Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil veintidós (2022) Consejero Ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: LILIA CAÑÓN FLÓREZ Accionado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – se confirma el fallo impugnado – el mecanismo de amparo no satisface el requisito de la inmediatez Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante en contra de la sentencia de 31 de agosto de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y a través de la cual se declaró improcedente el amparo solicitado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La ciudadana Lilia Cañón Flórez presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la vida y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2017-05197-02.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado por el extremo accionante, los hechos y razones que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Manifestó que promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Universidad Pedagógica Nacional, con el fin de controvertir la legalidad del acto administrativo por medio del cual se ordenó su vinculación para el primer período académico del año 2017 y se redujo su carga académica, asimismo, en contra de aquellos actos administrativos mediante los cuales se respondió negativamente la petición de mantener su vinculación como profesora de tiempo completo ocasional. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez 2.2.

Indicó que la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 20 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda. 2.3. Adujo que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 2 de diciembre de 2021, confirmó la decisión de primera instancia. 2.4.

Afirmó que en la anterior decisión se incurrió en violación directa de la Constitución, por cuanto se omitió aplicar la excepción de inconstitucionalidad de los artículos 3 y 4 del Decreto 1279 de 2002, situación que hubiese permitido advertir que los profesores catedráticos y ocasionales tienen derecho al mismo régimen salarial y prestacional que los profesores vinculados a la carrera especial de las universidades estatales, conforme lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia C-006 de 1996. 2.5.

Advirtió que el presente mecanismo de amparo cumple con el requisito de la inmediatez, dado que se promovió dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que se notificó la constancia de ejecutoria de la decisión aquí enjuiciada. III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: «[…] Con fundamento en las consideraciones fácticas y jurídicas expuestas solicito que se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B”, y el CONSEJO DE ESTADO-SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A.,, cesal la violacion de los derechos funamentales de mi cliente Ahora bien, como consecuencia de dicha protección, solicito que se dispongan algunas o similares de las siguientes órdenes:

PRIMERO. Se tutelen mis derechos fundamentales vulnerados al debido proceso, al acceso efectivo a la administración de justicia, a la vida, al trabajo en condiciones dignas, así como de lo que de ello se deriva. […]» (sic en toda la cita) IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. El magistrado de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 5 agosto de 2022, admitió la acción de tutela de la referencia. En la misma providencia, vinculó como terceros con interés directo en los resultados del proceso «[…] al presidente y magistrados integrantes de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al rector de la Universidad Pedagógica Nacional […]». 3 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez V. INTERVENCIONES 5.

Realizadas las comunicaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través del magistrado ponente de la providencia enjuiciada, rindió informe en el que advirtió que el presente mecanismo de amparo devenía en improcedente por incumplimiento del requisito de procedibilidad atinente a la inmediatez, dado que la decisión objeto de tutela se notificó el 9 de diciembre de 2021, mientras que el mecanismo constitucional se promovió el 1° de agosto de 2022. 5.2.

Igualmente, expuso: «[…] que los argumentos expuestos en la acción de tutela no reflejan una vulneración de los derechos fundamentales invocados, sino la intención de la accionante de reabrir la controversia que fue definida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en segunda instancia, finalidad para la cual no fue diseñado el mecanismo constitucional incoado […]». 5.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por intermedio del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, rindió informe en el que señaló que: «[…] me atengo a lo que se demuestre durante el trámite de la referencia, y en cuanto a la inconformidad con el proveído de 20 de febrero de 2020, estimo que las razones que sirvieron de fundamento están consignadas en la parte motiva de este, la cuales deben dar suficiente cuenta del mismo […]». 5.4.

La Universidad Pedagógica Nacional, actuando a través de apoderada judicial, rindió informe en el que aseguró que la presente acción de tutela no cumple el requisito de la inmediatez, por cuanto tal acción se promovió después de haber transcurrido más de seis (6) meses desde que se notificó la sentencia enjuiciada. 5.5. Puntualizó que la autoridad accionada aplicó e interpretó correctamente el precedente contenido de la sentencia C-006 de 1996 dictada por la Corte Constitucional.

VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Mediante sentencia de tutela de 31 de agosto de 2022, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró improcedente el amparo solicitado por la accionante, luego de considerar que no satisfacía el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, en tanto que el mecanismo constitucional se promovió después de haber transcurrido más de seis (6) meses desde que se notificó la decisión enjuiciada. 4 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 7. La accionante impugnó la sentencia de primera instancia, argumentando que el estudio del requisito de la inmediatez por parte del juez de primera instancia debió analizarse de acuerdo con las particulares propias del caso en concreto, y no de forma abstracta, máxime cuando, a su juicio, «[ ] no fue mucho el tiempo que se excedieron los seis (6) meses [ ]». 8.

Por lo anterior, la parte impugnante solicitó revocar el fallo impugnado y que, como consecuencia de ello, se amparen los derechos fundamentales invocados. VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 9. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 20173.

VIII.2. Problemas jurídicos 10. De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado4, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si la sentencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, supuestamente, en violación directa de la Constitución. 11.

Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. 1 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 2 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 3 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 5 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez VIII.3.

Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 12. En sentencia de 31 de julio de 20125, la Sala Plena del Consejo de Estado cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 13.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 14. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 15.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial6, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución7. 16.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de 5 Radicación: 2009-01328-01(IJ).

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido.

Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política» 6 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]»8 que se encaje en dichos parámetros. 17.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 18.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 19. La ciudadana Lilia Cañón Flórez presentó acción de tutela con miras a obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, a la vida y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó a la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 25000-23-42-000-2017-05197-02. 20.

El juez de primera instancia declaró improcedente el presente mecanismo de amparo, luego de considerar que no cumplía con el requisito de la inmediatez. 21. La impugnante enfatizó que su mecanismo de amparo sí cumple con el requisito de la inmediatez, en el entendido de que «[ ] no fue mucho el tiempo que se excedieron los seis (6) meses [ ]». 22.

En este contexto, valga señalar que la acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición; sin embargo, la Corte Constitucional ha dicho que el requisito de inmediatez exige que: «[…] la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración9. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica […]»10. 23.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional11, ha señalado lo siguiente: […] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que 8 Corte Constitucional. Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 9 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 10 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. 11 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada.

De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos” […]12. 24.

Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable era el de seis (6) meses, contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela.

Ello con sustento en el siguiente raciocinio: […] Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. [ ] Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.

La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]13. (negrillas del despacho) 25. La jurisprudencia constitucional14 ha establecido excepciones a la aplicación del presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el accionante en cada caso particular15, así: […] La acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal 12 Ibidem. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03- 15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 14 Sentencia T-584 de 2011. 15 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional.

Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 8 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]16. 26.

Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, para determinar si la presente acción de tutela satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, se debe tener en cuenta la fecha de notificación de la sentencia de 2 de diciembre de 2021, proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Ello en razón a que la jurisprudencia tanto de esta Corporación como de la Corte Constitucional -previamente citadas- sostiene que el plazo razonable se contabiliza partir de la fecha en que se notifique la providencia acusada por vía de tutela. 27. Con fundamento en la anterior premisa, en el caso de autos se tiene que la providencia aquí enjuiciada se notificó el 9 de diciembre 202117, y la acción de tutela se recibió, vía electrónica, el 1° de agosto de 202218, es decir que el mecanismo de amparo se promovió cuando había transcurrido más de siete meses desde que se tuvo conocimiento de la decisión judicial; plazo que, sin lugar a duda, no resulta razonable. 28.

Sumado a lo anterior, es de resaltar que el argumento expuesto por la actora tendiente a demostrar el cumplimiento del requisito de la inmediatez carece de vocación de prosperidad, en el entendido que no tiene la entidad de justificar la tardanza en la presentación del mecanismo de amparo, habida cuenta de que la notificación de la constancia de ejecutoria de la sentencia aquí enjuiciada no tiene como finalidad poner en conocimiento el contenido de la providencia, pues dicha finalidad se satisfizo en el caso de autos el 9 de diciembre de 2021. 29.

Así las cosas, y comoquiera que la presente solicitud de amparo fue radicada luego de haber transcurrido más de seis (6) meses desde la fecha en que se notificó la sentencia enjuiciada, se considera que no satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, resaltándose que tampoco se cumplen los presupuestos para acceder a la aplicación de la sentencia SU-354 de 2017, dictada por la Corte Constitucional. 30.

En este contexto, esta Sección se confirmará el fallo impugnado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo de la referencia al inobservar el requisito atinente a la inmediatez. 16 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 17 Tal como se advierte del índice 21 del aplicativo Samai del expediente objeto de tutela. 18 Tal como se advierte de los documentos contenidos en el índice 1 del aplicativo Samai. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2022-04188-01 Accionante: Lilia Cañón Flórez En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 31 de agosto de 2022, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley. P(18)