Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Temas: Pensión gracia – Improcedencia de argumentos nuevos en la apelación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia proferida el 6 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Myriam Amanda Torres de Barrera presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad de las resoluciones RDP 018001 del 19 de abril 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera de 2013 mediante la cual la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, decisión que fue confirmada con las resoluciones RDP 024603 y RDP 025186 del 29 de mayo y el 31 de mayo de 2013, a través de las cuales fueron resueltos los recursos de reposición y apelación. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se reconociera y pagara la prestación solicitada, a partir del 16 de diciembre de 2010, con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional; ii) se condenara a la UGPP a pagar los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iii) se condenara a la entidad demandada a pagar intereses corrientes y moratorios sobre el valor de la condena; y iv) se cumpliera la sentencia en los términos de los artículos 189 y 195 del CPACA. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - Myriam Amanda Torres de Barrera nació el 22 de enero de 1957. - Prestó sus servicios a la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá durante los siguientes periodos: i) entre el 18 de febrero y el 30 de noviembre de 1980; ii) entre el 6 de marzo y 30 de noviembre de 1981; iii) entre el 16 de marzo y el 30 de noviembre de 1982; y iv) entre el 10 de marzo de 1993 y el 16 de diciembre de 2010. - El 16 de diciembre de 2010 adquirió el estatus pensional, cuando cumplió 20 años de servicio y contaba con más de 50 años de edad. - La demandante solicitó ante la UGPP el reconocimiento de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 018001 del 19 de abril de 2013.
Decisión que fue confirmada a través de los actos RDP 024603 y RDP 025186 del 29 de mayo y 31 de mayo de 2013, a través de los cuales fueron resueltos los recursos de reposición y apelación. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989; y el Decreto 2277 de 1977. 2 En adelante UGPP 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera En cuanto al concepto de violación3, señaló que los actos demandados son ilegales, toda vez que, a través de estos le fue negado el reconocimiento y pago de una pensión gracia a la demandante, pese a que acreditó los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, pues acreditó más de 20 años como docente del nivel territorial y cuenta con más de 50 años de edad. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda, por las razones que expresan a continuación4: - La demandante no cuenta con 20 años de servicio como docente con vinculación del orden nacionalizada o territorial, por lo que no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto, para efectos de esta no se pueden computar los tiempos de servicio con vinculación nacional, ni los cargos desempeñados de carácter administrativo. - A través del artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 90 de 1989, el legislador estableció una transición con el fin de colmar las expectativas de los docentes vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, por lo que Myriam Amanda Torres de Barrera no tiene derecho al reconocimiento de la prestación pretendida, toda vez que en la referida fecha no se encontraba vinculada a la docencia oficial. - La UGPP actuó conforme a derecho al expedir los actos administrativos objeto de reproche, los cuales fueron debidamente motivados y se fundamentaron en las normas que regulan el reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) presunción de legalidad de los actos administrativos; ii) inexistencia de la obligación; iii) prescripción; iv) «compensación» y iv) innominada o genérica. 11.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia proferida el 6 de julio de 20175 negó las pretensiones de la demanda. 3 Folios 25 a 30. 4 Folios 283 a 307. 5 Folios 111 a 118. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto, concluyó lo siguiente: - La demandante prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del Distrito capital de Bogotá como docente por horas durante los siguientes periodos: i) entre el 18 de febrero y el 30 de noviembre de 1980 [con lo que acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980]; ii) entre el 6 de marzo y el 30 de noviembre de 1981; y iii) entre el 18 de marzo y el 11 de noviembre de 1982.
Asimismo, que a partir del 10 de marzo de 1993 fue designada en propiedad como docente tiempo completo, cargo que ocupó hasta el 21 de junio de 2011. - De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo 1 del artículo 1 de la Ley 31 de 1985, se computará como jornada completa de trabajo docente, aquella compuesta por 4 horas diarias y, para efectos de establecer el número de días de servicio, se debían sumar la totalidad de horas laboradas y su resultado se divide entre 4.
En ese orden, de acuerdo con las pruebas aportadas al expediente, la demandante laboró 1706 horas, lo que equivale a 1 año, 2 meses y 6 días, que sumados a los tiempos certificados como docente de tiempo completo arrojan un total de 19 años, 5 meses y 17 días. Por lo expuesto, no le asiste razón a la demandante cuando afirma que acreditó todos los requisitos para el reconocimiento de una pensión gracia, por cuanto, del análisis probatorio le hicieron falta 6 meses y 13 días para el cumplimiento de los 20 años de servicio como docente oficial del orden territorial. 1.4.
El recurso de apelación La demandante interpuso recurso de apelación6 en el cual reprochó la decisión del tribunal de primera instancia, y lo sustentó así: - No existe controversia en relación con el tiempo de servicios prestado, toda vez que la demandante se retiró servicio docente el 22 de junio de 2011 por razones de salud, lo que se evidencia en la Resolución 428 del 18 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio le reconoció una pensión por invalidez con ocasión de la pérdida de capacidad laboral del 96%. - Debe aplicarse el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia proferida por la Sección Segunda dentro del expediente con radicado 17001-23-31-000-2007- 00187-01 (1067-2009), en el cual, con el propósito de garantizar el derecho a la seguridad social, reconoció una pensión gracia a un docente que prestó sus 6 Folios 125 a 127. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera servicios durante 18 años, esto es que, «laboró más de las dos terceras partes del tiempo exigido legalmente para tener derecho a la pensión gracia, pero por razones que no fueron imputables a ella, sino debido a su situación de invalidez». 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos en el recurso de apelación7. La UGPP solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto con la contestación de la demanda8. 1.6. El Ministerio Público En esta oportunidad el Ministerio Público no rindió concepto9. 2.
Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Myriam Amanda Torres de Barrera acreditó los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia solicitada de conformidad con el régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? 2.2. Marco normativo La Ley 114 de 191310 creó la pensión gracia como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias.
El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicios en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta. 7 Folios 150 a 152. 8 Folios 190 a 191. 9 De acuerdo con el informe de paso a despacho que obra en el folio 192. 10 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación11 señaló que «el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las leyes 116 de 192812 y 37 de 193313, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así14: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe ‹Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional›. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales». Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197515 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 198916, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200017 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 12 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 13 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 15 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 16 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 17 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala18 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) El artículo 1º de la Ley 91 de 198919 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión 18 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 19 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201820, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las - situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial».
En la misma línea, esta Sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202221, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente 20 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 9 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».22 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) una experiencia docente antes del 31 de diciembre de 1980 en una institución educativa territorial o nacionalizada, (ii) completar 20 años de servicios en una plaza territorial o nacionalizada y (iii) tener buena conducta durante su desempeño como docente.
No se puede exigir haber completado los requisitos ni encontrarse vinculado en la fecha señalada, teniendo en cuenta que pueden ser computados los tiempos laborados con posterioridad; y no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo. 2.3. Caso concreto 22 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 10 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: - Myriam Amanda Torres de Barrera nació el 22 de enero de 195723. - Mediante certificación del 9 de mayo de 2007, el jefe de hojas de vida de la Dirección de Recursos Humanos de la Alcaldía mayor de Bogotá certificó que la demandante prestó sus servicios como «profesor catedra externa por horas», así: Tipo A.A. Número de horas Desde Hasta Decreto 169 de 1980 16 horas semanales 18-02-1980 - Decreto 387 de 1981 12 horas semanales 06-03-1981 - Constancia suscrita por el rector del Colegio distrital nuevo Kennedy 12 horas semanales 18-03-1982 30-11-1982 - Mediante Decreto 119 del 9 de marzo de 1993, el alcalde mayor de Santa Fe de Bogotá, designó a Myriam Amanda Torres de Barrera como profesora tiempo completo del nivel secundaria. - De acuerdo con el certificado de información laboral expedido el 4 de septiembre de 2014, la demandante prestó sus servicios a la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá como docente en el «sector público departamental o distrital», así: Periodos de vinculación laboral Entidad empleadora Cargo / observaciones Desde Hasta 18-02-1980 30-11-1980 SED Nombramiento profesor por horas 6-03-1981 30-11-1981 SED Nombramiento profesor por horas 18-03-1981 (sic) 30-11-1981 (sic) SED Nombramiento profesor por horas 10-03-1993 21-06-2011 SED Docente – grado – 14 propiedad - El 24 de enero de 2013 solicitó ante la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 018001 del 19 de abril de 2013. - Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación, los cuales fueron resueltos mediante las resoluciones RDP 024603 y RDP 025186 23 Copia del registro civil de nacimiento que obra en el folio 5. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera del 29 de mayo y 31 de mayo de 2013, con las cuales se confirmó el acto que negó el reconocimiento de la prestación pretendida. 2.4.
Análisis sustancial El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A negó las pretensiones de la demanda, al considerar que sumados los tiempos certificados como docente hora cátedra y de tiempo completo la demandante prestó sus servicios por un periodo total de 19 años, 5 meses y 17 días, esto es, no acreditó los 20 años de servicio como docente oficial con vinculación territorial o nacionalizada.
La demandante presentó recurso de alzada contra la anterior decisión y solicitó se revocara, para lo cual señaló que no existe controversia en relación con el tiempo de servicios prestados, sin embargo, pidió que se aplicara el precedente jurisprudencial contenido en la sentencia proferida por la Sección Segunda dentro del expediente con radicado 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067-2009), en el cual, con el propósito de garantizar el derecho a la seguridad social, se le reconoció una pensión gracia a un docente que prestó sus servicios durante 18 años, esto es, que «laboró más de las dos terceras partes del tiempo exigido legalmente para tener derecho a la pensión gracia, pero por razones que no fueron imputables a ella, sino debido a su situación de invalidez».
Ahora bien, encuentra la Sala que en la demanda que dio inicio al asunto en estudio, la demandante solicitó se declarara la nulidad de los actos mediante los cuales la UGPP le negó el reconocimiento de una pensión gracia, por cuanto consideró que esta decisión desconocía el régimen constitucional y legal, en la medida en que acreditó los requisitos previstos en las normas que regulan el reconocimiento de esa prestación, esto es «”ser maestro de escuela primaria oficial durante un término de veinte (20) años”, y de “tener 50 años de edad”, tal como se probó en las oportunidades administrativas correspondientes, a través de los derechos de petición resueltos por la UGPP» (sic).
En esa misma línea, en el capítulo correspondiente al concepto de violación de la demanda, después de trascribir algunas disposiciones señaló que «[…] se desprende fácilmente, y sin lugar a equívocos, que esta norma hizo extensiva la PENSIÓN GRACIA a los maestros que hayan completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria […]».
Asimismo, concluyó que «[t]oda vez que mi representada, se vinculó como docente al Magisterio Oficial y laboró por espacio de más de 20 años, es incuestionable que la PENSIÓN GRACIA debe reconocerse a partir del momento en que reunió los requisitos señalados en las leyes que regulan la materia, a saber la Ley 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933, estos es los 20 años de servicios y 50 de edad» (sic para 12 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera toda la cita).
En consonancia con lo anterior, el tribunal de primera instancia, después de superar la argumentación contenida en los actos administrativos objeto de reproche, procedió a verificar si Myriam Amanda Torres de Barrera contaba con los requisitos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, para lo cual, de acuerdo con el material probatorio concluyó que solo acreditó 19 años 5 meses y 17 días de servicio, es decir, no cumplió con los 20 años de servicio que exige la norma que regula esa prestación. Contra la anterior decisión, la demandante presentó recurso de apelación en el cual sostuvo que «frente al tiempo que indica el tribunal no hay controversia, ya que mi poderdante por motivos de salud debió retirarse antes de tiempo de la docencia, como consta en la resolución 428 del 19 de septiembre de 2011, por medio de la cual el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio reconoce una pensión de invalidez, resolución en donde consta que mi poderdante sufrió una pérdida de capacidad laboral del 96% que se estructuro el día 22 de junio de 2011.» (sic para toda la cita) y por primera vez en el asunto en litigio [tanto en la actuación administrativa como en la judicial] solicitó «tener en cuenta la jurisprudencia del Consejo de Estado, en el proceso Radicación número: 1700-23-31-000-2007-00187-01(1067-09) […] de 30 de septiembre de dos mil diez (2010)» (sic) en la que se reconoció una pensión gracia a un docente que solo acreditó 18 años de servicio, «por razones que no le fueron imputables a ella, sino debido a su situación de invalidez».
En consonancia con lo expuesto, se encuentra que a través del recurso de apelación la demandante expone un nuevo argumento que no fue planteado ni en la actuación administrativa ni en las etapas procesales correspondientes y frente al cual, la entidad demandada no tuvo oportunidad de defenderse ni el a quo de emitir pronunciamiento. Al respecto, para la Sala es importante precisar que de acuerdo con el artículo 281 del Código General del Proceso24 [aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA] la sentencia «[…] deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.» Asimismo, el inciso cuarto de esta disposición precisa que «[e]n la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.» 24 En adelante CGP. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera En esa línea, el principio de congruencia contenido en el citado artículo 281 debe enmarcar las decisiones judiciales, por cuanto conlleva a la materialización del principio constitucional del debido proceso y de los derechos fundamentales de contradicción y defensa.
De otra parte, ese principio debe ser interpretado a luz de disposiciones como la contenida en el artículo 228 de la Constitución Política, según el cual en las actuaciones judiciales «prevalecerá el derecho sustancial», por lo que, las conclusiones a las que llegue el juez en sus providencias deben guardar congruencia con lo planteado por las partes en la demanda, su contestación y los alegatos de conclusión, pero también con los hechos expuestos, las pruebas y las normas jurídicas aplicables a la controversia.
En ese sentido, la Sala Plena Contenciosa de esta Corporación señaló25: «El petitum, entonces deberá expresar claramente la modificación o reforma que se pretende de los actos acusados, y a él atañe la observancia por parte del juzgador del principio de la congruencia de las sentencias, que debe ser tanto interna como externa. La externa, se traduce en la concordancia debida entre el pedido de la (sic) partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones, con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículos 55 de la Ley 270 de 1996 y 170 del C.C.A. en concordancia con el 305 del C.P.C., que señala que el juez en la sentencia debe analizar “los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, con el objeto de resolver todas las peticiones”.
No debe olvidarse además, que conforme al artículo 304 del C.P.C. la parte resolutiva “deberá contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda ”. Dado que con la definición del proceso se busca la certeza jurídica, la norma le impone al juez el deber de claridad respecto de la sentencia, noción que se opone a las decisiones oscuras, ambiguas o dudosas.
La congruencia interna, está referida a la armonía y concordancia que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones fácticas, probatorias y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la sentencia.» De acuerdo con lo expuesto, el planteamiento hecho en el recurso de apelación, con el que se pretende sean tenidas en cuenta las consideraciones de una sentencia proferida por esta Corporación, con el fin de estudiar si pese a que la demandante no cumplió con el requisito de 20 años de servicios tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia pues esta situación se dio como consecuencia de problemas de salud que la hicieron beneficiaria de una pensión por invalidez, desborda la competencia que tiene la Sala para pronunciarse en el asunto en estudio.
Lo anterior, toda vez que, desde el punto de vista de la denominada «congruencia externa» la recurrente no planteó este argumento ni en la demanda ni en el periodo que tenía para corregirla ni en los alegatos de conclusión. Asimismo, desde la 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de agosto de 2002, Consejero ponente Juan Ángel Palacio Hincapié, expediente 12668. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera perspectiva de la «congruencia interna», al proceso no fueron aportados documentos que le permitieran al juez evidenciar que en efecto, se encontraba en una situación ajena a su voluntad que le impidiera completar el tiempo de servicio [solo con el escrito de impugnación se aportó el acto de reconocimiento de la pensión por invalidez].
Adicional, del concepto de violación en el que fueron sustentadas las pretensiones de la demanda, se evidencia que Myriam Amanda Torres de Barrera acudió a la jurisdicción con el pleno convencimiento de que contaba con los 20 años de servicio como docente del orden territorial que la hacían acreedora del reconocimiento de una pensión gracia, razón por la cual, planteó el objeto del litigio bajo ese supuesto.
En suma, en virtud de los principios de lealtad procesal, congruencia, contradicción y defensa, la Sala no tiene competencia para estudiar en esta instancia el planteamiento expuesto por la demandante en el recurso de apelación, comoquiera que, como se explicó en líneas anteriores, esta no es la oportunidad para traer el litigio argumentos nuevos, frente a los cuales la parte demandada no tuvo oportunidad de ejercer su derecho de defensa.
Lo anterior cobra mayor relevancia, bajo el entendido de que ese argumento no se sustenta en un hecho nuevo que justifique su planteamiento extemporáneo, sino que, al contrario, se trató de un hecho ocurrido incluso con anterioridad a la expedición del acto objeto de reproche. Finalmente, en el recurso de alzada la demandante manifestó que estaba de acuerdo con el análisis hecho por el tribunal frente a los tiempos de servicio, en el cual sustentó la decisión de negar las pretensiones, por cuanto no contaba con los 20 años de servicio exigidos por el legislador para el reconocimiento de la pensión gracia. En ese orden y en el entendido de que no existe discrepancia frente a la argumentación que sustentó la decisión de primera instancia, esta Subsección confirmará la sentencia del 6 de julio de 2017. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 15 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.26 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de la condena en costas a la parte demandante. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala concluye que Myriam Amanda Torres de Barrera no acreditó los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia prevista en Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar en la sentencia del 6 de julio de 2017, en la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.
Segundo. Sin condena en costas en esta instancia. 26 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 16 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Tercero. Ejecutoriada esta decisión, devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.