Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C, veintitrés (23) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Demandado: DISTRITO ESPECIAL, INDUSTRIAL Y PORTUARIO DE BARRANQUILLA SENTENCIA Corresponde a la Sala resolver la demanda interpuesta por el señor César Augusto Ardila López, mediante la cual interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico fechada 2 de octubre de 2020, por la cual se resolvió el recurso de apelación en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
I.- SÍNTESIS DEL CASO
1. LA DEMANDA 1.1. La parte actora, actuando en nombre propio, formuló las siguientes pretensiones: “6.1. Que se conceda el presente recurso extraordinario y se le dé el trámite correspondiente. 6.2. Que se infirme la Sentencia Recurrida en sede de revisión. 6.3. Que se reemplace la sentencia recurrida con una nueva que revoque totalmente la sentencia de primera y segunda instancia y acoja las pretensiones consignadas en el escrito de la demanda”. 1.2.
Fundamento fáctico Como sustento de lo anterior se extraen los siguientes hechos: Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 El demandante interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las Resoluciones 0710 de 2013, 1435 de 2013 y 0105 de 2014, mediante las cuales el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla, a través de la autoridad urbanística, impuso sanción por incumplimiento a las normas urbanísticas por realizar una construcción sin licencia. Mediante sentencia de 22 de noviembre de 2016 el juzgado once administrativo oral del circuito de Barranquilla resolvió negar las pretensiones, confirmada por el Tribunal Administrativo del Atlántico en decisión del 2 de octubre de 2020, notificada el 30 de junio de 2021.
Según el actor, las decisiones no tuvieron en cuenta que el hecho que dio lugar a la sanción ocurrió hace más de 25 años, y quien lo cometió fue el señor Hernando Padilla Cantillo, quien, según el demandante, fue el que realizó la ampliación sin licencia. Como prueba de este hecho, en la actuación administrativa, el demandante solicitó la declaración o interrogatorio de los vecinos, para lo cual anexó la lista con los nombres y direcciones de los primeros.
Señala que esta prueba fue rechazada por el Distrito. Indica que en el proceso ordinario se practicó un dictamen pericial que no fue desvirtuado y en el cual se consignó lo siguiente: “Conforme a las visitas realizadas al personal de vecinos que colindan con el inmueble y quienes son adultos mayores se pudo constatar que esas 4 paredes constituyen el garaje y el baño del apartamento independiente y fue construido sobre un área de 5m X 6m = 30M2 por el Señor ARMANDO PADILLA CANTILLO hace aproximadamente entre 25 y 30 años para construir el baño del apartamento ya que compro la casa con matrícula de la oficina de instrumentos públicos de Barranquilla el No. 040- 403899 en aquel entonces del Instituto de Crédito Territorial a través de la entidad CREMIL.
También se pudo constar que mediante la investigación personal que el aquí demandante CESAR AUGUSTO ARDILA LOPEZ, llegó al inmueble en el mes de septiembre de 2010, en calidad de arrendatario y que posteriormente realizó una transacción de compra venta del total del inmueble con el señor HERNANDO PADILLA CANTILLO quedando claro que no fue el demandante quien construyó dichas paredes, sino que su posesión es de buen fe, en aras de ofrecer vivienda a su familia”.
Señala el demandante que en la actuación administrativa el Distrito incurrió en un error de apreciación de los hechos, por lo que precisa que el 9 de agosto realizó la compraventa de la posesión de dos inmuebles, que contiene dos estructuras; una de ellas originó la sanción, pero insiste que su construcción fue mucho antes de la celebración del negocio.
Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 1.3. Las causales de revisión invocadas. El demandante aduce como causales de revisión las contenidas en el numeral 1° y 5° del artículo 250 del CPACA.
Respecto de la causal dispuesta en el numeral 1° indica que el Distrito no quiso practicar una prueba consistente en el interrogatorio del verdadero autor de la construcción, el señor Hernando Padilla Cantillo. Señala que la manera en que se tramitó la actuación administrativa vulneró su derecho de defensa y debido proceso, pues, según su entender, la declaración del señor Padilla demostraría que fue él quien realizó la ampliación sin licencia, por lo cual allega una declaración juramentada del señor Hernando Padilla Cantillo realizada el 21 de junio de 2022 ante la notaría novena del círculo de Barranquilla, en la cual manifiesta bajo la gravedad de juramento que fue él quien realizó la ampliación en el inmueble objeto sobre el que recayó la sanción, y que así estaba al momento en que el actor adquirió la posesión sobre el mismo.
Respecto a la causal dispuesta en el numeral 5° señala que la sentencia demandada vulneró principios constitucionales como el debido proceso, pues en la actuación administrativa sancionatoria se le impidió llamar a declarar a los vecinos del inmueble. Adicionalmente, indica que en la actuación administrativa, y a pesar que la jefe de espacio público ordenó la práctica de unas pruebas, posteriormente fueron negadas.
Posteriormente cita jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia para señalar que la negación de una prueba conducente constituye una violación al derecho de defensa y debido proceso. Así como de la Corte Constitucional para sustentar la violación al derecho de defensa, cuando en el curso de un proceso una providencia judicial adolece de defecto fáctico.
A partir de lo anterior, señala que la sentencia recurrida es nula por las siguientes razones: “Al momento de sancionar la alcaldía y fallar las dos instancias no tuvieron en cuenta lo dicho por la corte constitucional por cuanto desestimo el valor probatorio arrimado al expediente como lo es el informe pericial y la violación al debido proceso y derecho a la defensa al no practicar la alcaldía pruebas que pudieran conducir al verdadero autor de la construcción y la fecha y cambiar el sentido del fallo.
Al momento de fallar en las dos instancias, no darle el valor probatorio del dictamen pericial ordenado por el juez, Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sustentado en audiencia donde claramente afirma que la construcción es vieja, todo ratificado por cada uno de los testigos en audiencia; no existe en el acervo probatorio que hace parte del expediente judicial, otra prueba que exprese lo contrario al dictamen pericial del 29 de febrero de 2016.
La declaración del señor Hernando Padilla Cantillo reafirma el informe pericial ordenado por el juzgado 11 administrativo de que el suscrito no es el autor de dicha construcción, es la prueba más confesa de la existencia del yerro por parte de la alcaldía y las dos instancias al sancionar y fallar sin prueba del autor de la construcción y la fecha, quienes en su trato se limitaron a afirmar que compré y al comprar construí y al construir debía tramitar una licencia en 60 días, un imposible, porque es de conocimiento de la alcaldía y las dos instancias que el titular del inmueble es el IC.T. único autorizado para tramitar licencia del inmueble.
Todo lo contrario, mediante dictamen pericial fechado 29 de febrero de 2016 y visible a folios 319 y 320 del expediente y la declaración notarial del señor Hernando Padilla Cantillo se desvirtuó que, el hoy demandante, Cesar Augusto Ardila López haya realizado la conducta por la cual se le investigó y sancionó administrativamente de manera injusta y arbitraria.
Con lo anteriormente demostrado, la sentencia recurrida resulta, a todas luces, incongruente con lo planteado en la demanda, el recurso de apelación y las pruebas solicitadas, aportadas, practicadas oportunamente y lo normado por el debido proceso. Como es sabido, toda providencia judicial debe estar fundada en pruebas que demuestren quien fue el autor de la conducta y también, en este caso, la fecha – al menos el año- en la cual se realizó la construcción sin licencia, aspectos que son importantes determinar debido, al fenómeno jurídico de la prescripción de la sanción y la caducidad de la potestad sancionatoria del estado que opera para ese tipo de conductas.
Por todo lo anteriormente descrito existen motivos y pruebas estos más que suficientes para que el Sentenciador de Segunda Instancia revocara la Sentencia de primera instancia apelada y decretara la nulidad de los actos administrativos acusados. Las anteriores son razones suficientes para que en sede de revisión se revoque la sentencia recurrida”. 2.
Contestación del recurso extraordinario de revisión. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Mediante auto del 8 de noviembre de 2023 se tuvo por presentada de manera extemporánea la contestación por parte del Distrito, en tanto que el plazo para presentarla vencía el 31 de agosto de 2023 y fue allegada el 18 de septiembre del mismo año. 3.
La sentencia objeto de revisión. Mediante decisión del 2 de octubre de 2020, el Tribunal Administrativo del Atlántico resolvió el recurso de apelación interpuesto por el ahora actor y resolvió confirmar la decisión de primera instancia y negar las pretensiones de la demanda, con fundamento en las consideraciones que a continuación se sintetizan.
Inicia el Tribunal explicando la importancia del derecho urbanístico y las competencias que tiene el Estado y las entidades correspondientes para expedir las licencias. Paso seguido detalló el marco normativo de las actuaciones que se deben surtir para su expedición. A partir de lo anterior, concluye el Tribunal que el actor no demostró que las reparaciones realizadas al inmueble ubicado en la carrera 27 No. 55- 122 fuesen autorizadas por la curaduría urbana u otra autoridad competente.
En cuanto a la antigüedad de la construcción, el Tribunal indicó que, según la escritura pública nro. 2315 y la promesa de compraventa, la medida del inmueble era de 20.64 m2, y que, al contrastarlo con la superficie actual, advirtió una superficie mayor, por lo que correspondió a una obra nueva sin licencia para ello. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.
Competencia. Acorde con lo previsto en el inciso segundo del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y el numeral 3 del artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 20191, la Sección Primera es competente para conocer del presente recurso extraordinario de revisión. En el caso concreto, la sentencia del 02 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, quedó ejecutoriada el 12 de julio de 2021, según índice 0011 del aplicativo SAMAI, y la presente demanda 1 Reglamento interno del Consejo de Estado.
Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 fue radicada el 24 de junio de 2022; por lo tanto, se desprende que se interpuso en tiempo. 2. Análisis de la sala. El recurso extraordinario de revisión se consagró como excepción al principio de inmutabilidad de las sentencias que hacen tránsito a cosa juzgada y está previsto para revisar circunstancias fácticas o probatorias del proceso, siempre y cuando encuadren en algunas de las causales dispuestas en el artículo 250 del CPACA.
Ahora bien, no está previsto para corregir yerros cometidos por las partes o para suplir deficiencias en la actividad probatoria que le competía a los sujetos procesales en el trámite del proceso2. Respecto a la causal primera, esta Corporación ha establecido que procederá siempre y cuando la prueba documental allegada con el recurso preexistía a la providencia objeto de revisión y que podía determinar el sentido de la decisión, pero que el interesado no pudo incorporar al expediente por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de su contraparte3.
Así se puede leer: “Si el documento se produjo con posterioridad a la sentencia no se configura la causal porque no se trataría de un documento recobrado en estricto sentido y la decisión adoptada en su ausencia no podría considerarse injusta, al menos no en el sentido que pretende remediar este medio de impugnación extraordinario, es decir, aquella derivada de la incidencia indebida en la decisión final de factores externos al proceso.
Para que se configure la causal en comento esta Corporación ha indicado que es necesario i) que los documentos aportados con la demanda de revisión existan antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, ii) que las pruebas solo hayan podido recobrarse después de dictada la sentencia, iii) que el recurrente no las hubiere podido aportar durante el trámite del proceso por 2 Radicado 2020-03980-00;
CP Gabriel Valbuena Hernández 22 de noviembre de 2021. “Este recurso constituye una verdadera acción impugnatoria con efectos rescisorios y se dirige a reexaminar circunstancias fácticas o probatorias que ameritan que se adopte una nueva decisión. Para que prospere se requiere como antecedente una sentencia ejecutoriada, bien sea de los Juzgados Administrativos, Tribunales Administrativos o del Consejo de Estado, en única o segunda instancia, creadora de la cosa juzgada material, la cual, una vez censurada, solo puede ser desconocida luego de la comprobación de una de las causales contenidas en el artículo 250 CPACA y con la concurrente y necesaria definición de que el fallo reprochado es erróneo o injusto por esa causa, es decir, que hay lugar a tomar otra decisión. No se trata de una posibilidad para corregir los yerros cometidos por las partes en el litigio precedente, ni para mejorar el acervo probatorio, o para alegar hechos no expuestos ante el juez natural del proceso, sino para garantizar de manera plena el derecho al debido proceso.
En este orden de ideas, la revisión es un medio de impugnación extraordinario que limita la inmutabilidad de las sentencias en relación con la cosa juzgada y permite que se subsanen determinadas irregularidades o ilegalidades. La principal finalidad de este recurso es el restablecimiento de la justicia”. 3 Radicado 2016-03198-00 REV;
Fredy Ibarra Martínez; 22 de noviembre de 2021 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 razones de fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria y, iv) que sean decisivas en la medida en que con ellas la decisión recurrida habría sido diferente4”.
Obsérvese como esta causal hace referencia a las pruebas documentales descritas en los artículos 243 y siguientes del Código General del Proceso, en donde se establece que serán documentos “los escritos, impresos, planos, dibujos, cuadros, mensajes de datos, fotografías, cintas cinematográficas, discos, grabaciones magnetofónicas, videograbaciones, radiografías, talones, contraseñas, cupones, etiquetas, sellos y, en general, todo objeto mueble que tenga carácter representativo o declarativo, y las inscripciones en lápidas, monumentos, edificios o similares”.
En el caso concreto, la prueba que allega el recurrente es una declaración juramentada ante notario, que corresponde a un testimonio, según lo dispuesto en el artículo 1885 ibidem. Por su parte, respecto de la causal recogida en el numeral 5° del artículo 250 la jurisprudencia de esta Corporación6 ha señalado lo siguiente: “De la lectura de la norma se desprende que la configuración de la causal necesita, de un lado, que haya tenido lugar una nulidad originada en la sentencia y, del otro, que contra ella no proceda el recurso de apelación. Sin embargo, debido a que el legislador no determinó cuáles son los eventos en los que se considera que se ha configurado una “nulidad originada en la sentencia”, ha sido la jurisprudencia del Consejo de Estado la que ha dotado de contenido esta disposición7.
Así, esta Corporación ha señalado que esa condición se refiere a situaciones “originadas en la misma sentencia recurrida o en circunstancias sobrevinientes con influencia en la decisión, por desconocimiento grave o insaneable de alguna ritualidad sustantiva propia de la actuación”8. 4 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 17 de julio de 2013, exp. 11001-03-15-000-2009-00062-00 (REV), CP Alfonso Vargas Rincón. En el mismo sentido ver: Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 1º de marzo de 2016, exp. 11001-03-15-000-2015-01917-00 (REV), CP Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 5 Artículo 188.
Testimonios sin citación de la contraparte. Los testimonios anticipados para fines judiciales o no judiciales podrán recibirse por una o ambas y se entenderán rendidos bajo la gravedad del juramento, circunstancia de la cual se dejará expresa constancia en el documento que contenga la declaración. Este documento, en lo pertinente, se sujetará a lo previsto en el artículo 221.
Estos testimonios, que comprenden los que estén destinados a servir como prueba sumaria en actuaciones judiciales, también podrán practicarse ante notario o alcalde. A los testimonios anticipados con o sin intervención del juez, rendidos sin citación de la persona contra quien se aduzcan en el proceso, se aplicará el artículo 222. Si el testigo no concurre a la audiencia de ratificación, el testimonio no tendrá valor. 6 Radicado 2021-05086-00 REV;
CP Carlos Enrique Moreno; 12 de noviembre de 2021 7 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 16. Sentencia del 5 de mayo de 2020. Radicado 11001031500020170251900. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia del 7 de octubre de 2019, Radicado 11001333103520080018001. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese sentido, de acuerdo con la posición pacífica del Consejo de Estado, esto implica corroborar que: i) el vicio alegado se originó en la sentencia, es decir, que se materializó con la adopción misma del fallo y no antes, y ii) la anomalía es de tal magnitud que configura un defecto insaneable de la actuación, al punto que, de no presentarse ese yerro, la decisión adoptada hubiese sido distinta9.
En cuanto a la segunda exigencia, esta Corporación ha señalado que son dos los grupos de anomalías que pueden dar lugar a un defecto insaneable derivado de la sentencia10: el primero, relacionado con irregularidades que constituyen causal de nulidad del proceso y que solo pudieron ser advertidas en la sentencia, y, el segundo, relativo a los vicios que contiene la propia sentencia y que pueden derivar en la vulneración del artículo 29 Superior11.
El primer grupo estaría referido entonces a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA, en el Código de Procedimiento Civil (CPC) o en el Código General del Proceso, siempre y cuando solo hayan podido advertirse en la sentencia. El segundo, a la inobservancia de aspectos procesales de tal transcendencia que tengan impacto en la garantía del debido proceso12, lo cual excluye la posibilidad de formular, por esta vía, cuestionamientos que conciernan al contenido de la motivación, a la valoración probatoria o a la forma de aplicación de una determinada norma.
Así, según la jurisprudencia de esta Corporación13 y a modo enunciativo, una nulidad originada en la sentencia por 9 Cfr. Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26. Sentencia del 14 de agosto de 2018, Radicado 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°22. Sentencia del 3 de diciembre de 2019, Radicado 11001031500020140309300;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 18 de noviembre de 2018, Radicado 11001032500020150099600. 10 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26. Sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.: 11001031500019980015701; Consejo de Estado, Sala Especial No. 26. Sentencia del 3 de febrero de 2015 Rad.: 11001031500020110163900;
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad.: 11001031500020150234200 y Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°2. Sentencia del 1° de octubre de 2019, Rad.: 11001031500020130221600. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 16 de julio de 2007, Rad.: 11001031500020070065300.
Se toma el resumen de la causal contenido en el radicado No 110010315000201300702-00 y reiterado en la sentencia del 1° de noviembre de 2016 proferida por la Sala Especial de Decisión N° 10, Rad.: 11001031500020120023000. 12 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15. Sentencia del 5 de noviembre de 2019. Radicado 11001031500020180141500. 13 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 3 de febrero de 2015, Rad.: 11001031500020090049400; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 26. Sentencia del 14 de agosto de 2018, Rad.: 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sala Plena, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 3 de diciembre de 2019, Rad.: 11001031500020140309300; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B. Sentencia de 29 de abril de 2015, Rad.: 20083531900;
Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2019, Rad.: 11001032500020130023300; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N°15, Sentencia del 5 de noviembre de 2019, Rad.: 11001031500020180141500; Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 24 de octubre de 2019, Rad.: 11001032500020140032500;
Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 22. Sentencia del 2 de febrero de 2016, Rad.: 110010315000201502342; Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión N° 4. Sentencia del 23 de julio de 2019, Rad.: 11001031500020180434500. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 circunstancias distintas a las causales de nulidad procesal previstas en el CPACA o en el Código General del Proceso puede acaecer en los siguientes eventos: i) cuando se dicta sentencia en un proceso que terminó por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo; ii) cuando el fallo aparece firmado por menor o mayor número de magistrados o cuando es adoptado con un número de votos diferente al previsto en la ley; iii) cuando la sentencia carece totalmente de motivación; iv) cuando el fallo viola el principio de non reformatio in pejus; v) cuando la sentencia condena a quien no es parte dentro del proceso; vi) cuando el fallo se profiere con falta de competencia o de jurisdicción; vii) cuando se dicta sentencia con pretermisión de las instancias procesales previas; viii) cuando el demandado es condenado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta; o ix) cuando la sentencia carece de congruencia interna o externa.
La congruencia interna se refiere a la correspondencia que debe existir entre la parte motiva y la resolutiva de la sentencia, mientras que la externa propende porque la decisión contenida en parte resolutiva se encuentre en concordancia con lo pedido en la demanda y en su contestación14, es decir, que haya identidad jurídica entre lo resuelto y las pretensiones y excepciones oportunamente presentadas, salvo por las competencias oficiosas que la ley otorga al juzgador15.
Lo anterior encuentra fundamento en el artículo 281 del CGP16 ꟷque reformó el artículo 305 del CPCꟷ, aplicable por remisión normativa del artículo 306 de la Ley 1437 de 2011. Cuando falta esa congruencia externa, se habla de decisiones ultrapetita, que tienen lugar cuando se reconoce un mayor derecho al pretendido, extrapetita cuando se reconoce un derecho no reclamado o que siendo reclamado se concede por una causa distinta al supuesto fáctico y jurídico de la demanda, o infrapetita cuando no se resuelve algún asunto debidamente 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia de 1 de marzo de 2018.
Radicado 11001-03- 25-000-2013-00838-00. 15 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021. Radiado 11001-03- 26-000-2019-00100-00(64246). 16 “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio.
(…)”. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 planteado17. De fondo, la razón por la cual procede la nulidad originada en la sentencia cuando se desconoce el principio de congruencia, es porque el fallador excede su competencia, la que, como se ha dicho, está determinada por las pretensiones y los fundamentos de la demanda, y por la contestación y las excepciones propuestas18.
En conclusión, la procedencia de la causal de nulidad originada en la sentencia de que trata el numeral 5° del artículo 250 del CPACA impone acreditar, de un lado, que el recurso se interpone contra una sentencia respecto de la cual no procede el recurso de apelación y, del otro, que el fallo a infirmar dio origen a una nulidad procesal de las que tratan las codificaciones procesales o a un defecto con implicaciones graves en la garantía del debido proceso”.
Adicionalmente, también procede esta causal cuando la sentencia viola el debido proceso constitucional, esto es, cuando se afecta el núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso que está integrado por las siguientes garantías mínimas: i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el principio de favorabilidad; v) el derecho a la presunción de inocencia; vi) el derecho a la defensa; vii) derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilatación injustificada de las mismas; viii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; ix) el derecho a impugnar las providencias; x) el principio de non reformatio in pejus; xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes; xii) el principio de independencia judicial; xiii) el derecho de acceso a la administración de justicia, así lo ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación19: “En efecto, sobre la nulidad originada en la sentencia como causal de revisión, esta corporación, en sentencia del 5 de abril de 201620, explicó que, igualmente, se ha aceptado que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración directa del artículo 29 Constitucional, evento en el cual corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento, circunstancia que se deriva de la exigencia de actuar como juez de constitucionalidad y de convencionalidad en 17 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta. Sentencia de 16 de agosto de 2002. Radicado 760012324000199704345-01(12668). 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera, Subsección A. Sentencia de 13 de agosto de 2021. Radiado 11001-03-26-000-2019-00100-00(64246). 19 Cfr radicado 2021-00012-00 del 6 de mayo de 2021;
CP Rocío Araujo Oñate. 20 Consejo de Estado, Sala Catorce Especial de Decisión, M.P. Danilo Rojas Betancourth, Rad. Radicación: 110010315000 2008 00320 00 Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 garantía de los derechos fundamentales de quienes intervienen en un proceso judicial21.
(…) Así lo entendió también la Sala Especial de Decisión Veintiséis (26) de esta Corporación, al indicar que “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29”22.
Es importante aclarar que en estos casos, el juez no está creando una causal diferente a las legalmente reconocidas, en la medida en que la nulidad originada en el fallo se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial es el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para invalidar el fallo de instancia, pues no toda irregularidad tiene la capacidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso, sino únicamente aquellas que tengan un carácter sustancial en la medida en que incidan en el sentido de la decisión, por afectar el núcleo esencial o contenido constitucionalmente vinculante del derecho al debido proceso”. 2.1.
De la causal primera alegada. En el caso concreto, el actor allega como prueba una declaración juramentada presentada por el señor Hernando Padilla Cantillo ante la notaría novena del círculo de Barranquilla el 21 de junio 2022, que, como se explicó en precedencia, corresponde a un testimonio y no a una prueba documental, que es a la que hace referencia la causal primera, como se pasa a explicar.
La declaración extra juicio que usualmente se practica ante notario, plasmada en un documento denominado declaración jurada23, corresponde al testimonio sin citación de la contraparte regulado en el artículo 188 del 21 La posición sostenida en la citada Ob.Cit. 26 fue ratificada por el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia del 8.05.2018, M.P. Alberto Yepes Barreiro Rad.
Rad. 1998-153-01 (REV), en la que se unificó el criterio sobre el alcance de la causal, precisando que puede configurarse cuando se evidencia una violación del artículo 29 Constitucional – debido proceso. 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial No. 26., M.P. Olga Mélida Valle de De la Hoz. Rad: 11001-03-15-000-2011-01639-00.
En la citada Sala, se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. 23 Decreto 1557 de 1989. Artículo 1º. Podrán presentarse ante notario bajo la gravedad del juramento, declaraciones para fines extraprocesales, las cuales tendrán el alcance de las rendidas ante juez civil, sin perjuicio de la competencia asignada a este último funcionario.
La declaración se hará constar en acta que suscribirán el declarante y el respectivo notario. El interesado podrá elaborar el acta y presentarla ante notario, quien constatará que cumple los siguientes requisitos: Los generales de la ley, la manifestación de que declara bajo la gravedad del juramento, la explicación de las razones de su testimonio y que éste versa sobre hechos personales del declarante o de que tenga conocimiento.
Si el acta reúne los requisitos señalados en el inciso anterior, será suscrita por el declarante y el notario. En uno y otro caso, el acta se entregará al interesado para los fines pertinentes. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Código General del Proceso; es decir, no se trata de una prueba documental o documento, en los términos del artículo 243 y siguientes ibidem, por lo que la prueba que allega el recurrente no corresponde a un documento o prueba documental.
Adicionalmente, según la jurisprudencia de esta Corporación, para que proceda la causal primera se deben dar unos supuestos, entre los cuales destaca que la prueba preexistiese a la providencia objeto de revisión, comoquiera que la causal refiere a que se hubiese encontrado o recobrado después de dictada la sentencia. En consecuencia, como la sentencia recurrida se profirió el 2 de octubre de 2020 y la prueba que allega con el recurso se produjo el 21 de junio de 2022, es evidente que no se trata de prueba preexistente.
Adicionalmente, el actor no alega en ningún momento que no haya podido allegar al proceso la declaración del señor Padilla por fuerza mayor o caso fortuito, es decir, que no se recaudó antes por alguna de las circunstancias previstas en el artículo 250, lo que se ratifica al revisar la demanda de nulidad y restablecimiento, pues en ese momento únicamente se solicitó las declaraciones de vecinos del sector, que fueron practicadas en el trámite de la primera instancia en la audiencia de pruebas realizada el 8 de marzo de 201624.
Finalmente, advierte la Sala que el actor pretende complementar o adicionar el acervo probatorio recaudado en el proceso ordinario, y con ello insistir sobre un hecho que fue desvirtuado en su momento, consistente en que, como él no fue quien realizó la construcción, no debió ser objeto de la sanción; es decir, evidentemente pretende reabrir un debate ya surtido y zanjado en la instancia procesal pertinente, que de permitirlo iría en contra del principio de inmutabilidad de la sentencia, sin que se justifique, pues no se sustenta en una ilegalidad o irregularidad que se presentó en el proceso, sino una inconformidad con la valoración realizada por el juez ordinario.
Por lo tanto, a partir de estas consideraciones, estima la Sala que no se configura la causal alegada por el actor. 2.2. De la segunda causal alegada. Al revisar la sustentación propuesta por el actor en cuanto a la causal dispuesta en el numeral quinto del artículo 250 del CPACA, advierte la Sala que inicia por cuestionar una supuesta omisión en el decreto y práctica de unas pruebas en la actuación administrativa, que claramente no es el momento procesal para plantearlo, pues ello procedía al presentar la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como un cargo. 24 Cfr folio 332 cuaderno nro 01.
Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Adicionalmente, concluye su sustentación aduciendo que la sentencia recurrida es incongruente, que será el punto analizado por la Sala a continuación. En cuanto a este argumento, una sentencia es incongruente cuando no existe correspondencia entre la parte motiva y la resolutiva, o cuando lo resuelto no corresponde con lo pedido, o, en otras palabras, cuando no corresponde con las pretensiones de la demanda o las excepciones.
En el caso concreto, no se advierte ninguna de las dos circunstancias, pues el Tribunal en su parte motiva abordó los cargos planteados por el actor, que fue lo consignado en la parte resolutiva. Así mismo, su estudio lo circunscribió a la legalidad de los actos acusados a partir de las causales de nulidad que planteo el ahora actor en su demanda; es decir, existe congruencia entre lo pedido y lo resuelto.
Ahora bien, lo que nuevamente plantea el actor a partir de la causal quinta, es reabrir un debate en cuanto a quien debía ser el sujeto pasivo de la acción sancionatoria ejercida por el Distrito en la actuación administrativa, y porque ello derivaba en la nulidad del acto acusado; es decir, no alega una irregularidad o ilegalidad en el proceso, ni que se hubiese incurrido en alguna causal de nulidad en la sentencia o en el trámite, sino el análisis y valoración probatoria que se realizó para negar sus pretensiones, que, se reitera, no es el objeto del recurso extraordinario de revisión. Costas Establece el artículo 255 del CPACA que se condenará en costas cuando se declare infundado el recurso.
No obstante, en el asunto bajo examen, comoquiera que en el trámite del presente recurso no está acreditada su causación, no procede la condena. En lo que tiene que ver con las agencias en derecho, está acreditado que la entidad demandada compareció a este proceso por intermedio de apoderado, pero que éste intervino extemporáneamente al pronunciarse sobre el recurso, por lo que no hay nada para reconocer por este concepto.
En mérito de lo expuesto, la Sección Primera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Radicación: 11001-03-24-000-2022-00420-00 Demandante: CÉSAR AUGUSTO ARDILA LÓPEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 SEGUNDO: NEGAR la condena en costas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON Consejera de Estado Con aclaración de voto HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.