Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de marzo dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2018-01001-01 Nº Interno: 5987-2022 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandada: Elicenia Gálvez Alarcón Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Lesividad- reconocimiento de pensión gracia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia 18 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de la Resolución 15529 del 11 de marzo de 1993, por medio de la cual reconoció una pensión gracia de jubilación a la señora Elicenia Gálvez Alarcón. A título de restablecimiento del derecho, la parte actora solicitó se ordene excluir a la demandada de la nómina de pensionados y cesar el pago de la pensión reconocida.
A reintegrar la totalidad de las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, debidamente indexadas. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: Relató que la señora Elicenia Gálvez Alarcón nació el 12 de noviembre de 1939 y prestó sus servicios como docente en el departamento de Caldas desde el 1º de marzo de 1962 hasta el 13 de febrero de 1966 y desde el 10 de febrero de 1979, hasta el 19 de septiembre de 1974.
Al municipio de Santiago de Cali desde el 16 de septiembre de 1974 hasta el 12 de enero de 2005. Manifestó que, mediante Resolución núm. 15529 del 11 de marzo de 1993, Cajanal EICE reconoció una pensión gracia de jubilación a favor de la señora Elicenia Gálvez Alarcón, efectiva a partir del 21 de noviembre de 1989, liquidada con el 75% de los factores salariales devengados.
Refirió que, a través de la Resolución núm. 033 del 12 de marzo de 2005 la Secretaría de educación de Santiago de Cali retiró del servicio activo a la señora Elicenia Gálvez Alarcón, por haber cumplido la edad de retiro forzoso a partir del 12 de enero de 2005. Dijo que, en cumplimiento a una sentencia del 21 de febrero de 2006, proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca, la UGPP, mediante Resolución 31581 del 27 de junio de 2007 reliquidó la pensión gracia reconocida a la demandada. 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos 4, 48, 150. Acto legislativo 01 de 2005 De la Ley 114 de 1913, el artículo 1 De la Ley 37 de 1933 el articulo 3 De la Ley 91 de 1989, el artículo 1 Como concepto de violación adujo que se quebrantó el principio de la sostenibilidad financiera del sistema pensional al realizarse un reconocimiento pensional contrariando el orden jurídico aplicable a la pensión gracia, en la medida en que se le reconoció una prestación a una docente sin el cumplimiento de los requisitos legales.
Indicó que la demandada completó un tiempo laboral de 38 años, 10 meses y 20 días, de los cuales una parte se deriva de vinculación de carácter nacional, por ello, no acreditó el requisito de la Ley 114 de 1913, en tanto no demostró 20 años de servicio con vinculación distrital, departamental, municipal o nacionalizado. 2. Contestación de la demanda.
El accionado se opuso a las pretensiones de la demanda. Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia del derecho. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 18 de febrero de 2022, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Consideró que la parte demandada no acreditó la totalidad de los requisitos legales y jurisprudenciales para acceder a la pensión gracia, pues laboró por un tiempo de 8 años 6 meses y 23 días para el departamento de Caldas (entre el 1/03/1962 hasta el 13/02/1966), en instituciones educativas de carácter territorial; también lo hizo en la escuela normal de señoritas por tiempo de 4 años, 8 meses y 9 días( desde el 20/09/1974 hasta el 30/12/1978), periodo que corresponde a un establecimiento nacionalizado.
Sin embargo, su labor en el Instituto Técnico Nacional de Comercio (15/01/1979 a 28/02/1990) se realizó por nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, por tanto, no puede ser contabilizado para el computo de tiempo de la pensión gracia, además, en 1979 esta institución se transformó en un centro de educación superior.
Concluyó que la demandada solamente laboró 14 años, 3 meses y 2 días para entidades del orden territorial o nacionalizado y que, este tiempo no es suficiente para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 4. El recurso de apelación. La demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Alegó que con el fin de desvirtuar la Fundamentación Jurídica utilizada para despachar desfavorablemente las súplicas de la demanda, es importante advertir que por mandato expreso de la Ley 91 del año 1989, establece que el tipo de vinculación del educador se encuentra determinado por la entidad que emite el acto de nombramiento.
Dentro del presente asunto encontramos que mediante acta de posesión fechada el día 15 de enero del año 1979, la señora Elicenia Gálvez, tomó posesión del cargo de prefecta de disciplina en el Instituto Técnico Nacional de Comercio, mediante diligencia realizada ante la Unidad de Recursos Humanos de la Gobernación del Departamento del Valle del Cauca.
Posteriormente el día 12 de Diciembre del año 2003, la demandada es incorporada a la planta de Cargo del Municipio de Santiago de Cali, en el cargo de Docente adscrita a la Institución Educativa Simón Rodríguez, en razón a lo expuesto es fácil determinar que el día 15 de enero de 1979, la accionada toma la posesión del cargo ante la Unidad de Recursos Humanos de La Gobernación del Departamento del Valle del Cauca, siendo posteriormente incorporada a la Secretaría de Educación de Santiago e Cali.
La demandante interpuso recurso de apelación adhesiva Solicitó la revocatoria de los numerales 3 y 4 de la sentencia, para que en su lugar se ordene el reintegro de las sumas pagadas a la ciudadana demandada. Dijo que la nulidad del acto administrativo censurado debe traer como consecuencia el restablecimiento automático del derecho, en el sentido de que la demandada realice la devolución de las sumas pagadas de manera ilegal.
Afirmó que la falta de devolución de estas cantidades implica un detrimento patrimonial y un perjuicio irremediable a las finanzas públicas. Que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema y genera un enriquecimiento injustificado a favor de un ciudadano. 5. Alegatos de conclusión Mediante auto del 16 de febrero de 2023 el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2021, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley; desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público podían pronunciarse sobre la alzada.
Sin embargo; guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1 Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación presentado por la parte demandada se establecerá si procede revocar la sentencia de primera instancia. Para el efecto se analizará si la señora Elicenia Gálvez Alarcón cumple con los requisitos legales para el reconocimiento de una pensión gracia de jubilación y, además, si es procedente ordenar la devolución de los dineros pagados a la demandada.
Para desatar el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes aspectos: 2.1 Marco normativo y jurisprudencial de la pensión gracia; 2.2 Devolución de sumas pagadas; 2.3 Hechos probados y 2.4 Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. La pensión gracia ha sido considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. Así mismo, el numeral 3° del artículo 4 de la citada Ley, determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional.
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.» Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «[…] En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. […]» A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.» Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley».
Recientemente, la sección segunda de esta Corporación dilucidó la interpretación aplicable al literal a) del numeral 2° del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «[…]Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento. […]» (Se destaca).
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición ««solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» (Se destaca). De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2°, literal b) de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación» (se subraya y destaca).
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2 Devolución de sumas pagadas El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo en el literal c) del numeral 1 del artículo 164 prevé: "( ) no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe".
La Corte Constitucional en la sentencia C - 1049 de 2004, al declarar la exequibilidad del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo (norma que también disponía que la administración no podía recuperar las sumas pagadas a particulares de buena fe) consideró frente a la facultad que tiene el Estado de demandar en cualquier tiempo el acto administrativo que reconoce prestaciones periódicas que: "En el presente caso, la disposición acusada le otorga a la administración, la facultad de demandar "en cualquier tiempo" los actos administrativos mediante los cuales se reconozcan prestaciones periódicas, precisando que "no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe".
Quiere ello decir, que la norma acusada, en cuanto le concede a la administración tal facultad, no vulnera los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, tal y como han sido entendidos por la Corte en múltiples fallos, por cuanto el legislador no está partiendo de la mala fe de los administrados, ni tampoco está defraudando expectativas legítimas que a los mismos se les hubiesen creado. [ ]".
Esta sección analizó la buena fe en un caso similar al que se estudia y precisó lo siguiente: De acuerdo con lo anterior, la norma en comento establece una garantía para los principios de buena fe y confianza legítima de los particulares, pues la devolución de las sumas pagadas por prestaciones periódicas se condiciona a verificar que hayan mediado conductas reprochables encaminadas a defraudar a la administración en orden a obtener tales reconocimientos, de modo que si ello no se logra demostrar, no habrá lugar a ordenar reintegro alguno. El concepto de buena fe hace referencia al comportamiento leal y honesto que deben asumir los particulares y autoridades para mantener un orden justo y permitir el goce efectivo de los derechos y oportunidades de los asociados.
Además, como se expresó previamente, por mandato Constitucional, se presume la buena fe de los particulares en sus relaciones con las autoridades del Estado, siendo deber de quien alegue la mala fe demostrar los hechos sobre los cuales se fundamenta De otra parte, el artículo 164 numeral 1º literal c) del CPACA dispone en consonancia con el artículo 83 de la Constitución Política que señala: "[l]as actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas".
La buena fe es uno de los principios generales del derecho y gobierna las relaciones entre la administración pública y los ciudadanos, así lo indicó la Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 2004, quien agrego: “En tal sentido, el mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.
En pocas palabras, la buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico.” Como corolario de lo expuesto, se precisa entonces que, en derecho contencioso administrativo, si bien el Estado tiene la facultad de pedir la nulidad de los actos administrativos que reconozcan prestaciones periódicas, el legislador impone un límite, consistente en que no puede recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.
Por consiguiente, corresponde al Estado probar que el beneficiario de la pensión actuó de mala fe al solicitar el reconocimiento o la reliquidación pensional. 2.4. Hechos probados. De acuerdo con el registro civil y la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 21 de noviembre de 1939. De conformidad con el certificado de servicios prestados, de la secretaría de educación del departamento de Caldas, del 27 de junio de 1986, la accionada prestó sus servicios desde el 1 de marzo de 1962, hasta el 13 de febrero de 1966 y desde el 10 de febrero de 1970, hasta el 19 de septiembre de 1974.
Según constancia expedida por la rectora y secretaria general de la escuela normal nacional para señoritas de Cali, la demandada prestó sus servicios desde el 16 de septiembre de 1974 hasta el 30 de octubre de 1978. Conforme a la constancia del 25 de enero de 1990, expedida por el director general del Instituto Técnico Nacional de Comercio Simón Rodríguez de Cali la demandada desempeñó el cargo de coordinadora de la sección de bachillerato desde el 15 de enero hasta el 21 de noviembre de 1989.
El rector y la pagadora del instituto técnico nacional de Comercio Simón Rodríguez de Cali, hicieron constar el 12 de marzo de 1990, que la accionada prestó sus servicios en esa institución, en el cargo de coordinadora de la sección de Bachillerato, nombrada en el cargo por Resolución núm1821 del 5 de diciembre de 1978, expedida por el ministerio de Educación Nacional De acuerdo con la certificación de tiempos servidos del 26 de febrero de 1991, suscrita por el rector del Instituto técnico de comercio Simón Rodríguez de Cali, la señora Elicenia Gálvez Alarcón fue nombrada en el cargo de coordinadora por Resolución 1821 del 5 de diciembre de 1978, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, según acta de posesión número 7068 del 15 de enero de 1979.
Acta de posesión número 7068 del 15 de enero de 1979, del departamento del Valle del Cauca, en la que se advierte que la accionada tomó posesión del cardo de prefecta de disciplina del Instituto nacional de comercio de Cali, nombrada por resolución 18121 del 5 de diciembre de 1978, originario del Ministerio de Educación Nacional. Por Resolución 033 del 12 de enero de 2005, la demandada fue retirada del servicio docente por haber cumplido la edad de 65 años.
Actuación administrativa. La UGPP mediante resolución 15529 del 11 de marzo de 1993 reconoció a favor de la señora Elicenia Gálvez Alarcón una pensión gracias de Jubilación, reliquidada por Resolución 033 del 12 de marzo de 2005. 2.3. Caso concreto. La UGPP demanda la nulidad del acto administrativo a través del cual se reconoció una pensión gracia de jubilación a favor de la demandada, pues según indica, la accionada no cumplió con la totalidad de los requisitos para acceder a esta prestación. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca accedió parciamente a las pretensiones de la demanda, porque está probado que la demandada no cumplió con todos los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la prestación. La demandada formuló alzada contra la anterior decisión, al estimar que si se encuentran acreditados los requisitos para el reconocimiento solicitado.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la demandante nació el 21 de noviembre de 1939 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 14 de septiembre de 1990 la accionada pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, reconocida con los actos enjuiciados, puesto que, en criterio de esa entidad, la docente acreditaba el tiempo necesario.
De acuerdo con lo expuesto, en lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 1 de marzo de 1962 hasta el 13 de febrero de 1966 (3 años, 11 meses, 12 días), obra en el expediente el certificado de la secretaría de educación del departamento de Caldas que dan cuenta de que ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador de ese departamento y que los pagos se efectuaban por la división de presupuesto del departamento; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
También se observa que la actora se vinculó nuevamente a este departamento el 10 de febrero de 1970, por Decreto 56, con ingreso territorial, pues emana de la administración departamental y los salarios también fueron sufragados por ese ente territorial, por tanto, se trata de una docente nacionalizada. En consecuencia, esta última vinculación también se contabiliza para el reconocimiento de la prestación demandada.
Ciertamente, el tiempo servido para el departamento de Caldas no tiene discusión en relación con la naturaleza de la vinculación (territorial, nacionalizado), ni con el tiempo a contabilizar (12 años, 10 meses, 5 días). Ahora bien, en cuanto al segundo periodo de tiempo laborado por la demandante, de acuerdo con lo expuesto, y con el material probatorio recaudado se advierte que prestó sus servicios como docente de la escuela Normal de Señoritas de Cali desde el 16 de septiembre de 1974 hasta el 30 de octubre de 1978 (4 años, 3 meses, 14 días), se encuentra la certificación expedida por la rectora de la institución, que además tenía el carácter de nacionalizado.
Como quedó dicho en líneas anteriores, lo fundamental para determinar el reconocimiento o no de la pensión gracia es el carácter de la plaza a ocupar, bien sea territorial o nacionalizada; es por esta razón que el tiempo laborado como docente en esta institución también ha de ser contabilizado para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. Finalmente, en relación con el último periodo laborado por la accionada, esto es, el comprendido desde el 15 de enero de 1979 hasta el 21 de noviembre de 1989, en el Instituto Técnico Nacional de Comercio Simón Rodríguez (10 años, 10 meses y 6 días), no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia debido a que el acto de vinculación provino del Ministerio de Educación Nacional y, por ello, se trata de una docente nacional.
Ahora, podría pensarse que el tiempo que discurrió desde el 22 de noviembre de 1989 hasta su retiro, es relevante para el estudio de si es o no acreedora de la pensión gracia, sin embargo, tampoco se puede tener en cuenta luego que se prestó en el mismo plantel, Instituto Nacional de Comercio Simón Rodríguez. Para ello basta remitirse al certificado de tiempo de servicio expedido por la secretaria de Educación de Cali, el 20 de octubre de 2008, que fue aportado por la entidad accionante con la demanda, folio 164, donde se observa que la ciudadana demandada estuvo vinculada al Instituto Nacional de Comercio Simón Rodríguez, de manera ininterrumpida, desde el 13 de enero de 1979 hasta el 12 de enero de 2005.
Y aunque en dicho certificado se registran dos anotaciones: como TRASLADO – INCOPORACIONES, se hacen al mismo plantel. En consecuencia y como quedó evidenciado que la vinculación de la actora desde 1979 es de carácter nacional y no es computable para adquirir una pensión gracia, la sala concluye que la demandada no cumplió con el requisito de demostrar vinculación como docente territorial o nacionalizada por 20 años, y por ello no había lugar el reconocimiento de la prestación solicita y se impone la declaratoria de nulidad de los actos demandados, como lo dispuso el a quo.
Parte demandante La UGPP considera que la ciudadana demandada actuó de mala fe porque no acreditaba los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia; sobre este punto, la Sala reitera que la buena fe se presume en la actuación de los particulares, por ello, debe ser desvirtuada. En este caso la entidad demandante deberá acreditar que la señora Elicenia Gálvez Alarcón al pedir el reconocimiento de la prestación lo hizo sin lealtad o sin honestidad, o si utilizó maniobras engañosas o documentos falsos, para inducir al error a la administración. Por lo tanto, en lo concerniente al recurso de apelación interpuesto por la parte actora, en el sentido de que se condene a la demandada a reintegrar los dineros recibidos por el reconocimiento de la pensión gracia cuyo reconocimiento fue declarado nulo por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se concluye que no se probó la mala fe en su actuación, no se acreditaron maniobras fraudulentas o engañosas con las cuales hubiese logrado el reconocimiento pensional realizado por la demandante. 2.4.
Condena en costas. Sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, «[…] solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación […]». Siendo así, teniendo en cuenta que en el trámite no se observa que se hayan causado, ni de las partes un actuar temerario, esta Sala no condenará en costas a la parte vencida.
III. DECISIÓN En atención a lo anterior, la Sala confirmará la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 18 de febrero de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS