CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla Bogotá D.C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Número único: 11001-03-06-000-2025-00440-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Personería Municipal de Villanueva (Santander) y Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Asunto: autoridad competente para continuar la actuación disciplinaria iniciada en contra de una servidora de la administración municipal, con funciones de inspección de policía (hoy inspector de convivencia y paz). Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19 de la Ley 2080 de 20211, respectivamente, procede a resolver el conflicto de la referencia. I. ANTECEDENTES2 1.
Un ciudadano presentó queja disciplinaria ante la Procuraduría Provincial de Instrucción de San Gil (Santander) en contra de la señora L. C. R. P3., quien se desempeñaba como técnico de gobierno con funciones de inspección de policía de Villanueva (Santander), por presuntamente haber omitido imponer medidas sancionatorias, haber revelado información del denunciante y haber actuado bajo presunta injerencia de un concejal dentro del trámite de un proceso policivo iniciado en el año 2025, el cual correspondía a una querella presentada por particulares vinculados a actividades de extracción de piedra en un área ambiental protegida. 2.
La Procuraduría Provincial de Instrucción de San Gil (Santander), mediante auto del 28 de abril de 2025, remitió la queja a la Personería Municipal de Villanueva 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La información que se señala en este acápite reposa en el expediente del conflicto núm. 11001-03- 06-000-2025-00440-00 expediente digital SAMAI. 3 Para garantizar la reserva de la actuación disciplinaria prevista en el artículo 115 de la Ley 1952 de 2019, se omitirán los nombres de los investigados.
Se hará uso de siglas con las iniciales de sus nombres y apellidos. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 (Santander), en virtud del artículo 178 de la Ley 136 de 1994, toda vez que esta iba dirigida contra un servidor del orden municipal. 3. A través de auto del 2 de mayo de 2025, la Personería Municipal de Villanueva (Santander) dispuso la apertura de indagación preliminar en contra de funcionarios por determinar,4 decretó pruebas de oficio y citó al quejoso para diligencia de ratificación y ampliación de la queja. 4.
Posteriormente, mediante auto del 6 de junio de 2025, la Personería Municipal de Villanueva (Santander) remitió la actuación disciplinaria a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, al considerar que las inspecciones de policía, cuando tramitan querellas, ejercen funciones jurisdiccionales y que, por tanto, el control disciplinario correspondía a la jurisdicción disciplinaria judicial. 5.
Con fundamento en dicha remisión, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, mediante auto del 24 de junio de 2025, inició investigación disciplinaria en contra de la señora L. C. R. P., por presuntas irregularidades en el trámite del proceso policivo. El 9 de septiembre siguiente, en audiencia de ampliación de queja y versión libre el quejoso ratificó el sentido de su denuncia. Por su parte, la investigada explicó que la actuación correspondía a una querella por comportamientos contrarios a la convivencia, instaurada en contra del propio quejoso, y aclaró que su intervención se limitó a recepcionar la queja, programar las audiencias y dictar órdenes de policía y medidas preventivas. 6.
Mediante auto del 15 de septiembre de 2025, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander declaró su fata de competencia para continuar con la investigación disciplinaria, pues las actuaciones reprochadas se desarrollaron en ejercicio de funciones administrativas de policía, y no en desarrollo de funciones jurisdiccionales; en consecuencia, suscitó conflicto negativo de competencias con la Personería Municipal de Villanueva (Santander) y dispuso remitir el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. 4 Aunque la queja disciplinaria mencionó a la servidora L. C. R. P., la Personería Municipal de Villanueva (Santander) abrió inicialmente la indagación preliminar «contra funcionarios por determinar», en atención a que en esa etapa procesal debía verificarse la ocurrencia de los hechos y la posible responsabilidad de los servidores que hubiesen intervenido en la actuación policiva.
Posteriormente, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander identificó a la funcionaria y abrió investigación formal en su contra. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 En cumplimiento de lo anterior, el 16 de septiembre de 2025, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander remitió oficialmente el expediente a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto número 409 del 24 de septiembre de 2025, en la Secretaría de esta Sala, por el término de cinco días, desde el 26 de septiembre hasta el 2 de octubre de 2025, para que las autoridades involucradas y los sujetos interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.
El conflicto se comunicó a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Personería Municipal de Villanueva (Santander), a y la Procuraduría Provincial de Instrucción de San Gil (Santander). A través de informe del 3 de octubre de 2025, la Secretaría de la Sala precisó que, dentro del término de fijación del edicto, las autoridades guardaron silencio.
Posteriormente, la consejera ponente profirió auto del 10 de octubre de 2025, mediante el cual ordenó comunicar el trámite del conflicto a la investigada L. C. R. P. y solicitar a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander remitir de forma completa el expediente disciplinario, incluidas las actas y registros de audiencias.
Mediante informe secretarial del 22 de octubre de 2025, la Secretaría dejó constancia de la recepción de la información remitida por la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander y que la investigada guardó silencio dentro del término otorgado para presentar consideraciones. Ahora bien, revisados los documentos del expediente no se encontró el pliego de cargos o providencia que ordenara el archivo definitivo de la investigación5, etapas del procedimiento disciplinario en las que se levanta la reserva para el quejoso.
Así pues, con el fin de salvaguardar la «reserva e imparcialidad del funcionario encargado de ejercer el control disciplinario»6, el despacho ponente determinó que la comunicación del presente asunto al quejoso se realice a través de la autoridad que se declare competente para conocer de la actuación disciplinaria que debe adelantarse contra de la señora L. C. R. P, en la etapa procesal disciplinaria que 5 Artículo 115, Ley 1952 de 2019. 6 Corte Constitucional, Sentencia T-499 de 2013.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 corresponda. Se reitera, en atención a la reserva de dicho procedimiento disciplinario. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Personería Municipal de Villanueva (Santander) Esta autoridad no presentó alegatos dentro del término del traslado; sin embargo, su posición se encuentra consignada en el auto del 6 de junio de 2025, mediante el cual remitió el expediente disciplinario a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander.
Entre los argumentos principales expuestos en dicha providencia se destacan los siguientes: i) Sostiene que, conforme al artículo 2 de la Ley 1952 de 2019, en concordancia con los artículos 55 y 56 de la Ley 2430 de 2024, carece de competencia para adelantar la investigación disciplinaria contra servidores que ejercen funciones jurisdiccionales, incluso de manera excepcional o transitoria. ii) Considera que la inspectora de policía habría actuado en ejercicio de una función jurisdiccional, toda vez que el proceso objeto de reproche corresponde a una querella policiva que implicaba resolver un conflicto entre particulares.
En consecuencia, estimó que la competencia para investigar disciplinariamente a la funcionaria recaía en la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander. 2. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander Esta autoridad tampoco presentó alegatos adicionales ante la Sala; sin embargo, en el auto interlocutorio del 15 de septiembre de 2025, mediante el cual se declaró sin competencia y suscitó colisión negativa de competencias con la Personería Municipal de Villanueva, expuso de manera detallada las razones que sustentan su posición. Los argumentos principales de la Comisión fueron los siguientes: i) Considera que las actuaciones reprochadas a la señora L. C. R. P. se realizaron en el marco del proceso policivo, tramitado bajo la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana), en el ejercicio de funciones administrativas de policía, y no de funciones jurisdiccionales. ii) Precisa que no todas las decisiones adoptadas por los inspectores de policía en desarrollo de su función de autoridad tienen alcance jurisdiccional pues solo en los casos de amparos posesorios, tenencia o servidumbre, dichos funcionarios actúan Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 como jueces de policía; mientras que las actuaciones derivadas de querellas por comportamientos contrarios a la convivencia o la imposición de medidas correctivas, como la del presente asunto, son de naturaleza administrativa y en consecuencia, no comprometen el ejercicio de función jurisdiccional, y por tanto el conocimiento disciplinario corresponde a la Personería Municipal de Villanueva (Santander).
IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios El artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, Código General Disciplinario, regula el procedimiento aplicable ante un conflicto de competencias suscitado entre autoridades que tengan un superior común, cuando estas rechazan o reclaman la facultad para conocer de una actuación disciplinaria.
Esta situación no es aplicable en el caso bajo estudio, debido a que las partes involucradas en el conflicto planteado, esto es, la Personería Municipal de Villanueva (Santander) y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, no tienen un superior común, dado que son autoridades autónomas e independientes. En consecuencia, la Sala procede a estudiar si resulta aplicable la regla general de resolución de conflictos de competencia prevista en el CPACA, y en caso afirmativo, emitirá un pronunciamiento de fondo sobre este asunto. 1.2.
Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y el numeral 10 del artículo 112 de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, cuando: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o si se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.
Estos requisitos se encuentran cumplidos en el presente caso, debido a que: (i) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, la cual es la actuación disciplinaria seguida contra la técnico de gobierno con funciones en inspección de policía (hoy Inspección de Convivencia y Paz) en la alcaldía de Villanueva (Santander); ii) una de las autoridades en conflicto, esto es la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, es del orden nacional; la otra, esto es la Personería de Villanueva (Santander) es del orden territorial; y iii) ambas Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 autoridades negaron la competencia, sucesivamente, para adelantar o continuar con la actuación disciplinaria.
Es importante señalar que, si bien la Comisión Seccional de Disciplina Judicial ejerce funciones de carácter jurisdiccional, la Sala mantiene la competencia para resolver la controversia, debido a que también está inmersa en el conflicto una autoridad de carácter administrativo7, y, con sujeción al debido proceso, debe definirse la autoridad facultada para iniciar o continuar el proceso correspondiente.
La indefinición de la autoridad competente o la duda sobre la misma afecta los bienes que se buscan tutelar con el proceso, y en general, los derechos de cualquier sujeto sometido al ius puniendi estatal y contradice el artículo 3º de la Ley 1437 de 2011, según el cual «las autoridades buscarán que los procedimientos logren su finalidad y, para el efecto, […] evitarán decisiones inhibitorias […]»8 y, en segundo lugar, porque para identificar la autoridad competente, debe agotarse el respectivo análisis de fondo.
Todo lo anterior, en armonía con lo dicho por la Corte Constitucional mediante las providencias en las cuales ha reconocido la competencia de la Sala para dirimir conflictos de competencia en este tipo de casos9. 2. Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, prevé que mientras se resuelve el conflicto 7 Decisión del 18 de septiembre de 2014, radicación 2014-00168; decisión del 16 de mayo de 2018, radicación 2017-00200; decisión del 18 de junio de 2019, radicación 2019-00063, entre otras. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisiones del 18 de septiembre de 2014, radicación 11001-03-06-000-2014-00168-00; 16 de mayo del 2018, radicación 11001-03-06-000- 2017-00200-00; 18 de junio de 2019 radicación 11001-03-06-000-2019-00063-00; 20 de mayo del 2021, radicación 11001-03-06-000-2021- 00024-00. 9 Corte Constitucional, autos 1044 de 2021 y 1691 de 2022. «Al respecto, esta Corporación, mediante Auto 1044 de 202116, señaló que en los conflictos de competencia sobre actuaciones disciplinarias entre una autoridad judicial y una autoridad administrativa que no tienen un superior común resulta “aplicable lo dispuesto por los artículos 39 y 112.10 de la Ley 1437 de 2011, según los cuales, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es competente para resolver los conflictos de competencia (i) entre autoridades del orden nacional, incluidas las entidades territoriales, o en los que esté involucrada, por lo menos, una entidad de ese orden, siempre que no estén sometidas a la jurisdicción de un mismo tribunal administrativo;
(ii) se refieran a un asunto de naturaleza administrativa y (iii) versen sobre un asunto particular y concreto”. Y reiteró la posición de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura según la cual, “la aplicación de un criterio estrictamente orgánico permite considerar que, a falta de restricción constitucional explícita en el artículo 237 de la Carta Política para que el Consejo de Estado dirima conflictos de competencia de naturaleza administrativa, será su Sala de Consulta y Servicio Civil la autoridad llamada a dirimir este tipo de colisión de competencias donde hay, por lo menos, una autoridad administrativa que se declara incompetente para ejercer sus funciones administrativas». [Subrayas y resaltado de la Sala].
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 de competencia se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva10. 3. Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente.
En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto. Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4.
Problema jurídico y síntesis del caso La Sala debe establecer cuál es la autoridad competente para continuar la investigación disciplinaria iniciada contra la señora L. C. R. P., en su condición de técnico de gobierno con funciones de inspección de policía del municipio de Villanueva (Santander), hoy inspector de convivencia y paz, por presuntas irregularidades cometidas en el trámite de un proceso policivo por comportamientos contrarios a la convivencia, adelantado bajo la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana).
La Personería Municipal de Villanueva (Santander), mediante auto del 6 de junio de 2025, remitió el expediente disciplinario a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, al considerar que la funcionaria investigada ejercía funciones jurisdiccionales, razón por la cual estimó que la competencia para adelantar la investigación corresponde a dicha Comisión. Por su parte, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, en auto del 15 de septiembre de 2025, se declaró sin competencia para continuar la investigación, al considerar que las actuaciones reprochadas a la investigada no derivan del ejercicio de funciones jurisdiccionales, sino de funciones administrativas de policía, pues se relacionan con la tramitación de una querella por comportamientos contrarios a la convivencia. 10 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala hará referencia a los siguientes temas: i) La naturaleza de las funciones asignadas a los inspectores de policía, ahora de convivencia y paz; ii) Las funciones asignadas a las personerías municipales. Poder disciplinario preferente. Reiteración. iii) Las funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a autoridades que administran justicia de manera ocasional o transitoria.
Reiteración; y iv) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. La naturaleza de las funciones asignadas a los inspectores de policía, ahora de convivencia y paz. La Ley 1801 de 2016 «Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana», en su artículo 198, prevé: Artículo 198.
Autoridades de policía. Corresponde a las autoridades de Policía el conocimiento y la solución de los conflictos de convivencia ciudadana. Son autoridades de Policía: 1. El Presidente de la República. 2. Los gobernadores. 3. Los Alcaldes Distritales o Municipales. 4. Los inspectores de Policía y los corregidores. 5. Las autoridades especiales de Policía en salud, seguridad, ambiente, minería, ordenamiento territorial, protección al patrimonio cultural, planeación, vivienda y espacio público y las demás que determinen la ley, las ordenanzas y los acuerdos. 6.
Los comandantes de estación, subestación y de centro de atención inmediata de Policía y demás personal uniformado de la Policía Nacional [ ]. [Resalta la Sala]. A la luz de la citada norma, los inspectores de policía, ahora de convivencia y paz11, son autoridades de apoyo en el territorio nacional. Su función principal es promover las relaciones pacíficas y de armonía en la comunidad, y conciliar y resolver los asuntos que surgen en el ejercicio de la convivencia ciudadana a través de las normas de policía. 11 Ley 2492 de 2025, «Por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los “Inspectores de Policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz” y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones».
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 En el artículo 206 de la Ley 1801 de 2016, modificado por el artículo 6 de la Ley 2492 de 202512, se establecen las funciones de los ahora denominados inspectores de convivencia y paz rurales, urbanos, y se indica que, adicionalmente, deben cumplir «[l]as demás que le señalen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos».
En consecuencia, las actuaciones que desarrollan los inspectores de policía, en ejercicio de la Ley 1801 de 2016, son por regla general de naturaleza administrativa, pues se enmarcan en la gestión de la autoridad de policía, que busca la preservación de la tranquilidad y la convivencia ciudadana. No obstante, de manera excepcional, dichas autoridades pueden ejercer funciones jurisdiccionales, conforme al artículo 116 de la Constitución Política, cuando adelantan procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia o una servidumbre, escenarios en los cuales profieren materialmente actos de administración de justicia, y las providencias que dicten adquieren carácter jurisdiccional13.
Sobre el particular, la jurisprudencia constitucional14 ha sostenido que, por regla general, las actuaciones de los inspectores de policía tienen carácter eminentemente administrativo y que sus decisiones no son jurisdiccionales, salvo cuando actúan como jueces de policía en los juicios posesorios o de tenencia. Al respecto precisó: Por regla general, las actuaciones de los inspectores de policía, en su calidad de autoridades administrativas, tienen “un carácter eminentemente administrativo; sus decisiones no son de carácter jurisdiccional […] y su procedimiento es de naturaleza policivo”. 15.
Sin embargo, de forma excepcional los inspectores de policía ejercen función jurisdiccional en virtud de lo previsto en el artículo 116 de la Constitución Política. En particular, dichas autoridades ejercen tal función “cuando se trata de procesos policivos para amparar la posesión, la tenencia, o una servidumbre”15 por lo que allí profieren “materialmente actos de administración de justicia” y, en 12 «Por medio de la cual se establece el cambio de denominación de los “Inspectores de policía” por “Inspectores de Convivencia y Paz” y se ordenan otros lineamientos que contribuyan a la convivencia y a la paz nacional y se dictan otras disposiciones.» 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, pronunciamiento emitido dentro del CCA 2025-155, del 28 de mayo de 2025;
Sección Tercera, Sentencia del 25 de octubre de 2019, radicación 11001-03-26-000-2019-00007-00 (63151); Sentencia del 25 de octubre de 2019, radicación 11001-03-26-000-2019-00007-00 (63151); y Sentencia del 25 de octubre de 2019, radicación 11001-03-26-000-2019-00007-00 (63151). 14 Auto 1129 del 8 de junio de 2023 de la Corte Constitucional. expediente CJU-3978, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 15 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-176 de 2019 y T-1104 de 2008 Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 consecuencia, “ejercen función jurisdiccional y las providencias que dicten son actos jurisdiccionales”. 16.
En similar sentido se ha pronunciado la jurisprudencia del Consejo de Estado al señalar que: “Los actos administrativos de las autoridades de policía son aquellos tendientes a la preservación del orden, la tranquilidad, la seguridad, la salubridad y las condiciones económicas de convivencia social, en tanto que los de naturaleza jurisdiccional son los que están encaminados a resolver los conflictos que surgen entre dos partes, como sucede con los amparos posesorios y de tenencia de bienes”16.
En esa misma dirección, la doctrina disciplinaria reciente ha señalado que las Comisiones de Disciplina Judicial17 —tanto la Nacional como las seccionales— solo son competentes para ejercer la acción disciplinaria respecto de autoridades administrativas que, de manera excepcional, desarrollen funciones jurisdiccionales, como ocurre con los inspectores de policía cuando tramitan juicios de amparo posesorio, tenencia o servidumbre.
Esta posición ha sido reiterada por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial18 al precisar que, conforme al artículo 198 de la Ley 1801 de 2016, las funciones de los inspectores son esencialmente administrativas, pues consisten en la aplicación de las normas de policía y la resolución de conflictos de convivencia, y que únicamente ejercen función jurisdiccional en los casos expresamente previstos por la Constitución y la ley.
En suma, la naturaleza de las funciones de los inspectores de policía es administrativa por regla general y jurisdiccional solo de manera excepcional, en los supuestos taxativamente previstos por el ordenamiento jurídico. De lo anterior se concluye que los inspectores de policía, al atender querellas por comportamientos contrarios a la convivencia y aplicar medidas correctivas, ejercen funciones de carácter administrativo y no jurisdiccional. 5.2.
Las funciones asignadas a las personerías municipales. Poder disciplinario preferente. Reiteración19 16 Cita original: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 22 de enero de 2015, rad. 11001-03-15-000-2013-02588-01; reiterada en Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia del 20 de marzo de 2018, rad. 11001-03-06-000-2017-00140-00. 17Comisión Nacional de disciplina Judicial.
Auto del 23 de noviembre de 2023, radicación n.° 6300125020002022003901, M.P. Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo. 18 Comisión Nacional de disciplina Judicial. Auto del 13 de agosto de 2025, radicación n.° 11001080200020250026200, M.P. Mauricio Fernando Rodríguez Tamayo. 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, pronunciamiento emitido dentro del CCA 2025-374, del 15 de octubre de 2025 Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 Las funciones de los personeros municipales están reguladas por varias normas de rango constitucional, legal y reglamentario.
Al efecto, el artículo 118 de la Constitución señala:
ARTICULO 118. El Ministerio Público será ejercido por el Procurador General de la Nación, por el Defensor del Pueblo, por los procuradores delegados y los agentes del ministerio público, ante las autoridades jurisdiccionales, por los personeros municipales y por los demás funcionarios que determine la ley. Al Ministerio Público corresponde la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas. [Subraya la Sala].
Luego, a través de la Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 1551 de 2012, se determinó la naturaleza del cargo de personero municipal y se precisaron las funciones a este asignadas. A continuación, se destacan algunas de orden disciplinario, relacionadas con el asunto bajo examen:
ARTÍCULO 169. NATURALEZA DEL CARGO. Corresponde al personero municipal o distrital en cumplimiento de sus funciones de Ministerio Público la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público y la vigilancia de la conducta de quienes desempeñan funciones públicas. […].
ARTÍCULO 178. FUNCIONES. El Personero ejercerá en el municipio, bajo la dirección suprema del Procurador General de la Nación, las funciones del Ministerio Público, además de las que determine la Constitución, la Ley, los Acuerdos y las siguientes: […]. 3. Vigilar el ejercicio eficiente y diligente de las funciones administrativas municipales. 4.
Ejercer vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas municipales; ejercer preferentemente la función disciplinaria respecto de los servidores públicos municipales; adelantar las investigaciones correspondientes, bajo la supervigilancia de los procuradores provinciales a los cuales deberán informar de las Investigaciones. […].
El poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, de los concejales y del contralor. Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación, la cual discrecionalmente, puede delegarla en los personeros. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 La Procuraduría General de la Nación, a su juicio, podrá delegar en las personerías la competencia a que se refiere este artículo con respecto a los empleados públicos del orden nacional o departamental, del sector central o descentralizado, que desempeñen sus funciones en el respectivo municipio o distrito. […].
PARÁGRAFO 3 o. Así mismo, para los efectos del numeral 4o. del presente artículo, el poder disciplinario del personero no se ejercerá respecto del alcalde, los concejales y el contralor municipal. Tal competencia corresponde a la Procuraduría General de la Nación que discrecionalmente la puede delegar en los personeros. [Énfasis de la Sala].
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia C-1067 de 2001 señaló que los personeros municipales, aunque pueden considerarse como agentes del Ministerio Público, ya que en ciertos casos ejercen funciones propias de la órbita de dicha institución, no son, en estricto sentido, para efectos de dar aplicación a los artículos 277 y 280 de la Carta, agentes permanentes del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales.
Dijo al respecto esa sentencia: […] El personero municipal, aun cuando puede considerarse como agente del Ministerio Público, en el sentido de que actúa o funge como tal al desarrollar funciones que pertenecen a la órbita de dicha institución, no es en sentido estricto y en los términos de los artículos 277 y 280 de la Constitución delegado inmediato, como lo son los procuradores delegados, ni agente permanente del Procurador General de la Nación ante las autoridades jurisdiccionales, no pertenece ni orgánica ni jerárquicamente a la estructura de la Procuraduría General de la Nación ni a la planta de personal de la misma; es un funcionario del orden municipal, aun cuando se encuentra sujeto a la dirección suprema del Procurador General de la Nación y, por lo tanto, sus funciones se desarrollan dentro de un sistema de articulación funcional y técnica, en virtud del cual, de alguna manera, se encuentra sujeto a la autoridad y al control de la Procuraduría y del Defensor del Pueblo. […].
Consecuente con lo expresado, si bien la personería y el personero son órganos institución y persona del nivel municipal, que forman parte del Ministerio Público, no se puede asimilar al personero a la condición de delegado o agente del Ministerio Público dependiente del Procurador General de la Nación, en los términos de los arts. 118, 277 y 280 de la C.P. […].
Finalmente, en el artículo 3º. de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario), se establece una norma puntual sobre el poder disciplinario preferente, que cobija también a estos funcionarios, así: Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 ARTÍCULO 3o. PODER DISCIPLINARIO PREFERENTE. La Procuraduría General de la Nación es titular del ejercicio preferente del poder disciplinario en cuyo desarrollo podrá iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas y personerías distritales y municipales.
Igualmente podrá asumir el proceso en segunda instancia. Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la administración poder disciplinario preferente. [Destaca la Sala]. En conclusión, las personerías municipales ejercen funciones disciplinarias como órganos del Ministerio Público en el ámbito local, encargadas de vigilar la conducta de los servidores públicos municipales y de investigar las faltas disciplinarias que se presenten en el ejercicio de sus funciones.
Este poder disciplinario no es absoluto, pues no se extiende al alcalde, los concejales ni al contralor municipal, cuyas investigaciones y sanciones corresponden exclusivamente a la Procuraduría General de la Nación. No obstante, las personerías cuentan con poder disciplinario preferente frente a la administración municipal. 5.3. Funciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de sus comisiones seccionales frente a autoridades que administran justicia de manera ocasional o transitoria.
Reiteración20. Mediante la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 2 de 2015 se suprimió la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y, en su lugar, se creó la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, con lo cual se adoptó un nuevo modelo de disciplina en la Rama Judicial. Al respecto, la Corte Constitucional, mediante sentencia C-373 de 2016, declaró exequible el artículo 19 del acto legislativo en mención, el cual quedó incorporado a la Constitución Política como artículo 257A.
Frente a lo anterior, la Sala, en concepto 2415 del 20 de agosto de 2019, señaló: […] la Sentencia C-373-16 declaró exequible el artículo 19 del AL 02/15, el cual quedó incorporado como artículo 257A de la Constitución Política. De tal manera que, si bien operó la derogatoria tácita de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria como efecto del artículo 15 del AL 02/15, dicha sala debió continuar en ejercicio de la función disciplinaria hasta cuando, de acuerdo con el artículo 19 del mismo AL 02/15 -artículo 257A de la Constitución Política- sea integrada la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [Resaltado de la Sala]. 20 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 20 de mayo de 2025, radicación número 11001-03-06-000-2025-00202-00 y radicación 2025-374, del 15 de octubre de 2025 Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 En tal virtud, la entrada en funcionamiento del nuevo modelo institucional quedó sujeto a la designación y posesión de los magistrados que integrarían la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, lo cual ocurrió en diciembre de 2020 con la elección de los siete magistrados que la integran, quienes se posesionaron de sus cargos el 13 de enero de 2021, fecha a partir de la cual entró en funcionamiento la Comisión Nacional de Disciplina Judicial.
Sobre las funciones asignadas a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a sus comisiones seccionales, el artículo 257A de la Carta Política, incorporado por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, dispone, en lo pertinente:
ARTICULO 257A. <Artículo "adicionado" por el artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015. El nuevo texto es el siguiente:> La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […]. Podrá haber Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial integradas como lo señale la ley.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. [ ]. Parágrafo Transitorio 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo.
Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. [ ].21. [Subrayas y resaltado de la Sala].
De acuerdo con la norma expuesta: • La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales sustituyeron a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de los consejos seccionales en el ejercicio de la función 21 La Corte Constitucional en las Sentencias C-373 de 2016 y C-112 de 2017 declaró exequibles las normas que regulan la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y el régimen de transición para su entrada en funcionamiento.
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 disciplinaria sobre los funcionarios judiciales y los abogados en ejercicio de su profesión. • Se asignó al nuevo órgano la función jurisdiccional disciplinaria respecto de los empleados de la Rama Judicial, quienes antes eran disciplinables por sus respectivos superiores jerárquicos, conforme al artículo 115 de la Ley 270 de 1996. • La Constitución le atribuyó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las seccionales la competencia para continuar con todos los procesos disciplinarios iniciados por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y los consejos seccionales, incluso aquellos adelantados contra quienes ejerzan función jurisdiccional de manera ocasional o transitoria, de acuerdo con lo previsto en el artículo 111 original de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia y el artículo 193 de la Ley 734 de 2002.
De acuerdo con lo anterior, el texto constitucional no le asigna a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales competencia para adelantar control disciplinario en contra de quienes ejerzan transitoriamente función jurisdiccional, con excepción de aquellos procesos iniciados antes del 13 de enero de 2021 por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Por su parte, los artículos 2° y 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1º y 61 de la Ley 2094 de 2021, respectivamente, preceptúan que corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria de quienes administran justicia de manera excepcional, temporal o permanente, con excepción de quienes tengan fuero especial.
Ahora bien, la Sala de Consulta y Servicio Civil al estudiar el alcance del artículo 257A de la Constitución y lo dispuesto en el artículo 239 de la Ley 1952 de 2019, modificado por el artículo 61 de la Ley 2094 de 2021, había concluido que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales carecían de competencia para examinar y sancionar las faltas disciplinarias cometidas por personas que administran justicia de manera ocasional o transitoria, pues dicha disposición constitucional no los incluyó dentro de los sujetos disciplinados por esa Corporación y tampoco habilitó a la ley para atribuir nuevas competencias a la Comisión. Bajo tal interpretación, la Sala concluyó que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales no tenían competencia respecto de quienes ejercen función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional (autoridades o particulares).
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 Sin embargo, el 9 de octubre de 2024 se publicó la Ley 2430 de 2024 (por la cual se modifica la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones) que, en sus artículo 55 y 56 modificó los artículos 111 y 112 de la Ley 270 de 1996, respectivamente, y reafirmó en la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y en sus seccionales la competencia disciplinaria respecto de quienes ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional, así: Artículo 55.
Modifíquese el artículo 111 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así: Artículo 111. Alcance. Mediante el ejercicio de la función jurisdiccional disciplinaria se deciden los procesos que, por infracción a sus regímenes disciplinarios, se adelanten contra los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, salvo aquellos que gocen de fuero especial, según la Constitución Política; igualmente contra los jueces de paz y de reconsideración, abogados y aquellas personas que ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional.
La función jurisdiccional disciplinaria la ejercen la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales de disciplina judicial, La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial podrán dividirse internamente en salas o subsalas. [ ]. [Destaca la Sala].
ARTÍCULO 56. Modifíquese el artículo 112 de la Ley 270 de 1996, el cual quedará así:
ARTICULO 112. Funciones de la comisión nacional de disciplina judicial. Corresponde a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial: Resolver los impedimentos y recusaciones que se presenten con ocasión de las actuaciones de los miembros de la Corporación. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las comisiones seccionales de disciplina judicial.
Conocer en primera y segunda instancia de los procesos disciplinarios que se adelanten contra los magistrados de los Tribunales, Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, Consejos Seccionales, el Vicefiscal, los fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia y los Tribunales, los empleados de la Rama Judicial que tengan el mismo o superior nivel, rango o salario de magistrado de tribunal, y quienes ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional respecto de dicha función. [Destaca la Sala].
Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 La Corte Constitucional, en ejercicio del control previo e integral de constitucionalidad de los proyectos de leyes estatutarias22, declaró exequibles los artículos 55 y 56 de la Ley 2430 de 2024. En relación con el artículo 55, señaló que dicha disposición responde al artículo 116 de la Carta que habilita a los particulares y autoridades administrativas para ejercer la función judicial de carácter transitoria, y al artículo 123 ibidem que le atribuye a la ley la potestad de determinar los regímenes aplicables a particulares que desempeñen temporalmente funciones públicas.
Por su parte, sobre el artículo 56, la Corte consideró que «los sujetos disciplinables que fija la norma se ajustan al artículo 257 A superior»23. Por lo anterior, la Sala revisó24 su posición y concluyó que, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2º y 239 de la Ley 1952 de 2019, modificados por los artículos 1º y 61 de la Ley 2094 de 2021, respectivamente, aunado a lo señalado por los artículos 55 y 56 de la Ley 2430 de 2024 (octubre 9), que modificaron, respectivamente, artículos 111 y 112 de la Ley 270 de 1996, es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la competente para investigar disciplinariamente a quienes ejerzan función jurisdiccional de manera excepcional, transitoria u ocasional. 6.
El caso concreto En razón de los antecedentes fácticos y las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil declarará competente a la Personería Municipal de Villanueva (Santander) para continuar con el trámite disciplinario seguido en contra de la señora L. C. R. P técnico de gobierno con funciones en inspección de policía en el municipio de Villanueva (Santander) por las presuntas omisiones en las que pudo haber incurrido en el año 2025, durante el trámite de una querella policiva por comportamientos contrarios a la convivencia. 22 Constitución Política, artículos 153 y 241, numeral 8.
Artículo 153. La aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias exigirá la mayoría absoluta de los miembros del Congreso y deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dicho trámite comprenderá la revisión previa, por parte de la Corte Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podrá intervenir para defenderla o impugnarla.
Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […]. 8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación […]. 23 Sentencia C-134 de 2023. 24 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 29 de octubre de 2024, radicación 2024-00367; Decisión del 16 de octubre de 2024, radicación 2024-00528-00. Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 Lo anterior, por las siguientes razones: i) La actuación disciplinaria fue iniciada por la Personería Municipal de Villanueva (Santander), por presuntas irregularidades cometidas por la señora L. C. R. P quien se desempeñaba como técnico de gobierno con funciones de inspección de policía del municipio de Villanueva (Santander), en atención al ejercicio del poder disciplinario preferente que le confiere el artículo 3° de la Ley 1952 de 2019 (Código General Disciplinario) frente a los servidores de la administración municipal. ii) Dicho proceso disciplinario se originó por presuntas irregularidades en el trámite de una querella policiva por comportamientos contrarios a la convivencia, adelantada durante el año 2025, en lo relacionado con la recepción de la queja, la conducción del proceso y la imposición de medidas preventivas y correctivas. iii) Teniendo en cuenta lo anterior, se tiene que la presunta comisión de las conductas constitutivas de falta disciplinaria se llevaron a cabo en el marco de funciones administrativas como quiera que obedecen al ejercicio de la potestad sancionadora de la administración, y no hacen parte de aquellas de carácter jurisdiccional que, excepcionalmente, les son asignadas a los inspectores de policía (hoy de convivencia y paz), como cuando adelantan juicios policivos a partir de querellas presentadas por perturbación a la posesión, tenencia y servidumbre, dentro de los cuales, de presentarse una queja o informe con implicaciones disciplinarias, se activaría la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus seccionales.
En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:
PRIMERO: DECLARAR COMPETENTE a la Personería Municipal de Villanueva (Santander) para continuar con el trámite de la actuación disciplinaria iniciada en contra de la señora L. C. R. P, técnico de gobierno con funciones en inspección de policía en el municipio de Villanueva (Santander) por las presuntas omisiones en las que pudo haber incurrido en el trámite de un proceso policivo por comportamientos contrarios a la convivencia, adelantado bajo la Ley 1801 de 2016 (Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana).
SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Personería Municipal de Villanueva (Santander), para los fines señalados en el numeral anterior.
TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Personería Municipal de Villanueva (Santander), a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Santander, a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Procuraduría Provincial de Instrucción de San Gil (Santander) y a la señora L. C. R. P, técnico de gobierno con funciones Radicación: 11001 03 06 000 2025 00440 00 en inspección de policía en el municipio de Villanueva (Santander) en su calidad de investigada.
CUARTO: ORDENAR a la Personería Municipal de Villanueva (Santander) comunicar el presente asunto al quejoso, en la etapa procesal disciplinaria que corresponda, en atención a la reserva de las actuaciones disciplinarias.
QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021.
SEXTO: ADVERTIR que los términos legales a que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Presidenta de la Sala Consejera de Estado JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.