1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., cuatro (4) de marzo de dos mil veintidós (2022) Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedencia / FALTA DE CARGA ARGUMENTATIVA - RELEVANCIA CONSTITUCIONAL. / SUBSIDIARIEDAD Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por la señora Patricia Victoria Peláez contra el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 19 de noviembre de 2021, la señora Patricia Victoria Peláez, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela en procura de obtener la salvaguarda de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, presuntamente vulnerados por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, al proferir los fallos de 27 de noviembre de 2020 y 16 de septiembre de 2021, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 11001-33-37-040-2019-00249-01) que promovió contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-. 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 2 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente2: << Primero: Se ordene dejar sin efectos la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, de fecha veintisiete (27) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Segundo: Se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia que confirma la decisión del Ad Quo, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de fecha dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Tercero: Como consecuencia de lo anterior se declare la nulidad de los Actos Administrativos, Resolución No. RDC-2019-00415 del tres (03) de abril del dos mil diecinueve (2019) y RDO-2018-00630 del veintidós (22) de marzo de dos mil dieciocho (2018) proferidos por la UGPP>>. 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada se tiene, que3: 3.1.- El 27 de octubre de 2016, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- expidió requerimiento de información RQI-M-3193 del 27 de octubre de 2016 a la señora Patricia Victoria Peláez, con el fin de determinar la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales al sistema de la protección social.

El 28 de noviembre siguiente, la accionante presentó respuesta. 3.2.- Posteriormente, la Unidad profirió requerimiento para declarar y/o corregir RCD-2017-01506 del 31 de julio de 2017, a través del cual informó unos presuntos hallazgos respecto de los aportes correspondientes al año 2014, y determinó una obligación en cabeza de aquella a favor del Sistema de la Protección por valor de $50.405.600; adujo la entidad que la cotizante incurrió en una conducta omisiva al no cumplir con la obligación de afiliarse y/o vincularse al Sistema General de Pensiones y al régimen contributivo del Sistema General de Salud, en calidad de independiente, durante los períodos de enero a diciembre de 2014, dejando de pagar los aportes correspondientes; así, le otorgó un plazo de 3 meses para formular escrito con objeciones o aceptar total o parcialmente los hechos, adjuntando prueba de los pagos realizados al sistema, de ser el caso.

El apoderado judicial de la señora Patricia dio respuesta a dicho requerimiento. 3.3.- La Subdirección de Determinación de Obligaciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- profirió liquidación oficial RDO-2018-00630 del 22 de marzo de 2018 contra la señora Patricia Victoria Peláez, por la omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al sistema de seguridad social integral en el año 2014, sancionándola 2 Expediente digital, folio 11 del escrito de aclaración de demanda. 3 Expediente digital, folios 1 y 2 del escrito de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 3 por “conducta de omisión”. Contra dicha decisión la señora Peláez presentó recurso de reconsideración, el cual fue resuelto mediante Resolución RDC-201900415 del 3 de abril de 2019, en la que se redujo el valor de los aportes a pagar de $47’494.900 a $21’134.100 más una sanción de 52’721.600. 3.4.- Inconforme con lo anterior, la señora Patricia Victoria Peláez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de la liquidación Oficial RDO-2018-00630 del 22 de marzo de 2018 y la Resolución RDC-201900415 del 3 de abril de 2019 y, a modo de restablecimiento, se le devolvieran los pagos por ella realizados, por omisión en la afiliación y/o vinculación de los aportes al sistema de seguridad social integral en los subsistemas de salud y pensión, por los períodos de enero a diciembre de 2014. 3.5.- El asunto le correspondió en primera instancia al Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, despacho que, mediante providencia de 27 de noviembre de 2020, negó las pretensiones de la demanda. 3.6.- Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante presentó recurso de apelación el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta– Subsección A, corporación que, a través del fallo de 16 de septiembre de 20214 confirmó la decisión del A quo, al considerar, en resumen, que la señora Patricia Victoria Peláez contaba con capacidad de pago, según se demostró con los ingresos declarados en renta, y por ende estaba obligada a afiliarse y realizar aportes como independiente, conforme al marco legal previsto por el legislador. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones5, la accionante indicó que la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo. 4.1.- Señaló que uno de los cargos fue “inexistencia de la base gravable para el año 2014 – los decretos reglamentarios no pueden fijar unos de los elementos del tributo”; expuso que la UGPP tendría la facultad de iniciar procedimiento administrativo de determinación de obligaciones parafiscales a todos los trabajadores independientes desde el día en que se publicó la Ley 1753 de 2015, es decir, desde el 9 de junio de ese mismo año, y sobre periodos que iniciaron en ese mismo término hacia el futuro, pero no para realizar fiscalizaciones en fechas anteriores, como sucede en su asunto. 4 Notificado el 17 de septiembre de 2021, según información sustraída del aplicativo Consulta de Procesos Siglo XXI. 5 Expediente digital, folios 4 a 8 del escrito de aclaración de demanda.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 4 4.1.1.- Concluyó que “las razones de fondo de la sentencia se fundan en una incorrecta interpretación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015” y citó el artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y la sentencia de 31 de octubre de octubre de 2012 proferida por la Corte Constitucional (sin número de radicado). 4.2.- Después indicó que el otro cargo señalado en su demanda ordinaria fue “no existen presunciones legales relativas a que los ingresos anuales se causan en todos los meses del año”, y señaló que no comparte la decisión en cuanto a la determinación de los ingresos mensuales, e indicó que es carga de la administración tributaria demostrar el supuesto de hecho que da origen a la obligación parafiscal; por lo que considera que se deben tutelar los derechos fundamentales de la parte actora, “por cuanto las razones de fondo de la sentencia se fundan en un incorrecto procedimiento según el cual la UGPP divide los ingresos en 12 si tener claridad de cuando se causaron efectivamente”. 4.2.1.- Citó extractos de las sentencias de 28 de octubre de 2021, rad. 2019-00039, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de 25 de noviembre de 2019, rad. 2018-00330, expedida por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá. B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- Esta Sala, por auto de 1 de diciembre de 2021, admitió la solicitud de amparo y dispuso notificar a las autoridades judiciales demandadas, al tiempo que vinculó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- como tercero con interés en las resultas del proceso, “para que se pronunciara en relación con los hechos contenidos en la solicitud de amparo y ejercieran los derechos de contradicción y defensa”6. 5.1.- Así mismo, se ofició al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A7, para que remitiera, en calidad de préstamo, el expediente identificado con el radicado 11001-33-37-040-2019-00249-00.

(i) Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá8 6.- Indicó que, en el fallo proferido por esa autoridad judicial, se analizó la forma en que se surtió el procedimiento dentro del cual la UGPP, determinó la obligación que la señora Patricia Victoria debía pagar, sin que se encontraran irregularidades sustanciales ni formales que viciaran de nulidad los actos demandados, aplicando y analizando en derecho las normas correspondientes para resolver la controversia, por lo que afirmó la inexistencia de un defecto sustantivo.

Por lo anterior, consideró 6 Expediente digital, folio 1 del mencionado proveído, notificado el 15 de diciembre de 2021. 7 En el sistema Consulta de Procesos Siglo XXI se visualizó que el expediente aún no había sido enviado al juzgado de origen. 8 Contestación enviada a través de correo electrónico el 16 de diciembre de 2021, consta de 2 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 5 que los argumentos expuestos en la tutela buscan revivir una discusión netamente legal, sin que se vea afectado ningún derecho fundamental.

(ii) Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A9 7.- Hizo un recuento de las actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Posteriormente, señaló que el fallo de segunda instancia proferido por esa Corporación, se dio conforme los argumentos de apelación de la parte demandante, en el cual se planteó como problema jurídico, (i) si la demandante se encontraba en la obligación de realizar aportes al Sistema de Seguridad Social por el año 2014, y en caso afirmativo cuál era el IBC;

(ii) si se desconoció el principio de igualdad; (iii) si se incurrió en indebida valoración probatoria; y (iv) si la demandante incurrió en la conducta de omisión. Después de manera resumida manifestó lo estudiado y resuelto en cada problema jurídico. 7.1.- Indicó que, teniendo en cuenta lo anterior, no es predicable la configuración del defecto sustantivo, ni el desconocimiento de los derechos de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia invocados por la parte actora para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, al no haberse demostrado que esa Corporación hubiere efectuado una interpretación normativa de manera irrazonada o arbitraria, o dado un alcance diferente a las normas sustento de los actos demandados; además, que el fallo objeto de la acción de tutela, se respaldó en el material probatorio del proceso y conforme a ello se adoptó la decisión correspondiente. 7.2.- Agregó que los fundamentos de la solicitud de tutela no van encaminados a argumentar la vulneración de derechos fundamentales, sino a controvertir la legalidad de los actos administrativos que ya fueron objeto de estudio en el proceso ordinario contencioso administrativo, a través de un análisis argumentativo, fáctico y normativo, conforme los fundamentos expuestos en la demanda y en el recurso de apelación, no siendo de recibo que a través de la acción de tutela se busque reabrir un debate jurídico que finalizó mediante sentencia de segunda instancia, pretendiendo crear una tercera instancia. Por lo anterior, solicitó que se denieguen las pretensiones de la demanda.

(iii) Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-10 8.- Primero hizo un breve resumen del procedimiento administrativo de fiscalización, por medio del cual se profirieron los autos cuestionados a través del proceso de 9 Contestación enviada a través de correo electrónico el 16 de diciembre de 2021, consta de 6 folios. 10 Contestación enviada a través de correo electrónico el 16 de diciembre de 2021, consta de 6 folios.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 6 nulidad y restablecimiento del derecho, así mismo, citó las normas que le dan competencia para iniciar dicho proceso. 8.1.- Por otra parte, solicitó ser desvinculada del presente asunto, toda vez que carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto no es la competente para conocer y responder por los hechos y pretensiones de esta acción, ya que es contra providencias judiciales.

(iv) Remisión del expediente digital del proceso contencioso de reparación directa. 9.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A se sirvió allegar al presente trámite el expediente digital radicado con el número 11001- 33-37-040-2019-00249-00, contentivo del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la señora Patricia Victoria Peláez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-.

II. C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 10.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales11. 10.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior12. 10.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes13: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp.

No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 23 de febrero de 2017, exp. 11001-03-15-000-2016-03336-00 (AC). Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 7 - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela. 10.3.- Ahora bien, interesa destacar que la relevancia constitucional, como requisito general de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, supone la presentación de un conflicto que trascienda las discusiones legales ante el juez constitucional.

Bien es sabido que el ámbito de los derechos fundamentales tiene un efecto irradiador en el ordenamiento, de tal suerte que, en la práctica, no existen temas jurídicos que no puedan relacionarse con un derecho constitucional14. En tal virtud, no basta con que el actor afirme que una determinada providencia judicial transgrede derechos fundamentales para dar por cumplido dicho requisito, sino que este debe estructurar una fundamentación clara y suficiente en torno a la necesidad de la intervención del juez de tutela con el propósito de hacer cesar la presunta infracción de los derechos fundamentales invocados. 10.4.- Lo anterior, comoquiera que con dicho requisito se persiguen al menos tres finalidades: (i) preservar los principios de autonomía e independencia judicial de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional15 y, en ese sentido, evitar que la acción de tutela se utilice para debatir asuntos de mera legalidad 16;

(ii) 14 Sentencia T-079 de 2010 de la Corte Constitucional. 15 Con relación a este aspecto, se indica en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), lo siguiente: “En este sentido es muy importante reiterar que la acción de tutela no puede ser un mecanismo que sirva para que el juez constitucional pueda desplazar al juez ordinario en la decisión de la respectiva causa.

En efecto, por esta vía no puede el juez de tutela convertirse en el máximo intérprete del derecho legislado ni suplantar al juez natural en su función esencial como juez de instancia. Lo que sin embargo sí habilita la tutela es la vigilancia de la aplicación judicial al caso concreto de los derechos fundamentales pertinentes y, en especial, del derecho al debido proceso y de acceso a la administración de justicia”. 16 Estos son de competencia exclusiva de los jueces que integran las demás jurisdicciones distintas a la constitucional; por tanto, la competencia del juez de tutela se limita a aquellos casos en que existan afectaciones o vulneraciones de derechos fundamentales.

Tal como se ha reiterado en la jurisprudencia constitucional, “la definición de asuntos meramente legales o reglamentarios que no tengan una relación directa con los derechos fundamentales de las partes o que no revistan un interés constitucional claro, no puede ser planteada ante la jurisdicción constitucional”. Cfr, Sentencias T- 1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 8 restringir el ejercicio del recurso de amparo a cuestiones con clara y marcada relevancia desde la óptica constitucional por afectar derechos fundamentales17; e (iii) impedir que la interposición de la acción de tutela se transmute en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de las autoridades jurisdiccionales18. 10.5.- A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales19: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 10.6.- En resumidas cuentas, los criterios generales y específicos de procedencia suponen pautas metodológicas que limitan la competencia del juez constitucional al abordar el escrutinio de una acción de tutela promovida en contra de una providencia judicial.

Tanto unos como otros confluyen en el propósito de realizar el mandato de efectividad de los derechos fundamentales en un escenario de respeto por el valor de la cosa juzgada, la garantía de seguridad jurídica y los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial. De ahí que la autoridad judicial a cargo de esta labor carezca de competencia para reemplazar al juez de la causa en la interpretación del derecho legislado o en la evaluación detenida de las pruebas del caso o para imponer su criterio en debates de orden legal que corresponden a otras autoridades judiciales, ya que su rol “se reduce a asegurar de manera residual y excepcional la protección de los derechos fundamentales en los trámites judiciales”20. de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014 de la Corte Constitucional. 17 Tal como lo consideró la Sala Plena, en la sentencia hito en la materia (C-590 de 2005), “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. 18 En este sentido, la Corte ha exigido que, “teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental”.

Cfr. Sentencia T-102 de 2006 de la Corte Constitucional. 19 Es de anotar que la jurisprudencia constitucional en torno a las vías de hecho evolucionó para comprender situaciones que no despojaban a la providencia de su condición de tal, pero que aún llevaban a un desconocimiento de derechos fundamentales, por lo cual se cambió el vocablo de vía de hecho por causal específica de procedibilidad.

Cfr. Sentencias T-774 de 2004 y T-453 de 2005 de la Corte Constitucional. 20 Sentencia T-297 de 2020 de la Corte Constitucional. Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 9 10.7.- Precisado lo anterior, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado21.

D. Análisis del caso concreto 11.- En este punto, es necesario aclarar que el estudio del presente asunto se centrará en el fallo de 16 de septiembre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, autoridad judicial que resolvió de manera definitiva la litis del asunto. Esto en consideración a que, por razón de la regla de subsidiariedad del medio tuitivo, el particular afectado debió hacer usos de los mecanismos judiciales de corrección de la decisión que se cuestiona, de manera que el estudio del juez de tutela debe centrarse, en principio, en las razones y motivos por los que el juez natural de la causa no accedió a los reconocimientos deprecados en el respectivo recurso. 12.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará, en lo que sigue, de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, particularmente, si cumple el requisito de relevancia constitucional.

Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el propósito de establecer si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en el defecto o yerro invocado por la accionante y si se justifica la adopción de medidas de protección frente a los mismos. F. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales 13.- Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado ha expresado que para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional es necesario entrar a examinar dos elementos, a saber22: - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración 21 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016 00134-01;

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, exp. 2016-02213-01; sentencia de 24 de noviembre de 2016, exp. 2016-02568-01; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 27 de noviembre de 2016, entre otras. Cfr. Sentencias de la Corte Constitucional SU-556 de 2016, SU-542 de 2016 y SU-490 de 2016. 22 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 10 ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 14.- Revisados los planteamientos de la demanda de tutela, se advierte que la misma carece por completo de suficiencia argumentativa, toda vez que la parte actora se limitó a enunciar la existencia de una transgresión a sus derechos fundamentales, haciendo aproximaciones generales sin sustentar debidamente las razones por las cuales considera esta se produce. 14.1.- En efecto, la accionante solo manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en un defecto sustantivo fundada en una incorrecta interpretación del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015 y, porque consideró que las razones de fondo de la sentencia se fundan en un incorrecto procedimiento según el cual la UGPP divide los ingresos en 12 sin tener claridad de cuándo se causaron efectivamente; olvidando explicar clara ni suficientemente la razón de sus afirmaciones, o porque la interpretación dada por el operador judicial a la norma aplicada no es la correcta, ni cuáles fueron las razones de fondo que se basaron en un procedimiento incorrecto o cual era el procediendo que se debía seguir, pues simplemente se limitó a indicar la configuración de un defecto sustantivo y manifestar que no está de acuerdo con el análisis efectuado en el fallo cuestionado, sin dar ninguna razón que sustente sus afirmaciones o la vulneración de sus derechos que revelen un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales aludidos. 14.2.- En otras palabras, la parte promotora del recurso de amparo no cumplió con el deber de indicar con rigor demostrativo el yerro o vicio que, en su sentir, se produjo en el fallo que reprocha, pues, en ninguno de sus argumentos logró identificar uno de los defectos específicos señalados por la Corte Constitucional para habilitar la intervención excepcional del juez de tutela, limitándose a enunciar la transgresión de Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 11 sus derechos, haciendo aproximaciones generales sin sustentar debidamente las razones por las cuales aquella se produce. 14.3.- En ese contexto, como se expuso anteriormente, no basta con que el accionante enuncie los derechos presuntamente vulnerados y los defectos en que, a su sentir, incurrió la autoridad accionada, sino que tal vulneración debe estar justificada, es decir, tener una carga argumentativa mínima, en la que se exprese con suficiencia las razones y motivos que desde la perspectiva constitucional revelan un juicio de desvalor de los derechos fundamentales de quien la promueve de cara a la acción y definición que ha adoptado el juez encargado por mandato constitucional de definir el derecho y, se debe argumentar los motivos de la presunta vulneración, requisito que no cumple la parte accionante, pues ni siquiera enuncia o explica con claridad algún vicio en la sentencia acusada; por consiguiente, el asunto no satisface el requisito de relevancia constitucional. 14.4.- Sea esta la oportunidad, entonces, para recordar que, por oposición al principio de informalidad que caracteriza a la acción de tutela, cuando esta se formula contra providencias judiciales, es necesario que quien reclama la protección iusfundamental no solo señale los derechos que estima afectados, sino que identifique con cierto nivel de detalle en qué consiste la violación que le atribuye al pronunciamiento judicial y demuestre de qué forma aquel se aparta del ámbito del derecho o incurre en una actuación abusiva contraria al ordenamiento jurídico, no por la materialidad de la decisión y sus implicaciones, sino por las razones y fundamentos que la sustentan, aspecto sobre el que gravita la relevancia constitucional.

De no ser así, toda providencia judicial que desestima una demanda o accede a las pretensiones, esto es, por sus consecuencias, sería transgresora de los derechos fundamentales de la parte vencida, asunto que, sin duda alguna, cuestionaría los cimientos del pacto político y social en que se soporta la existencia del Estado, y con este, el establecimiento de autoridades que detentan el poder público bajo las diferentes manifestaciones requeridas para la realización de los fines del Estado, entre ellos, el de la solución de los conflictos y la efectividad de los derechos. 14.5.- De ahí que la tutela contra providencias judiciales, que se presenta como expresión del poder realizador de valores tales como la convivencia pacífica, la seguridad de las relaciones y los derechos del conglomerado, entre otros, solo puede ser evaluada por el juez constitucional en aquellos eventos en que se logre establecer, a partir de una carga argumentativa seria, coherente y razonada de parte de quien la emplea, que una determinada actuación del juzgador es manifiestamente contraria al orden jurídico y, a su vez, violatoria de derechos fundamentales, en especial, del debido proceso y del acceso a la administración de justicia, que son los ejes basilares sobre los que, tratándose de acciones de tutela contra sentencias judiciales, se proyecta el análisis y la decisión del juez constitucional.

Exigencia adicional que resulta razonable, pues sin buscar imprimir a la acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 12 formalidades que la desnaturalicen, se requiere que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. 14.6.- Para el caso concreto, comoquiera que la parte actora no se sirvió definir ni caracterizar de manera específica algún defecto o cargo contra la providencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, esta Corporación tampoco puede proceder a ello de forma supletiva, teniendo en cuenta que, como ya tuvo la oportunidad de señalarse, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, la carga de contar con una argumentación adecuada, coherente y suficiente recae en quien solicita el amparo constitucional y no en quien lo decide, pues están de por medio los principios constitucionales de los que se desprende el respeto por la cosa juzgada, la necesidad de preservar la seguridad jurídica, la garantía de la independencia, la autonomía de los jueces y, a no dudarlo, también los derechos de la parte contradictora que resultó favorecida con la sentencia. 15.- Aunado a lo anterior, la falta de carga argumentativa antes descrita se proyecta como una tercera instancia, al centrarse en una manifestación de estar en desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, proponiendo con ello nuevas inconformidades a las del proceso ordinario. 15.1.- Resulta evidente lo anterior, cuando se observa que la explicación dada por la parte actora relacionada con el primer cargo, concerniente con la “inexistencia de la base gravable para el año 2014 – los decretos reglamentarios no pueden fijar unos de los elementos del tributo”, corresponde al planteado por la accionante en el recurso de apelación planteado contra el fallo de 27 de noviembre de 2020, proferido por el Juzgado 40 Administrativo del Circuito de Bogotá, sin mención alguna distinta a insistir en el mismo, dejando de cuestionar o traer a esta instancia jurisdiccional razones de orden constitucional que permitan considerar que la decisión adoptada transita por el defecto sustantivo que se alega en la demanda 15.2.- Así, en el recurso de apelación formulado en el proceso ordinario, la parte actora -hoy accionante en el asunto de la referencia- planteó la misma inconformidad.

Al respecto, señaló: <<CARGO SEGUNDO DE APELACIÓN: IMPOSIBILIDAD DE COTIZAR AL SUBSISTEMA DE LA PROTECCIÓN SOCIAL POR FALTA DE CLARIDAD EN LA BASE GRAVABLE- VULNERACIÓN AL PRINCIPIO DE LEGALIDAD-INCORRECTA APLICACIÓN DE LAS FUENTES DEL DERECHO Este cargo se fundamenta en la existencia expresa, de la base gravable sobre la cual se debe realizar los aportes al sistema de seguridad social, como se le indico en reiteradas oportunidades a la UGPP, por falta de determinación de la base gravable por parte del legislador para realizar los aportes al sistema de protección social de los rentistas de capital o trabajadores por cuenta propia sin contrato de prestación de servicios, no puede pretender Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 13 la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales suplir el vacío normativo mediante interpretaciones inaplicables… Ante el vacío normativo, el Congreso de la República expidió la Ley 1753 de 2015 señalando en su artículo 135 la forma en que se deben realizar los aportes al sistema general de seguridad social por parte de TODOS LOS TRABAJADORES INDEPENDIENTES, con la finalidad de dar claridad y otorgar competencias de fiscalización a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales.

De ello, la citada entidad fiscalizadora tendría la facultad de iniciar procedimiento administrativo de determinación de obligaciones parafiscales a todos los trabajadores independientes desde el día en que se publicó la citada normativa, es decir, el día nueve (9) de junio de dos mil quince (2015), y sobre periodos que iniciaron en esa misma fecha hacía el futuro, pero no para realizar fiscalizaciones en fechas anteriores a la indicada como sucede en el presente asunto…>>. 15.3.- El anterior aspecto fue resuelto con suficiencia argumentativa por el tribunal accionado, en el fallo de 16 de septiembre de 2021.

Por tal motivo, por interesar a esta causa, la Sala traerá a colación el análisis efectuado en la providencia censurada: <<… La parte demandante con ocasión de la demanda manifestó que se desconoció el principio de legalidad, toda vez que antes del año 2015 no existía ley o decreto que determinara la base gravable para los trabajadores independientes por cuenta propia o rentitas de capital, es decir, existía un vacío legal del IBC con el cual se debían cumplir con la obligación de liquidar y pagar aportes al Sistema de Seguridad Social en el subsistema de salud y pensión… Ahora bien, en relación al IBC con el cual deben cotizar aportes a los subsistemas de salud y pensión, la Sala destaca que para efectos del cálculo de la base de cotización de los trabajadores independientes, el artículo 15 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 3 de la Ley 797 de 2003, estableció que “el ingreso base de cotización no podrá ser inferior al salario mínimo y deberá guardar correspondencia con los ingresos efectivamente percibidos por el afiliado”.

De igual forma, la Ley 797 de 2003, que modificó la Ley 100 de 1993, señaló… A su vez, el Decreto 510 de 2003, reglamentario de la Ley 797 de 2003, en sus artículos 1 y 3 expuso lo siguiente… De conformidad con las normas en cita, los trabajadores independientes cotizan sobre los ingresos que declaren ante la entidad a la cual están afiliados, guardando correspondencia con los ingresos realmente recibidos, de modo que, la norma parte de la base de que esta clase de trabajadores tienen una fuente de ingresos que le permite su cotización al sistema.

Así mismo las personas naturales que bajo cualquier otra modalidad de servicios que adopten, deberán estar afiliados al Sistema General de Pensiones y su cotización deberá corresponder a los ingresos que efectivamente perciba el afiliado. Se entenderán por ingresos efectivamente percibidos aquellos recibidos para su beneficio personal y podrá deducirse las sumas que el afiliado recibe y que debe erogar para desarrollar su actividad lucrativa en las mismas condiciones previstas por el artículo 107 del Estatuto Tributario.

De igual forma se precisó que la base de cotización será como mínimo un salario mínimo legal mensual vigente, y máximo de 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, límite este que le es aplicable al Sistema de Seguridad Social en Salud y que en materia de Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 14 pensiones deberá ser la misma, conforme el artículo 19 de la Ley 100 de 1993 (modificada Ley 797 de 2003).

Así las cosas, la base gravable establecida por la ley para los independientes, antes de la expedición del artículo 135 de la Ley 1753 de 2015, correspondía a los ingresos que efectivamente percibiera el afiliado en el respectivo período, previa deducción conforme lo establece el artículo 107 del E.T. Por otra parte, si bien el A quo en el fallo apelado afirmó que para el año 2014 había un vacío relacionado con el porcentaje sobre el cual debían liquidar los aportes los trabajadores independientes por cuenta propia, que fue suplido con doctrina, lo cierto es que también se tuvo en cuenta normatividad, como los artículos 19 y 204 de la Ley 100 de 1993 y jurisprudencia para concluir, tal como fue analizado por la Sala, que los independientes para el año 2014 debían realizar aportes al Sistema de la protección Social teniendo en cuenta los ingresos efectivamente percibidos menos las erogaciones en las que se incurrió para el desarrollo de la actividad económica, siempre y cuando se cumplan con los requisitos del artículo 107 del ET.

En ese orden la Sala no comparte los argumentos de la apelante, pues la señora Patricia Victoria Peláez contaba con capacidad de pago, según se demuestra con los ingresos declarados en renta, y por ende estaba obligada a afiliarse y realizar aportes conforme al marco legal previsto por el legislador y descrito con antelación, pues no es cierto que para el año 2014 existiera un vacío normativo que impidiera adelantar un proceso de fiscalización a la UGPP, por ausencia de normas que determinaran la manera de calcular la base de aportes para los trabajadores independientes por cuenta propia y los identificados como rentistas de capital.

Por lo que no prospera el argumento de apelación…>>. 15.4.- Bajo este escenario, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A, argumentó con suficiencia que no era cierto que para el año 2014 existiera un vacío normativo que impidiera adelantar un proceso de fiscalización a la UGPP, por ausencia de normas que determinaran la manera de calcular la base de aportes para los trabajadores independientes por cuenta propia y los identificados como rentistas de capital, toda vez que para esa época, conforme al artículo 19 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 6 de la Ley 797 de 2003, en concordancia con el artículo 1° del Decreto 510 de 2003, operaba una regla al tenor de la cual procedía efectuar aportes al sistema sobre los ingresos que efectivamente percibiera el afiliado en el respectivo período, previa deducción conforme lo establece el artículo 107 del Estatuto Tributario. 15.5.- La decisión así adoptada no se antoja arbitraria, caprichosa o abusiva, pues bien, por el contrario fue proferida de conformidad con la Constitución y la ley, dentro del marco de autonomía e independencia judicial, sustentándose en disposiciones claramente aplicables al caso concreto, con apoyo del material probatorio aportado al proceso y ajustado al procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para este tipo de asuntos. 16.- Ahora, frente al “argumento” relacionado con el cargo concerniente con que “no existen presunciones legales relativas a que los ingresos anuales se causan en todos los meses del año”, en el cual señaló que no comparte la decisión en cuanto la determinación de los ingresos mensuales, e indicó que es carga de la administración Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 15 tributaria demostrar el supuesto de hecho que da origen a la obligación parafiscal; por lo cual consideró que las razones de fondo de la sentencia se fundan en un incorrecto procedimiento según el cual la UGPP divide los ingresos en 12 sin tener claridad de cuando se causaron efectivamente, se advierte que dicho reproche no fue planteado dentro del proceso. 16.1.- En efecto, se advierte que el recurso de apelación que formulo la accionante se basó en 5 puntos específicos: i) indebida valoración del material probatorio (pruebas documentales –prueba pericial – valoración de los cargos de la demanda contra las pruebas) – sobre el sistema y el método –, ii) Imposibilidad de cotizar al Subsistema de la Protección Social por falta de claridad en la base gravable – vulneración al principio de legalidad - incorrecta aplicación de las fuentes del derecho, iii) Sobre la violación al principio y derecho fundamental de igualdad – los independientes para efectos de seguridad social y antes de la entrada en vigencia de la Ley 1735 de 2015 deben ser tratados de igual forma, iv) Inexistencia de la omisión – no puede aplicarse la sanción por omisión prevista por el legislador e, v) Inobservancia a los principios sancionatorios descritos en el artículo 197 de la Ley 1607 de 2012.

Los cuales fueron resueltos por el juez natural de segunda instancia. 16.2.- Así las cosas, en este punto se debe recordar que, en virtud de su carácter subsidiario, la acción de tutela procede cuando el accionante no dispone de otro medio de defensa salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, es decir, los interesados deben hacer uso de todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el ordenamiento jurídico ha dispuesto para remediar la situación que amenaza o lesiona sus derechos, de modo que se impida el uso indebido de este mecanismo constitucional como vía preferente o instancia judicial adicional de protección, pues eso sería tanto como desconocer que la Constitución y la ley determinan una serie de mecanismos judiciales igualmente eficaces e idóneos para garantizar el ejercicio pleno de los derechos. 16.3.- Por tanto, la parte actora, no puede pretender utilizar este mecanismo para promover argumentos o inconformidades que tuvo la oportunidad de poner en conocimiento del juez natural de segunda instancia del proceso ordinario a través del recurso de apelación, pero no lo hizo. 16.4.- Por lo anterior, ante la omisión de la ahora accionante de presentar en el recurso ordinario de apelación el argumento que ahora expone, la presente acción se torna improcedente, comoquiera que la acción de tutela no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas y no se puede utilizar como mecanismo para subsanar yerros cometidos dentro del proceso ordinario. 17.-Por todo lo anterior, habrá de declararse improcedente el amparo impetrado.

Radicación: 11001-03-15-000-2021-10215-00 Accionante: Patricia Victoria Peláez Accionado:Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A y otro Referencia: Acción de tutela (sentencia de primera instancia) 16 18.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.

F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE23 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ 23VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.