www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D. C. diecisiete (17) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F Tema: Tutela por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia1 Decisión: Se confirma la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1.

La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la parte accionante contra la providencia del 30 de mayo de 20252 proferida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado, mediante la cual se negó el amparo por no configurarse la mora judicial alegada. II.

ANTECEDENTES 2. La señora Norma Isabel Bernal Silva, por conducto de apoderado, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F, por la presunta vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, supuestamente vulnerados con ocasión de la presunta mora judicial en la fijación de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número 25000-23-42-000-2022-00537-00. 2.1.

Hechos 3. Del escrito de tutela3 se colige que la accionante a través de apoderado instauró una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y 1 Con ocasión de la supuesta mora injustificada en la fijación de la audiencia inicial dentro del proceso seguido bajo el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 25000-23-42-000-2022-00537-00. 2 Índice 22 del aplicativo SAMAI. 3 Presentado el 2 de abril de 2025.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 restablecimiento del derecho4 contra la Administradora Colombiana de Pensiones, en adelante Colpensiones, el 15 de julio 2022, que luego de ser remitida por competencia5, fue admitida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F mediante auto de fecha 4 de noviembre6 de esa anualidad. 4.

Colpensiones contestó la demanda el 13 de diciembre de 2022 y planteó las excepciones correspondientes. El 23 de marzo de 2023, el expediente fue remitido al despacho del magistrado ponente para fijar la audiencia inicial conforme al artículo 180 del CPACA. 5. El 7 de mayo de 2024, la parte demandante solicitó al Tribunal que se fijara fecha y hora para la audiencia inicial, ya que no se había definido hasta ese momento, lo cual consideró una dilación excesiva. 6.

El apoderado de la accionante manifestó que, al momento de interponer la presente acción de tutela, habían transcurrido más de dos años desde la radicación de la demanda sin que se programara la audiencia inicial, lo que consideró, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. 2.2.

Fundamento jurídico 7. La parte actora invocó como normas aplicables a su asunto los artículos 29, 86 y 230 constitucionales, así como los artículos 180 del CPACA y 13 inciso 1 del Código General del Proceso. 2.3. Pretensiones 8. La parte accionante solicitó: «1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso en favor de la accionante Señora NORMA ISABEL BERNAL SILVA, identificada con la Cédula de Ciudadanía № 35’457.529 de Bogotá y en contra del TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN F. 2.

En virtud de los anterior, ORDENAR que dentro de las 48 siguientes a la notificación de la sentencia: a. Al Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda Subsección al Magistrado Ponente Dr. Luis Alfredo Zamora Acosta, que dentro de las 48 horas siguientes a la notificación de la sentencia, emita auto que señale fecha de la audiencia inicial prevista en el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho de Norma Isabel Bernal Silva contra Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES Expediente № 25000-23-42-000-2022-00537-00. 4 Con el fin de que se declarara la nulidad de las resoluciones SUB 157117 de julio 22 de 2020 y DPE 11220 de agosto 20 de 2020, que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación, la reliquidación por retiro definitivo de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores y el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, así como el reconocimiento y pago de los retroactivos pensionales correspondientes, sus ajustes y el pago de intereses moratorios. 5 Por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Bogotá 6 Notificado el 22 de noviembre de 2022 Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 3.

CONDENAR en costas y perjuicios al accionado, de conformidad a lo previsto en el artículo 25 del Decreto № 2591 de noviembre 19 de 1991.» 2.4. Intervenciones 9. La acción de tutela fue admitida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado mediante auto del 28 de abril de 20257, en el que ordenó notificar como accionado a la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y como tercero interesado en el resultado del proceso vinculó a la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones.

Asimismo, notificó a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado para lo de su competencia y reconoció personería al abogado Jorge Enrique Gaviria Alturo. 2.4.1 La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones8, solicitó ser desvinculada de la acción por no estar legitimada en la causa por pasiva e indicó que no trasgredió ningún derecho fundamental de la accionante. 2.4.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F9, por intermedio del magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta, indicó que, atendiendo el sistema de turnos correspondiente, mediante auto del 2 de mayo de 202510 requirió a la entidad demandada pues advirtió unas falencias que deben ser subsanadas por esta para continuar con la etapa correspondiente, por lo que no es de recibo que la parte actora invoque una vulneración ius fundamental en este momento, toda vez que ya se le dio impulso al proceso. 2.5.

Sentencia Impugnada 10. El Consejo de Estado, Sección Tercera Subsección A, mediante sentencia del 30 de mayo de 202511, negó el amparo solicitado sustentado en la actividad del Tribunal12 al respecto, y considerando que la mora alegada ha tenido relación directa con la falta de diligencia de la entidad demandada13. Aunado a lo anterior, indicó que la accionante no probó la existencia de un perjuicio irremediable. 2.6.

Impugnación 11. El apoderado de la parte actora insistió en que el menoscabo a los derechos de la accionante prevalecía, porque a pesar de la actuación de la 7 Índice 12 del aplicativo SAMAI. 8 Índice 16 del aplicativo SAMAI. 9 Índice 18 del aplicativo SAMAI. 10 Índice 028 del aplicativo SAMAI exp. 25000-23-42-000-2022-00537-00. 11 Índice 22 del aplicativo SAMAI. 12 Con relación a ello sostuvo que: “(…) del expediente ordinario se evidencia que el funcionario judicial ya adoptó medidas para superar la inactividad procesal, al proferir el auto del 2 de mayo de 202512, orientado a requerir a Colpensiones el envío del expediente administrativo y solicitarle el soporte documental que acredite la representación judicial de la entidad.

Con ello, se demuestra que la supuesta paralización del proceso fue atendida, descartándose la mora judicial injustificada.” Negrillas de la Sala. 13 Indicó que: “la prolongación en el trámite procesal ha tenido origen en el incumplimiento por parte de la administradora de pensiones en remitir el expediente administrativo requerido y allegar los actos jurídicos formales que acrediten la representación de la entidad (…)” Subrayas de la Sala.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 autoridad judicial surtida con el auto del 2 de mayo de 2025, notificado el día 5 de la misma fecha y anualidad, la tardanza en la fijación de la audiencia inicial era evidente y en su sentir no era garantía de que la fijación de la audiencia inicial no podía postergarse más lo que iba en contravía de los derechos de la actora, por lo que solicitó revocar la providencia del a quo.

No obstante, también reconoció la congestión de los despachos judiciales en la actualidad. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 12. La Sala de Subsección es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991 y demás normas concordantes. 3.2. Problema jurídico 13.

De conformidad con lo expuesto, la Sala de Subsección deberá determinar si se configuró presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la presunta mora judicial en la fijación de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-42-000-2022- 00537-00. 3.3.

Procedencia de la acción de tutela 14. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991 así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000 compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 15.

Ahora bien, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que, «cuando se trata de proteger el derecho de petición, el ordenamiento jurídico colombiano no tiene previsto un medio de defensa judicial idóneo ni eficaz diferente a la acción de tutela»14. En ese orden de ideas, cuando se genere una presunta afectación al derecho fundamental de petición no existe otro mecanismo que permita efectivizar el mismo y se puede acudir directamente a la acción constitucional. 3.3.1.

La acción de tutela en los eventos de mora judicial 16. La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial 14 Sentencia T-410 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Véase también, entre otras, la sentencia T- T-149 de 2013. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, si no en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de estos.15 17.

Al respecto, indicó la jurisprudencia constitucional que la tardanza en el cumplimiento de los términos judiciales constituye una mora judicial injustificada cuando: (i) se presenta un incumplimiento de los plazos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial; (ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de la autoridad judicial.

Se ha explicado además que es excepcional la posibilidad del juez de tutela de alterar el orden de fallo, ya que el ordenamiento jurídico consagra el deber de someterse a un sistema de turnos, con algunas salvedades reconocidas por el legislador.16 Negrillas de la Sala. 18. Así las cosas, procede la acción de tutela en los casos de mora judicial injustificada, siempre y cuando se acredite la inexistencia de otro medio de defensa judicial y que se esté ante la posible materialización de un daño, cuyos perjuicios se tornen irreparables. 19.

Aunado a lo anterior, frente a la mora judicial justificada, ha precisado la Corte Constitucional que según las circunstancias del caso, es posible (i) negar la violación de los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, sometiendo al interesado al sistema de turnos; (ii) ordenar excepcionalmente la alteración del orden para proferir el fallo, cuando el juez está en presencia de un sujeto de especial protección constitucional, o cuando la mora judicial supere los plazos razonables y tolerables de solución, en contraste con las condiciones de espera particulares del afectado; o (iii) disponer un amparo transitorio en relación con los derechos fundamentales comprometidos, mientras la autoridad judicial competente se pronuncia de forma definitiva en torno a la controversia planteada, en aquellos casos en que se está ante la posible materialización de un daño cuyos perjuicios no puedan ser subsanados. 4.

Análisis de la presunta mora judicial en el caso concreto 20. La parte accionante considera que se presentó una mora judicial en la fijación de la audiencia inicial dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 25000-23-42-000-2022-00537-00, con lo que supuestamente se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por parte del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F. 15 Corte Constitucional, sentencia T-1019 de 2010, magistrado ponente: Nilson Pinilla Pinilla. 16 Corte Constitucional, sentencia T 441 de 2015, magistrado ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 21. Ahora bien, del material probatorio allegado al plenario y de la revisión del estado del proceso en la actualidad, se encuentra lo siguiente: - En el 2022 la accionante, a través de su apoderado, inició un proceso a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra Colpensiones17, entidad que contestó la demanda el 13 de diciembre de 2022 y planteó las excepciones correspondientes. - El 23 de marzo de 2023, el expediente fue remitido al despacho del magistrado ponente para fijar la audiencia inicial conforme al artículo 180 del CPACA. - El 7 de mayo de 2024, la parte actora solicitó al Tribunal que se fijara fecha y hora para la audiencia inicial, ya que no se había definido hasta ese momento, lo cual consideró una dilación excesiva. - El apoderado de la accionante manifestó que, al momento de interponer la presente acción de tutela, habían transcurrido más de dos años desde la radicación de la demanda sin que se programara la audiencia inicial, lo que consideró, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia. - Mediante auto del 2 de mayo de 202518 el Tribunal dio impulso al proceso, requiriendo a Colpensiones, para que aportara el poder y sus correspondientes anexos, así como el expediente administrativo de la accionante, ya que no logró descargar los archivos que fueron aportados con la contestación de la demanda. 22.

Así las cosas, la Sala advierte que confirmará la sentencia de primera instancia, toda vez que no resulta viable en este momento procesal declarar que la autoridad judicial accionada está incursa en una conducta de mora judicial19 injustificada, pues se evidencia que ya realizó la gestión para continuar con la etapa del proceso correspondiente. 23.

Infortunadamente, la congestión en los despachos judiciales se ha convertido en un hecho notorio y no podría endilgársele arbitrariamente negligencia a la corporación accionada en el trámite del asunto, toda vez que es de conocimiento público la carga laboral excesiva que existe en la jurisdicción, la cual, como lo manifestó en su impugnación, también es de conocimiento de la parte actora. 17 Pretendiendo la nulidad de las resoluciones SUB-157117 de julio 22 de 2020 y DPE 11220 de agosto 20 de 2020, que negaron la reliquidación de la pensión de jubilación, la reliquidación por retiro definitivo de la pensión de jubilación con la inclusión de los factores y el reconocimiento y pago del retroactivo pensional, así como el reconocimiento y pago de los retroactivos pensionales correspondientes, sus ajustes y el pago de intereses moratorios. 18 Índice 028 del aplicativo SAMAI exp. 25000-23-42-000-2022-00537-00. 19 Corte Constitucional Sentencia SU-179 de 2021, magistrado ponente: Alejandro Linares Cantillo.

“Si se comprueba que se trata de mora judicial justificada, no existe violación de los derechos al debido proceso (en su faceta de obtener decisión sin dilaciones injustificadas y dentro del plazo razonable) y acceso a la administración de justicia, comoquiera que la dilación en la resolución del proceso no es imputable a la negligencia del tribunal de casación, sino a otras causas, por ejemplo, problemas estructurales de congestión judicial”.

Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 24. Adicionalmente, en razón a las cargas procesales referidas, es necesario respetar los turnos correspondientes, por lo que la actividad desplegada por el Tribunal, en definitiva, no configuró la mora alegada, pues no se acreditó ninguno de los supuestos de prelación respecto a estos. 25.

En ese entendido, a juicio de esta Subsección, no es posible declarar una vulneración del derecho al debido proceso ni al acceso a la administración de justicia de la accionante, ya que la autoridad judicial accionada ha actuado dentro de los cauces procesales razonables y no se advierte una dilación caprichosa de parte de esta. 26.

Asimismo, la parte actora no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable, condición exigida por el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991 para que proceda la tutela como mecanismo transitorio, lo cual imposibilita conceder el amparo solicitado. 27. Ahora bien, no se pierde de vista la necesidad de garantizarle a la accionante una solución efectiva al momento de impartir justicia; sin embargo, como lo observó la primera instancia, la mora alegada no se le puede endilgar únicamente a la autoridad judicial reprochada. 28.

En ese entendido, teniendo en cuenta que Colpensiones no aportó el expediente administrativo de la actora ni allegó los actos jurídicos formales que acrediten la representación de la entidad, dicha omisión no ha permitido al Tribunal continuar con el trámite procesal para fijar la fecha y hora para la celebración de la audiencia inicial o para resolver el asunto a través de una sentencia anticipada, circunstancia que no le es atribuible a ese despacho directamente. 29.

En consecuencia, procede la Sala a confirmar la decisión de primera instancia que negó la acción invocada en relación con la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, por no configurarse la mora judicial alegada con respecto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección F. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Confirmar la sentencia de primera instancia del 30 de mayo de 2025 proferida por la Sección Tercera Subsección A del Consejo de Estado, que negó el amparo solicitado.

Segundo: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Acción de Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-01930-01 Accionante: Norma Isabel Bernal Silva www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 Tercero: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA