Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicado: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Demandante: CARLOS ANDRÉS MUÑOZ ÁLVAREZ Demandada: MARÍA JIMENA DE LA ROSA ARANGO - PERSONERA MUNICIPAL DE MONTELÍBANO - CÓRDOBA (2024-2028) Temas: Inhabilidad por intervención y celebración de contratos.
Término para elegir personero SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 2 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que negó las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES 1.1. La demanda El ciudadano Carlos Andrés Muñoz Álvarez, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 139 del CPACA, presentó demanda tendiente a obtener la nulidad del acto de elección de la señora María Jimena de la Rosa Arango, como personera de Montelíbano (Córdoba), para el periodo 2024-2028. 1.2.
Hechos Mediante Acta 055 del 22 de agosto de 2023, la plenaria del Concejo de Montelíbano autorizó a la Mesa Directiva de la corporación para que reglamentara el concurso de méritos para la elección de personero, período 2024 -2028. A través de la Resolución 018 del 1° de diciembre de 2023, la Mesa Directiva del Concejo de Montelíbano convocó al concurso público de méritos para proveer el cargo de personero y, entre otros aspectos, fijó como fecha de elección el 2 de febrero de 2024.
Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La lista de elegibles quedó conformada de la siguiente manera: 1) María Jimena de la Rosa Arango 2) Álvaro Guillermo Pérez Romero 3) Mauricio Jesús Zapata Segura Adelantadas todas las etapas del concurso, la señora María Jimena de la Rosa Arango fue elegida personera de Montelíbano (Córdoba), para el periodo 2024- 2028, en sesión del 2 de febrero de 2024. 1.3.
Concepto de la violación Con base en los anteriores supuestos fácticos, el demandante afirma que el acto acusado infringe los artículos 29 de la Constitución Política; 275.5 de la Ley 1437 de 2011; 35 y 36 de la Ley 1551 de 2012, 174 de la Ley 136 de 1994; 2.2.27.1 y 2.2.27.4 del Decreto 1083 de 2015 y la sentencia C-105 de 2013, conforme a los siguientes argumentos: 1.3.1.
Dentro del año anterior a su elección, la señora María Jimena de la Rosa Arango celebró el contrato de prestación de servicios profesionales CPS 002- 2023 con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano (IMCRED), como asesora jurídica, el cual se cumplió en dicho municipio. El negocio jurídico y el acta de inicio fueron suscritos por las partes el 2 de enero de 2023 y establecieron como fecha de terminación el 28 de diciembre de 2023, término durante el cual la demandada ejecutó el contrato de manera ininterrumpida. 1.3.2.
Así mismo, intervino en la celebración de contratos, en el cual una de las partes fue el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano, pues, en el numeral 2 de la cláusula 2 del contrato CPS 002-2023 se estipuló que una de las obligaciones de la contratista era «Adelantar los procesos de contratación pública que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos del instituto».
Durante la vigencia y ejecución del contrato de prestación de servicios suscrito entre la demandada y el IMCRED, esta entidad celebró el contrato CPS-064-2023 con la Fundación Remo Consulting Group – REMO CG, cuyo objeto fue la prestación de servicios de apoyo a la gestión para la realización de una programación artístico-cultural dirigida a la primera infancia del municipio de Montelíbano y el contrato CPS-067-2023 con la Fundación Amigos Creando Sonrisas, en el que el objeto fue la prestación de servicios de apoyo logístico para la realización de jornadas recreativas navideñas en zona urbana y rural del municipio.
Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Los referidos negocios jurídicos fueron proyectados por la señora María Jimena de la Rosa Arango, es decir que, en ejercicio de su actividad contractual, la demandada intervino en la celebración de varios contratos que el IMCRED celebró con terceras personas. 1.3.3.
La Resolución 018 del 1° de diciembre de 2023 fijó como fecha de la elección del personero de Montelíbano (Córdoba) el 2 de febrero de 2024, desconociendo que el concejo había autorizado a la mesa directiva para que reglamentara el concurso público y realizara la designación durante los diez (10) primeros días del mes de enero de 2024. 1.3.4.
Los señores Álvaro Guillermo Pérez Romero y Mauricio de Jesús Zapata Segura, quienes integraron la lista de elegibles, también se encuentran inhabilitados para ocupar el cargo de personero de Montelíbano (Córdoba), período 2024-2028. 1.4. Contestaciones de la demanda 1.4.1. María Jimena de la Rosa Arango (Demandada) Mencionó que no incurrió en la inhabilidad endilgada, toda vez que el contrato que celebró con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano se suscribió el 2 de enero de 2023 y el periodo inhabilitante estuvo comprendido entre el 2 de febrero de 2023 y el 2 de febrero de 2024, fecha en la que se llevó a cabo su elección como personera.
Precisó que tampoco intervino en la celebración de contratos y que en atención al objeto contractual de estos participó en desarrollo de sus obligaciones contractuales, pero no en provecho suyo o de un tercero, que es lo que exige la norma. Frente a la extemporaneidad de la elección de personero municipal, sostuvo que, si bien la norma indica que se debe realizar durante los diez (10) primeros días del mes de enero, lo importante es que se lleva a cabo previo a la realización y desarrollo de un concurso público de méritos, en el que se respete tanto la discrecionalidad y autonomía de los concejos para regular el proceso eleccionario como cada una de las etapas que debe contener, conforme a los criterios de objetividad, legalidad, trasparencia y libre concurrencia de los participantes.
Agregó que, por mandato legal, el periodo institucional de los personeros inicia el 1° de marzo, el cual en ningún momento se alteró, aunque la elección se hubiera realizado con posterioridad a esa fecha. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 1.4.2.
Concejo de Montelíbano (Córdoba) Señaló que la corporación estableció el cronograma del concurso público de méritos para la elección de personero y le dio estricto cumplimiento, con el fin de no incurrir en irregularidades y respetó cada una de las etapas, tales como la convocatoria, reclutamiento y pruebas, garantizando los principios de legalidad, objetividad, transparencia, publicidad y libre concurrencia. En cuanto a la extemporaneidad de la designación de la demandada, indicó que del 29 de junio al 29 de octubre de 2023 se encontraba vigente la ley de garantías, razón por la cual no se podían hacer contrataciones para realizar el concurso de méritos para proveer el cargo de personero.
Lo anterior explica que solo hasta el 27 de noviembre de 2023 se hubiera suscrito el convenio con la Universidad de Cartagena que apoyó el referido proceso eleccionario. 1.5. Otras actuaciones de la primera instancia El 26 de junio de 2024, el a quo celebró la audiencia inicial y, entre otros aspectos, resolvió fijar el litigio en los siguientes términos: GENERAL: Determinar si el acto de elección de la señora María Jimena De La Rosa Arango como Personera del Municipio de Montelíbano – Córdoba, está o no viciado de nulidad por encontrarse configurada alguna de las causales generales previstas en el artículo 137 del CPACA, por haberse realizado la elección por fuera del periodo señalado en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994 y el acto reglamentario expedido por el Concejo de Montelíbano; así como, determinar si se encuentra configurada la causal de inhabilidad para ser elegida Personera establecida en el literal G del artículo174 de la Ley 136 de 1994, por haber celebrado e intervenido en la celebración de contrato dentro del año anterior a su elección como personera y que se ejecutaron en el Municipio de Montelíbano. ESPECÍFICOS: I) ¿fue o no extemporánea la elección de Personero del Municipio de Montelíbano y en caso afirmativo ello conllevaría a la nulidad de la elección, examinar al periodo inhabilitante a la elección propiamente dicha o a la época en que según la ley debía la elección? II) ¿si efectivamente la celebración de contratos con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte (IMCRED) de Montelíbano el periodo en que lo celebró y ejecutó la demandada, el objeto del contrato y el lugar de ejecución configura o constituyen la inhabilidad prevista en el literal G del artículo174 de la Ley 136 de 1994? Por considerar innecesaria la celebración de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, ordenó correr traslado a las partes para alegar de conclusión y al Ministerio Público para que rindiera concepto.
Durante esta etapa procesal el demandante, la demandada y el Concejo de Montelíbano presentaron los escritos respectivos. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 1.6.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Córdoba, a través de sentencia del 2 de agosto de 2024, negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en lo siguiente: Analizó la configuración de cada uno de los elementos de la inhabilidad prevista en el literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 y evidenció que, si bien se satisfacían el sujeto pasivo, territorial y material, no se cumplió con el temporal, que se extiende durante el año anterior a la fecha de la elección, toda vez que la demandada fue elegida personera de Montelíbano el 2 de febrero de 2024 y el contrato CPS - 002 fue suscrito el 2 de enero de 2023, lo que significa que no se celebró dentro del periodo inhabilitante, el cual estuvo comprendido entre el 2 de febrero de 2023 y el 2 de febrero de 2024.
En consecuencia, concluyó que no se configuró la inhabilidad relativa a la celebración de contratos dentro del año anterior a la elección. Acto seguido, el a quo valoró si la demandada se encontraba inmersa en la otra modalidad de la inhabilidad, a saber, la intervención en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros.
Al respecto, sostuvo que, en virtud del contrato suscrito como asesora jurídica del Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano, la demandada proyectó varios contratos que dicha entidad, a través de su representante legal, celebró con terceros, esto es, con la Fundación Remo Consulting Group - REMO CG y la Fundación Amigos Creando Sonrisas, con sus respectivas actas de inicio.
Lo anterior, debido a que dentro de sus obligaciones contractuales tenía la de «adelantar los procesos de contratación pública que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos del instituto», por lo tanto, concluyó que la parte accionada no intervino en la actividad contractual del IMCRED a favor de terceros, razón por la cual, tampoco se configura la inhabilidad endilgada por este aspecto.
En cuanto a la extemporaneidad en la elección del personero de Montelíbano, explicó que, en el año 2023 estuvo vigente la llamada «ley de garantías electorales», establecida en el artículo 38 de la Ley 966 de 2005, el cual dispone que dentro de los cuatro (4) meses anteriores a las elecciones, las entidades públicas no pueden celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos.
En consecuencia, no se podían celebrar contratos entre el 29 de junio y el 29 de octubre de 2023, pues en esta última fecha se llevaron a cabo las elecciones territoriales, por lo que el cuerpo colegiado esperó a que se terminara el periodo de ley de garantías para realizar el convenio con la Universidad de Cartagena. En este orden, consideró que, pese a que la elección se realizó por fuera del término estipulado en la norma, esta irregularidad no tiene la injerencia suficiente Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 para viciar de nulidad el acto demandado, pues se cumplieron las etapas establecidas en los artículos 2.2.27.1 y 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015 y no se alteró el periodo institucional de cuatro (4) años, habida cuenta que este inició el 1° de marzo de 2024. 1.7.
El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el demandante formuló recurso de apelación, en el cual reiteró los cargos expuestos en la demanda y agregó lo siguiente: Desacertada es la postura del a quo en afirmar “Así mismo, tal y como lo aduce el Concejo municipal de Montelíbano, en el año 2023 estuvo vigente la llamada “ley de garantías electorales”, estipulada en la Ley 966 de 2005 artículo 38 parágrafo, el cual dispone que no pueden las alcaldías dentro de los 4 meses anteriores a las elecciones celebrar convenios interadministrativos para la ejecución de recursos públicos.”, ello desconoce un hecho o realidad nacional debido a que en todo el territorio se llevaron a cabo las elecciones territoriales, ello no es óbice para argumentar la transgresión de la ley, pues todo los municipio (sic) que debían elegir los personeros municipales, pasaron por la misma circunstancia, sin embargo en su mayoría eligieron dentro del término legal. 1.8.
Actuaciones de segunda instancia 1.8.1. Alegatos de conclusión 1.8.1.1. Carlos Andrés Muñoz Álvarez (demandante) Reiteró los argumentos expuestos en la demanda y, por ende, en el recurso de apelación e hizo énfasis en que la elección censurada se realizó por fuera del periodo señalado en el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, lo cual, a su juicio, vicia de nulidad el acto acusado. 1.8.1.2.
María Jimena de la Rosa Arango (demandada) La demandada alegó de conclusión de manera extemporánea1. 1.8.1.3. Concejo de Montelíbano (Córdoba) El señor Eyner Sayd Jiménez Martínez, quien afirma actuar «en calidad de apoderado judicial del Municipio de Montelíbano», allegó escrito de alegatos de conclusión2, los cuales no se tendrán en cuenta, por cuanto no allegó poder conferido por la referida corporación, para actuar en su nombre y representación. 1 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI.
Historial de actuaciones. Anotación 17. 2 Sistema de Gestión Judicial - SAMAI. Historial de actuaciones. Anotación 12. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.8.1.4.
Concepto del Ministerio Público La procuradora séptima delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia de primera instancia, con los siguientes argumentos: En cuanto a la inhabilidad por celebración de contratos, adujo que quedaron plenamente acreditados los presentes elementos: el material, de sujeto pasivo cualificado, condicional y sujeto activo, pues se probó que María Jimena de la Rosa Arango celebró y/o suscribió el contrato CPS - 002 con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte (IMCRED) de Montelíbano el 2 de enero de 2023; no obstante, se sustrajo del elemento temporal, por cuanto esa suscripción se produjo por fuera del período inhabilitante, que tenía como rango entre el 2 de febrero de 2023 y el 2 de febrero de 2024.
Frente a la intervención en contratos, precisó que, si bien es cierto, la accionada, dada su calidad de contratista del Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte (IMCRED) de Montelíbano, participó en la formulación de algunos documentos que llevaron a que se celebraran los contratos CPS-064-2023 entre el IMCRED y la Fundación Remo Consulting Group el 14 de septiembre de 2023, y CPS 067-2023 entre el IMCRED y la Fundación Amigos Creando Sonrisas el 25 de octubre de 2023; también lo es que, esos acuerdos de voluntades fueron el resultado de sus deberes contractuales, siendo claro que, lo que constituye causal de inhabilidad es la intervención en la «celebración» del contrato y no su ejecución. Por último, indicó que si bien es cierto se desconoció que se debía proceder con la elección del personero de Montelíbano dentro de los primeros diez (10) días del mes de enero de inicio del periodo institucional; también es claro que, (a) la designación se sujetó a las reglas de la convocatoria;
(b) no se desconoció el término institucional comprendido entre el 1° de marzo de 2024 y el 28 de febrero de 2028; y (c) esa inconsistencia no tiene incidencia sustancial, trascendental y connotación directa en el contenido y/o sentido del acto definitivo y, por ende, no se constituye en un vicio que contrarreste la legalidad del acto electoral censurado.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 150 inciso 1 y 1523 numeral 7 literal b) del CPACA y el Acuerdo 080 de 2019, proferido por la Sala Plena del 3 Artículo 152. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) b) De la nulidad de la elección de los contralores departamentales, y la de los personeros y contralores distritales y municipales de municipios con setenta mil (70.000) habitantes o más, o de aquellos que sean capital de departamento.
Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Consejo de Estado, esta Sección es competente para conocer en segunda instancia del recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia del 2 de agosto de 2024, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Córdoba negó las pretensiones de la demanda. 2.2.
Problema jurídico De acuerdo con el fallo de primera instancia y los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia. Sobre el punto, se tendrán en cuenta los límites de la competencia del juez ad quem, a partir de la fijación del litigio señalada por el tribunal, la providencia de primer grado y los reparos del recurrente.
Se advierte que, al tenor de lo previsto en el artículo 320 del Código General del Proceso4, «[e]l recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión», disposición que debe interpretarse en concordancia con lo señalado en el artículo 328 Ibidem, según el cual «[e]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley».
Por lo tanto, la competencia del superior para pronunciarse sobre el fundamento de la apelación está circunscrita a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, lo que descarta el análisis de cualquier otro aspecto que no haya sido materia de alzada5. Para abordar el asunto, la Sala desarrollará la siguiente metodología: i) las generalidades de la inhabilidad del artículo 174, literal g), de la Ley 136 de 1994 y ii) el caso concreto, conforme a los límites indicados en el párrafo anterior. 2.3.
La causal de inhabilidad del personero prevista en el literal g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 Este precepto dispone sobre las inhabilidades que tienen soporte en un hecho negocial, lo siguiente: Artículo 174. Inhabilidades. No podrá ser elegido personero quien: (…) 4 Aplicable al trámite del recurso de apelación en los aspectos no regulados en la Ley 1437 de 2011, por la remisión prevista en su artículo 306. 5 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 3 de junio de 2021, expediente: 68001-23-33-000-2019-00896-01, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio.
Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.
Conforme al numeral transcrito, se observa que la norma, en realidad, consagra dos (2) conductas escindibles e independientes constitutivas de inhabilidad, a saber: i) la intervención en la celebración de contratos y ii) la celebración del contrato propiamente dicha. Ambas inhabilidades están enmarcadas en el año que precede a las elecciones.
Sobre la primera de las causales previstas en la norma, de cara a la previsión transcrita, esto es la de intervención en la celebración, se tiene que los elementos constitutivos de esta parte de la causal son: Elemento subjetivo: la persona (candidato) que aspira a ser personero de la entidad territorial. Elemento temporal: un (1) año contado en forma regresiva desde el día de la elección o lo que es igual que se extiende durante el año que la precede.
Elemento material u objetivo: intervenir en la celebración del contrato. Elemento de sujeto pasivo: que el negocio jurídico en el cual interviene se enfoque a que sea celebrado con entidades públicas (entidad contratante). Elemento de finalidad o provecho: en interés propio o de terceros. Ahora bien, pasando a la otra causal que se contiene en la misma norma citada, es claro que, aunque puede coincidir con su homóloga, en que se tome como referente un contrato, lo cierto es que presenta algunos signos diferenciales de la inhabilidad por intervención en la celebración. En efecto, los presupuestos distintivos se advierten en los factores (i) material u objetivo y (ii) sujeto pasivo, aunque coincide en todo lo demás. Sin olvidar que se agrega un (iii) factor condicional, como pasa a explicarse.
En efecto, cuando se trata de la inhabilidad por celebración del negocio, ya no por intervención, se tiene: Elemento material u objetivo: es la celebración del contrato, por sí o por interpuesta persona. Ya no las tratativas o gestiones antecesoras a la formalización del negocio. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Elemento de sujeto pasivo cualificado: es con entidad u organismo del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo con quien debe celebrarse el contrato.
Elemento condicional: el contrato o negocio debe ejecutarse o cumplirse en la misma circunscripción de la aspiración política del aspirante. No debe perderse de base que las causales de inhabilidad que buscan contener aspectos como el tráfico negocial, entre otros, persiguen como objetivo común, preservar la igualdad entre los candidatos, sobre el supuesto de existir una relación relevante con el Estado potencialmente ventajosa para alguno de ellos que desequilibre el principio de la función pública, atinente a la igualdad del mandato superior 209, con impacto en el de transparencia del artículo 3 del CPACA (principio de la actuación administrativa).
Como se mencionó consideraciones atrás, a pesar de la identidad en algunos de los elementos que estructuran ambas conductas inhabilitantes, de la coincidencia de propósito y que, por lo general, la intervención ante las entidades públicas apunte a la celebración de contrato, no puede perderse de vista que se trata de causales de inhabilidad autónomas e independientes, referidas a hechos y actividades del elegido que ocurrieron en diferentes momentos y se manifiestan de formas distintas, como se evidencia del contenido de la norma transcrita. 2.4.
Caso concreto Como viene de explicarse en los antecedentes de esta providencia, la parte actora pretende que se declare la nulidad del acto de elección de la señora María Jimena de la Rosa Arango, como personera de Montelíbano (Córdoba), para el periodo 2024-2028. El a quo negó las pretensiones de la demanda por considerar que, en el presente caso, no se configuraron los elementos de la causal de inhabilidad endilgada a la demandada y porque la irregularidad relacionada con la extemporaneidad de la fecha de elección del personero de Montelíbano no tiene la suficiente injerencia para viciar de nulidad el acto acusado, pues se cumplieron a cabalidad cada una de las etapas del concurso de méritos establecidas en los artículos 2.2.27.1 y 2.2.27.2 del Decreto 1083 de 2015, sin que se hubiera alterado el periodo institucional de cuatro (4) años previsto por el legislador.
En el recurso de apelación, el accionante reiteró los cargos de la demanda, esto es, que la señora María Jimena de la Rosa Arango se encontraba inhabilitada, pues durante el año anterior a su elección intervino en la celebración de contratos a favor de terceros y celebró un contrato con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte - IMCRED de Montelíbano. Agregó que no comparte la Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 apreciación del a quo consistente en que por la Ley de Garantías se retrasó la celebración del convenio interadministrativo con la Universidad de Cartagena y, por ende, la designación que ocupa la atención de la Sala.
Por último, insistió en que los señores Álvaro Guillermo Pérez Romero y Mauricio de Jesús Zapata Segura, quienes integraron la lista de elegibles, también estaban inhabilitados para participar en el concurso de méritos para proveer el cargo de personero de Montelíbano (Córdoba), período 2024-2028. Precisado lo anterior, corresponde a la Sala analizar los argumentos esgrimidos por el apelante, como se explica a continuación: 2.4.1.
La intervención en la celebración de contratos Como su nombre lo indica, no se requiere estar en el campo de la celebración del contrato, lo cual evidencia que se trata de las actividades prenegociales o de acercamiento que establece el aspirante, enfilado a lograr una celebración negocial, sin importar para los efectos de la inhabilidad probar o determinar que en efecto se suscribió o se pactó. Se dirá entonces que, en este evento, la inhabilidad no es de resultado sino de medio, por ello no se exige la culminación con la suscripción efectiva del negocio.
Basta entonces con haber desplegado las tratativas negociales con la entidad pública para que emerja el elemento objetivo, que deberá concurrir con los restantes para dar lugar al impedimento para asumir el cargo. Ahora bien, conforme al acervo probatorio en el que reposan las siguientes piezas documentales contractuales, se demuestra el contexto negocial, tanto en su objeto, las partes suscriptoras, su perfeccionamiento y sus fechas, así: Contrato No. CPS 002-2023 de 2 de enero de 2023 celebrado entre la señora María Jimena de la Rosa Arango en calidad de contratista y el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte (IMCRED) como entidad contratante.
El objeto negocial está acordado en la cláusula primera para la prestación de servicios profesionales como asesora jurídica del IMCRED. Las actividades específicas que se pactaron en el referido contrato se relacionaron en la cláusula segunda, así: 1. Resolver las consultas que sean solicitadas por la entidad en materia jurídica; 2. Adelantar los procesos de contratación pública que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos del instituto; 3.
Apoyar en la proyección y revisión de actos administrativos emitidos por el instituto, en el ejercicio de sus funciones legales y constitucionales; (…) 5. Alimentar y manejar la plataforma pública SECOP, entre otras. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 De la documental allegada al expediente, se advierte que el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano celebró los contratos de prestación de servicios de apoyo a la gestión No. CPS-064-2023, el 14 de septiembre de 2023 con la FUNDACIÓN REMO CONSULTING GROUP y No. CPS-067-2023, el 25 de octubre de 2023 con la FUNDACIÓN AMIGOS CREANDO SONRISAS, los cuales fueron proyectados por la entre la señora María Jimena de la Rosa Arango, en su calidad de asesora jurídica del ente contratante.
Así lo demuestran las siguientes imágenes: (…) Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 (…) Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Sobre el particular, estima la Sala que la elaboración de los proyectos de los referidos acuerdos de voluntades por parte de la demandada obedeció al ejercicio de las obligaciones contractuales que contrajo al suscribir el contrato No. CPS 002-2023 de 2 de enero de 2023, con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano, cuyo objeto era la prestación de servicios profesionales como asesora jurídica de dicho organismo, de manera que el cumplimiento de las actividades pactadas en el referido negocio jurídico, como la que invoca el actor como conducta inhabilitante, esto es, «2.
Adelantar los procesos de contratación pública que sean necesarios para el cumplimiento de los objetivos del instituto» no configuran la otra arista de la inhabilidad endilgada. Así las cosas, queda claro que las actuaciones que se le reprochan a la demandada, las realizó en desarrollo del objeto contractual que suscribió con el IMCRED y a cambio de una remuneración que acordó con la entidad por los servicios contratados como asesora jurídica (véase cláusula cuatro), lo cual se corrobora del clausulado del contrato en el que las actividades específicas de la accionada son propias del ejercicio de la abogacía (véase cláusula dos).
En consecuencia, se concluye que la elaboración de los proyectos de los negocios suscritos entre el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano y las FUNDACIONES REMO CONSULTING GROUP y AMIGOS CREANDO SONRISAS, no conlleva a que la accionada hubiera intervenido en la celebración de contratos. Por lo expuesto, este cargo de la alzada no tiene vocación de prosperidad. 2.4.2.
La celebración por sí o por interpuesta persona de contratos La Sección Quinta encuentra que la accionada fue elegida personera municipal en sesión del 2 de febrero de 2024, como consta en el acta 003 de la fecha, que da cuenta de la sesión plenaria del Concejo de Montelíbano. También se demostró que la demandada suscribió el contrato No. CPS 002-2023 de 2 de enero de 2023 con el Instituto Municipal de Cultura, Recreación y Deporte de Montelíbano, cuyo objeto fue la prestación de servicios profesionales como asesora jurídica de la entidad.
En relación con la vigencia del contrato, la cláusula séptima es la encargada de indicar que es de «doce (12) meses», contados a partir de la suscripción del acta de inicio, previo el cumplimiento de los requisitos de perfeccionamiento. Frente a los requisitos para el perfeccionamiento y ejecución del contrato, se indicó que aquel acontecía con la firma de las partes y para la segunda se requería del registro presupuestal y la acreditación del contratista de encontrarse a paz y Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 salvo por concepto de aportes al Sistema de Seguridad Social Integral (cláusula vigésima quinta).
Además, se dejó claro que el lugar de ejecución del contrato sería en el municipio de Montelíbano (cláusula vigésima sexta). Así mismo, se allegó copia del acta de inicio de actividades suscrita por las partes el 2 de enero de 2023, en el municipio de Montelíbano. En este orden, cotejada la fecha de suscripción del precitado contrato (2 de enero de 2023), que contó con los elementos de perfeccionamiento y de ejecución, con el registro presupuestal e incluso la del acta de inicio rubricado por los contratantes (2 de enero de 2023), es claro que el negocio quedó suscrito, perfeccionado e incluso comenzado por fuera del período inhabilitante del año que precede a la elección, el cual transcurrió del 2 de febrero de 2023 al 2 de febrero de 2024.
En consecuencia, no le asiste razón al recurrente al indicar que la señora «MARÍA JIMENA DE LA ROSA ARANGO, durante el año anterior a su elección, es decir en el periodo inhabilitante, entre el extremo temporal inicial 01/01/2023 y el final 31/12/2023, celebró por sí, contratos que fueron ejecutados en el Municipio de Montelíbano», pues, el año que prevé el artículo 174 de la Ley 136 de 1994 para algunas de las inhabilidades que recaen sobre el cargo de personero, se refiere al año calendario o corrido que le antecede a la fecha de la elección, es decir que el período inhabilitante cuando se trata de la causal que ahora se analiza, transcurrió, en este caso, del 2 de febrero de 2023 al 2 de febrero de 2024, comoquiera que la demandada fue elegida en la segunda fecha mencionada, según consta en el acto declaratorio de su designación expedido por el cabildo municipal.
En este punto, ha sido pacífica la posición de la Sala6 según la cual cuando uno de los presupuestos de la causal no se cumple, en este caso, el temporal, cae de su base el impeditivo, comoquiera que son elementos concurrentes y constitutivos de este. Por lo tanto, el reparo de la apelación frente a este aspecto tampoco prospera. 2.4.3.
Expedición irregular de la convocatoria por extemporaneidad en la fecha de elección Estima el accionante que la convocatoria se expidió de manera irregular al fijar como fecha de elección el 2 de febrero de 2024, cuando ha debido hacerse dentro 6 Consejo de Estado, Sección Quinta, MP Luis Alberto Álvarez Parra, sentencia de 24 de noviembre de 2022, Rad. 20001- 23-33-000-2021-00001-02 Acum.
Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que se inicia el período institucional. Al respecto conviene recordar que la expedición irregular es un vicio de nulidad del acto que se materializa cuando la actuación adolece de anomalías o se desarrolla con desconocimiento del trámite previsto en el ordenamiento jurídico.
Esta sección ha dicho en innumerables ocasiones que, no cualquier irregularidad puede afectar la validez de las decisiones de la administración, pues, las formas no son un fin en sí mismo, sino un medio para materializar el derecho objetivo, lo anterior, con fundamento en el artículo 228 de la Carta que consagra la prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal o adjetivo.
Por lo tanto, debe tratarse de irregularidades en el trámite de carácter sustancial, que puedan afectar el sentido de la decisión o que generen una grave lesión a los derechos fundamentales de los intervinientes en la actuación. Así entonces, de lo que se trata es de verificar si, en el caso de la elección de la personera de Montelíbano (Córdoba), periodo 2024-2028, la irregularidad alegada puede tener la entidad suficiente para afectar la validez del acto acusado.
La Sala Electoral7 se ha pronunciado sobre este vicio, en los siguientes términos: [E]n relación con las irregularidades en el trámite de un proceso eleccionario, generadoras por lo general de la expedición irregular del acto, las mismas deben tener la potencialidad de viciar la elección, entendiendo por ella lo siguiente: [L]a Sección Quinta46 ha sostenido que para que aquella se materialice no solo debe probarse la existencia de una anomalía en la formación del acto, sino también que aquella fue de tal magnitud que afectó de forma directa el sentido de la decisión. Esto significa que no cualquier irregularidad tiene la potestad de despojar al acto electoral de la presunción de legalidad de la que goza, sino que aquella debe ser determinante en su formación8.
En razón de lo anterior, (…) para que la irregularidad en el trámite se materialice y tenga la virtualidad de viciar el acto de elección, es necesario que se pruebe: i) la existencia de la anomalía9, ii) que la anomalía fue de tal magnitud que afecte de forma directa el sentido de la decisión, es decir que sea sustancial, trascendental y con incidencia directa en el sentido del acto definitivo.
En este punto debe precisarse que, como en este caso la elección se hizo como resultado de un concurso de méritos, es necesario demostrar que la irregularidad 7 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. MP. Luis Alberto Álvarez Parra. 4 de noviembre de 2021. rad. 11001-03-28-000-2019-00059-00. 8 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 27 de enero de 2011, MP. Filemón Jiménez Ochoa, Rad. 11001-03-28-000-2010-00015-00. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia de 25 de septiembre de 2015, MP: Alberto Yepes Barreiro, Rad. 11001-03-28- 000-2014-00132-00. 9 Consejo de Estado.
Sección Quinta. Sentencia del 27 de octubre de 2016, MP: Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 52001-23-33-000-2016-00115-01. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 en el trámite tiene la potencialidad de modificar el resultado del concurso y por tanto de la lista de elegibles.10.
Descendiendo al caso concreto, se observa que, al plenario se allegó por parte del Concejo de Montelíbano (Córdoba)11, copia del convenio interadministrativo de cooperación suscrito el 27 de noviembre de 2023, entre la referida corporación y la Universidad de Cartagena, cuyo objeto consistió en «Aunar esfuerzos técnicos, administrativos, operativos y logísticos en el diseño, aplicación, calificación y respuesta a las reclamaciones de la prueba conocimientos, prueba de competencias y valoración de estudio y experiencia para la realización del concurso público de méritos para la elección del personero municipal de Montelíbano, periodo constitucional 2024-2028».
En virtud de lo anterior, la Mesa Directiva del Concejo de Montelíbano (Córdoba) reglamentó el concurso público de méritos para la elección del cargo de personero, periodo 2024-2028, a través de la Resolución 018 del 1° de diciembre de 2023, que estableció las etapas del proceso, dentro de los cuales se destacan las siguientes: i) publicación de la convocatoria, 1° al 10 de diciembre de 2023, ii) inscripciones, 11 y 12 de diciembre de 2023, iii) publicación de listado definitivo de admitidos y no admitidos, 15 de diciembre de 2023, iv) prueba de conocimientos y competencias laborales, 19 de diciembre de 2023, v) publicación de resultados, 22 de diciembre de 2023, vi) valoración de estudios y experiencia, 3 al 5 de enero de 2024, vii) publicación consolidado prueba de conocimientos, de competencias laborales, de estudios, de experiencia y citación a entrevista, 9 de enero de 2024, viii) entrevista, 10 de enero de 2024, ix) publicación resultados definitivos de la entrevista, 12 de enero de 2024, x) publicación lista definitiva de elegibles el 17 de enero de 2024 y xi) elección, 2 de febrero de 2024.
En relación con la fecha de elección, el artículo 13 de la convocatoria, al establecer el cronograma del concurso público de méritos, dispuso lo siguiente: Pues bien, el artículo 170 de la Ley 136 de 1994, modificado por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 establece lo siguiente:
ARTÍCULO 170. ELECCIÓN. Los concejos municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso público de méritos, de conformidad con la ley 10 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Sentencia del 23 de marzo del 2017. M.P. Rocío Araújo Oñate. Radicación 25000-23-41-000-2016-00219-01. 11 Con la contestación de la demanda. Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 vigente.
Los personeros así elegidos, iniciarán su periodo el primero de marzo siguiente a su elección y lo concluirán el último día del mes de febrero del cuarto año. Con este panorama, resulta claro que, si bien la norma es clara en señalar que los concejos elegirán a los personeros dentro de los diez (10) primeros días del mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, lo cierto es que, en el presente caso, la designación de la señora María Jimena de la Rosa Arango, como personera de Montelíbano - Córdoba, para el periodo 2024-2028, se llevó a cabo, a partir de lo dispuesto en el título 27 del Decreto 1083 de 2015, en el marco un concurso público de méritos, en el cual, como quedó visto, se surtieron las fases de i) convocatoria, ii) reclutamiento y iii) pruebas, que, a su vez, comprendieron la evaluación de los conocimientos académicos, las competencias laborales, la valoración de estudios y la entrevista.
En este orden, considera la Sala que la irregularidad que se presentó consistente en realizar la elección por fuera de los diez (10) primeros días del mes de enero de 2024, no tiene la suficiente entidad para viciar de nulidad el acto acusado, pues, como se explicó en precedencia, debe tratarse de situaciones que afecten el sentido de la decisión o que generen una grave lesión a los derechos fundamentales de los participantes, lo cual no ocurrió en el sub examine, por cuanto, en este caso, se cumplieron todas las fases del concurso de méritos, sin que el periodo institucional de cuatro (4) años previsto por el legislador, comprendido entre el 1° de marzo de 2024 y el 29 de febrero de 2028, se hubiera visto afectado por haberse llevado a cabo la elección el 2 de febrero de 2024.
De otro lado, en cuanto al reproche del apelante, según el cual, la ley de garantías no es óbice para argumentar la trasgresión de la ley, pues en otros municipios sí se realizó la elección de personero dentro del término legal, es preciso manifestar que, si bien es cierto, la plenaria del Concejo de Montelíbano pudo haber otorgado las facultades a la Mesa Directiva para realizar el convenio interadministrativo con la Universidad de Cartagena con anterioridad a la fecha en que empezó la ley de garantías, también lo es que, cada municipio tiene programadas las sesiones y los temas de discusión y, en ese sentido, en lo que respecta al Concejo de Montelíbano, tan solo hasta el 22 de agosto de 2023 le fueron otorgadas tales facultades, por lo que hasta ese momento pudo realizar el convenio interadministrativo.
Además, el giro correspondiente a los gastos del convenio para realizar el proceso eleccionario se recibió por parte de la alcaldía municipal el 28 de noviembre de 2023, día en que se le transfirieron los recursos a la mencionada institución de educación superior. En todo caso, se reitera que la elección tardía de la demandada no constituye una irregularidad que vicie de nulidad el acto acusado.
Finalmente, respecto del argumento del actor consistente en que los demás integrantes de la lista de elegibles, a saber, Álvaro Guillermo Pérez Romero y Demandante: Carlos Andrés Muñoz Álvarez Demandada: María Jimena de la Rosa Arango Rad.: 23001-23-33-000-2024-00069-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 3506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Mauricio de Jesús Zapata Segura también estaban inhabilitados para ocupar el cargo de personero de Montelíbano (Córdoba), período 2024-2028, se precisa que dicha censura de la demanda no hizo parte de la fijación del litigio, motivo por el cual, mal podría el recurrente, en esta instancia, insistir en ese reproche.
En consecuencia, se impone confirmar la sentencia del 2 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba que negó las pretensiones de la demanda. Con fundamento en lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 2 de agosto de 2024 que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen.
TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede ningún recurso.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»