08001233300020180103701 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de agosto de 2025 Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Temas: Demanda contra supuesta “decisión de hecho” – Requisitos de existencia del acto administrativo – Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

Síntesis del caso: se demanda por los daños causados a partir de una “decisión de hecho” en la que incurrió la administración, al ordenar que no le fuera asignada carga académica a la actora a partir del año 2004, cuando se desempeñaba como docente de la Institución Educativa Sagrado Corazón de Sabanalarga, aparentemente, por una investigación penal que cursaba en su contra.

Decide la Sala el recurso de apelación presentado por la parte demandante en contra de la Sentencia de 19 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda. Contenido: 1. Antecedentes – 2. Consideraciones – 3. Decisión 1.

ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante – 1.2. Posición de la parte demandada – 1.3. Sentencia de primera instancia – 1.4. Recurso de apelación 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 13 de noviembre de 2018, Nereyda del Socorro Terán Mercado presentó demanda1, en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional - Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – FIDUPREVISORA, el departamento de Atlántico y el municipio de Sabanalarga, con el fin de que se hicieran las siguientes declaraciones (se trascribe): 1 Folios 1-14 del cuaderno principal.

La demanda fue presentada inicialmente como nulidad y restablecimiento del derecho. El tribunal la inadmitió para que se adecuara a reparación directa, y la parte demandante la subsanó en la oportunidad legalmente permitida (folios 181 a -207 del cuaderno principal). Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 2 de 14 “Primera.- Declarar administrativa y extracontractualmente responsable al DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE ATLÁNTICO – MUNICIPIO DE SABANALARGA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE SABANALARGA, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA, por los graves perjuicios materiales y morales causados a la demandante con motivo de UNA DECISIÓN DE HECHO de la Administración, pues a pesar de encontrarse nombrada y debidamente posesionada, la docente demandante quedó inactiva pues se le negó la entrega de carga académica por parte de la Administración Municipal – Secretaria de Educación Municipal de Sabanalarga, con ocasión a una investigación penal adelantada en su contra y en contra de un numeroso grupo de docentes, la cual fue promovida por el SECRETARIO DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO, en hechos ocurridos en Septiembre del año 2003, cuando se desempeñaba como docente en la INSTITUCIÓN EDUCATIVA SAGRADO CORAZÓN, corregimiento de Cascajal, Municipio de Sabanalarga, Atlántico.

Segunda.- que como consecuencia de lo anterior el DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO, SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEL DEPARTAMENTO DE ATLÁNTICO – MUNICIPIO DE SABANALARGA – SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE SABANALARGA, MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO – FIDUPREVISORA deben pagar a la demandante a título de PREJUICIOS MATERIALES, los salarios, primas, subsidios, vacaciones, cesantías, dotación de acuerdo a lo contemplado en el C.S.T. Arts. 230-234 y todos los demás emolumentos que hubiera dejado de percibir, junto con los que hayan podido producirse hasta el día que se hagan efectivos sus derechos, con los intereses de mora establecidos por Ley; así como los PERJUICIOS MORALES equivalentes a la suma que resulte en pesos colombianos a la fecha de ejecutoria de la sentencia de segunda instancia, en la siguiente forma: CONDENAS: 1.

Que como consecuencia de las anteriores declaraciones, SE CONDENE a (…) a que se REINTEGRE a mi poderdante NEREYDA DEL SOCORRO TERAN MERCADO (…) al cargo que desempeñaba como DOCENTE en el ESCALAFON pertinente o a otro igual o de superior categoría. (…) 4. Que se condene a (…) a dar cumplimiento al fallo que se dicte dentro de este proceso en el término de 30 días contados desde la comunicación de este, tal como lo dispone el artículo 192 y siguientes del CPACA. 5.

Que se condene a (…) al reconocimiento y pago de los ajustes de valor a que haya lugar con motivo de la disminución del poder adquisitivo de los sueldos y demás emolumentos tales como sueldos, primas, subsidios, vacaciones, cesantías acumuladas, dotación (…) 6. ORDENAR a (…) que para todos los efectos legales y especialmente los relacionados con el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, no haya solución de continuidad en los servicios prestados como docente (…) desde la fecha en que fue desvinculada del servicio de DOCENTE, hasta aquella en que efectivamente sea reintegrada al mismo. 7.

CONDENAR a (…) al reconocimiento y pago de intereses moratorios a partir del día siguiente de la fecha de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de sueldos y demás emolumentos reconocidos en esta sentencia y dar cumplimiento a la misma dentro del término señalado en el artículo 192 del CAPCA, al reconocimiento y pago de los intereses, corrección monetaria, intereses moratorios de que trata el mismo artículo a partir del momento de ejecutoria de la sentencia y por el tiempo siguiente hasta que se efectúe el pago de todas las acreencias reconocidas como sueldos y demás emolumentos y a cancelar los honorarios y costas del Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 3 de 14 proceso que trata el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el cual se rige por lo dispuesto en el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil modificado por el artículo 19 de la Ley 1395 de 2010. 8.

ORDENA R al MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL – FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, que de conformidad con lo dispuesto en los artículo 5º y 9º de la ley 91 de 1989 mediante la cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio como una cuenta especial de la Nación, una vez le sean reconocidos por parte de las entidades territoriales competentes los perjuicios materiales tales como: emolumentos y demás prestaciones sociales reclamados en esta demanda a mi poderdante, así como los perjuicios morales reclamados, en virtud de la delegación que hace la Nación a través el Ministerio de Educación nacional, éstos les sean pagados por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Lo anterior en concordancia con lo prescrito por el artículo 180 de la Ley 115 de 1994”. 2. Los perjuicios reclamados se resumen así: 3. La parte demandante narró, en síntesis, los siguientes hechos: 4. Nereyda del Socorro Terán Mercado fue nombrada docente mediante Decreto 99-20 de diciembre de 1999, al haber ganado el concurso abierto realizado por la Alcaldía Municipal de Sabanalarga mediante Decreto 165 de 1998.

Fue posesionada por el alcalde en el cargo de docente escalafón uno y designada a la Institución Educativa Sagrado Corazón, corregimiento de Cascajal, municipio de Sabanalarga donde laboró de marzo a noviembre de 2003. 5. A partir del año 2004 fue separada de su cargo por orden del secretario de Educación Departamental, por haber sido vinculada a un proceso penal por la presunta comisión de los delitos de falsedad material en documento público, uso de documento público falso, falsedad ideológica en documento privado y fraude procesal. 6.

A partir de lo anterior, la Secretaría de Educación Municipal de Sabanalarga, envió un comunicado a los rectores de los centros educativos para que a la demandante no le fuera asignada ninguna carga académica en el año 2004. 7. En enero de 2004, la demandante elevó ante la Secretaría de Educación Departamental una solicitud de incorporación a la planta de cargos del departamento, la cual le fue resuelta desfavorablemente bajo el argumento de que la documentación por ella aportada era objeto de estudio por la Tipo de perjuicio Valor Materiales Lucro cesante: 503.711.013 Morales $82.811.600 Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 4 de 14 Secretaría Jurídica del Departamento y la Fiscalía Seccional, y una vez se obtuviera el concepto final, se emitiría un pronunciamiento en tal sentido.

A juicio de la actora, fue una decisión arbitraria. 8. El 24 de noviembre de 2017, la subdirectora Seccional de Fiscalías y Seguridad Ciudadana de Barranquilla, Unidad delegada ante el Tribunal Superior resolvió confirmar la preclusión de la investigación por prescripción de la acción penal decretada por la Fiscalía 49 Seccional de la Unidad de Indagación e Instrucción adelantada contra la actora. 9.

El 20 de marzo de 2018, la parte actora solicitó a la Secretaría de Educación Departamental y a la Alcaldía de Sabanalarga la incorporación y pago de las acreencias laborales desde que fue retirada, hasta que se hiciera efectiva la reparación de sus derechos. La segunda entidad respondió (se trascribe): “-Que en virtud del Acto Legislativo 1 de 2001 y su Ley Reglamentaria 715 de 2001, las plantas de cargos docentes y los administrativos de las Instituciones Educativas, serían organizadas conjuntamente por la Nación, Departamento, Distritos y Municipios, en un lapso de dos años. -Que mediante Directivas Ministeriales 15 de 23 de abril de 2002 y 20 de 31de diciembre de 2003, el Mineducación impartió orientaciones a los Gobernadores, Alcaldes Distritales y Municipales y Secretarios de Educación, sobre la organización de dichas plantas y sobre la incorporación de Docentes y Directivos Docentes y Administrativos a las Plantas de personal financiadas con recursos del SGP previendo la verificación del personal docente y directivo docente y administrativo cumplieran con los requisitos legales para su vinculación. -Que el proceso de incorporación a la planta de personal docente se llevó a cabo en el año 2004, realizado de manera colectiva, no encontrándose incorporados a los aquí demandantes en la planta de personal docente del Departamento de Atlántico. -Que revisados los archivos de la entidad no se observa que mis patrocinados hayan sido reportados por parte del Municipio de Sabanalarga ni a la Secretaría de Educación Departamental ni al Ministerio de Educación Nacional. -Que no acudieron mis representados a las reclamaciones laborales. - Que no agotaron mis representados la vía gubernativa para iniciar las acciones pertinentes. -Que mis representados pretenden la reincorporación fundamentándose en la PRECLUSIÓN DE LA INVESTIGACIÓN y que bajo ninguna circunstancia se puede interpretar esta preclusión como una ORDEN DE CARÁCTER JUDICIAL”. 1.2.

Posición de la parte demandada 10. El departamento de Atlántico contestó la demanda2. Afirmó que la parte actora demandaba por una decisión de hecho mediante la cual la Secretaría de Educación del departamento de Atlántico le negó la entrega de carga académica, respecto de la cual no se agotó la vía gubernativa. 2 Folios 127 a 131 del cuaderno principal.

Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 5 de 14 A su juicio, la acción que se debió ejercer dentro de la oportunidad legalmente establecida era la de nulidad y restablecimiento del derecho contra la respuesta emitida a partir de la petición radicada en enero de 2004. 11.

Afirmó que en la demanda se omitió considerar que nunca se demostró la ausencia de responsabilidad penal de la demandante, sino que la acción instaurada en su contra finalizó por prescripción. 12. El municipio de Sabanalarga contestó la demanda3. Afirmó que desconocía la existencia del Decreto 99-20 de diciembre de 1999, a través del cual en la demanda se afirma que fue nombrada como docente, así como también el documento que demostraba que esta entidad, a través de la Secretaría de Educación, hubiera reportado y enviado documentación, información y novedades, relacionadas con la planta de docentes del municipio de Sabanalarga a la Secretaría de Educación Departamental, donde la demandante apareciera como docente nombrada por el municipio, antes de 2001. 13.

Señaló que en el proceso de acuerdo de restructuración de pasivos en el que se encontraba el municipio, no se encontró relacionada alguna acreencia laboral a favor de la demandante, así como tampoco la radicación de una reclamación en tal sentido. 14. Consideró que existía una falta de legitimación pasiva en la causa ya que no poseía viabilidad financiera ni capacidad institucional para la administración de la planta docente pues, de conformidad con la Ley 715 de 2001, fue el departamento de Atlántico quien asumió la dirección, planificación, administración y distribución de recursos del Sistema General de Participaciones para la prestación del servicio educativo de los municipios no certificados a partir del año 2003 y, en consecuencia, incorporó al personal docente, directivo y administrativo. 15.

Adujo que se demandó por una presunta decisión de hecho, la cual debió ser objeto de control jurisdiccional, en forma oportuna y adecuada, ya que la demanda se presentó 15 años después de ocurrido el daño –2003- cuando el departamento de Atlántico decidió desconocer los efectos legales del supuesto acto de nombramiento, momento a partir del cual se debía contar el término de caducidad, sea para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho o la de reparación directa. 16.

Finalmente, solicitó que se decretara la prescripción para aquellas prestaciones de derechos de las cuales hubiera trascurrido más de 3 años de haberse hecho exigibles, sin haber sido reclamadas. 3 Folios 89 a 105 del cuaderno principal. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 6 de 14 17.

La Nación - Ministerio de Educación Nacional contestó la demanda4. Señaló que en el presente caso no se encontraba probado que la actora hubiera superado satisfactoriamente el proceso de selección y estuviera incorporada a alguna de las plantas de personal docente asignadas en 2004. Refirió que las decisiones de las entidades territoriales o municipales y la investigación que cursó en su contra no eran de competencia de esta entidad, sino que correspondían a un conflicto de carácter laboral que debía ser dirimido con las, directamente, implicadas. 18.

Solicitó que se declarara probada la prescripción de los supuestos derechos que reclamaba, toda vez que, por tratarse de una demanda de naturaleza laboral, la actora contaba con tres años desde que la obligación se hizo exigible para demandar, por lo que, teniendo en cuenta que la actora hacía referencia a un nombramiento y posterior desvinculación por una decisión dictada por la entidad territorial en el año 2003, esta prescribió. 1.3.

Sentencia de primera instancia 19. Mediante Sentencia de 19 de agosto de 2022, el Tribunal Administrativo de Atlántico negó las pretensiones de la demanda5 al no haberse probado el daño alegado. Afirmó que, no está probado en qué institución educativa estaba designada la demandante, pese a haber manifestado ser docente de la Institución Educativa Sagrado Corazón, del corregimiento de Cascajal, municipio de Sabanalarga, así como tampoco de haber sido separada de su cargo por causa de una investigación penal, ni que dentro de este se hubiera dictado una orden de suspensión del nombramiento. 20.

Adujo que tampoco estaba probado que la actora hiciera parte de la planta de personal de docentes del municipio con carga académica, ni que hubiera recurrido a los mecanismos judiciales para ser reincorporada al cargo que presuntamente venía desempeñando como docente en institución educativa en el 2004. 21. Indicó que la orden de preclusión de la investigación por prescripción penal, por los delitos de falsedad ideológica en documento público y falsedad material seguido en contra de algunos docentes, entre ellos la demandante, no traía como consecuencia la reincorporación automática a la planta de personal del municipio de Sabanalarga, al no haber sido suspendidos los efectos de los actos de nombramiento. 1.4.

Recurso de apelación 4 Folios 110 a 119 del cuaderno principal. 5 Índice Samai 13 del Tribunal. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 7 de 14 22.

La parte demandante interpuso recurso de apelación6. Adujo que la primera instancia encontró probado, sin estarlo, que la entidad municipal de Sabanalarga carecía de competencia administrativa para adelantar un concurso de méritos para proveer los cargos de docentes y entender que, irrestrictamente, dicha aptitud legal solo recaía, en esa época, sobre la gobernación o el distrito, sin que esto fuera así, ya que según la Ley 115 de 1994 y el Decreto 1140 de 1995 los alcaldes municipales sí tenían la capacidad de hacer convocatorias para proveer los cargos de docentes, siempre que mediara aprobación del departamento o del distrito, como había ocurrido en el presente caso. 23.

Señaló que la única falta de competencia existente era la subrogación ilegal de hecho en la que incurrió el departamento de Atlántico al dejar sin efecto, tácitamente, unos actos administrativos que no fueron expedidos por este, los cuales gozaban de presunción de legalidad y contenían el concurso de méritos para proveer cargos de docentes realizado por el municipio de Sabanalarga, cuando dicha potestad le correspondía a la misma entidad territorial, previo el consentimiento de los particulares y en última instancia al juez administrativo. 24.

Adujo que, estaba probado que el departamento privó a la actora de la posibilidad de seguir ejerciendo su cargo al suspender el ejercicio de sus funciones sin mediar una orden de la Fiscalía General de la Nación, ya que no existió un acto administrativo en tal sentido, ni orden judicial, sino que, solo expidió misivas dirigidas a los rectores de las instituciones públicas y a las autoridades municipales de Sabanalarga, pero, estas no le resultaban oponibles. 25.

Especificó que la Secretaría de Educación sometió la viabilidad de incorporación a la planta de docentes a un concepto final de las secretarías jurídicas y de educación de la Gobernación de Atlántico y la Fiscalía Seccional, la cual nunca se efectuó dentro del “plazo prudencial” como lo hizo saber cuándo solicitó clarificar su situación, pero que, sin embargo, con la resolución de preclusión penal hecha por la Fiscalía en la que fue absuelta de todo delito, se cumplió con la condición resolutoria a la que fue supeditado, sin que por parte de las demandadas se emitiera algún tipo de pronunciamiento al respecto. 26.

Señaló que no le asistía razón a la primera instancia cuando consideró que para lograr el restablecimiento del derecho por el que se demandaba, se debió enjuiciar los actos administrativos por medio de los cuales el departamento incorporó a dicha entidad territorial a los docentes de los municipios a través de los Decretos 450 de 27 de octubre de 2004 y 429 de 13 de octubre de 2004, porque estos no creaban, modificaban o extinguían 6 Índice Samai 5 del Tribunal.

Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 8 de 14 la relación jurídica entre el demandante y los demandados y la situación sui géneris en la que se encontraba el actor respecto de los demás docentes de los distintos municipios, los cuales, en todo caso, no fueron aportados al expediente administrativo, ni en la contestación de la demanda. 27.

A su juicio, el municipio indujo a error al juez y “calumnió al actor” al afirmar que desconocía los actos administrativos de convocatoria y los de nombramiento de los docentes y, que, además, los tachara de falsos sin ninguna prueba, pese haber sido allegados con la demanda. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Síntesis de la controversia – 2.2.

Caducidad de la acción – 2.3. Condena en costas 2.1. Síntesis de la controversia 28. La Sala revocará la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarará oficiosamente la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho porque, de acuerdo con lo expuesto en la demanda lo que se pretendía era enjuiciar la legalidad de los actos administrativos de carácter laboral, mediante los cuales la administración ordenó la inactividad de la actora como docente, la retiró de sus funciones y/o dispuso que no le fuera asignada carga académica a partir del año 2004, lo que no corresponde a una “decisión de hecho” de la administración y, por lo tanto, no era procedente la acción reparación directa. 2.2.

Caducidad de la acción 29. La parte actora fundó la responsabilidad de la entidad demandada en el hecho de que, la administración la retiró de su cargo y no ordenó asignación de carga académica para el año 2004, pese a que, mediante Decreto 165 de 19 de noviembre de 1998, el alcalde de Sabanalarga en virtud de las facultades conferidas por el Concejo Municipal, a través del Acuerdo 4 de la misma anualidad, convocara a concurso abierto para proveer 40 empleos en la planta de personal docentes, del cual fue beneficiara. 30.

En el referido concurso participaron 197 personas, incluida la señora Nereyda del Socorro Terán Mercado; sin embargo y, si bien, en la lista aportada por la accionante ella no aparece en el grupo de las 40 personas que fueron nombradas, con la demanda se allegó: 1) el Decreto 99-20 de 30 de diciembre de 1999, por el cual el alcalde de Sabanalarga (e) nombró a la actora como docente de ese municipio, por haber cumplido con los requisitos legales, 2) El acta de posesión de 30 de diciembre de 1999 de la actora, suscrita por el alcalde de Sabanalarga (e) y, 3) la Resolución 2929 Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 9 de 14 de 30 de julio de 1999 por medio de la cual la Secretaría Distrital de Educación, Junta Seccional de Escalafón inscribió a la actora como educadora del Escalafón Nacional Docente. 31.

Por otro lado, se observa que, si bien obra en el expediente la Resolución 9 de 5 de febrero de 2001, mediante la cual el alcalde de Sabanalarga ordenó a los rectores y directores de colegios y escuelas abstenerse de otorgar carga académica a los educadores que hubieran sido vinculados mediante “el referido concurso” so pena de las sanciones disciplinarias y penales a que hubiere lugar, se advierte que en la parte motiva no se hizo referencia a cuál concurso puntual se refería, ni se indicó concretamente a que docentes no se podía vincular7, con lo cual no es posible asumir que la actora se vio perjudicada con dicha decisión. 32.

Además, obra en el expediente una certificación de 27 de agosto de 2003, expedida por la rectora de la Institución Educativa Sagrado Corazón donde consta que, la demandante laboró en calidad de trabajadora social de esa entidad desde el 26 de mayo de 2003, al menos, hasta la fecha de expedición del certificado y la Resolución 359 de 11 de septiembre de 2003, expedida por el secretario de Educación y Cultura del Departamento de Atlántico, mediante la cual se reconoció a su favor una suma de dinero que se le adeudaba por servicios prestados, durante ese mismo periodo. 7 “Que en este municipio presuntamente se realizó un concurso para vincular algunos docentes, en diferentes áreas de la educación Estatal.

Que una vez verificado y con la presencia del señor Personero Municipal, tanto en las oficinas de Recursos Humanos, Secretaría de Hacienda, Secretaría de Tránsito, Secretaría de Gobierno, Secretaría General, Privada y Despacho del Alcalde, se pudo establecer que no existen nombramientos, ni Actas de Posesión que soporten legalmente tales nombramientos.

Que según certificado de la JUME de fecha Noviembre 23 de 2000, no existen necesidades académicas en los Planteles Educativos adscritos al municipio de Sabanalarga. Que según circular No. 006 de fecha Noviembre 21 de 2000, expedido por el anterior Secretario de Educación Municipal, no existen necesidades académicas en los Planteles Educativos adscritos al Municipio de Sabanalarga, y que cualquier vinculación de docente considerarán ilegales.

Que según certificaciones emanadas de las direcciones de núcleos del municipio de Sabanalarga, NO EXISTE LA NECESIDAD DEL SERVICIO, en los diversos establecimientos Educativos. Que la directiva ministerial No. 52 del 24 de noviembre de 2000 emanada del Ministerio de Educación nacional, a la fecha dice: “Con fundamento en los Planes de Racionalización y en los convenios de desempeño suscritos entre los otros compromisos, para la racionalización de las plantas de personal departamentales, Distritales y municipales, las convocatorias a concursos para docentes y Directivos Docentes Departamentales, Distritales y municipales, solamente podrán efectuarse cuando se expidan los actos Administrativos: ordenanzas y/o Acuerdos y Decretos que defina la nueva Planta Territorial, así como el cumplimiento de los demás compromisos concretados entre la Entidad Territorial y la Nación en los planes de Racionalización y en los convenios de Desempeño, previa verificación por parte del Ministerio de educación Nacional, Dirección de Educación Básica”.

Que el Artículo 107 de la ley 115 de 1994, expresa categóricamente: “Que es ilegal el nombramiento o vinculación de personal docente o administrativo que se haga por fuera de la Planta Aprobada por las entidades territoriales o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en el Artículo 105 de la presente ley. Los nombramientos ilegales no producen efecto alguno y que el nominados que así lo hiciere, incurrirá en causal de mala conducta sancionable con la destitución del cargo.

Los costos ilegales que se ocasionan con tal proceder generan responsabilidad económica personal imputable al funcionario o funcionarios que ordenen y ejecuten dichos nombramientos. Que por directiva ministerial 87 del 94, quedó prohibido vincular docentes por contrato al servicio público educativo. Que la Ley 617 de Octubre 6 de 2000, ordena a los entes territoriales la Racionalización del Gasto Público.

Que es deber y obligación del Alcalde, velar y salvaguardar los intereses generales de la comunidad, y evitar despilfarros del erario Público. Que no obstante lo anterior, algunos docentes se han acercado a las diferentes Escuelas y Colegios de este Municipio a solicitar Carga Académica, invocando que fueron admitidos en tal concurso”. Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 10 de 14 33.

Posteriormente, el 4 de febrero de 2004, la Secretaría de Educación del Atlántico emitió la Circular No. 2, dirigida a los alcaldes municipales, secretarios de educación municipal, rectores, directores de núcleos educativos, supervisores de las instituciones y centros educativos oficiales del departamento de Atlántico, en la que indicó que, en atención a lo previsto en el numeral 31 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002, y so pena de las acciones disciplinarias del caso, en las instituciones educativas oficiales del departamento no podían permanecer personas que hubieran estado vinculadas durante el año anterior por prestación de servicios o que hubieran sido designadas por autoridades no competentes. 34.

Al respecto, vale la pena precisar que, la parte actora en la demanda afirmó haber trabajado en la Institución Educativa Sagrado Corazón hasta noviembre de 2003 y, sin indicar en qué fecha, adujo que la Secretaría de Educación Municipal de Sabanalarga envió un comunicado a los rectores de los centros educativos para que a la demandante no le fuera asignada ninguna carga académica para el 2004, razón por la cual, en enero de ese año, dirigió una petición a la Secretaría de Educación Departamental para ser incorporada, la cual, según manifestó, le fue negada por estar en curso una investigación penal8.

No obstante, dichas actuaciones no fueron allegadas al proceso, lo que impide constatar los términos en que fueron proferidas. 35. De la actuación penal a la que hizo referencia la parte actora obra en el expediente, la decisión de 24 de noviembre de 2017 proferida en segunda instancia por la Fiscalía General de la Nación, mediante la cual se confirmó la decisión que declaró la preclusión de la investigación, por prescripción de la acción penal proferida por la Fiscalía 49 Seccional de la Unidad de Indagación e Instrucción el 29 de julio de 2016, la cual se adelantó en virtud de la denuncia interpuesta por la Gobernación de Atlántico contra varias personas que se desempeñaban como docentes, entre las que se encontraba la demandante, por el delito de fraude procesal. 36.

Como consecuencia de lo anterior, la parte actora el 20 de marzo de 2018 solicitó a la Secretaría de Educación Departamental de la Gobernación de Atlántico y a la alcaldía de Sabanalarga – Secretaría de Educación Municipal ser incorporada sin solución de continuidad al cargo de docente que venía desempeñando o uno de igual o superior categoría “del cual fue separada de hecho por parte de la SECRETARÍA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL Y SECRETARÍA DE EDUCACIÓN MUNICIPAL DE SABANALARGA, al no otorgarle carga académica” y, al reconocimiento y 8 De esta decisión, en la demanda trascribió el siguiente aparte: “que la documentación por usted aportada es objeto de estudio por diferentes entidades entre ellas la Secretaría Jurídica del Departamento y Fiscalía Seccional, una vez se obtenga concepto final, en un tiempo prudencial la Secretaría de Educación Departamental se estará pronunciando de fondo en el sentido si a usted le asiste o no el derecho para ser incorporado a la planta docente del departamento”.

Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 11 de 14 pago de las acreencias laborales y prestaciones que se hayan causado desde el momento en que fue separada del cargo hasta el día que se hiciera efectivos sus derechos, petición que le fue resuelta desfavorablemente por la Secretaría de Educación del Atlántico, a través de oficio 315 de 9 de abril de 2018.

Como sustento se indicó que: 1) la incorporación de los docentes municipales de Sabanalarga a la planta departamental fue llevada a cabo desde 2004, sin que la accionante hubiera sido incluida en tal proceso y sin que hubiera formulado reclamaciones al respecto y, 2) la investigación penal terminó con decisión de preclusión, por prescripción de la acción penal, sin que ello comportara orden automática de reintegro. 37.

Previo a dirimir la controversia en los términos planteados por la actora, vale la pena precisar que, el acto administrativo es un acto jurídico expedido, de manera unilateral, en el ejercicio de la función administrativa, por parte de autoridades públicas o de particulares investidos de dicha función pública. En principio, el acto administrativo no determina su existencia por elementos formales, tales como que conste por escrito y es por ello que pueden existir actos administrativos verbales o, incluso, adoptados mediante signos suficientemente identificables.

La denominación formal del acto es indiferente frente a la naturaleza jurídica, por lo que no basta con que se denomine como acto administrativo, para que lo sea y, en igual sentido, pueden existir actos administrativos con denominaciones varias, tales como resolución, oficio, concepto, etcétera, lo que no impide para concluir que se trata de una verdadera norma jurídica administrativa.

Es decir que, el elemento fundamental para determinar la existencia de un acto administrativo es su contenido normativo y la función pública en cuyo ejercicio se adopta. El contenido normativo se refiere a la producción de efectos jurídicos, tales como imponer comportamientos, obligar, crear cargas, limitar derechos, transformar situaciones jurídicas y es justamente ello lo que determina que sea susceptible de control judicial. 38.

En este caso, es preciso indicar que la demanda primigenia se presentó en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. No obstante, el Tribunal consideró que el procedente era el de reparación directa ya que, a su juicio, el daño que se estaba reclamando tenía su origen en un hecho de la administración, cuando se ordenó la inactividad de la actora como docente mediante el retiro o la no entrega de carga académica para el año 2004, razón por la cual, la inadmitió para que fuera subsanada en ese sentido. 39.

Al respecto advierte la Sala que, contrario a lo anterior, la discusión sí versaba sobre actos administrativos de carácter laboral y lo que pretendía la actora con la demanda era atacar su legalidad, ya que lo que se cuestiona es la negativa de las demandadas de haberla retirado del cargo Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 12 de 14 de docente que venía desempeñando, no haberle sido asignada carga académica y haberse negado su reintegro y pago de prestaciones sociales, al parecer, con fundamento en que, en ese momento, cursaba una investigación penal en su contra.

Se trataba de verdaderos actos administrativos, en los términos expuestos en esta providencia, que, por lo tanto, podían ser controlados judicialmente en tal condición. 40. Claro lo anterior, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debió estar dirigido contra el o los actos administrativos que le impidieron seguir ejerciendo sus labores en la Institución Educativa Sagrado Corazón de Sabanalarga, previo haberse agotado los recursos legales, si a ello hubiera habido lugar, ya que desde ese momento tuvo conocimiento de su situación y no debió esperar a que el proceso penal finalizara para demandar, pues al haberlo hecho, es claro que lo que se pretendía era revivir términos de caducidad. 41.

Al respecto, esta corporación9, en un caso similar expuso (se trascribe): “(…) 88. La Sala reitera que a través de la reparación directa no es posible analizar las eventuales falencias en las que incurren las autoridades al proferir actos administrativos particulares como los objetos de controversia, porque el escenario para tal fin es el de la legalidad, en ejercicio de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, siempre que se formule en los términos de ley, presupuesto que, precisamente, en este caso no se cumple, dado que la demanda no se radicó en un término de 4 meses, sino aproximadamente 14 años después, como se explicará en el siguiente acápite. 89.

Si bien en el expediente no obra la constancia de notificación y/o comunicación pertinente, lo cierto es que la Sala, en virtud de lo sostenido en la demanda y por las razones indicadas con anterioridad, para efectos de contabilizar el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, tomará como referencia el año lectivo 2004. 90.

Lo anterior, por cuanto en la demanda se sostuvo que la parte actora no pudo seguir laborando desde inicios de 2004 y que supuestamente en enero de dicho año presentó una petición sobre su situación particular, manifestaciones que la Sala valorará de conformidad con las disposiciones confesión por apoderado judicial, las cuales le permiten al juez tomar en consideración lo sostenido en la demanda, siempre que ello represente una desventaja para la parte actora, supuesto que se cumple, pues, precisamente, a partir de tal manifestación es posible concluir que las decisiones que afectaron la situación de la señora Gómez Navarro fueron conocidas desde 2004, y si bien no es posible establecer una fecha concreta, lo cierto es que ello no impide computar la caducidad, porque, aún considerando que ello ocurrió el último día de ese año, la demanda resulta extemporánea, por cuanto la demanda se presentó hasta el 18 de septiembre de 2018.

Se llegaría a esta misma conclusión, aunque se 9 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 13 de agosto de 2024, expediente 08001-23-33- 000-2018-01034-01 (69.872). Radicación: 08001-23-33-000-2018-01037-01 (70.423) Actor: Nereyda del Socorro Terán Mercado Demandado: Municipio de Sabanalarga y otros Referencia: Reparación directa (Ley 1437 de 2011) Decisión: revoca – declara caducidad 13 de 14 considerara que las pretensiones sí son susceptibles de reparación directa, pues, como se explicó, los hechos datan de 2004.”10 42.

En consecuencia, y en acatamiento del precedente jurisprudencial horizontal, al no haberse allegado las actuaciones a través de las cuales, aparentemente, la actora fue desvinculada de la Institución Educativa Sagrado Corazón a partir del año 2004 y la que la Secretaría de Educación Departamental se negó a su reincorporación, no es posible contar con exactitud el término de caducidad, lo que no impide llegar a tal conclusión11 pues, aunque se tuviera en cuenta el último día de ese año, la demanda se presentó el 13 de noviembre de 2018, cuando evidentemente se había superado el término de los 4 meses y era extemporánea.

Incluso, correría la misma suerte si se tuviera que las pretensiones de la demanda se derivaban de una reparación directa, para lo cual hubiera contado con 2 años para la presentación de la demanda, término que, en este caso, también se superó con creces. 2.3. Condena en costas 43. De acuerdo con el artículo 188 del CPACA, y el artículo 365.1 del CGP, se condenará a la parte demandante porque su recurso no prosperó. El tribunal de origen liquidará la condena en costas de manera concentrada, de acuerdo con el artículo 366 del CGP. 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 10 En este caso, el Tribunal de primera instancia inadmitió la demanda, para que fuera encaminada a través de la acción de reparación directa, por considerar que la fuente del daño era “un hecho de la administración” y concluyó que la acción correspondiente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.

La demandante procedió en tal sentido. 11 “ARTÍCULO 191. REQUISITOS DE LA CONFESIÓN. La confesión requiere: 1. Que el confesante tenga capacidad para hacerla y poder dispositivo sobre el derecho que resulte de lo confesado. 2. Que verse sobre hechos que produzcan consecuencias jurídicas adversas al confesante o que favorezcan a la parte contraria. 3.

Que recaiga sobre hechos respecto de los cuales la ley no exija otro medio de prueba. 4. Que sea expresa, consciente y libre. 5. Que verse sobre hechos personales del confesante o de los que tenga o deba tener conocimiento. 6. Que se encuentre debidamente probada, si fuere extrajudicial o judicial trasladada. La simple declaración de parte se valorará por el juez de acuerdo con las reglas generales de apreciación de las pruebas.

(…)

ARTÍCULO 193. CONFESIÓN POR APODERADO JUDICIAL. La confesión por apoderado judicial valdrá cuando para hacerla haya recibido autorización de su poderdante, la cual se entiende otorgada para la demanda y las excepciones, las correspondientes contestaciones, la audiencia inicial y la audiencia del proceso verbal sumario. Cualquier estipulación en contrario se tendrá por no escrita”.

PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 19 de agosto de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Atlántico, que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar de oficio la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

SEGUNDO: CONDENAR en costas del proceso a la parte demandante. La liquidación se hará de manera concentrada en el tribunal de primera instancia. Por Secretaría, una vez de ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente FREDY IBARRA MARTÍNEZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado Magistrado Con aclaración de voto