la sociedad actora señaló que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto procedimental al omitir analizar el objeto y fin de cada uno de los contratos discutidos, para determinar si se trataba de contratos de obra pública que debieran ser gravados con la contribución. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que aun cuando la actora propuso el defecto procedimental, lo cierto es que la argumentación respectiva corresponde a un defecto fáctico por falta de valoración probatoria, por lo que dichos reproches serán analizados bajo tal precepto. 16 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisado lo anterior, el problema jurídico que debe resolver la Sala consiste en: i) establecer si el presente caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y, de ser así, ii) determinar si la SECCIÓN CUARTA vulneró los derechos deprecados e incurrió en los defectos sustantivo, violación directa de la Constitución y fáctico al proferir la providencia de 22 de abril de 2021, aludida.
De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente, el requisito de relevancia constitucional. La Sala advierte que frente al defecto fáctico endilgado se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea, con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de 17 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tutela se interpuso en un plazo razonable6 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados.
Ahora bien, contrario ocurre respecto de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados por la actora, pues frente a los mismos no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, comoquiera que lo pretendido es revivir una discusión que ya fue objeto de debate y resuelto por el juez natural del asunto.
En efecto, en cuanto al defecto sustantivo, la actora alegó que la SECCIÓN CUARTA aplicó indebidamente el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, toda vez que los contratos discutidos no eran de obra pública, dado que estaban directamente vinculados con las actividades de exploración, explotación y comercialización de recursos naturales y renovables, por lo que no era posible atribuírseles tal contribución. Frente a la violación directa de la Constitución, arguyó que la SECCIÓN CUARTA desconoció los artículos 717 y 817 del Estatuto 6 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 18 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tributario, comoquiera que las resoluciones acusadas fueron notificadas por fuera del plazo previsto, además que fueron expedidas sin actos previos y con falsa motivación. De lo expuesto, se evidencia que los fundamentos que soportan tanto el defecto sustantivo como la violación directa de la Constitución son una reiteración de los planteamientos que fueron resueltos en el curso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la actora contra la DIAN y se dirigen de manera exclusiva a controvertir los actos administrativos acusados en el proceso ordinario.
En efecto, en la providencia acusada la SECCIÓN CUARTA dispuso: “[…] Puntualmente, se debe establecer si los contratos revisados estaban gravados con la contribución de obra pública, conforme con lo prescrito en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 y en la Ley 1106 de 2006, pues esta fue la razón de la decisión adoptada por el tribunal de primer grado.
En caso afirmativo, la Sala deberá pronunciarse sobre los demás reproches planteados por el extremo activo de la litis que no fueron abordados por el a quo. En consecuencia, corresponderá estudiar la Administración expidió los actos acusados con competencia temporal y funcional; si la ausencia de acto previo vulneró el debido proceso y derecho de defensa de la demandante; si los actos censurados vulneraron el elemento subjetivo del hecho imponible objeto de la controversia, al considerar que la 19 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante estaba obligada a retener y trasladar el tributo causado; si la decisión en tales actos fue suficiente motivada; y si se desconoció la doctrina administrativa plasmada en los Oficios nro. 09714 de 1993, 036803 de 2007, 063832 de 2008, 100202208-915 (48027) de 2014. 3- Frente a la primera de las cuestiones debatidas, la demandante plantea que, como está eximida de aplicar la Ley 80 de 1993 por disposición del artículo 76 ibídem, ninguno de los negocios que suscribe pueden calificarse como contrato de obra pública en los términos del artículo 32 ejusdem, en la medida en que todos ellos están relacionados con la exploración y explotación de hidrocarburos.
Sobre esa base, niega haber realizado el hecho generador de la contribución de obra pública y asegura que, en cualquier caso, está cobijada por una «exclusión subjetiva» de carácter tributario que estaría prevista en el referido artículo 76 de la Ley 80. Por su parte, la demandada y apelante única sostiene que la actora sí realizó el hecho generador debatido y por eso estaba sujeta al tributo, habida cuenta de que los negocios revisados corresponden materialmente a contratos de obra que, al haber sido celebrados por una entidad estatal, constituyen contratos de obra pública, sin que sea relevante el régimen negocial al que esté sujeta la actora.
De ello se desprende que el presente litigio versa sobre asuntos de derecho que fueron decididos por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación 2020-CESUJ-SP-001, del 25 de febrero de 2020, exp. 22473, CP: William Hernández Gómez, que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos afines. Por consiguiente, la Sala resolverá el caso que aplicando las reglas de decisión fijadas en esa providencia. […] 4- En el escrito de la demanda, el extremo activo de la litis alega la extemporaneidad de varios de los actos de determinación acusados, habida cuenta de que le fueron notificados por fuera del plazo de cinco años fijado por los artículos 717 y 817 del ET, contados desde la suscripción de los contratos.
En contraposición, la demandada y apelante única sostiene que el referido término se computa desde el momento en que el tributo se hizo exigible, de conformidad con el artículo 121 de la Ley 418 de 1997, i. e. desde la fecha en que la demandante efectuó pagos a sus contratistas, y no desde la suscripción de los contratos. Así, porque los enjuiciados son actos de determinación de obligaciones tributarias y no de cobro coactivo, lo que comporta la inaplicabilidad de las disposiciones 20 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co invocadas por la demandante.
Vista la litis planteada, debe la Sala establecer –atendiendo a la naturaleza de las actuaciones demandadas– cuál era el término con el que contaba la Administración para notificarlas al extremo activo y si el mismo fue observado. […]”. (Destacado fuera de texto). Así las cosas, la Sala advierte que lo pretendido por la actora con tales inconformidades, es reabrir un debate ya surtido dentro del proceso ordinario, lo cual no es de recibo en esta instancia constitucional.
De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de “evidente relevancia constitucional”. Bajo esa expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional7, de manera tal que “sólo aquellas vulneraciones comprometedoras 7 Cfr. Corte Constitucional.
Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela”.8 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación9, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [10]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [11]. 8 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez. [10] “Sentencia T-173 de 1993.
M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [11] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” 22 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [12].
El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.
A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [13].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo [12] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [13] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 23 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [14].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [15]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [16]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte [14] “Corte Constitucional.
Sentencia T-173/93.” [15] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” [16] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 24 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013. […]”. (Resaltado fuera del texto).
En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales; y, (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
En suma, no se advierte en tales inconformidades la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino la reiteración de planteamientos que ya fueron estudiados por el juez natural y que obedecen a un debate surtido en sede ordinaria, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, 25 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de una tercera instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario; igualmente, se advierte que no es dable por esta vía plantear un debate legal como si se tratara de un recurso o una instancia adicional17.
Por lo anterior, la Sala declarará improcedente las pretensiones frente a los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución, como en efecto lo dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Ahora bien, al encontrarse que el defecto fáctico sí cumple con los requisitos generales de procedibilidad, se desarrollará el marco jurídico de este, para enseguida resolver el fondo del asunto.
Del defecto fáctico En lo que respecta al defecto fáctico la Corte Constitucional, en 17 Esta Sala ya tuvo la oportunidad de pronunciarse en un asunto similar mediante sentencia de 4 de febrero de 2021, Expediente radicado bajo el núm. 11001 03 15 000 2020 04128 01. C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. 26 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia T-362 de 201318, explicó lo siguiente: “[…] El defecto fáctico o probatorio ocurre cuando el juez “toma una decisión, sin que se halle plenamente comprobado el supuesto de hecho que legalmente la determina, como consecuencia de una omisión en el decreto o valoración de las pruebas, de una valoración irrazonable de las mismas, de la suposición de una prueba, o del otorgamiento de un alcance contraevidente a los medios probatorios.
Es importante resaltar que, esta causal es una de las más exigentes para su comprobación, debido a que la valoración de las pruebas en un proceso judicial es uno de los ámbitos en que el juez desarrolla en mayor medida el ejercicio de la autonomía e independencia judicial, pues se basa en la aplicación de las reglas de la lógica y la sana crítica.
De hecho, esta Corporación ha identificado que “el yerro en la apreciación del material probatorio constitutivo del defecto fáctico debe ser flagrante, protuberante y manifiesto, a tal punto que en razón de él se desconozca “la realidad probatoria del proceso […]”. En esa medida, a juicio de la referida Corte: “[…] solo es factible fundar una acción de tutela, cuando se observa que de una manera manifiesta aparece irrazonable la valoración probatoria hecha por el juez en la correspondiente providencia. El error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia, porque ello sería contrario al principio de que la tutela es un medio alternativo de defensa judicial, aparte de 18 M.P Luis Ernesto Vargas Silva. 27 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se invadiría la órbita de la competencia y la autonomía de que son titulares las otras jurisdicciones […]”.
(Negrillas del original). De las consideraciones transcritas la Sala advierte que el defecto fáctico debe ser manifiestamente arbitrario, esto es, que el error en el juicio valorativo de la prueba sea ostensible y flagrante, además con una incidencia directa en la decisión, en razón a que el Juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto, según las reglas generales de competencia. Caso concreto La sociedad actora alegó que la autoridad judicial accionada omitió analizar el objeto y fin de cada uno de los contratos discutidos, con el propósito de determinar si se trataba de contratos de obra pública que debieran ser gravados con la contribución. Ahora bien, mediante la sentencia de 22 de abril de 2021, la SECCIÓN CUARTA revocó la decisión del TRIBUNAL y, en su lugar, denegó las pretensiones de la demanda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho objeto de la 28 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co solicitud, con fundamento en el siguiente análisis: “[…] se desprende que el presente litigio versa sobre asuntos de derecho que fueron decididos por la Sala Plena de esta corporación en la sentencia de unificación 2020-CESUJ-SP-001, del 25 de febrero de 2020, exp. 22473, CP: William Hernández Gómez, que resolvió una disputa entre las mismas partes, relativa a hechos afines.
Por consiguiente, la Sala resolverá el caso que aplicando las reglas de decisión fijadas en esa providencia 3.1- De conformidad con la primera regla unificada de decisión judicial: 1. Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.
El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado, y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. Lo anterior porque, a juicio de la Sala Plena, el artículo 6.° de la Ley 1106 de 2006 determinó que el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública se realiza cuandoquiera que una entidad estatal celebre negocios que tengan por objeto una de las actividades descritas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993.
Así, la sentencia de unificación precisó que la formulación jurídica del hecho generador en cuestión prescinde de consideraciones relacionadas con el régimen negocial que vincula a la entidad contratante, por lo que ese dato no es relevante a efectos tributarios. Además, la segunda y tercera regla de unificación, establecieron: 2.
Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 – contratos de exploración y explotación de recursos naturales, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. 29 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.
La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006. En definitiva, de acuerdo con lo decidido en la sentencia de unificación que aquí se aplica, para que se realice el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública basta con que concurran dos circunstancias: en primer lugar, que el negocio jurídico suscrito tenga por objeto «la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles» y, en segundo lugar, que la parte contratante sea una entidad de derecho público.
De ahí que esta Corporación haya concluido que «el citado artículo 76 no establece una exención tributaria, sino un régimen jurídico contractual especial sobre un determinado tipo de contrato. Otra cosa es que la norma se refiera a una clase de contrato que no fue gravado por el artículo 6 de la Ley 1106 de 2006, que es la razón por la cual dicho contrato no se encuentra sujeto a la contribución». 3.2- Al respecto, están demostrados en el expediente los siguientes hechos relevantes: (i) La demandante es una sociedad de economía mixta, de carácter comercial, creada por autorización de la Ley 165 de 1948, mediante el Decreto 0030 de 1951, organizada bajo la forma de sociedad anónima, del orden nacional, vinculada al Ministerio de Minas y Energía, de conformidad con lo establecido en la Ley 1118 de 2006, regida por los estatutos sociales que se encuentran contenidos en la Escritura Pública Nro. 5314, del 14 de diciembre de 2007.
(ii) En ampliación del Requerimiento Ordinario nro. 900007 del 25 de enero de 2013, mediante el Oficio nro. 131201241-580, del 16 de octubre de ese año, se requirió a la actora copia de de los contratos de obra suscritos en 2009 (f.1 caa1). Al responder el 06 de diciembre de 2013 (f. 15 caa1), esta proporcionó la copia de los siguientes negocios: (a) Contrato nro. 4023523 de 04 de agosto de 2009 (ff. 17 a 20 caa1), que tiene por objeto las obras civiles para el cumplimiento de estándares en las áreas de la coordinación de planta de proceso y gas de la Superintendencia de operaciones de mares de la Gerencia Regional Magdalena Medio, de 30 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ecopetrol SA, con sede en el centro (Santander) para la vigencia del año 2009.
(b) Contrato nro. 4022048 de 31 de marzo de 2009 (ff. 11 a 16 caa2), que tiene por objeto las obras de adecuación de áreas de proceso en baterías y mantenimiento de superficie de unidades de bombeo mecánico y electro sumergible en campo Dina y Campo Tello pertenecientes a la Superintendencia de operaciones Huila- Tolima de Ecopetrol SA durante la vigencia 2009.
(c) Contrato nro. 4022289 de 22 de abril de 2009 (ff. 17 a 21 caa9), que tiene por objeto las obras civiles para la adecuación de las instalaciones petroleras (planta de proceso el centro - planta compresora Lizama - planta compresora llanito) de la superintendencia de operaciones de mares de la Gerencia Regional Magdalena Medio de Ecopetrol SA ubicada en el centro (Santander). […] 3.3- Del anterior recuento fáctico se colige que los contratos listados, celebrados por la actora en el 2009, corresponden a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, que tenían por objeto la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, la realización de cualquier otro trabajo material sobre inmuebles; y, por otra parte, está probado y no se discute que la demandante es una entidad de derecho público del tipo sociedad de economía mixta.
Al concurrir esos dos elementos, y de conformidad con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena del Consejo de Estado, observa la Sala que los negocios examinados pertenecen a la categoría jurídica de contratos de obra pública que está gravada con el tributo […]” (Destacado fuera de texto). De los apartes trascritos de la providencia acusada, la Sala observa que como fundamento de la decisión cuestionada, la SECCIÓN CUARTA en primer lugar, citó las reglas previstas en la sentencia 31 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de unificación de 25 de febrero de 2020, conforme con las cuales: - Para determinar si se realiza el hecho generador de la contribución de los contratos de obra pública no es determinante el régimen contractual de la entidad que celebre el contrato de obra pública, sea el general de la Ley 80 de 1993 o un régimen exceptuado.
El elemento de la obligación tributaria se define en función del contrato celebrado y no de la actividad o régimen jurídico de la entidad de derecho público. - Los contratos de obra pública y los contratos de que trata el artículo 76 de la Ley 80 de 1993 -contratos de exploración y explotación de recursos naturales-, y las actividades comerciales e industriales, son dos categorías de contratos diferentes, en tanto tienen características y finalidades propias, que impiden que se trate de un mismo contrato. - La contribución no grava los contratos referidos en el artículo 76 de la Ley 80 de 1993, por cuanto no corresponden a los contratos de obra pública que son objeto de gravamen en el 32 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 6 de la Ley 1106 de 200619.
En segundo lugar, a partir de dichas premisas la SECCIÓN CUARTA analizó cada uno de los contratos discutidos, con el propósito de determinar la función y la finalidad de estos, de lo cual pudo concluir que correspondían a negocios jurídicos suscritos para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, con el objeto de construcción, mantenimiento, instalación y en general, la realización de cualquier trabajo material sobre inmuebles; además, que la actora es una entidad de derecho público del tipo de sociedad de economía mixta, por lo que al concurrir esos elementos, de acuerdo con las reglas de unificación fijadas por la Sala Plena, tales negocios pertenecían a la categoría jurídica de contratos de obra pública gravados con el tributo cuestionado.
La SECCIÓN CUARTA sostuvo en la providencia acusada que cuando una entidad estatal celebre negocios que tengan por objeto una de las actividades previstas en el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública estaba determinado. 19 “Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones”. 33 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Verificado el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, se evidencia que el contrato de obra hace parte de los contratos estatales descritos en la normativa, de la siguiente manera: “[…] 1o.
Contrato de Obra. Son contratos de obra los que celebren las entidades estatales para la construcción, mantenimiento, instalación y, en general, para la realización de cualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles, cualquiera que sea la modalidad de ejecución y pago […]”.( Destacado fuera de texto) De tal forma que la autoridad judicial accionada, al analizar los contratos discutidos encontró que los mismos tenían como objeto la construcción y mantenimiento, así como cualquier trabajo material sobre inmuebles, por lo que de conformidad con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 y las reglas jurisprudenciales establecidas por la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, estaba determinado el hecho generador de la contribución de contratos de obra pública impuesto.
Así las cosas, la Sala evidencia que la providencia cuestionada no incurrió en el defecto fáctico endilgado, toda vez que la SECCIÓN CUARTA precisamente tuvo como prueba para proferir la decisión cuestionada, los contratos jurídicos que la actora echa de menos. 34 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De lo expuesto en precedencia, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto estudiado, toda vez que la providencia cuestionada está debidamente motivada, con fundamento en las pruebas y la jurisprudencia aplicable al asunto, por lo que el hecho de que la actora no comparta la tesis allí dispuesta, no significa que la decisión sea arbitraria, sino que de conformidad con la autonomía judicial de la que goza el juez de conocimiento, revocó la decisión del a quo y denegó las pretensiones de la demanda.
Por otro lado, la Sala advierte que no hay lugar a pronunciarse respecto de los defectos en los cuales, a juicio de la actora, incurrió la sentencia de unificación de 25 de febrero de 2020, toda vez que de la revisión de las pretensiones de la tutela se desprende que dicha providencia no es el objeto de la presente solicitud de amparo y, en particular, porque incluso como fue informado en el escrito introductorio contra dicha providencia se encuentra en curso una acción de tutela interpuesta por la misma parte.
Cabe precisar, que esta Sala ya había tenido la oportunidad de 35 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co resolver asuntos similares al presente20, razón por la cual se reitera la posición respecto de los aspectos comunes a dichos asuntos.
Consecuente con lo anterior, la Sala denegará el amparo solicitado en relación con el defecto fáctico, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de tutela respecto de los defectos sustantivo y violación directa de la Constitución alegados, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DENEGAR el amparo solicitado respecto del defecto fáctico, por las razones expuestas en la parte motiva de esta 20 Ver. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de julio de 2021, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-15-000-2021- 03319-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 19 de noviembre de 2021, CP Nubia Margoth Peña Garzón, número único de radicación 11001-03-15-000- 2021-04492-01 36 Número único de radicación: 110010315000 2021 07320 00 Actor: ECOPETROL S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
CUARTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 3 de febrero de 2022. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Salva voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ