Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., nueve (9) de mayo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Demandante: Julieta León Rendón Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Tiempos de servicio docente en plazas del orden territorial.
No se exige el cumplimiento de la totalidad de requisitos antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989. Aplicación de sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. Costas en primera instancia antes de la vigencia de la Ley 2080 de 2021. CONFIRMA SENTENCIA SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el veintisiete (27) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E”, por medio de la cual accedió a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La señora JULIETA LEÓN RENDÓN instauró demanda en contra de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de las Resoluciones: (i) RDP 014315 del 1.º de abril de 2016, y (ii) RDP 041819 del 7 de noviembre de 2017, por medio de las cuales se 1 Folios 42 a 43.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) negó el reconocimiento y pago la pensión gracia a favor de la demandante; así como de las actos administrativos: (iii) RDP 024697 del 30 de junio de 2016, (iv) RDP 046793 del 14 de diciembre de 2017, y (v) RDP 0418258 del 27 de diciembre de 2017 con los que se confirmaron las dos primeras decisiones al resolver los recursos de reposición y apelación respectivamente.
Que a título de restablecimiento del derecho se condene a la UGPP a reconocer, liquidar y pagar la mencionada prerrogativa a la actora conforme a las previsiones de la Ley 114 de 1913, en cuantía del 75% de los factores salariales percibidos por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico, así como el retroactivo debidamente actualizado de las mesadas adeudadas por dicho concepto, reajustadas anualmente y con la cancelación de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Que la parte asuma las costas de conformidad con el artículo 188 del CPACA. HECHOS2 Los hechos en que se fundamenta la demanda pueden resumirse de la siguiente manera: Que la demandante nació el 20 de febrero de 1957. Que durante su vida laboral se desempeñó al servicio del departamento del Quindío como docente oficial, nombrada por esa misma entidad desde el 16 de mayo de 1977 hasta el 22 de septiembre de 1978.
Que después tuvo una vinculación en propiedad como educadora del distrito capital de Bogotá desde el 27 de junio de 1995 hasta el 19 de febrero de 2014. Que, el 22 de septiembre de 2015, la señora León Rendón radicó ante la UGPP una solicitud tendiente a obtener el reconocimiento de la pensión gracia por haber laborado durante más de 20 años al servicio del magisterio.
Que la entidad demandada negó lo reclamado a través de la Resolución RDP 014315 del 1.º de abril de 2016, aduciendo que la docente no demostró la vinculación antes del 31 de diciembre de 1980, por lo que la actora interpuso recurso de apelación que fue resuelto negativamente a través de la Resolución RDP 024697 del 30 de junio de 2016, ello en el sentido de confirmar la decisión inicial.
Que nuevamente la reclamante solicitó la prerrogativa en comento a través de petición del 20 de junio de 2017, pero otra vez fue negada mediante Resolución RDP 041819 del 7 de noviembre de 2017, la cual fue confirmada tanto en reposición como apelación en virtud de las Resoluciones RDP 046793 del 14 de diciembre de 2017 y RDP 048258 del 27 de diciembre de 2017 respectivamente. 2 Folios 43 a 44.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN3 La parte activa asegura que con los actos administrativos demandados se transgreden los artículos: 2, 13, 25, 53 y 58 de la Constitución Política; las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1993, 43 de 1975, 91 de 1989, 60 de 1993 y 715 de 2001, así como el Código Sustantivo del Trabajo.
Que la demandante ha cumplido con los presupuestos legales para que se le otorgue la pensión gracia, pues demostró que fue maestra de escuela primaria oficial durante un término de 20 años, y tiene 50 años de edad, tal como se probó en las oportunidades administrativas correspondientes a través de las peticiones resueltas por la UGPP, por lo que no se ajusta a derecho que se le hayan endilgado unas condiciones y requisitos que no corresponden a la verdad, en franca contradicción con la normativa invocada.
TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 23 de abril de 2018,4 y notificada a la UGPP5, quien radicó memorial de contestación6 en el que expuso que, con la expedición de la Ley 91 de 1989, se extrae que la pensión gracia se reconoce a los docentes municipales, departamentales, distritales y nacionalizados, exceptuando a los educadores nacionales, es decir, los nombrados directamente por el Ministerio de Educación Nacional o vinculados al ramo docente con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989.
Que de los documentos de prueba se concluye que la actora no tiene derecho a la prerrogativa solicitada, pues su tipo de vinculación no fue precisada en el tiempo de servicio prestado en el departamento de Cundinamarca (sic). Propuso como excepciones las que denominó: (i) falta de requisitos pensionales (pensión gracia) o inexistencia de obligación, y (ii) prescripción. En la audiencia inicial7 se indicó que no existían excepciones previas pendientes de resolver, por lo que seguidamente se fijó el litigio estableciéndose el objeto de la demanda y las pretensiones frente a las cuales se orientaría la decisión, se señaló que no existía ánimo conciliatorio, se efectuó el decreto de pruebas conforme al artículo 180 numeral 10 de la Ley 1437 de 2011 y se corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. 3 Folios 45 a 48. 4 Folio 55. 5 Folio 58. 6 Folios 89 a 95. 7 Folios 103 a 105.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN8 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección “E” dictó sentencia escrita el 27 de septiembre de 2019, a través de la cual accedió a las pretensiones de la demanda en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados, y ordenar a la UGPP reconocer la pensión gracia a favor de la accionante desde el 11 de marzo de 2014, calculada con todos los factores devengados por esta durante el año anterior a la adquisición del estatus jurídico.
Adicionalmente, condenó en costas a la entidad demandada en aplicación del artículo 188 del CPACA por haber resultado vencida en juicio y causarse agencias en derecho por valor de $500.000. Que los cargos desempeñados por la señora Julieta León Rendón son válidos para el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que las pruebas recaudadas dan cuenta de que aquella se desempeñó como docente nacionalizada en el departamento del Quindío en el período comprendido entre el 16 de mayo de 1977 y el 22 de septiembre de 1978, esto es, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, e igualmente como educadora oficial con vinculación territorial desde el 17 de julio de 1995, sin que se reporte fecha de retiro para el momento de la expedición de la certificación (12 de septiembre de 2017).
Que como la negativa del derecho por parte de la UGPP obedeció al hecho de que no se hubiera allegado a la actuación administrativa la copia simple de los actos de nombramiento y posesión de la actora, tal sustento no tendría fundamento en la medida en que, conforme las previsiones del Código General del Proceso, los documentos aportados gozan de pleno valor probatorio, tal y como lo indicó el Consejo de Estado en sentencia de 29 de agosto de 2018, al referirse de manera puntual a aquellos en los que consta el tipo de vinculación para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Que, de acuerdo con lo anterior, quedó probada la vinculación de carácter nacionalizado de la reclamante con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, así como la naturaleza territorial de la siguiente relación legal y reglamentaria que detentó la docente desde 1995, acumulando para el efecto más de 20 años, al punto de que es posible tener por verificados esos requisitos, junto con la edad y la acreditación de un actuar con honradez, consagración y buena conducta, lo que le permite acceder al derecho reclamado.
Que, en lo relacionado con la prescripción, debe tenerse en cuenta que la prerrogativa pensional de la actora se causó a partir del 11 de marzo de 2014 cuando cumplió los respectivos requisitos, luego de lo cual presentó dos peticiones, una el 22 de septiembre de 2015 y otra el 20 de junio de 2017, presentando la demanda el 16 de marzo de 2018. 8 Folios 250 a 260.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Que, en ese sentido, con la primera reclamación radicada el 22 de septiembre de 2015 se interrumpió la prescripción de las mesadas durante tres años, esto es, hasta el 22 de septiembre de 2018, y como la presentación de la demanda se realizó antes del vencimiento de tal fecha, resulta evidente que en este caso no se consolidó la figura jurídica bajo estudio.
EL RECURSO DE APELACIÓN9 La parte demandada en su escrito de apelación solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia a fin de que se nieguen las pretensiones de la reclamante. Para ello adujo que, la defensa no alegó la buena o mala conducta de la actora durante la prestación del servicio, por lo que supuso que la actora siempre actuó con honradez durante toda su vida laboral, requisito que, aunque se quiera pasar por desapercibido, es determinante para que la actora sea persona digna de merecer esta prestación que es especial y que en el expediente administrativo no existe certificación alguna que de fe de ello.
Que, si este planteamiento no es demostrable por parte de la accionante, no se debe acceder a la pensión reclamada. Que el tribunal de primera instancia también manifestó que la señora León Rendón cumplió la exigencia de los 20 años de servicios prestados como maestra oficial, por cuanto tuvo su vinculación de carácter nacionalizado el 16 de mayo de 1977 y laboró hasta el 22 de septiembre de 1978 en el departamento del Quindío. Que luego, el 27 de junio de 1995 la actora vuelve a incorporarse como docente cumpliendo sus servicios en el distrito de Bogotá, pero sin ninguna certeza sobre el origen de los recursos con los cuales se financiaron los emolumentos de la reclamante, lo que impide consolidar la prerrogativa en litigio.
Que, en tal sentido, la demandante no probó los 20 años de servicios para el año 1989, pues primero se vincula como nacionalizada por un término de 1 año, 4 meses y 6 días, y posteriormente, para el año 1995 se vuelve a vincular, estando en vigencia la Ley 91 de 1989. Que, ante esta situación, debe tenerse en cuenta que con el fin de contabilizar los 20 años de servicios para efectos del reconocimiento pensional, solo pueden computarse aquellos tiempos laborados hasta el 29 de diciembre de 1989, por cuanto con la unificación del régimen pensional de los docentes oficiales con ocasión de la expedición de la Ley 91 de 1989, las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 1990, cuentan con el mismo régimen prestacional de los servidores públicos, teniendo en consecuencia derecho a una sola pensión como sería la de jubilación y no la pensión gracia. Que por tanto, a pesar de que la señora Julieta León Rendón demostró haber laborado como docente nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y tuvo un nombramiento en el año 1995, lo cierto es que el tiempo cumplido con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (momento en que entró en vigencia la Ley 91 de 1989), 9 Folios 127 a 137.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) no puede ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia, pues la misma Corte Constitucional en sentencia C-489 de 2000 dejó establecido que quienes para esa fecha no hubieran cumplido los requisitos para aquel derecho, no tenían derechos adquiridos, pues solo existía una mera expectativa o probabilidad de obtener algún día ese beneficio.
Que si bien el artículo 188 del CPACA hace referencia a la obligatoriedad de pronunciarse sobre las costas, lo cierto es que, la conducta de las partes sí debe ser analizada para determinar si dicha carga está causada y comprobada, tal como lo prevé el artículo 365 del CGP, descartándose así una apreciación objetiva basada exclusivamente en la calidad de vencido en juicio de una de las partes, criterio que fue el aplicado por el juez de origen sin detenerse a revisar si la UGPP incurrió en alguna conducta de mala fe.
TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA El recurso de apelación fue admitido el 8 de octubre de 2020,10 y posteriormente, mediante auto del 7 de diciembre de 202011 se corrió traslado a las partes para alegar. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandada presentó alegaciones finales12 con las que reiteró los argumentos expuestos en su recurso de apelación. La parte demandante guardó silencio en esta oportunidad.
POSICIÓN DEL MINISTERIO PÚBLICO13 El Ministerio Público emitió concepto en el caso particular con el fin de solicitar que se confirme el fallo apelado, para lo cual aseguró que es equivocado el argumento de la impugnación según el cual, por cuenta de las reglas del numeral 1° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, no es posible sumar tiempos servidos con posterioridad al 31 de diciembre de 1989.
Que tal razonamiento es equivocado porque ello no se desprende de la literalidad del artículo transcrito, siendo claro que, para efectos acceder a la prerrogativa reclamada es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época (en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección), por lo que tampoco se requiere de la continuidad de esos 20 años de servicio, sino que se completen bajo las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. 10 Ver índice 3 de SAMAI. 11 Ver índice 8 de SAMAI. 12 Ver índice 9 de SAMAI. 13 Ver índice 14 de SAMAI.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Que la demandante reunió los requisitos del derecho que reclama, especialmente los que fueron objeto de debate por parte de la entidad demandada, pues suma más de 20 años de servicios como docente del nivel territorial en cualquier tiempo, con vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, sin que se requiera para ese fin acreditar tiempos de servicio anteriores al 31 de diciembre de 1989 y sin que importe que sus salarios hayan sido financiados con recursos transferidos desde la Nación. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema que debe resolver la Subsección es el de determinar si la actora cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, especialmente el relativo a mantener una o varias vinculaciones con carácter territorial o nacionalizado durante todo el tiempo de servicio, y en particular una con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, y además, si estas exigencias debían acreditarse antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989).
Se analizará adicionalmente si era procedente la condena en costas de primera instancia a cargo de la entidad demandada. Marco normativo y jurisprudencial Inicialmente, debe destacarse que la pensión gracia ostenta esa denominación, habida cuenta de que es un beneficio que no requiere efectuar cotizaciones de ninguna clase, sino, entre otros requisitos, esencialmente demostrar la acumulación de un tiempo de servicio al Estado, tal como se determinó en la Ley 114 de 1913, que en su artículo 1.° señaló que: «Los maestros de escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley […]» Por su parte, el artículo 3.° de dicha norma estableció que: «Los veinte años de servicio podrán contarse computando servicios en diversas épocas y se tendrán en cuenta los prestados en cualquier tiempo anterior a la ley que la creó», mientras que el artículo 4.º consagró que, para gozar de la gracia de la pensión, se torna indispensable que el reclamante demuestre el cumplimiento de los siguientes postulados: «[…] Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.» Con base en lo anterior, es claro que un maestro de primaria podía recibir de manera simultánea una pensión de carácter departamental y una nacional, pero en ningún caso dos pensiones de este último orden.
La pensión gracia se extendió a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los inspectores de la instrucción pública en virtud del artículo 6.° de la Ley 116 de 1928, pero solo aquellos que laboraran en colegios departamentales o municipales, planteamiento que se deriva de la prohibición «[…] de recibir dos pensiones nacionales y que conserva su vigencia, pues la ley 116 citada, en su artículo 6° señaló que el beneficio se concretaría […] En los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que esta complementan […].
Lo que supone el cumplimiento de los requisitos consagrados en el numeral cuarto de esta Ley»14. Con la expedición de la Ley 37 de 1933 se extendió el alcance de este derecho a los maestros de establecimiento de enseñanza secundaria, pero no se efectuaron modificaciones o adiciones a los requisitos previamente consagrados para el efecto.
De otro lado, la Ley 24 de 1947 consagró que: «Cuando se trate de servidores del ramo docente, las pensiones de jubilación se liquidarán de acuerdo con el promedio de los sueldos devengados durante el último año». De hecho, la Ley 4.ª de 1966, en su artículo 4.º, modificó la Ley 24 de 1947, indicando que: «la pensión de gracia se liquidará con base en el 75% del promedio mensual obteniendo en el último año de servicio».
Ahora bien, sobre la prerrogativa bajo estudio también resulta necesario precisar como marco normativo aplicable al caso, que mediante la Ley 43 de 1975 se desarrolló en Colombia el proceso de nacionalización de la educación, comprendido desde el 1.º de enero de 1976 hasta el 31 de diciembre de 1980. Bajo tal contexto fue expedida con posterioridad la Ley 91 de 1989, por medio de la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en la que a través del artículo 15 se reiteró el derecho a la pensión gracia para los docentes oficiales en los siguientes términos: «ARTÍCULO 15.
A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1° de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: (…) 2. Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los 14 Consejo de Estado, Sección Segunda-Subsección- A, Sentencia de 11 de octubre de 2007, C. P. Dr. Gustavo Gómez Aranguren, expediente 0417-07.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1° de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1o. de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá sólo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Al respecto, la jurisprudencia de esta corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condiciones, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, excluyendo a los docentes nacionales de su reconocimiento.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 199715 señaló que: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].» (Negrilla fuera de texto).
En lo que referente a la naturaleza de la vinculación del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201816 planteó una serie de lineamientos interpretativos de obligatoria observancia en materia de reconocimiento de la pensión gracia, de los cuales, frente al interrogante de si los docentes ostentan la condición de educadores nacionales solo por el hecho de que los recursos para el pago de sus acreencias laborales provengan del presupuesto general de la Nación, se arribó a las siguientes conclusiones: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón. 16 Proceso identificado con radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014), de Gladys Amanda Hernández Triana contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» (Resaltado del texto original) En atención a lo descrito hasta este punto, se advierte que el carácter territorial o nacionalizado de una plaza educativa es lo verdaderamente importante para el reconocimiento de la pensión gracia, al margen del origen de los recursos que financian el pago de los salarios y prestaciones de los educadores.
Incluso, también resulta evidente que para efectos de determinar si un docente es nacional, territorial o nacionalizado, debe verificarse la naturaleza de la plaza a ocupar, lo cual se puede advertir, entre otros, observando quién y bajo qué competencia se expide el acto administrativo de nombramiento, valga decir, si se Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) da por parte de los alcaldes o gobernadores directamente en calidad de empleadores, con independencia de los recursos que se utilicen para su financiación, o si lo propio ocurre en virtud de una autorización legal mediante la cual dichas autoridades administran al personal de educadores en nombre y representación del Ministerio de Educación Nacional conforme a los artículos 9 y 10 de la Ley 29 de 1989.
Finalmente, debe recalcarse que en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022,17 la Sección Segunda también fijó como regla jurisprudencial sobre la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Se precisa además que las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución en sede administrativa y judicial. En tal sentido, conforme a la normativa y la línea jurisprudencial expuesta, se concluye que para consolidar el derecho a la pensión gracia, el docente oficial debe cumplir con los siguientes requisitos: i) Que acredite 50 años de edad. ii) Que laboró como maestro oficial durante 20 años en establecimientos educativos oficiales de orden exclusivamente territorial, es decir, distritales, departamentales o municipales, esto en primaria o en secundaria, bien sea como normalista, inspector de instrucción pública, o incluso en calidad de educador nacionalizado, con posibilidad de adicionar períodos en uno u otro cargo, pero de ninguna manera acumulando o relacionando tiempos de servicio a la Nación, los cuales, en todo caso, no son aquellos en los que hubiese existido financiación de las acreencias laborales a través del Sistema General de Participaciones, sino en los que se advierta que el nombramiento fue efectuado directamente por el Ministerio de Educación Nacional, o por el un alcalde o gobernador pero en representación del Gobierno Nacional. iii) Que haya ostentado alguna vinculación bajo las anteriores calidades con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 17 Proceso identificado con radicación 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), de Hirma Nubia Jiménez Lozano contra la UGPP.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) iv) Que haya demostrado buena conducta en su labor, desempeñada con honradez y consagración. Resolución del caso concreto Con el fin de definir litigios como el presente, resulta necesario verificar el cumplimiento de las exigencias previstas en la normativa aplicable para consolidar el derecho a la pensión gracia. Pues bien, frente al primer requisito enunciado anteriormente relacionado con la edad, se observa que la señora Julieta León Rendón nació el 8 de agosto de 1957,18 de modo que cumplió los 50 años el 8 de agosto de 2007.
El segundo requisito atinente a la acumulación de 20 años de servicio de la reclamante como docente territorial o nacionalizada, (el cual es punto de debate en esta instancia), se realiza el siguiente estudio sobre los tiempos de labor acreditados en la presente causa judicial. • Del 16 de mayo de 1977 al 22 de septiembre de 1978 Según el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 13 de marzo de 2015 por la Secretaría de Educación Departamental del Quindío,19 y conforme a la certificación de información laboral del 13 de agosto de 2015 emanada de la misma dependencia,20 resulta claro que la demandante se desempeñó como docente de dicha entidad territorial durante el período bajo estudio mediante una vinculación que se asegura en el primer documento, fue nacionalizada, pero en el segundo se indica de carácter distrital.
Ahora bien, del acto administrativo de nombramiento de la actora, esto es, del Decreto 208 del 4 de mayo de 1977,21 no se encuentra intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación en la decisión de nombramiento, o al menos autorización de este para que la entidad territorial tomara la decisión en su nombre y representación, ello en la medida en que tampoco se afirma que la plaza ocupada por la accionante fuese propia de la planta de personal de dicha cartera gubernamental.
Por el contrario, a partir del mencionado decreto y de la correspondiente acta de posesión,22 es posible inferir que el empleo ejercido por la señora León Rendón estaba provisto dentro de la misma estructura funcional del departamento del 18 Según copia de la cédula de ciudadanía obrante a folios 1. 19 Folio 34. 20 Folio 35. 21 Folios 37 a 38. 22 Folio 21.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Quindío, y financiado directamente con recursos propios de esta entidad, tal como se muestra en las siguientes imágenes: Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Como se aprecia de lo anterior, el nombramiento de la actora en este caso tuvo lugar por decisión autónoma y directa del gobernador del departamento del Quindío, lo que indica que tal vínculo lo fue en calidad de docente territorial del nivel departamental, toda vez que en la parte motiva de los actos en mención no se señala que esta plaza se hubiese creado y ocupado en cumplimiento del artículo 10 de la Ley 43 de 1975, ni bajo los postulados del artículo 6.° de dicha norma, en virtud del cual los recursos para atender el proceso de nacionalización serían administrados por los Fondos Educativos Regionales (FER) con sujeción a los planes que en su momento debía establecer el Ministerio de Educación, intervención que tampoco se encuentra en el decreto referido previamente.
Ahora, como sustento adicional para arribar a esta conclusión y determinar que la demandante fue maestra oficial territorial y no nacional, así como tampoco nacionalizada, es adecuado resaltar que el Consejo de Estado21 ha precisado sobre esta última clasificación que, «El carácter nacionalizado de la designación […] encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975».
De hecho, acerca de este punto también se ha pronunciado la Corte Constitucional a través de la sentencia C-085 de 2002 en la que manifestó que los docentes nacionalizados son «los vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, por las entidades territoriales». Por lo tanto, aun bajo el entendido de que el nombramiento de la reclamante fue posterior al proceso de nacionalización, este no podría asumirse como nacionalizado, pues debe tenerse en cuenta que no hubo ninguna participación en la decisión por parte de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional o de un representante del Fondo Educativo Regional que permita inferir que la plaza fue creada u ocupada en virtud de los presupuestos de la Ley 43 de 1975, más aún cuando tal situación se ajusta a la interpretación que se desarrolló en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, según la cual es territorial la plaza creada de forma exclusiva por el distrito, departamento o municipio respectivo, y cuyos gastos se cubran con cargo a su propio presupuesto, tal como sucede en el asunto bajo examen.
En consecuencia, el tiempo de labor oficial de la demandante como educadora estatal del orden territorial comprendido entre el 16 de mayo de 1977 y el 22 de septiembre de 1978 (1 año, 4 meses y 6 días), efectivamente puede ser tenido en cuenta para colmar la exigencia de 20 años de servicio necesarios para acceder a la prerrogativa solicitada. • Del 17 de julio de 1995, al menos hasta el 12 de septiembre de 201723 23 Fecha del certificado de información laboral que acredita que, para ese momento, la demandante aún se encontraba activa laborando.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Conforme al Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emitido el 12 de septiembre de 2017 por la Secretaría de Educación Distrital de Bogotá,24 efectivamente se tiene demostrado que la demandante laboró como docente durante el período bajo estudio mediante una vinculación que, según dicho documento, se asegura que fue territorial.
Pues bien, sobre el punto se destaca que, en el expediente reposa la Resolución 469 del 27 de junio de 199525 proferida por el alcalde mayor de Bogotá en el que se efectuó el nombramiento en propiedad de la señora León Rendón en una plaza propia de la planta de personal distrital, sin intervención directa ni indirecta del Ministerio de Educación, cargo del que tomó posesión el 14 de julio de 1995, pero con efectos desde el 17 de julio del mismo año,26 tal como se verifica a partir de las siguientes imágenes: 24 Folios 29 a 30. 25 Folios 32 a 33. 26 Folio 31.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) Como se aprecia de las pruebas en comento, este período bajo estudio claramente está debidamente acreditado como territorial bajo los mismos argumentos y razones jurídicas expuestas previamente para el lapso de 1977 a 1978, de manera que no es cierto que existan dudas o imposibilidad fáctica para verificar el tipo de vinculación de la accionante durante este tiempo.
Ahora bien, de conformidad con los fundamentos de impugnación del recurso de apelación, el objeto de la presente controversia se circunscribe al hecho de que la negativa del reconocimiento de la pensión gracia solicitada por la reclamante, obedece a que supuestamente la consolidación del estatus pensional debía adquirirse con anterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989 (29 de diciembre de 1989), lo cual carece de cualquier asidero, pues esta Corporación en la sentencia SUJ-030-CE-S2-2021, a través de la cual unificó jurisprudencia, precisó la regla en cuanto al entendimiento que debe otorgarse al artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989 para efectos de reconocer la pensión gracia de jubilación en los siguientes términos: «[…] Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.» En ese sentido, contrario a lo manifestado como defensa por parte de la UGPP, no se desconoce el alcance de la Sentencia C-489 de 2000 si se cumplen los requisitos después de la vigencia de la Ley 91 de 1989, ya que, a partir de las apreciaciones efectuadas en la mencionada decisión: «[ ] [esta nunca] dispuso un límite temporal, consistente en que la pensión gracia únicamente se podría reconocer a quienes hubieran reunido todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989; [cualquier] conclusión [en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) ese sentido] […] resulta[ría] contradictoria con las demás sentencias de constitucionalidad que han abordado asuntos similares».
Por ende, el único límite temporal que se impuso residía en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; protegiéndose el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes que tenían la expectativa de ser beneficiarios de aquella. Así pues, el hecho que la señora Julieta León Rendón haya cumplido los 50 años de edad en el 2007, o que los 20 años de labor oficial los acreditara después de 1989, no resulta un argumento plausible para considerar que no podía acceder a la pensión gracia, pues queda claro que el cumplimiento de los requisitos podía darse con posterioridad al 29 de diciembre de esta última anualidad.
Por consiguiente, al no encontrar razones que justifiquen prescindir del tiempo laborado por la demandante como docente territorial durante el lapso transcurrido entre el 17 de julio de 1995, al menos hasta el 12 de septiembre de 2017 (22 años, 1 mes y 26 días), observa la Sala que, sumando el primer período analizado previamente, la recurrente satisfizo el requisito de cumplir más de 20 años al servicio educativo como maestra con vinculaciones compatibles con la esencia de la pensión gracia. Seguidamente, sobre el tercer requisito referente a la necesidad de demostrar alguna vinculación en una plaza docente de iguales calidades a las mencionadas con anterioridad, ello previo al 31 de diciembre de 1980, lo propio se deriva sin dificultad del hecho de que la actora efectivamente se desempeñó como tal al servicio del departamento del Quindío, nombrada como docente territorial mediante el Decreto 208 del 4 de mayo de 1977 desde el 16 de mayo de 1977 hasta el 22 de septiembre de 1978; es decir, en un lapso anterior a la primera data en comento, por lo que se encuentra colmada la exigencia objeto de análisis.
En punto de cumplir el cuarto requisito que se circunscribe a la verificación de la buena conducta de la accionante, entendida como el ejercicio del cargo con honradez y consagración, se resalta que este aspecto no se discutió en sede administrativa, ni en primera instancia. En tal sentido, es dable presumir la buena fe de la interesada en cuanto a la acreditación de este requerimiento normativo, la cual para ser desvirtuada tiene que ser probada por la entidad demandada cuando, por ejemplo, alega la mala fe como lo hizo en su recurso, mas no por la parte activa.
Esto es, la sola afirmación de un supuesto actuar deshonroso, por sí solo no permite tener insatisfecha esta exigencia, pues en la actuación no se aportó una sola prueba que respaldara una posible mala conducta que impidiera mantener la presunción constitucional en Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) comento.
Con base en lo expuesto, se estima que tanto el tribunal de primera instancia como el Ministerio Público en su concepto fueron acertados en el sentido de acceder a las pretensiones de la demanda, por lo que habrá de confirmarse dicha providencia, incluido el análisis de la prescripción, pues efectivamente, como la fecha de exigibilidad del derecho fue el 11 de marzo de 2014 según el tribunal de origen (lo cual no es punto de discusión), y además la parte activa radicó dos peticiones el 22 de septiembre de 201527 y el 20 de junio de 201728 que interrumpieron el término inicialmente hasta el 22 de septiembre de 2018, lapso dentro del cual se radicó la demanda (16 de marzo de 2018)29, lo que impide consolidar la figura bajo estudio.
De la condena en costas: análisis de primera y segunda instancia Procederá la Sala a analizar lo relacionado con la condena en costas impuesta en primera instancia, en consideración a que, para la entidad demandada, actualmente no existe un fundamento que justifique la imposición de esta carga, solo por el hecho de ser vencido en juicio, por lo que considera que esta orden debe ser revocada.
En lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021), pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia (27 de septiembre de 2019).
Es decir, resultaba acertado al momento de la expedición de la sentencia apelada, asumir que en virtud del criterio objetivo valorativo para la imposición de las costas debía excluirse el elemento subjetivo de la mala fe o la temeridad de las partes y que en consecuencia procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho en el monto que el tribunal estimó conforme a las previsiones del artículo 188 del CPACA y 365 del CGP, así como la demás normativa que regula la materia.
En tal sentido, también se confirmará el fallo apelado en este punto sobre la decisión de condena en costas de primera instancia a cargo de la accionada. Ahora bien, para el caso de análisis en segunda instancia, es importante aclarar que si bien la jurisprudencia de la Subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el mencionado criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el artículo 47 27 Ver folio 2. 28 Ver folio 7. 29 Ver sello de radicación a folio 52.
Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) de la Ley 2080 de 2021, en el que indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptó una nueva postura en la cual, en las sentencias proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no, carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2.º del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, mas no con base en el artículo 366 del CGP como lo adujo el demandante en su apelación, pues para estos efectos existe la referida norma especial que debe ser aplicada en su integridad.
Por ello, en el presente asunto, se procederá a analizar dicha situación a la luz de la normativa vigente, así: En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, la Sala observa que los argumentos del recurso de apelación y de los alegatos de conclusión presentados por la parte demandada no presentan una carencia de fundamentación legal que dé lugar a la condena en costas.
Contrario a ello, este extremo del litigio manifestó planteamientos razonables para la defensa jurídica de sus intereses. En consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia apelada que accedió a las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: ABSTENERSE de condenar en costas a la entidad demandada según lo manifestado en la parte motiva de la sentencia.
TERCERO: SE RECONOCE PERSONERÍA como mandatario general de la UGPP al abogado Omar Andrés Viteri Duarte con tarjeta profesional 111.852, conforme al poder conferido mediante escritura pública que se observa en el índice 36 de SAMAI.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (+57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 Radicado: 25000-23-42-000-2018-00636-01 (2271-2020) La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente