CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Radicación: 11001 03 24 000 2016 00571 00 (4786-2019) Demandante: Jorge Luis Pabón Apicella Demandado: Nación (Ministerio de Minas y Energía y otros) Temas: Proceso para sentencia anticipada: pronunciamiento sobre las pruebas solicitadas y aportadas por las partes y fijación del litigio: aplicación del numeral 1.° del artículo 182A del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021 AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ Luego de que se decidieran las excepciones previas formuladas por la parte demandada, el expediente de la referencia ingresó al despacho para decidir si se convoca a la audiencia inicial que establece el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo o si, por el contrario, se reúnen los requisitos para proferir sentencia anticipada, de conformidad con lo previsto en el artículo 182A ibidem.
Trámite procesal La demanda Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad, consagrado en el artículo 137 del cpaca, el señor Jorge Luis Pabón Apicella formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993, y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003, expedidos por el Gobierno nacional, los cuales se exponen a continuación: Decreto 2719 de 1993: Artículo 1° Para los efectos del artículo 1° del Decreto número 284 del 7 de noviembre de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo, además de las que menciona esa misma disposición, las siguientes: 1.
Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos y topográficos destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos. 2. La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde la instalación del equipo de perforación hasta su terminación o taponamiento. 3. La explotación, mantenimiento y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos. 4.
La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo de hidrocarburos que ha estado en producción y se ha agotado. 5. La construcción, operación y mantenimiento técnico de los sistemas de recolección, separación, tratamiento, almacenamiento y transferencia de hidrocarburos. 6. La construcción, operación y mantenimiento técnico del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento y desde ahí a los puntos de embarque o refinación. 7.
La construcción, operación y mantenimiento técnico de las instalaciones de la recuperación secundaria y terciaria de petróleo. 8. La construcción, operación y mantenimiento técnico de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo. 9. La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de proceso propias de la refinación del petróleo. 10.
La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte del petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías. Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.
Artículo 3° Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga la Resolución 644 de 1959 y las demás disposiciones que re sean contrarias. Decreto 3164 de 2003: Artículo 1º. El artículo 1º del Decreto 2719 de 1993 quedará así: Artículo 1º. Para los efectos del artículo 1º del Decreto 284 de 1957, constituyen labores propias y esenciales de la industria del petróleo las siguientes: 1.
Los levantamientos geológicos, geofísicos, geodésicos, topográficos, destinados a la exploración y evaluación de yacimientos de hidrocarburos. 2. La operación de perforar pozos de hidrocarburos desde el inicio de la perforación hasta la terminación, completamiento o taponamiento del mismo. 3. La operación y reacondicionamiento de pozos de hidrocarburos. 4.
La operación técnica de cerrar y abandonar un pozo que haya servido para la explotación de hidrocarburos, incluyendo los de inyección de fluidos para recuperación secundaria, pozos inyectores de aguas residuales u otro cualquiera requerido para el manejo y desarrollo del campo. 5. La operación de los sistemas de recolección, separación, tratamiento, almacenamiento y transferencia de hidrocarburos. 6.
La operación del sistema de bombeo y tuberías que conducen los hidrocarburos hasta los tanques de almacenamiento, y desde ahí a los puntos de embarque o de refinación. 7. La operación de facilidades de levantamiento artificial y las instalaciones de recuperación secundaria y terciaria de petróleo. 8. La operación de los sistemas de tratamiento térmico, eléctrico y químico que permitan hacer más fácil o económico el bombeo de petróleo. 9.
La construcción, control, operación y mantenimiento técnico de los equipos y unidades de procesos propias de la refinación del petróleo. 10. La construcción, operación y mantenimiento técnico de las tuberías, tanques y bombas para transporte de petróleo crudo, productos intermedios y finales de las refinerías. Parágrafo. Es entendido que las actividades de descontaminación ambiental que tengan que desarrollarse como consecuencia de daños ocasionados por actos dolosos, no son labores propias o esenciales de la industria del petróleo.
Artículo 2º. Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación, modifica el Decreto 2719 de 1993 y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias. Relación sucinta de los argumentos que soportan las pretensiones Como fundamento de sus pretensiones, la parte accionante manifestó lo siguiente: Las normas acusadas vulneran el preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 123, 150 (numeral 19) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política.
El artículo 1, inciso 2, del Decreto 284 de 1957, adoptado como ley ordinaria mediante el artículo 1 de la Ley 141 de 1961, no establece que el Ejecutivo puede definir otras actividades esenciales de la industria del petróleo ni determina cuáles son los criterios, objetivos, alcances, la razonabilidad y proporcionalidad que debe seguir para hacerlo.
Ante esa situación, como la ley no puede ser reglamentada, se terminó legislando. Las pruebas Como tales, i) el accionante aportó copias de los Decretos 2719 de 1993 y 3164 de 2003, y de su publicación en el Diario Oficial; ii) el Ministerio de Minas y Energía, también allegó copias de los citados decretos, con firmas; y iii) el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República manifestó que presentaba, en un CD, copias de las sentencias del 12 de marzo de 2015 (expediente 11001 03 26 000 2008 00060 00) y 30 de noviembre de 2017 (11001 03 26 000 2008 00047 00), pero no las aportó materialmente.
Las excepciones previas Mediante auto del 7 de septiembre de 2023, el despacho i) declaró no probada la excepción de «inepta demanda» formulada por el Ministerio de Minas y Energía, y ii) difirió para la sentencia la decisión de las excepciones de cosa juzgada y falta de legitimación en la causa por pasiva planteadas por el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.
Consideraciones Cuestión previa: la solicitud de amparo de pobreza El 22 de octubre de 2018, el señor Jorge Luis Pabón Apicella solicitó amparo de pobreza, bajo el entendido de que no está en condiciones de atender los gastos del proceso sin menoscabar lo necesario para su propia subsistencia, afirmación que hizo bajo la gravedad de juramento.
Sobre el particular, los artículos 152 y 154 del Código General del Proceso se ocupan de la procedencia del amparo de pobreza, la oportunidad para solicitarlo y los efectos de su concesión. Al respecto, la Corte Constitucional definió esta figura como «una clásica institución procesal civil, cuyos fines constitucionales apuntan a garantizar el ejercicio del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en condiciones materiales de igualdad».
Además, la Corte ha precisado lo siguiente: En primer lugar, debe presentarse la solicitud de amparo de pobreza de manera personal, afirmando bajo juramento que está en las condiciones previstas en el artículo 151 del Código General del Proceso. En otras palabras, la persona interesada debe presentar una petición formal y juramentada ante el juez competente.
Así lo ha señalado esta Corporación al precisar que el amparo [de] pobreza tiene una naturaleza personal, es decir, que su reconocimiento no puede tramitarse de manera oficiosa por el funcionario judicial, sino que su procedencia, en específico, dependerá de la solicitud que haga la persona que no cuenta con la capacidad económica [para] sufragar los gastos del proceso, constituyéndose en una carga procesal para la parte o el interviniente que pretenda beneficiarse de esta institución. En segundo término, este beneficio no puede otorgarse a todas las personas que de manera indiscriminada lo soliciten, sino únicamente a aquellas que reúnan objetivamente las condiciones para su reconocimiento, a saber, que soliciten de forma personal y motivada el amparo, y acrediten la situación socioeconómica que lo hace procedente. [Cursivas propias del original] De acuerdo con lo anterior, para que sea procedente el amparo de pobreza se requiere lo siguiente: i) que la solicitud sea motivada y bajo la gravedad de juramento; ii) que el amparo sea deprecado por la persona que reúne las condiciones para su perfeccionamiento; y iii) que se acredite sumariamente la condición socioeconómica que da lugar a la petición. Frente a esta última condición, el Consejo de Estado ha modulado su entendimiento en el sentido de que: «[…] no es necesario probar la incapacidad económica para asumir los costos del proceso (…) y que solo basta con afirmar bajo juramento que se está en incapacidad de atender los gastos del proceso. […]».
Adicionalmente, ha señalado que la oportunidad y requisitos para la concesión del amparo de pobreza se encuentran condensados en el artículo 152 del Código General del Proceso, el cual establece que: i) puede ser propuesto en cualquier momento del proceso, inclusive antes de la radicación de la demanda; ii) el sujeto interesado debe manifestar su condición de pobreza bajo la gravedad de juramento, el cual se considera efectuado con la presentación de la solicitud; y iii) la petición puede ser formulada, inclusive, por el apoderado del interesado.
En esas condiciones, y teniendo en cuenta que se cumplen los requisitos antes esbozados, el despacho concederá el amparo de pobreza solicitado por el señor Jorge Luis Pabón Apicella, con miras a que, como lo establece el artículo 154 del Código General del Proceso, sea eximido de prestar cauciones procesales, pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia y otros gastos de la actuación, y a que no sea condenado en costas.
Sin embargo, como el presente asunto se tramita conforme a las reglas del medio de control de simple nulidad, el cual no requiere actuar a través de apoderado judicial, el despacho prescindirá de tal designación. La sentencia anticipada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo El artículo 182A del cpaca, adicionado por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021, prevé la posibilidad de proferir sentencia anticipada, antes de la audiencia inicial, en los siguientes términos: artículo 182a. sentencia anticipada.
Se podrá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial: a) Cuando se trate de asuntos de puro derecho; b) Cuando no haya que practicar pruebas; c) Cuando solo se solicite tener como pruebas las documentales aportadas con la demanda y la contestación, y sobre ellas no se hubiese formulado tacha o desconocimiento; d) Cuando las pruebas solicitadas por las partes sean impertinentes, inconducentes o inútiles.
El juez o magistrado ponente, mediante auto, se pronunciará sobre las pruebas cuando a ello haya lugar, dando aplicación a lo dispuesto en el artículo 173 del Código General del Proceso y fijará el litigio u objeto de controversia. Cumplido lo anterior, se correrá traslado para alegar en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de este código y la sentencia se expedirá por escrito.
No obstante estar cumplidos los presupuestos para proferir sentencia anticipada con base en este numeral, si el juez o magistrado ponente considera necesario realizar la audiencia inicial podrá hacerlo, para lo cual se aplicará lo dispuesto en los artículos 179 y 180 de este código. […] parágrafo. En la providencia que corra traslado para alegar, se indicará la razón por la cual dictará sentencia anticipada.
Si se trata de la causal del numeral 3 de este artículo, precisará sobre cuál o cuáles de las excepciones se pronunciará. Surtido el traslado mencionado se proferirá sentencia oral o escrita, según se considere. No obstante, escuchados los alegatos, se podrá reconsiderar la decisión de proferir sentencia anticipada. En este caso continuará el trámite del proceso. [Negritas por fuera del original] Como puede verse, la precitada norma introdujo la posibilidad de que el juez, ya sea unipersonal o colegiado, dicte sentencias anticipadas cuando i) el caso bajo estudio sea de pleno derecho; ii) no haya que practicar pruebas; iii) solo se pidan tener como tales las documentales aportadas; o iv) las pruebas solicitadas sean impertinentes, inconducentes e inútiles.
Aunado a lo anterior, a partir de una interpretación sistemática con las normas procesales establecidas en el aludido código, se extrae que la expedición de una sentencia anticipada requerirá, además, de que las excepciones previas, si es del caso, hayan sido resueltas de conformidad con lo establecido en los artículos 100, 101 y 102 del Código General del Proceso, aplicables por remisión expresa de lo previsto en el parágrafo 2 del artículo 175 del cpaca, modificado por el artículo 30 de la Ley 2080 de 2021, sin perjuicio de lo contemplado en el numeral 3 del referido artículo 182A del cpaca.
Análisis del despacho. El caso concreto Luego de estudiar los supuestos de hecho y de derecho del presente asunto, el despacho considera que hay lugar a proferir sentencia anticipada, de conformidad con el artículo 182A, numeral 1, literales a), b) y c) del cpaca, toda vez que i) el caso bajo estudio requiere un análisis de puro derecho; ii) no es necesario practicar pruebas; y iii) las partes procesales pidieron tener como tales las documentales que aportaron, respecto de las cuales no se formuló tacha de falsedad.
En consecuencia, el despacho prescindirá de la audiencia inicial de que trata el artículo 180 del cpaca. Pronunciamiento sobre las pruebas Por resultar pertinentes, conducentes y útiles para la solución del litigio, el despacho incorporará las pruebas documentales aportadas por el demandante y el Ministerio de Minas y Energía. No se tendrán como pruebas las sentencias del 12 de marzo de 2015 (expediente 11001 03 26 000 2008 00060 00) y 30 de noviembre de 2017 (11001 03 26 000 2008 00047 00), proferidas por esta corporación, ya que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, aunque las anunció, no las aportó efectivamente.
Lo anterior, sin perjuicio de que tales pronunciamientos puedan ser tenidos en cuenta al momento de adoptar la decisión de fondo, en el marco del análisis normativo y jurisprudencial que resulte pertinente. Fijación del litigio Teniendo en cuenta las pretensiones y los argumentos de la demanda, el despacho concluye que el objeto de la controversia sub lite consiste en determinar si los artículos 1 y 3 del Decreto 2719 de 1993, y 1 y 2 del Decreto 3164 de 2003, expedidos por el Gobierno nacional, fueron expedidos con violación del preámbulo y los artículos 1, 2, 4, 6, 123, 150 (numeral 19) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política, conforme a las razones esbozadas por la parte actora, resumidas en el acápite 1.1.2 del presente auto.
En mérito de lo expuesto, el despacho Resuelve Primero. Conceder amparo de pobreza al señor Jorge Luis Pabón Apicella, a quien se le exime de prestar cauciones procesales, pagar expensas, honorarios de auxiliares de la justicia u otros gastos de la actuación, y no podrá ser condenado en costas, conforme a las razones esbozadas previamente.
Segundo. Prescindir de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del cpaca. Tercero. Incorporar las pruebas documentales aportadas por el demandante y el Ministerio de Minas y Energía, en la demanda y su contestación, respectivamente, las que se apreciarán y valorarán en el momento de dictar la sentencia correspondiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 173 del Código General del Proceso, aplicable por remisión expresa del artículo 182A del cpaca.
Cuarto. No tener como pruebas las sentencias del 12 de marzo de 2015 (expediente 11001 03 26 000 2008 00060 00) y 30 de noviembre de 2017 (11001 03 26 000 2008 00047 00), dictadas por esta corporación, ya que el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República las anunció, pero no las allegó materialmente. Sin embargo, dichas providencias podrán ser tenidas en cuenta al momento de adoptar la decisión de fondo, en el marco del análisis normativo y jurisprudencial a que haya lugar.
Quinto. Fijar el litigio en los términos establecidos en el acápite 2.3.2., de la parte motiva de esta providencia. Sexto. Reconocer al abogado Andrés Tapias Torres como apoderado del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en los términos y para los efectos del poder que le fue conferido. Séptimo. Una vez ejecutoriado este auto, retornar el expediente al despacho para correr traslado con el fin de que las partes presenten sus alegatos de conclusión por escrito.
Notifíquese y cúmplase RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JMMC CONSTANCIA: la presente providencia fue firmada electrónicamente por el consejero conductor del proceso en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del cpaca.