Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., primero (1.º) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras Demandado: Universidad Nacional, Fondo Pensional Temas: Reconocimiento de pensión de jubilación, indexación primera mesada pensional SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA _____________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra la sentencia proferida el 1.° de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Luis Henry Carrero Contreras formuló demanda, en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 0047 del 1.° de marzo de 2011, expedida por el director del Fondo Pensional de la Universidad Nacional, a través de la cual negó el reconocimiento de una pensión de jubilación; y ii) 0094 del 25 de abril de 2011, emitida por la entidad demandada mediante la cual desató un recurso de reposición contra el acto referido en el numeral anterior, en el sentido de confirmar su contenido. 2 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) ordenar a la Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional reconocer y pagar una pensión de jubilación al señor Luis Henry Carrero Contreras, en los términos de la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta todos los factores salariales percibidos durante el último año de servicio, «previa actualización con los correspondientes IPC del 16 de agosto de 1995, fecha de retiro, al 28 de septiembre de 2010, fecha de la adquisición del derecho, con los correspondientes ajustes reajustes de ley»; ii) condenar a la entidad demandada a pagar al señor Carrero Contreras el valor de las mesadas pensionales y adicionales incluyendo los reajustes de ley, desde la fecha de la adquisición del estatus pensional; iii) condenar a la Universidad Nacional, Fondo Pensional a indexar los valores reconocidos desde la fecha que se causaron hasta la fecha del pago efectivo, conforme la variación del IPC, conforme lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA; iv) dar cumplimiento de la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) condenar en costas a la entidad demandada. 1.1.2.

Hechos1 Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes: i) El 28 de septiembre de 19525 nació el señor Luis Henry Carrero Contreras. Prestó sus servicios en la Universidad Nacional desde el 23 de junio de 1975 hasta el 16 de agosto de 1995, esto es, por 20 años, 1 mes y 24 días, y ocupó el empleo de mensajero de la Sección de Archivo y Correspondencia. ii) El 28 de septiembre de 2010, el señor Luis Henry Carrero Contreras adquirió el estatus jurídico pensional. iii) El 1.° de marzo de 2011, la entidad demandada expidió la Resolución 0047 mediante la cual negó el reconocimiento de una pensión de jubilación con fundamento en que el señor Carrero Contreras acreditaba 19 años, 8 meses y 16 días de aportes al fondo. iv) El 25 de abril de 2011, como consecuencia de la interposición de una acción de tutela por parte del hoy demandante, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia emitió la Resolución 0094 a través de la cual desató un recurso de reposición contra la Resolución 0047 de 2011, en el sentido de confirmar su contenido. 1 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, razón por la que se resumen en dicho acápite. 3 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1.°, 2.°, 4, 5, 6, 13, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución Política; 1.º de la Ley 33 de 1985; y 36 de la Ley 100 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso los siguientes argumentos: i) Los actos administrativos censurados fueron expedidos con desconocimiento de las normas en que debían fundarse porque el actor tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985, esto es, tomando una tasa de reemplazo del 75 % del salario promedio devengado en el último año de servicio con la inclusión de la totalidad de los factores salariales percibidos en ese período, previa de indexar conforme la variación del IPC del 16 de agosto de 1995, fecha de retiro del servicio, al 28 de septiembre de 2010, cuando adquirió el derecho. ii) El contenido de los actos acusados está afectado por falsa motivación comoquiera que el fundamento para negar el reconocimiento pretendido se enfocó en que si bien la certificación de la Pagaduría de la Universidad Nacional, allegada por el actor, señalaba que desde el 23 de julio de 1975 prestó sus servicios en la referida entidad; aquella no podía tenerse en cuenta pues no acreditaba la realización de aportes a pensión desde el 23 de julio al 30 de noviembre de 1975.

Sin embargo, aquella motivación no es sustentable legalmente porque otorga a las normas jurídicas un alcance que no tienen, pues lo cierto es que la Ley 33 de 1985 exige tiempo de servicio y no aportes a pensión, conforme lo sostuvo la Corte Constitucional en la Sentencia T-879 de 2010. iii) Los actos administrativos reprochados desconocen las sentencias de unificación del 4 de agosto de 2010 y del 25 de febrero de 2016, proferidas por el Consejo de Estado, en torno a la posibilidad de incluir la totalidad de los factores salariales en las pensiones de jubilación de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. 1.2.

Contestación de la demanda 4 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras La Universidad Nacional de Colombia, por intermedio de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones que se expresan a continuación:2 i) El demandante no se encuentra dentro de los presupuestos para acceder a la pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985, porque verificada su historia laboral se observa no cuenta con el requisito de 20 años de servicio, ya que acreditó únicamente 19 años, 8 meses y 16 días de aportes al Fondo Pensional de la Universidad Nacional. ii) La interpretación constitucionalmente admisible, y que se acoge en la providencia de instancia, es la contenida en las Sentencias SU-230 de 2015 emitidas por la Corte Constitucional, según la cual son tres los parámetros aplicables al reconocimiento de las pensiones de jubilación regidas por normas anteriores a la Ley 100 de 1993, esto es, la edad para consolidar el beneficio prestacional, el tiempo de servicios o las semanas cotizadas para tal efecto, y el monto de la misma.

En lo atinente al ingreso base de liquidación, debe observarse lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, porque, se recuerda, el legislador no quiso mantener la aplicación integral de la normativa que gobernaba los derechos pensionales de las personas sujetas al régimen de transición, sino solamente una parte de ella. iii) Debe tenerse en cuenta los factores salariales contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues ni antes ni después de la vigencia de la Constitución Política de 1991, las universidades han estado facultadas para establecer el régimen prestacional de sus servidores.

En consecuencia, la universidad no podía efectuar descuentos con destino al sistema general de seguridad social por aportes no contemplados en la ley, pues solo hasta la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, surge la posibilidad de hacerlo. iv) Los argumentos del demandante carecen de veracidad pues se encuentran acreditadas las excepciones de improcedencia del reconocimiento de la pensión por no cumplir los requisitos exigidos en la Ley 33 de 1985, obligatoriedad de la Sentencia SU- 230 de 2015 y de descontar aportes a título de salud, pensión y al fondo de solidaridad pensional, sobre factores que se ordenen incluir en la liquidación de la pensión, 2 Folios 47 al 59. 5 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras prescripción, buena fe, compensación, no configuración del derecho al pago de indemnización moratoria y la innominada o genérica.3 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia proferida el 18 de mayo de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó las peticiones de la demanda de reconvención. Para tal efecto, se pronunció en estos términos:4 i) El Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia emitió el Acuerdo 12 de 1986, por medio del cual se establecen los aportes que se deben pagar a la Caja de Previsión Social de la referida institución, enunció los factores y los montos respecto de los cuales se debía cotizar con destino a pensión y en su artículo 1.° remite a las mismas «cuotas que establece la Ley 4° de 1966 y demás normas que lo modifiquen o complemente».

Por su parte, el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991, en su artículo 2, dispone los factores que se consideran salario base para calcular las cotizaciones que mensual deben efectuar a los afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional. ii) Si bien es cierto el régimen de transición tal y como se expuso en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 20185 y en las Sentencia C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, no amplió los beneficios en cuanto al IBL y a los factores salariales; también lo es que el criterio que acoge la sala mayoritaria del tribunal, consiste en concluir que los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta en la liquidación de las pensiones de jubilación de los afiliados a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional que realizaron cotizaciones con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, son los consagrados en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991, sobre los que se haya cotizado durante los últimos 10 años de servicio del 3 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, en el marco de la audiencia inicial celebrada el 18 de abril de 2018, concluyó que las excepciones propuestas por el demandado son alegaciones respecto al fondo del asunto y no excepciones previas, razón por la cual se estudiarían en la sentencia. Folios 77 al 80. 4 Folios 440 al 471. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 6 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras actor, dado que en ese lapso se encontraban vigentes los acuerdos en comento, y no el Decreto 1158 de 1994. iii) El actor sí tiene derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación en los términos de la Ley 33 de 1985, porque al analizar el acervo probatorio se pudo establecer que para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, contaba con más de 15 años de servicio, razón por la cual es beneficiario del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993.

Así mismo, acreditó el requisito de 20 años de servicio, comoquiera que de acuerdo con la certificación del 11 de mayo de 2022, expedida por el jefe del Grupo de Seguridad Social de la División Nacional Salarial y Prestacional de la Universidad Nacional, de manera clara se indicó que el demandante prestó sus servicios a aquella institución educativa desde el 23 de junio de 1975 hasta el 16 de agosto de 1995, lapso durante el cual se realizaron cotizaciones a la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional.

En consecuencia, se desvirtúa lo dicho en los actos reprochados consistente en que la certificación, aportada en aquella época por el actor, no especificaba que en el tiempo laborado entre el 23 de junio y el 30 de noviembre de 1975 se hubieren realizado aportes a pensión. iv) El demandante tiene derecho a la indexación de la primera mesada pensional comoquiera que está inmerso en los dos supuestos para su procedencia, esto es, a. cuando la persona cumple el tiempo de servicio en un período distinto al requisito de la edad; y b. cuando la entidad de previsión expide el acto administrativo de reconocimiento con posterioridad a la fecha de adquisición del estatus jurídico pensional.

En efecto, aquel se retiró del servicio el 16 de agosto de 1995 y cumplió 55 años de edad el 28 de septiembre de 2010. v) Por lo expuesto, se accede parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de a. declarar la nulidad de las Resoluciones 047 y 094 de 2011; b. condenar a la Universidad Nacional de Colombia, Caja de Previsión Social a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor del demandante, a partir del 28 de septiembre de 2010, con efectos fiscales desde el 19 de diciembre de 2013, por prescripción trienal, en el equivalente al 75 % del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años de servicio, debidamente actualizado, en los términos de la Ley 33 de 1985 7 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras y el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales contenidos en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991; c. actualizar los emolumentos computados para la liquidación de la prestación de manera que se obtenga la indexación de la primera mesada pensional, desde el retiro del servicio (16 de agosto de 1995) hasta la adquisición del estatus jurídico pensional (28 de septiembre de 2010), con efectividad a partir del 19 de diciembre de 2013, por prescripción trienal; y d. negar las demás pretensiones de la demanda. 1.6.

El recurso de apelación La Universidad Nacional de Colombia, Fondo Pensional, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación6 y lo sustentó así: i) La orden de incluir, en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al actor, los factores establecidos en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991 transgrede el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de la Corte Constitucional7 y del Consejo de Estado,8 porque la universidad no tiene la facultad de crear derechos laborales que puedan servir de base pensional ni regular prestaciones sociales, pues es del resorte exclusivo del Congreso de la República.

En ese orden, no es posible tener en cuenta factores que no hayan sido creados por la ley, de manera que se impone observar aquellos descritos en la Ley 33 de 1985. ii) El mecanismo de la indexación de la primera mesada pensional se aplica a las pensiones reconocidas antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, pues existía un vacío normativo y procedería cuando transcurría un tiempo sustancial entre el momento en que la persona cumplía el estatus jurídico pensional y la fecha en que la prestación efectivamente le era reconocida y pagada.

Por el contrario, el referido mecanismo no rige a las pensiones de jubilación reconocidas con posterioridad a la vigencia de la Ley 100 de 1993, en razón a lo establecido en su artículo 21. Así las cosas, el tribunal erró al condenar a la universidad a reconocer y pagar la indexación de la primera mesada pensional desde el retiro del servicio (16 de agosto 6 Folios 185 al 197. 7 La entidad recurrente cita las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 8 La entidad recurrente cita la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado radicado 52001-23-33-000-2012-00143-01. 8 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras de 1995) hasta la fecha de adquisición del estatus jurídico pensional (28 de septiembre de 2010), comoquiera que desconoce los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 ya que al tratarse de una pensión reconocida bajo su égida, lo procedente es la actualización con base en la variación del índice de precios al consumidor certificado por el DANE a la fecha de adquisición del derecho. 1.7.

Pronunciamiento en torno a los recursos de apelación en segunda instancia La parte demandada no se pronunció en esta oportunidad procesal, pese a que a través del auto admisorio del recurso de apelación emitido el 6 de julio de 2023,9 se le informó que contaba con la posibilidad de hacerlo hasta la ejecutoria de aquella providencia.10 1.7.3.

El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.11 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer, conforme a lo expuesto en los recursos de apelación, i) si el demandante tiene derecho a la liquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de los factores salariales contemplados en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991, emitido por el Consejo Superior de la Universidad Nacional de Colombia, o si, por el contrario, debe aplicarse el contenido de la Ley 62 de 1985, que modificó el artículo 3 de la Ley 33 de 1985; y ii) si tiene derecho a la indexación de la primera mesada pensional. 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. Competencia para fijar el régimen prestacional de los empleados públicos de las universidades estatales. 9 Folio 206. 10 Al revisar SAMAI, la Sala observa que la entidad demandada partes no allegó pronunciamiento. 11 Al revisar SAMAI, la Sala observa que el ministerio público no allegó pronunciamiento. 9 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras La Constitución Política de 1886 consagró en el artículo 62 la competencia del legislador para fijar, entre otros asuntos, las condiciones de jubilación en todos los órdenes y la clase de servicios que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, en los siguientes términos: Artículo 62.- La ley determinará los casos particulares de incompatibilidad de funciones; los de responsabilidad de los funcionarios y modo de hacerla efectiva; las calidades y antecedentes necesarios para el desempeño de ciertos empleos, en los casos no previstos por la Constitución; las condiciones de ascenso y de jubilación; y la serie o clase de servicios civiles o militares que dan derecho a pensión del Tesoro público».

Con ocasión de la reforma constitucional consignada en el Acto Legislativo 01 de 11 de diciembre de 1968, la competencia para fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos del orden nacional y el régimen prestacional de los empleados públicos se radicó exclusivamente en el Congreso de la República, tal como quedó establecido en el numeral 9 del artículo 76 de la Carta así: 9.

Determinar la estructura de la administración nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales. Por su parte, el numeral 2.1 del artículo 120 ibidem, autorizó al presidente de la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la República de conformidad con el numeral 9 del artículo 76 previamente transcrito.

Con la expedición de la Constitución Política de 1991, le corresponde al Congreso mediante la expedición de leyes marco, señalar las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos y el régimen de los trabajadores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 150, numeral 19 literales e) y f).

Igualmente, el artículo 48 ibidem dispuso que la seguridad social, a la cual pertenece la materia pensional, es un servicio público que se presta con sujeción a los principios allí enunciados, en los términos que establezca la ley. En desarrollo de lo anterior, fue expedida la Ley 4.ª de 1992 «mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las 10 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política».

La citada ley, en sus artículos 1 y 10, señaló lo siguiente: Artículo 1o. El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera que sea su sector, denominación o régimen jurídico; […] Artículo 2o.

Para la fijación del régimen salarial y prestacional de los servidores enumerados en el artículo anterior, el Gobierno Nacional tendrá en cuenta los siguientes objetivos y criterios: a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales. En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales; b) El respeto a la carrera administrativa y la ampliación de su cobertura; c) La concertación como factor de mejoramiento de la prestación de los servicios por parte del Estado y de las condiciones de trabajo; […] Artículo 10.

Todo régimen salarial o prestacional que se establezca contraviniendo las disposiciones contenidas en la presente Ley o en los decretos que dicte el Gobierno Nacional en desarrollo de la misma, carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos. Así pues, la Ley 30 de 1992 por la cual se organiza el servicio público de la educación superior, en el artículo 77 dispuso: «El régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales u oficiales se regirá por la Ley 4ª de 1992, los decretos reglamentarios y las demás normas que la adicionan y complementan».

Ahora bien, con base en las facultades otorgadas por la ley 4ª de 1992, se expidieron los Decretos 1444 de 1992 y 055 de 1994, el primero de ellos contiene disposiciones en materia salarial y prestacional que rigen a los docentes vinculados a las universidades públicas de orden nacional, y el segundo, a los vinculados a universidades públicas del orden territorial.

Debe anotarse que el Gobierno nacional es el competente para establecer el régimen prestacional aplicable al personal administrativo que labora en dichas entidades, tal y como lo analizó la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, con el siguiente razonamiento: Dado que las personas que prestan sus servicios tanto en el área docente como administrativa de las universidades del Estado son servidores públicos, que el presupuesto de estas entidades proviene casi en su totalidad del Estado, que por expresa disposición 11 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras legal corresponde al Gobierno Nacional regular el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y que la ley 30 de 1992 consagró en el artículo 77 que el régimen salarial y prestacional de los profesores de las universidades estatales se regirá por la ley 4ª de 1992 y demás normas complementarias, la Sala considera que compete al Presidente de la República fijar el régimen salarial y prestacional del personal docente y administrativo de las universidades oficiales.12 De ahí se concluye que ni a la luz de la Constitución de 1886 ni a partir de la Carta de 1991, las entidades territoriales o las universidades públicas pueden expedir actos de reconocimiento pensional con fundamento en Acuerdos internos o extralegales, pues no tenían facultades para ello. 2.2.2.

Postura unificada frente a la reliquidación de pensión ordinaria de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Para resolver el problema jurídico planteado, le corresponde a la Sala aplicar las reglas jurisprudenciales fijadas por esta Corporación en la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018,13 que constituye un precedente vinculante y obligatorio en la resolución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

En esta decisión, la Sala Plena precisó que sus efectos se aplicarían «[…] a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables». Por su parte, la Sala Plena fijó las reglas y subreglas respecto al ingreso base de liquidación para computar la pensión de jubilación de quienes gozan del régimen de transición. La siguiente fue la regla jurisprudencial sobre el IBL en el régimen de transición fijada en la referida sentencia de unificación: El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 15 de abril de 1998, Radicación: 1076, C.P.: Augusto Trejos Jaramillo. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 28 de agosto de 2018, expediente: 52001-23-33-000-2012-00143-01, consejero ponente: César Palomino Cortés. 12 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras Como fundamento para establecer dicha regla, la Sala expuso, entre consideraciones, la siguiente: 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen de transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables.

(Negritas fuera de texto). Adicionalmente, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado definió las siguientes subreglas: La primera, se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

La segunda, determina «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.» Esta subregla se justifica, así: 99. La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100.

De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. 13 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras De acuerdo con las anteriores pautas fijadas por la Sala que, se repite, constituyen precedente obligatorio, el IBL para las personas que se encuentran en el régimen de transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. 2.2.3.

Sobre la indexación de mesadas pensionales La jurisprudencia de esta Corporación14 ha entendido que la indexación es el mecanismo que se utiliza para revalorizar las obligaciones pensionales, con el ánimo de traer a valor presente las sumas que por el transcurso del tiempo han perdido poder adquisitivo. Por su parte, la Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el derecho a la indexación, tanto en sede de tutela como de control abstracto de constitucionalidad y ha indicado que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, la actualización monetaria de las mesadas tiene por finalidad evitar la disminución del poder adquisitivo de las pensiones con ocasión del tiempo comprendido entre el momento en el que la persona cumple los requisitos para pensionarse y cuando la prestación es efectivamente reconocida y pagada.15 Teniendo en cuenta ello, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en afirmar que el derecho a la indexación de la mesada pensional es un asunto de relevancia constitucional, en tanto que es una forma de materializar diversos principios y derechos fundamentales contenidos en la Constitución de 1991, tales como el principio de Estado social de derecho, de indubio pro operario y los derechos a la igualdad y a la dignidad humana.16 A su vez, esta corporación ha indicado que el criterio de equidad es el que motiva el reconocimiento en vía judicial de la indexación de mesadas.

En la providencia del 20 de enero de 2011, se indicó lo siguiente: 14 Ver, entre otras, las siguientes sentencias: de febrero 18 de 2010, radicación 25000-23-25-000- 2003-07987-01(0836-08), C. P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, abril 12 de 2012, radicación 25000-23-25-000-2008-00800-01(0581-10), M. P. Gerardo Arenas Monsalve. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-637 de 2016, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 16 Véanse los siguientes pronunciamientos: sentencias SU-120 de 2003, C-862 de 2006, SU-1073 de 2012 y SU-415 de 2015. 14 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras Este tema del ajuste de valores o indexación ha sido tratado por la Corporación en relación con las condenas que profiere esta jurisdicción, con base en la concepción del Estado Social de Derecho que nos rige a partir de la Carta Política de 1991, y su dinámica gira alrededor de la vigencia de un orden justo, para lo cual se asignó a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado.

Se ha llegado, incluso, a decretar de manera oficiosa la actualización de valores económicos. Sobre el particular son pertinentes las siguientes consideraciones expuestas en la sentencia de 15 de noviembre de 1995, dictada en el proceso No. (sic) 7760, Consejero Ponente JOAQUÍN BARRETO RUÍZ: […] El ajuste de valor autorizado por la ley, obedece al reconocimiento del hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que tratándose de servicios del Estado, fustiga y disminuye en forma continua el poder adquisitivo de sus ingresos.

Por lo anterior, en casos como el presente la indexación, no es sólo una decisión ajustada a la ley, sino un acto de elemental equidad, cuya aplicación por parte del juez tiene al más alto nivel de nuestro ordenamiento jurídico, como lo consagra expresamente la Carta en su artículo 230, en armonía con aquellos preceptos de la constitución que, como atrás se dijo, le asignan a las autoridades la función de asegurar el cumplimiento de los fines sociales del Estado, el respeto a la dignidad humana y al trabajo, dentro de la vigencia de un orden justo.

Siguiendo este criterio jurisprudencial, en asuntos como el presente puede acudirse al concepto de equidad y justicia para enmarcar dentro de él el ajuste de valor o indexación de las sumas que han de constituir la mesada pensional, dado que en un régimen de seguridad social concebido bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, como lo prevé la Constitución (art. 48), la pensión de jubilación ocupa un lugar privilegiado ya que constituye el ahorro que el trabajador ha realizado durante su vida laboral útil con la finalidad de garantizar su subsistencia, al alcanzar la tercera edad, en condiciones dignas y justas.

Desde esta perspectiva el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación, tomando para su liquidación sumas empobrecidas por los efectos inflacionarios, resulta contrario a los postulados anotados y constituye una desprotección de las personas de la tercera edad, cuyos derechos están constitucionalmente privilegiados.17 De tal modo, para la actualización de las mesadas, el Consejo de Estado dispuso una formula18 ajustada a los principios del derecho laboral que hacen relevantes la aplicación de la justicia material y la equidad, por medio de la cual se permitiera una verdadera indexación del quantum con la finalidad de mantener el poder adquisitivo de las pensiones.

En efecto, la mencionada operación se describió como se transcribe a continuación: […] La suma insoluta o dejada de pagar, será objeto de ajuste al valor, desde la fecha en que se dejó de pagar hasta la notificación de esta sentencia, dando aplicación a la siguiente fórmula: 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, M. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, radicado 54001-23-31-000-2005-01044-01 (1135-10) 18 Concretamente, según lo dispuesto por el Consejo de Estado en Sentencias 25000 23 25 0001999 6877 01 y 25000 23 25 000 1998 4042 01 M.P.: Dr. Ana Margarita Olaya Forero.

Cfr. Sentencia T-098 de 2005, Corte Constitucional. 15 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras R= Rh x índice final _________ índice inicial Donde el valor presente de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es lo dejado de pagar al pensionado, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor vigente a la fecha de notificación de esta sentencia, entre el índice inicial, que es el vigente al causarse cada mesada pensional.

Por tratarse de una obligación de tracto sucesivo, la entidad demandada aplicará la fórmula separadamente, mes por mes, empezando por la primera mesada pensional que devengó el actor sin actualizar, y para los demás emolumentos (primas), teniendo en cuenta que el índice aplicable es el vigente al causarse cada una de las prestaciones. En ese orden de ideas, esta Sala19 ha advertido en reiteradas ocasiones, que la actualización de las sumas derivadas de una pensión se fundamenta en principios constitucionales, en especial, los previstos en los artículos 48, 53 y 230; una posición en la que bajo criterios de justicia y equidad determina que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y el fenómeno inflacionario son hechos notorios y, por tanto, el trabajador no tiene porqué soportar las consecuencias negativas de dicha situación, al recibir sumas de dinero desvalorizadas que no van en armonía con el valor real del salario o de la pensión. Posteriormente, en la Sentencia SU-168 de 2017,20 la Corte Constitucional reiteró el carácter universal de la indexación de la primera mesada pensional, dado que se predica de todo tipo de pensiones, independientemente de su origen o de la fecha de su causación, ello porque «el ejercicio del derecho fundamental en comento no puede restringirse solo para un determinado grupo de pensionados, pues un trato diferenciado en esta situación carecería de justificación constitucional y se tornaría en discriminatorio, en tanto el fenómeno de pérdida de poder adquisitivo de la moneda afecta por igual a todos los pensionados.» En el mismo sentido, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia21 consideró sobre el asunto lo siguiente: […] toda pensión, ya sea legal, convencional, voluntaria o extralegal, es susceptible de ser indexada en su base salarial con el fin de establecer el monto de la primera mesada, causada antes o después de la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, no está 19 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 26 de marzo de 2020, C.P. Gabriel Valbuena Hernández, radicación: 230012333000201400006 01(4288-2015) y del 7 de mayo de 2018 C.P. Rafael Francisco Suárez Vargas, radicación: 230012333000201300208 01. 20 Sentencia del 16 de marzo de 2017.

Referencia: Expediente T-5.736.901. 21 Sentencia SL2515-2017 del 15 de febrero de 2017. 16 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras basado exclusivamente en la sentencia de constitucionalidad C-862 de 2006 que refiere el recurrente, pues en esencia se fundamenta, en los mandatos de los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, que imponen mantener el poder adquisitivo constante de las pensiones.

En efecto, esta Sala de Casación mediante la sentencia CSJ SL736-2013, luego de efectuar un recuento jurisprudencial acerca de la figura de la indexación, concluyó: (i) que la pérdida del poder adquisitivo de la moneda es un fenómeno que puede afectar a todos los tipos de pensiones por igual; (ii) que al no existir prohibición expresa alguna por parte del legislador, de indexar la primera mesada causada con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 19 91, no hay cabida para hacer discriminaciones fundadas en la naturaleza de la prestación o en la fecha de su reconocimiento y (iii) que cualquier diferenciación al respecto, resulta injusta y contraria al principio de igualdad.

De suerte que, para los fine s de hallar el verdadero poder adquisitivo de la primigenia mesada pensional, la vigencia de la disposición legal con que se liquidó y calculó la pensión de jubilación del demandante, para el caso el Decreto 2701 de 1988, no tiene la transcendencia que le imprime el censor, si se tiene en cuenta que lo que persigue -la indexación-, no es aumentar o incrementar el ingreso base de liquidación de la prestación pensional, sino mantener su valor real.

Posteriormente, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, el 31 de marzo de 2022, señaló lo siguiente:22 Es importante poner de presente que la indexación del salario base para liquidar la primera mesada es diferente al reajuste de la pensión, al que hace referencia el artículo 14 de la Ley 100 de 1993. Así lo explica la Corte Constitucional en los siguientes términos23: Así mismo, la Ley 100 de 1993 establece una norma general en materia de reajuste, cual es que, a partir de su vigencia, todas las pensiones deberán ser reajustadas, según la variación porcentual del índice de precios al consumidor certificado por el DANE para el año inmediatamente anterior, y que las pensiones cuyo monto mensual sea igual al salario mínimo legal mensual vigente serán reajustadas de oficio cada vez y en el mismo porcentaje en que el Gobierno Nacional incremente dicho salario -artículo 14-. […] Una similar evolución se ha presentado en materia del reajuste periódico del salario base para la liquidación de las pensiones, materia en la cual se ha presentado una evolución de un régimen en el cual no se reconocía la indexación de la primera mesada pensional a la actual regulación donde por el contrario la regla general es la indexación del salario base para liquidar las pensiones […].

La pensión de jubilación prevista originalmente en el C.S.T. fue sustituida por la pensión de vejez introducida por la Ley 100 de 1993. El artículo 21 de esta última normatividad prevé expresamente la actualización del ingreso base para la liquidación de las pensiones previstas en dicha ley –esto es no sólo de la pensión de vejez, sino también la pensión de invalidez y la de sobreviviente- “con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”.

Así mismo, el artículo 36 de la misma contempla la indexación del salario base para la liquidación de la pensión de jubilación de los trabajadores que entraban dentro del régimen de transición previsto por dicho estatuto. Finalmente, el mismo precepto señala que al entrar a regir la Ley 100 quienes hubiesen cumplido los requisitos para acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables anteriores, sin perjuicio de no haberse hecho el reconocimiento, tendrán derecho a que se les liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes al momento en que 22 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 31 de marzo de 2022, radicado 11001- 03-06-000-2021-00148-00. 23 Corte Constitucional.

Sentencia C-862 del 19 de octubre de 2006. 17 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras cumplieron tales requisitos, dentro de las cuales se incluye la indexación del salario base para la liquidación de la pensión. Del anterior recuento legislativo se desprende que el legislador ha previsto por regla general la actualización periódica tanto de las mesadas pensionales ya reconocidas como del ingreso base para la liquidación de la primera mesada pensional.

La legislación reciente ha previsto que tal actualización se realice con base en el índice de precios al consumidor, es decir, ha previsto la indexación de las mesadas pensionales y del ingreso base para su liquidación. (Resaltado de la Sala) Como se observa, la Corte no solo reseña la evolución del reajuste de la pensión y de la indexación del salario base de forma separada, sino que además afirma que la regla general es la indexación del salario base para la liquidación de la primera mesada pensional.

En ese sentido, en numerosas decisiones, ha protegido el derecho a la indexación del salario base para liquidar la primera mesada.24 Adicionalmente, ha afirmado que el derecho a la actualización del salario base no puede ser reconocido a determinados grupos de pensionados, pues una decisión en ese sentido carecería de justificación constitucional y vulneraría el derecho fundamental a la igualdad25.

De acuerdo a lo expuesto, hay lugar a ordenar la indexación de las mesadas pensionales, mes por mes, cuando por efecto del paso del tiempo se ha perdido de manera ostensible y considerable su poder adquisitivo. Teniendo en cuenta los principios de justicia y equidad, las sumas devengadas al momento de la causación del derecho deben ser actualizadas a la fecha en que este sea reconocido, pues de no ser así el beneficiario de la prestación sufriría las consecuencias de la pérdida del poder adquisitivo. 2.4.

Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: El 28 de septiembre de 1955, nació el señor Luis Henry Carrero Contreras.26 Desde el 23 de junio de 1975 hasta el 16 de agosto de 1995, el señor Carrero Contreras prestó sus servicios en la División de Recreación y Deportes de la Universidad Nacional.

En aquel período se realizaron cotizaciones para pensión en la Caja de Previsión Social de la Universidad Nacional de Colombia.27 24 Pueden verse: Corte Constitucional, SU-120 del 13 de febrero de 2003; T-1169 del 4 de diciembre 2003; T- 663 del 6 de agosto de 2003; T-805 de 2004, T-815 del 27 de agosto 2004, T-098 del 4 de febrero de 2005. 25 Corte Constitucional.

Sentencia C-862 del 19 de octubre de 2006. 26 Folio 2. 27 Conforme consta en la certificación emitida el 11 de mayo de 2012, por el jefe del Grupo de Seguridad Social de la División Nacional Salarial y Prestacional de la División Nacional Salarial y Prestacional de la Universidad Nacional de Colombia. Folio 11. 18 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras El 1.° de marzo de 2011, por medio de la Resolución 0047,28 el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia negó el reconocimiento de una pensión de jubilación al actor, con fundamento en que si bien se había acreditado que era beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, en ese sentido, de la Ley 33 de 1985, lo cierto era que no contaba con el tiempo exigido de 20 años de servicio, pues únicamente tenía 19 años, 8 meses y 16 días de aportes en el referido fondo.

Finalmente, aquel acto señaló que el demandante tampoco cumplía con los requisitos del artículo 33 de la Ley 100 de 1993, pues tenía 55 años de edad y 1.014 semanas cotizadas. El 25 de abril de 2011, el Fondo Pensional de la Universidad Nacional de Colombia emitió la Resolución 0094,29 por medio de la cual desató un recurso de reposición contra el acto referido líneas atrás, en el sentido de confirmar su contenido.

Para tal efecto, se sostuvo que la certificación laboral expedida por Pagaduría de la universidad, aportada en aquella oportunidad por el señor Carrero Contreras para hacer valer su derecho, no podía tenerse en cuenta para resolver la solicitud pensional, comoquiera que si bien daba constancia de su prestación del servicio desde el 23 de junio de 1975, no certificaba los aportes a pensión hasta el 30 de noviembre del referido año. El referido acto señaló que la División Nacional Salarial y Prestacional de la institución educativa, era la dependencia competente para certificar el tiempo válido para pensiones de sus funcionarios y ex funcionarios, la cual, el 16 de febrero de 2011, había certificado que 19 años, 8 meses y 16 días como tiempo válido aportado a pensión, de manera que ese documento reemplazaba al aportado por el actor.

En consecuencia, insistió que aquel no era merecedor de una pensión de jubilación a la luz de la Ley 33 de 1985, porque no cumplía con los requisitos ahí establecidos. El 5 de mayo de 2017, el jefe de la División Salarial y Prestacional, Sede Bogotá, de la División Salarial y Prestacional de la Universidad Nacional de Colombia, certificó que el demandante devengó los siguientes emolumentos en los años 1994 y 1995: asignación básica, ajuste asignación básica, primas de antigüedad, de vacaciones, de servicios, y de navidad, subsidio de alimentación, ajuste subsidio de alimentación, auxilio de 28 Folios 3 y 4. 29 Folios 6 y 7. 19 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras transporte, ajuste auxilio de transporte, bonificación por servicios prestados, bonificación especial de recreación y quinquenio.30 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala 2.4.1. Frente al primer problema jurídico La Sala considera necesario señalar que en el sub lite no está en discusión la condición de beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 que ostenta el señor Carrera Contreras, debido a que no ha sido controvertido por ninguna de las partes; y tampoco es objeto de reproche su derecho a obtener el reconocimiento de una pensión de jubilación a la luz de la Ley 33 de 1985.

En todo caso, se advierte que para la fecha en que entró a regir la Ley 100 de 1993, esto es, el 1.° de abril de 1994, contaba con 18 años, 9 meses y 9 días de servicio. La inconformidad de la entidad demandada radica en que el tribunal al ordenar la inclusión, en la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al actor, de los factores establecidos en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991 transgredió el ordenamiento jurídico y la jurisprudencia de la Corte Constitucional31 y del Consejo de Estado;32 y desconoció que la universidad no tiene la facultad de crear derechos laborales que puedan servir de base pensional ni de regular prestaciones sociales, pues es del resorte exclusivo del Congreso de la República.

En ese orden, manifiesta, no es posible tener en cuenta factores que no han sido creados por la ley, de manera que se impone observar aquellos descritos en la Ley 33 de 1985. Pues bien, conforme al material probatorio aportado al plenario, se observa que el demandante acreditó 55 años de edad y 20 años de servicio público, razón por la cual tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión de jubilación en atención a las condiciones fijadas en la Ley 33 de 1985.

Así, se demostró que el actor laboró en la Universidad Nacional de Colombia desde el 23 de junio de 1975 hasta el 16 de agosto de 1995 y consolidó el estatus jurídico pensional el 28 de septiembre de 2010, cuando alcanzó la edad requerida, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993. 30 Folio 37. 31 La entidad recurrente cita las Sentencias C-168 de 1995, C-258 de 2013, SU-230 de 2015, SU-427 de 2016, SU-210 de 2017, SU-395 de 2017, SU-631 de 2017 y T-039 de 2018. 32 La entidad recurrente cita la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, radicado radicado 52001-23- 33-000-2012-00143-01. 20 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras En ese orden de ideas, de acuerdo con la sentencia de unificación de esta corporación de 28 de agosto del 2018, el ingreso base de liquidación no es un asunto que se encuentre sujeto al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, razón por la que se fijaron una serie de reglas y subreglas para su conformación, según las cuales: al afiliado que le faltare más de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

A su vez, en cuanto a los factores salariales que deben hacer parte del ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición, la citada sentencia de unificación señaló que solo debían ser tenidos en cuenta aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes al sistema pensional, que corresponden a los enlistados en el artículo 1.° del Decreto 1158 de 1994.

Así las cosas, la liquidación de la prestación debe atender a mencionada Ley 100 de 1993 en las condiciones indicadas por la jurisprudencia vinculante y vigente para la época, que para el caso del Consejo de Estado era la sentencia del 28 de agosto de 2018, en especial, en atención al artículo 21 de la referida ley, como en efecto lo ordenó el a quo.

Sin embargo, la Sala advierte que el tribunal consideró que la liquidación de la prestación debía incluir los factores salariales contenidos en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991, emitidos por la Universidad Nacional, y no los contemplados en el Decreto 1158 de 1994, pues, en su concepto, dicho decreto no se encontraba vigente durante los últimos 10 años de servicio del actor.

Sobre este aspecto, como se señaló en líneas anteriores, la función de establecer el régimen prestacional de los servidores públicos sólo está reservada al Congreso de la República y al Gobierno nacional –este último bajo los lineamientos del legislador- por lo que el ente universitario carecía de atribución para asumir una obligación de carácter pensional, sin que mediara norma expedida por la autoridad competente frente a la materia.

Esclarecido lo anterior, no se puede perder de vista la subregla definida por la Sala Plena de esta corporación en sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la 21 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras que se detallaron los criterios para determinar los factores salariales que debían ser incluidos en el IBL de la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición. La posición jurisprudencial asumida por esta corporación sobre la taxatividad de los factores del artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por la Ley 62 de 1985, deriva entonces de la necesidad de salvaguardar el principio de solidaridad que, aunado al alcance del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 (que ampara la edad, tiempo de servicio y monto o tasa de reemplazo), conlleva a que para la determinación del IBL deba observarse lo previsto en el régimen general de pensiones, esto es, para el caso desarrollado en la sentencia de unificación, la Ley 33 de 1985 en su artículo 3.

Así, toda vez que el artículo 3 de la mencionada Ley 33 de 1985, se encuentra derogado, y que el Decreto 1158 de 1994 fue expedido como desarrollo del nuevo sistema de seguridad social general, previsto en la Ley 100 de 1993, es a esta norma a la que se debe acudir al determinar los factores que conforman el ingreso base de liquidación, y en esa medida, verificarse en ella la taxatividad aludida en la providencia del 28 de agosto de 2018.

Bajo este panorama, esta Subsección advierte que, en efecto, le asiste la razón a la entidad recurrente, pues el tribunal incurrió en error al emitir la referida orden comoquiera que si bien los últimos 10 años de cotización anteriores al reconocimiento pensional comprenden el período del 16 de agosto de 1985 al 16 de agosto de 1995 (en el plenario se acreditó que el actor laboró desde el 23 de junio de 1975 hasta el 16 de agosto de 199533), la norma aplicable al caso en torno a los factores salariales que integran el IBL era la Ley 62 de 1985 y luego el Decreto 1158 de 1994 y, por ende, deben observarse sus disposiciones, en consonancia con la interpretación efectuada por esta corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018.

Se recuerda que la providencia unificadora es aplicable al caso sub judice porque esta corporación en aquella oportunidad señaló que todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias, eran susceptibles de ser destinatarios de sus efectos; salvo los casos en los que ha operado 33 Folio 11. 22 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables.

De esta manera, se impone modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la providencia apelada, en el entendido de ordenar la liquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Luis Henry Carrero Contreras, en los términos de la Ley 33 de 1985, teniendo en cuenta para la determinación del IBL el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 y con la inclusión de los factores salariales devengados contemplados en la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, para el período restante en el que este entró en rigor. 2.4.2.

Frente al segundo problema jurídico A fin de resolver el segundo problema jurídico planteado, la Sala considera necesario señalar que en los casos en los que el trabajador se retira del servicio por haber alcanzado el tiempo requerido y solo con posterioridad alcanza la edad para acceder al derecho pensional debe indexarse la primera mesada pensional por razones de equidad.

Así, corresponde al fondo pensional respectivo efectuar el reconocimiento de la pérdida del valor adquisitivo de la moneda y, en ese orden, resulta adecuado que se compense dicha pérdida con la aplicación de la fórmula de actualización (indexación), al atender la naturaleza de tracto sucesivo de la prestación social. Lo anterior, sobre la base que debe prevalecer el derecho a recibir una mesada pensional que no resulte menguada por la depreciación del valor de la moneda y teniendo en cuenta que el tiempo que se tardó el reconocimiento, implicó un menoscabo en su ingreso.

Dicho de otra forma, las administradoras de pensiones deben garantizar a los pensionados que no sufran los efectos negativos de la pérdida de valor adquisitivo de su mesada, en tanto ello, además de no tener justificación, afecta su derecho a recibir integralmente el ingreso. Advierte la Sala que no existe en el ordenamiento colombiano norma alguna que, además del reajuste anual de pensiones, disponga o regule la actualización de la base salarial para el reconocimiento y pago de pensiones en aquellos casos en que el derecho pensional se reconoce cuando ha transcurrido un tiempo considerable desde 23 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras su consolidación.34 Pues bien, de acuerdo a lo probado en el proceso, el 16 de agosto de 1995, el señor Carrero Contreras se retiró del servicio y el 28 de septiembre de 2010, adquirió el estatus jurídico pensional al cumplir 55 años de edad, pues los 20 años de servicio los acreditó con anterioridad.

Lo anterior quiere decir que entre la fecha en que cesó la prestación del servicio y el momento en el cual cumplió 55 años de edad, transcurrieron más de 15 años, por lo que el monto de su ingreso base de liquidación experimentó una devaluación, lo que se tradujo en una evidente afectación al poder adquisitivo de su mesada pensional, tal y como lo consideró el a quo.

Ahora, es pertinente señalar que «que la indexación del salario base para liquidar la primera mesada es diferente al reajuste de la pensión, al que hace referencia el artículo 14 de la Ley 100 de 1993.»35 En consecuencia, la Sala halla la razón a quo, porque al ser la devaluación de la moneda un hecho notorio que disminuyó el poder adquisitivo de la pensión del demandante, la indexación de la primera mesada pensional es procedente, de conformidad con los artículos 48 y 53 de la Constitución Política y con los principios de equidad y justicia, como lo ordenó el a quo al ordenar la indexación de la primera mesada pensional desde el 16 de agosto de 1995 (fecha de retiro del servicio) hasta el 28 de septiembre de 2010 (fecha de adquisición del estatus jurídico pensional); con efectos fiscales desde el 19 de diciembre de 2013, por prescripción trienal. 3.

De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer 34 Véase, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de febrero de 2022, radicado 13001-23-33-000-2015-00574-01 (6608-2019) y 18 de agosto de 2022, radicado 25000 23 42 000 2013 00873 01 (4241-2021). 35 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, providencia del 31 de marzo de 2022, radicado 11001- 03-06-000-2021-00148-00. 24 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,36 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 4.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la norma aplicable en torno a los factores salariales que integran el IBL, comprendido por los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, esto es, entre el 16 de agosto de 1985 y el 16 de agosto de 1995, es la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994 para el período restante en el que este entró en rigor.

Lo anterior, en razón a que el actor consolidó el estatus jurídico pensional el 28 de septiembre de 2010, esto es, en vigencia de la Ley 100 de 1993 y, en consecuencia, su derecho se rige por las disposiciones contenidas en esta. 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291- 2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 25 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras En consecuencia, se impone modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia apelada, que ordenó liquidar la pensión de jubilación reconocida al actor teniendo en cuenta los factores salariales señalados en el Acuerdo 12 de 1986, modificado por el Acuerdo 109 de 1991.

Finalmente, la Sala comparte que el demandante es beneficiario del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, de modo que tiene derecho a que se le respeten las condiciones de edad, tiempo de servicios o semanas cotizadas y monto regulados en la norma pensional aplicable con anterioridad a esta, como lo ordenó el a quo.

Se confirma en lo demás la sentencia apelada. Sin condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Modificar el numeral segundo de la parte resolutiva de la sentencia proferida el 1.° de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, en el proceso promovido por el señor Luis Henry Carreto Contreras, contra la Universidad Nacional, Fondo Pensional, en el sentido de condenar a la entidad demandada a reconocer y pagar una pensión de jubilación a favor del actor, a partir del 28 de septiembre de 2010, con efectos fiscales desde el 19 de diciembre de 2013, por prescripción trienal, en un equivalente al 75 % del promedio de salarios o rentas sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la prestación, en los términos de los artículos 1° de la Ley 33 de 1985 y 21 de la Ley 100 de 1993, con la inclusión de los factores salariales devengados en ese período contemplados en el artículo 1.° de la Ley 62 de 1985 y el Decreto 1158 de 1994, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. Segundo. Confirmar en lo demás la sentencia proferida el 1.° de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F. Tercero. Sin condena en costas en segunda instancia. 26 Radicación: 25000-23-42-000-2016-06194-01 (0593-2023) Demandante: Luis Henry Carrero Contreras Cuarto. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen y háganse las anotaciones pertinentes.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente SBZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.