CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., trece (13) de diciembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de Control de Protección de los Derechos e Intereses Colectivos Núm. único de radicación: 660012333000202300026-01 Actor: Central Mayorista de Alimentos – MERCASA PH Demandados: Municipio de Pereira y Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra un auto que decretó una medida cautelar AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pereira contra el auto de 26 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por medio del cual se decretó una medida cautelar.
La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES La demanda 1. La Central Mayorista de Alimentos – MERCASA PH1 presentó demanda, en ejercicio del respectivo medio de control, contra el Municipio de Pereira y la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, con el objeto de que se protejan los derechos e intereses colectivos previstos en los literales a, b, h y 1 Mediante apoderado judicial. 2 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co l del artículo 4.º de la Ley 472 de 5 de agosto de 19982, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas3.
Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones4: “[…] PRIMERA: Que se declare que el Municipio de Pereira, La Corporación Autónoma Regional de Risaralda y la Empresa Aguas y Aguas de Pereira han vulnerado los derechos e intereses colectivos descritos en los hechos de la demanda toda vez, que son las entidades llamadas no solo a responder por el riesgo y la amenaza descrita en el acápite de los hechos de la presente acción, sino también atender de manera inmediata y urgente con acciones y obras, el requerimiento efectuado por la Central Mayorista de Alimentos Mercasa.
SEGUNDA: Que, como consecuencia de la declaración anterior, se ordene al Municipio de Pereira, La Corporación Autónoma Regional de Risaralda y a la Empresa Aguas y Aguas de Pereira, cada una dentro del ámbito de sus competencias, la protección inmediata de los derechos e intereses colectivos vulnerados. TERCERA: Que se ordene a quien corresponda, lo siguiente: elaboración de estudios geotécnicos con diseño, planteamiento, desarrollo y ejecución de obra civil para que se mitigue la acción de socavación del rio Consota, se activen los comités de Gestión del Riesgo a fin de prevenir un desastre con pérdida de vidas y bienes por deslizamiento y pérdida total de la vía […].
Presupuestos fácticos 3. La parte actora manifestó que los derechos e intereses colectivos indicados supra fueron vulnerados, en síntesis, por la socavación de la ladera del margen derecho del Río Consota, lo que afecta una de las vías internas de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH, situación que supone un inminente peligro de ocurrencia de deslizamiento, principalmente en épocas de invierno y con ocasión de los fuertes cambios climáticos. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “[…] ARTICULO 4o.
DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; […] h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]”. 4 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal).
Archivo denominado: 2_002DEMANDA(.pdf) NroActua 1. 3 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La solicitud de medida cautelar 4. La parte actora solicitó que se decretara la siguiente medida cautelar5: “[…] PRIMERA: Se protejan los derechos colectivos referentes a, LA PRESUNTA VULNERACIÓN A LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS AL GOCE DE UN AMBIENTE SANO, LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA, EL DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCIÓN DE DESASTRES PREVISIBLES TÉCNICAMENTE, EL ACCESO A UNA INFRAESTRUCTURA DE SERVICIOS QUE GARANTICE LA SALUBRIDAD PÚBLICA, esto con fundamento en el artículo 88 de la C.N, Ley 472 de1998.
SEGUNDA: Como consecuencia de lo anterior, solicitamos se decreten las siguientes medidas cautelares con fundamento en los Artículos 229 y 230 #4 de la Ley 1437 de 2011 y el Articulo 25 literales b) y d) de la ley 472 de 1998: -Ordenar la adopción de una decisión administrativa con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. - Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. - Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo.
TERCERA: Amparados en el artículo 144 inc. 3° de la Ley 1437 de 2011 solicitamos respetuosamente se omita el requisito de procedibilidad referente a la reclamación administrativa que se exige para que la acción popular sea procedente, toda vez que existe un inminente peligro de la ocurrencia de un perjuicio irremediable en contra de los derechos e intereses colectivos ya que en épocas de invierno y sobre todo bajo fuertes cambios climáticos como los que vivimos ahora, hacen más propenso el deslizamiento de tierra que se pretende evitar, pues como bien se mencionó en los hechos, parte de esa masa de tierra ya se ha desprendido de dicho lote de terreno y ya ha alcanzado la acera peatonal.
Mediante Sentencia C-644 DE 2011 (sic) CUARTA: Las medidas cautelares al interior de la acción popular se encuentran reguladas por el artículo 25 de la Ley 472, el cual le otorga la facultad al Juez constitucional para que, de oficio o a petición de parte, adopte las “medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado”.
Asimismo, enlistó de manera enunciativa las medidas cautelares que se podrán decretar, a saber: A) Ordenar la inmediata cesación de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 5 Cfr. Índice 1 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal). Archivo denominado: 1_001MEDIDACAUTELAR(.pdf) NroActua 1. 4 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Ordenar que se ejecuten los actos necesarios, cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. c) Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. d) Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.
Por su parte, el artículo 26 ibidem prevé los casos en que se debe fundamentar la oposición a las medidas previas decretadas por el Juez de conocimiento, que son los siguientes: a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger. b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público. c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. d) Corresponde a quien alegue estas causales demostrarlas.
Es de advertir que el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –CPACA- en su artículo 229 dispuso que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos colectivos se regirán por lo dispuesto en el Capítulo XI ibidem. En consecuencia, en atención a la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares al interior de las acciones populares, la Sala ya se pronunció acerca de la interpretación y armonización de las mismas. […]”.
Trámite de la medida cautelar 5. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió auto de 1.º de junio de 20236, mediante el cual corrió traslado a la contraparte de la solicitud de medida cautelar. 6. El Municipio de Pereira7 presentó escrito de 14 de junio de 20238 en el que se opuso a la solicitud de la medida cautelar con el argumento de que no existen elementos de juicio para concluir la inminencia de un daño antijurídico y 6 Cfr. Índice 13 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal).
Archivo denominado: 3_003AUTOORDENATRASLADOMEDIDACAUTELAR(.pdf) NroActua 13. 7 Mediante apoderado judicial. 8 Cfr. Índice 24 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal). Archivo denominado: 6_006OPOSICIONMEDIDACAUTELARMPIOPEREIRA(.pdf) NroActua 24. 5 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que tampoco se aportaron pruebas que demostraran la amenaza o vulneración de los derechos colectivos invocados en la demanda. 6.1.
Adujo que respecto al derecho colectivo al goce de un ambiente sano la única referencia realizada por la parte actora corresponde a la respuesta emitida por la Dirección de Gestión del Riesgo en la que se precisó la situación de los problemas de inestabilidad con concurrencia de deslizamientos y la necesidad de que la parte actora realizara un estudio técnico específico sobre las condiciones del terreno y la obra de estabilización o contención que debe construirse. 6.2.
Afirmó que respecto a la presunta vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa, la parte actora no acreditó que la actividad de la Administración fuera contraria al ordenamiento jurídico. Asimismo, sostuvo que no se acreditó la vulneración de los derechos colectivos: i) al goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; ii) al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y iii) el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 6.3.
Señaló que la parte actora no cumplió con la carga argumentativa ni probatoria para demostrar la afectación a los derechos colectivos invocados y que tampoco se cumplen los requisitos para decretar la medida cautelar, consistentes en la apariencia de buen derecho “fumus boni iuris” y existencia de riesgo por demora en el trámite procesal hasta que se adopte una decisión definitiva “periculum in mora”. 7.
La Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER9 presentó escrito de 21 de junio de 202310 en el que se opuso al decreto de la medida cautelar con fundamento en que no se aportó al expediente prueba que permita concluir que la entidad ha causado un perjuicio irremediable, ni existen motivos para considerar que de no decretarse la medida los efectos de la sentencia resulten nugatorios. 9 Mediante apoderado judicial. 10 Cfr. Índice 25 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal).
Archivo denominado: 7_007OPOSICIONMEDIDACAUTELARCARDER(.pdf) NroActua 25. 6 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7.1. Advirtió que lo solicitado en la medida cautelar escapa a la competencia de la entidad, toda vez que la Corporación no tiene la función de ejecutar obras de mitigación del riesgo por deslizamiento de tierra. 7.2.
Afirmó que el riesgo es consecuencia de la dinámica natural del afluente y que, la realización del estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la socavación del terreno es competencia del Municipio de Pereira, entidad a la que de acuerdo con el ordenamiento jurídico le corresponde asumir las acciones necesarias para prevenir el riesgo de desastres.
Auto de 26 de julio de 2023 8. El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió auto de 26 de julio de 2023, en el que resolvió lo siguiente11: “[…] DECRETAR como medidas cautelares las siguientes: 1.- El municipio de Pereira deberá adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona forestal protectora del río Consota en la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H., para lo cual contará con el término de cuatro (4) meses, en el cual se incluye el proceso de contratación que para tal efecto deba llevar a cabo. 2.- La Corporación Autónoma Regional de Risaralda – CARDER deberá ejercer su función de Control y Vigilancia, así como la asesoría en la revegetalización de la Zona Forestal Protectora de las márgenes del río especialmente la derecha, para lo cual deberá contactarse con la parte actora y fijar el día y la hora -que no podrá ser mayor a un (1) mes-, en que se llevará a cabo la visita al área afectada, para determinar qué especies debieran ser retiradas además de las señaladas en el siguiente numeral, y qué otras podrían plantarse en caso de ser necesario. 3.- La Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H. deberá retirar en el término de quince (15) días calendario, el material vegetal que se encuentra colapsado en la base del talud; la guaduilla en los sectores aledaños a la corona del deslizamiento y cortar la totalidad del árbol del gualanday, la Sheflera y el aguacate que se encuentran en la zona aledaña al deslizamiento.
En el caso de requerirse la intervención de otros individuos arbóreos debe informarse de inmediato a la CARDER, y de ser necesaria la plantación de nuevas especies vegetales, según criterio de la CARDER, deberá proceder a plantarlas. […]”. 9. El Tribunal consideró que las autoridades administrativas “[…] no pueden eximirse de su deber de adoptar todas las medidas necesarias para la reducción 11 Cfr. Índice 2 del expediente digital, Samai.
Archivo denominado ED_34_34_66001233300020(.pdf) NroActua 2. 7 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del riesgo en materia ambiental, bajo el pretexto de una problemática al interior de predio particular, ya que es evidente que en muchísimos casos pese a tratarse de afectaciones a bienes inmuebles de personas privadas esa circunstancia no le resta per se su impacto en el medio ambiente como derecho colectivo.
Se resalta que de acuerdo con el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el Estado en cabeza de todas las autoridades en todos los niveles que cumplan una función pública, y que tengan relación con el siniestro, deben proteger a las personas de los desastres que sean técnicamente previsibles, siendo el municipio la entidad principal con el deber de protección de acuerdo con sus competencias generales y específicas […]”12. 10.
El Tribunal precisó que la Administración debía aplicar el criterio de anticipación, en materia de gestión del riesgo, en atención a que el alcance del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se orientaba a la reacción de manera previa y efectiva con el objeto de proteger los derechos constitucionales.
Así las cosas, concluyó que correspondía a los municipios “[…] dirigir sus acciones en el sentido de evitar o minimizar los daños ambientales, a la luz del principio de prevención, según el cual ante la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos frente al medio ambiente, debe adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño […]”13. 11.
El Tribunal concluyó que en este estado del proceso y con las pruebas allegadas al expediente, estaba demostrada la afectación a los derechos colectivos invocados, en razón a que la Administradora de la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA PH en múltiples oportunidades informó a las demandadas sobre la socavación y deslizamientos en la ladera del Río Consota, sin que se hayan tomado medidas pertinentes y eficaces para mitigar el riesgo, aduciendo el Municipio, que se trata de un predio de dominio privado y que, en consecuencia, corresponde al propietario efectuar los estudios y obras correspondientes.
Para el Tribunal, el asunto no se limita a protección de intereses particulares, sino que las medidas para contrarrestar la situación de 12 Cfr. Índice 2 del expediente digital, Samai. Archivo denominado ED_34_34_66001233300020(.pdf) NroActua 2. 13 Ibidem. 8 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co riesgo redundan en la seguridad de las personas que transitan por el lugar y la afectación del Río Consota, concretamente en la formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre el estrangulamiento o es más angosto. 12.
El Tribunal determinó que del análisis de las pruebas allegadas al expediente se desprendía la necesidad de realizar un estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue el riesgo, así como el retiro del material colapsado y la revegetalización de la zona. 13. Al respecto consideró el Tribunal lo siguiente: “[…] con el propósito de garantizar la efectividad del principio de precaución ambiental, y teniendo en cuenta los elementos probatorios que obran en el expediente, es procedente que se decrete una medida de carácter preventiva, dirigida a operar como acción impeditiva para que no se pueda consolidar una afectación a un derecho, en este caso un derecho colectivo, por el deslizamiento del talud mencionado y la amenaza de represamiento del río Consota.
Las medidas que en esta oportunidad se desarrollen, permitirán que se avance a la solución definitiva de los deslizamientos y afectaciones que presenta la ladera derecha del río Consota en el sector ya referido, con base en criterios técnicos necesarios para la reducción del riesgo, pues hasta ahora se ha evidenciado que es necesario un estudio geotécnico con diseño, con planteamiento de obra civil, pero ninguna de las partes lo ha adelantado y con el transcurso del tiempo se aumenta la probabilidad de un daño ecológico, la inestabilidad del terreno, el deslizamiento de una mayor porción de tierra que ponga en peligro a los transeúntes, y las consecuencias negativas que se generen para el río Consota.
Acorde con lo anterior, cabe resaltar que la decisión que se adopta tiene especial fundamento en lo consagrado en el artículo 93 de la Constitución Política de Colombia, es decir el bloque de constitucionalidad. Esto, por cuanto resulta pertinente traer a colación, conforme lo analizó el Consejo de Estado, lo establecido en la Declaración de Río de Janeiro de 1992, adoptada por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la cual pese a no ser un pacto internacional y no estar sujeto a ratificación por parte del Estado Colombiano se introdujo al ordenamiento interno colombiano mediante la Ley 99 de 1993, en su artículo 1.
Desde el punto de la responsabilidad, debe resaltarse que la Declaración de Río de Janeiro de 1992, en su artículo 32, estableció la responsabilidad de los Estados en la conservación de un medio ambiente sano y seguro […]”. 14. Contra el auto de 26 de julio de 2023, proferido por el Tribunal, presentó recurso de apelación el Municipio de Pereira14. 14 Cfr. Índice 35 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI (Tribunal).
Archivo denominado: 11_011APELACIONAUTODECRETAMEDIDA(.pdf) NroActua 35. 9 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación presentado por el Municipio de Pereira 15. El Municipio de Pereira15 presentó escrito de 28 de julio de 2023 mediante el cual interpuso recurso de apelación contra el auto de 26 de julio de 202316 y lo sustentó con fundamento en los siguientes argumentos: 15.1.
Afirmó que de acuerdo con el artículo 2.º de la Ley 1523 de 24 de abril de 201217 la parte demandante tiene responsabilidades en materia de gestión del riesgo, por lo que en virtud de los principios de corresponsabilidad y solidaridad no debió eximirse de la orden a la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA PH. Adicionalmente, aseveró que el Municipio remitió a la parte actora múltiples comunicaciones con el objeto de que gestionara un estudio técnico específico de las condiciones del terreno con ocasión de los problemas de inestabilidad y ocurrencia de deslizamientos, precisando que las obras correspondía ejecutarlas a la parte actora.
Adicionalmente, señaló que el artículo 355 de la Constitución Política prohíbe que se inviertan recursos públicos en predios privados. 15.2. Advirtió que de conformidad con el artículo 37 de la Ley 1523 de 2012 el Departamento de Risaralda es corresponsable en la gestión del riesgo, así mismo, le corresponde formular y concertar con los respectivos consejos de gestión del riesgo un Plan de Gestión del Riesgo de Desastres y una Estrategia para la Respuesta a Emergencias, en su respectiva jurisdicción. 15.3.
Manifestó que no se aportaron al expediente elementos probatorios que permitan concluir la inminencia de un daño antijurídico, ni la parte actora cumplió la carga argumentativa que permita proteger de amenaza o vulneración los derechos colectivos al goce de un ambiente sano y a la moralidad administrativa. 15.4. Finalmente, aseguró que no se cumplió con los requisitos para el decreto de la medida cautelar de apariencia de buen derecho, ni existe riesgo de demora en el trámite judicial que haga ineficaz la sentencia, por lo que solicitó negar el decreto de las medidas cautelares. 15 Por medio de apoderado. 16 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivo denominado: ED_38_38_66001233300020(.pdf) NroActua 2. 17 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 10 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16.
El Tribunal Administrativo de Risaralda profirió auto de 25 de septiembre de 2023 mediante el cual concedió el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pereira contra el auto de 26 de julio de 202318. II. CONSIDERACIONES DE SALA 17. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia; ii) el problema jurídico; iii) el marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el marco normativo sobre la competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo; v) el marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas; y vi) el análisis del caso concreto.
Competencia 18. Vistos los artículos 125, numeral 2, literal “h”19; 15020 y 24421 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201122, en concordancia con el artículo 26 de la Ley 472, 18 Cfr. Índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivo denominado ED_43_43_66001233300020(.pdf) NroActua 2. 19 “[…] Artículo 125. De la expedición de providencias. <Artículo modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021:> La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2.
Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: […] h) El que resuelve la apelación del auto que decreta, deniega o modifica una medida cautelar. En primera instancia esta decisión será de ponente […]”. 20 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado por la Ley 1564 de 2012, artículo 615 y por el artículo 26 de la Ley 2080.
El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. 21 “[…] Artículo 244. Trámite del Recurso de Apelación contra Autos. <Artículo modificado por el artículo 64 de la Ley 2080 de 2021>.
La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: 1. La apelación podrá interponerse directamente o en subsidio de la reposición. Cuando se acceda total o parcialmente a la reposición interpuesta por una de las partes, la otra podrá apelar el nuevo auto, si fuere susceptible de este recurso. 2.
Si el auto se profiere en audiencia, la apelación deberá interponerse y sustentarse oralmente a continuación de su notificación en estrados o de la del auto que niega total o parcialmente la reposición. De inmediato, el juez o magistrado dará traslado del recurso a los demás sujetos procesales, con el fin de que se pronuncien, y a continuación, resolverá si lo concede o no, de todo lo cual quedará constancia en el acta. 3.
Si el auto se notifica por estado, el recurso deberá interponerse y sustentarse por escrito ante quien lo profirió, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación o a la del auto que niega total o parcialmente la reposición. En el medio de control electoral, este término será de dos (2) días. De la sustentación se dará traslado por secretaría a los demás sujetos procesales por igual término, sin necesidad de auto que así lo ordene.
Los términos serán comunes si ambas partes apelaron. Este traslado no procederá cuando se apele el auto que rechaza la demanda o niega total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. Surtido el traslado, el secretario pasará el expediente a despacho y el juez o magistrado ponente concederá el recurso en caso de que sea procedente y haya sido sustentado. 4.
Una vez concedido el recurso, se remitirá el expediente al superior para que lo decida de plano […]”. 22 Por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 11 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co esta Sección es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pereira contra el auto de 26 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que decretó una medida cautelar. 19.
Vistos los artículos 320 y 328 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201223, la Sala se pronunciará únicamente en relación con los reparos o argumentos planteados por la apelante. Problemas jurídicos 20. La Sala deberá determinar, con fundamento en el recurso de apelación interpuesto por el Municipio de Pereira: 20.1. Si con el material probatorio allegado al expediente en esta etapa del proceso es posible concluir que existe amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente con ocasión de la socavación de la ladera del Río Consota en la zona forestal protectora que limita con la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH en el Municipio de Pereira. 20.2.
Si la orden impartida al Municipio de Pereira relacionada con adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la zona forestal protectora del Río Consota que limita con la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H., resulta proporcional y se ajusta a las competencias de la precitada entidad territorial. 20.3.
Si la orden referida en el numeral anterior también debe impartirse a la parte actora y al Departamento de Risaralda. 21. En este orden de ideas, la Sala establecerá si se debe confirmar, modificar o revocar el auto de 26 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 23 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 12 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo de las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 22.
Vistos: i) los artículos 25 y 26 de la Ley 472, sobre las medidas cautelares en las acciones populares; y el parágrafo del artículo 229 de la Ley 1437, sobre procedencia de medidas cautelares. 23. Antes de ser notificada la demanda y en cualquier estado del proceso, el juez podrá, de oficio o a petición de parte, decretar, debidamente motivadas, las medidas previas que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer cesar el que se hubiere causado, respecto de las cuales no opera el principio de taxatividad.
En particular, de manera enunciativa, la norma indica que se podrán decretar las siguientes: 23.1. Ordenar la cesación inmediata de las actividades que puedan originar el daño, que lo hayan causado o lo sigan ocasionando. 23.2. Ordenar que se ejecuten los actos necesarios cuando la conducta potencialmente perjudicial o dañina sea consecuencia de la omisión del demandado. 23.3.
Obligar al demandado a prestar caución para garantizar el cumplimiento de cualquiera de las anteriores medidas previas. 23.4. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medias urgentes a tomar para mitigarlo. 24. El decreto y práctica de las medidas previas no suspenderá el curso del proceso y, cuando se trate de una amenaza por razón de una omisión atribuida a una autoridad o persona particular, el juez deberá ordenar el cumplimiento inmediato de la acción que fuere necesaria, para lo cual otorgará un término perentorio.
Si el peligro es inminente podrá ordenar que el acto, la obra o la acción la ejecute el actor o la comunidad amenazada, a costa de la parte demandada. 25. El artículo 26 de la Ley 472 establece que el auto que decrete las medidas previas será notificado simultáneamente a la parte demandada con la admisión 13 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la demanda y podrá ser objeto de los recursos de reposición y de apelación, los cuales se deben conceder en efecto devolutivo.
La oposición a las medidas previas sólo podrá fundamentarse en los siguientes casos: i) evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; ii) evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; y evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir una eventual sentencia desfavorable. 26.
La parte que invoque las causales citadas supra tiene la carga de demostrarlas. 27. El artículo 229 de la Ley 1437 establece que las medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y protección de los derechos e intereses colectivos del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en esa normativa. 28.
Teniendo en cuenta la existencia de dos normativas que regulan lo relacionado con las medidas cautelares en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sección Primera del Consejo de Estado24 se pronunció acerca de la armonización e interpretación de estas, así: “[…] Para el efecto, en auto de 26 de abril de 201325, la Sala consideró que de la lectura del artículo 229 del CPACA podría pensarse que éste deroga tácitamente lo dispuesto por la Ley 472 sobre la materia, pero lo cierto es que ambas disposiciones deben ser interpretadas de manera armónica.
Tal es el caso del tipo de medidas a las que estaría autorizado adoptar el juez popular para prevenir un daño inminente o hacer cesar el peligro que se hubiese causado. Al respecto, manifestó que la Ley 472 resulta ser más garantista que lo dispuesto en el Capítulo XI del CPACA, pues en esta última disposición las opciones del juez se restringen a las medidas cautelares enlistadas en el artículo 230, a diferencia de la Ley 472 que otorga amplias facultades para ello […]”. 29.
Atendiendo lo anterior, se entiende que, en materia de medidas cautelares, la Ley 1437 no derogó la Ley 472; por el contrario, ambas leyes deben interpretarse y aplicarse de manera armónica, de tal forma que se garantice la 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 2 de agosto de 2017, C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 130012333000201500052-01.
Asimismo, se pueden consultar las siguientes providencias: Auto proferido el 11 de abril de 2018; C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; núm. único de radicación 250002341000201501977-01(AP) A; Autos proferidos el 18 de mayo de 2018; C.P. María Elizabeth García González, núms. únicos de radicación 250002341000201601314-02 (AP) A y 2500023410002016-01314-02 (AP). 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera; auto proferido el 26 de abril de 2013;
C.P. María Elizabeth García González; número único de radicación 050012333000201200614-01. 14 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección de los derechos e intereses colectivos en el marco de los principios que rigen a la acción popular. 30.
Ahora bien, en relación con los requisitos para decretar medidas cautelares, el artículo 25 de la Ley 472 establece que las medidas cautelares deben decretarse de forma motivada, con el objeto de prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado. 31. A su turno, el artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas: 31.1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible. 31.2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual.
A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 31.3.
Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 31.4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 31.5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 32.
Adicionalmente, es importante resaltar que el parágrafo del artículo 230 de la Ley 1437, establece que, en aquellos eventos en que la medida cautelar 15 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co implique el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto, en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente. 33.
Lo anterior, sin perjuicio de lo indicado en esta providencia sobre la ausencia del principio de taxatividad en las medidas cautelares que se pueden decretar en el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos. 34. Por último, el artículo 231 de la Ley 1437, sobre requisitos para decretar las medidas cautelares, establece que estas serán procedentes cuando concurran los siguientes supuestos: i) que la demanda esté fundada razonablemente en derecho; ii) que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; y iii) que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 35.
Además, deben cumplirse una de las siguientes condiciones: i) que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable; o ii) que existan motivos serios para considerar que, de no otorgarse la medida, los efectos de la sentencia serían nugatorios. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la competencia de los municipios y departamentos en materia de gestión de riesgo 36.
Vistos los artículos 1, 209, 285, 287 y 288 de la Constitución política: 36.1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, “[…] descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales […]”; 16 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36.2.
“[…] [l]as entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión desde de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la Ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos: […] gobernarse por autoridades propias, […] ejercer las competencias que les correspondan, […] administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, [y] […] participar en las rentas nacionales […]”; 36.3.
Por un lado, la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones; y, por el otro, las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. 36.4.
La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales -en los términos del artículo 28626-, las cuales serán ejercidas “[…] conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley […]”. 37. En relación con el ordenamiento territorial, se expidió la Ley 1454 de 28 de junio de 201127, y en su artículo 26, se definió la “competencia”, como la facultad o poder jurídico que tienen la Nación, las entidades territoriales y las figuras de integración territorial para atender de manera general responsabilidades estatales. 38.
Esa misma normativa, en su artículo 27, estableció los principios que rigen el ejercicio de las competencias, entre ellos, los de coordinación, concurrencia, subsidiariedad, complementariedad, eficacia, equilibrio entre competencias y recursos, gradualidad y responsabilidad; y, en su artículo 28, estableció que los departamentos y municipios tendrán autonomía para determinar su estructura interna y organización administrativa central y descentralizada; así como el establecimiento y distribución de sus funciones y recursos para el adecuado cumplimiento de sus deberes constitucionales; clarificando en su parágrafo, por 26 “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas”. 27 Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. 17 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un lado, que “[…] [l]os municipios son titulares de cualquier competencia que no esté atribuida expresamente a los departamentos o a la Nación […]”; y, por el otro, que “[…] [c]uando el respectivo municipio no esté en capacidad de asumir dicha competencia solicitará la concurrencia del departamento y la Nación […]”. 39.
De acuerdo a lo anterior, la organización territorial y el ejercicio de competencias administrativas se fundamenta, entre otros, en la descentralización y en la autonomía de las entidades territoriales, con el objeto de que estas gestionen sus propios asuntos, en el marco de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad; clarificando además que, en los términos del artículo 1.º de la Ley 136 de 2 de junio de 199428 y de la normativa anteriormente citada, por un lado, “[…] [e]l municipio es la entidad territorial fundamental de la división político administrativa del Estado, con autonomía política, fiscal y administrativa, dentro de los límites que señalen la Constitución y la ley y cuya finalidad es el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio […]”; y, por el otro, en los eventos en que el respectivo Municipio no esté en capacidad de asumir una competencia, podrá solicitar la concurrencia del Departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar la finalidad de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, en especial, para este caso, en materia de gestión del riesgo de desastres. 40.
Vistos: i) los artículos 1, 2, 12, 13 y 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201229, sobre la definición de gestión del riesgo de desastres, de la responsabilidad, los gobernadores y alcaldes, los gobernadores en el Sistema Nacional, y los alcaldes en el Sistema Nacional. 41. La Gestión del Riesgo de Desastres está definida en el artículo 1.º de la Ley 1523 en los siguientes términos: “[…] Artículo 1.º De la Gestión del Riesgo de Desastres.
La gestión del riesgo de desastres, en adelante la gestión del riesgo, es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas, estrategias, planes, programas, regulaciones, instrumentos, medidas y acciones permanentes para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con 28 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 29 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 18 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible.
Parágrafo 1.º La gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar la sostenibilidad, la seguridad territorial, los derechos e intereses colectivos, mejorar la calidad de vida de las poblaciones y las comunidades en riesgo y, por lo tanto, está intrínsecamente asociada con la planificación del desarrollo seguro, con la gestión ambiental territorial sostenible, en todos los niveles de gobierno y la efectiva participación de la población.
PARÁGRAFO 2 o. Para todos los efectos legales, la gestión del riesgo incorpora lo que hasta ahora se ha denominado en normas anteriores prevención, atención y recuperación de desastres, manejo de emergencias y reducción de riesgos […]”. 42. De la norma transcrita se destaca que la gestión del riesgo es un proceso social ejercido a través de instrumentos de política pública que busca el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y el desarrollo sostenible.
Adicionalmente, se resalta que la gestión del riesgo se constituye en una política de desarrollo indispensable para asegurar, entre otros, los derechos e intereses colectivos 43. Ahora bien, el artículo 2 de la Ley 1523 de 2012, sobre responsabilidad, establece que “[…] [l]a gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano […]” y, en cumplimiento de esa responsabilidad, las entidades públicas, privadas y comunitarias, en el marco de sus competencias, su ámbito de actuación y su jurisdicción, desarrollarán y ejecutarán los procesos de gestión del riesgo relativos a: i) conocimiento del riesgo; ii) reducción del riesgo; y iii) manejo de desastres. 44.
Los artículos 13 y 14 de la Ley 1523, sobre gobernadores y alcaldes en el sistema nacional, establecen, por un lado, que los gobernadores: i) “[…] son agentes del Presidente de la República en materia de orden público y desarrollo, lo cual incluye la gestión del riesgo de desastres. En consecuencia, proyectan hacia las regiones la política del Gobierno Nacional y deben responder por la implementación de los procesos de conocimiento y reducción del riesgo y de manejo de desastres en el ámbito de su competencia territorial […]”; ii) como jefes de la administración seccional respectiva, tienen el deber de poner en marcha y 19 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mantener la continuidad de los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio, así como integrar en la planificación del desarrollo departamental, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo, especialmente a través del plan de desarrollo departamental y demás instrumentos de planificación bajo su responsabilidad; y iii) están a cargo de las competencias de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva respecto de los municipios que integran su departamento. 45.
Y, por el otro, que los alcaldes: i) como jefes de la administración local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito y el municipio; y ii) como conductor del desarrollo local, es el responsable directo de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el distrito o municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. Los alcaldes y, en general, la Administración Municipal, deben integrar en la planificación del desarrollo local, acciones estratégicas y prioritarias en materia de gestión del riesgo de desastres, especialmente, a través de los planes de ordenamiento territorial, de desarrollo municipal o distrital y demás instrumentos de gestión pública. 46.
Adicional a lo anterior, los alcaldes tienen, en los términos de los artículos 121 de la Ley 388 de 18 de julio de 199730, 76 de la Ley 715 de 21 de diciembre de 200131 y de la Resolución 448 de 17 de julio de 201432, la obligación de: i) “[…] [p]romover, cofinanciar o ejecutar, en coordinación con otras entidades públicas, comunitarias o privadas, obras y proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras, defensa contra las inundaciones y regulación de cauces o corrientes de agua […]”; ii) realizar y reportar ante el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio el inventario de asentamientos localizados en zona de alto riesgo por inundaciones y deslizamientos que se hallen en suelo urbano, suelo rural y suelo de expansión urbana; y iii) evitar que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas a través de planes o 30 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 31 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 32 Expedida por el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, “Por la cual se establecen los lineamientos para que los municipios y distritos recojan y suministren la información para conformar el inventario nacional de asentamientos en alto riesgo de desastres”. 20 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proyectos de reubicación de asentamientos urbanos no se vuelvan a ocupar con viviendas, entre otras. 47.
De esta manera, se resalta que, si bien, el principal responsable de la gestión del riesgo de desastres en el respectivo territorio es el ente municipal, en cabeza del alcalde y en el marco de sus funciones policivas, en los términos de la normativa anteriormente indicada y adicionalmente de las leyes 388, 810 y 1801 de 29 de julio de 201633, en los eventos en que el municipio no esté en capacidad de asumir la respectiva competencia, en virtud de los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, podrá solicitar la concurrencia del departamento y de la Nación, con el objeto de garantizar una adecuada gestión del riesgo de desastres.
Marco normativo sobre los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en el ejercicio de la función pública por las autoridades administrativas 48. Visto el artículo 209 de la Constitución Política, “[ ] las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado [ ]”. 49.
Se trata de un principio que fue desarrollado por la Ley 489 de 29 de diciembre de 199834, que en su artículo 6 estableció lo siguiente: “[ ] Artículo 6. Principio de coordinación. En virtud del principio de coordinación y colaboración, las autoridades administrativas deben garantizar la armonía en el ejercicio de sus respectivas funciones con el fin de lograr los fines y cometidos estatales.
En consecuencia, prestarán su colaboración a las demás entidades para facilitar el ejercicio de sus funciones y se abstendrán de impedir o estorbar su cumplimiento por los órganos, dependencias, organismos y entidades titulares [ ]”. 50. Asimismo, el numeral 10 del artículo 3 de la Ley 1437 establece que, “[…] [e]n virtud del principio de coordinación, las autoridades concertarán sus 33 Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana. 34 “[…] Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones […]”. 21 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades con las de otras instancias estatales en el cumplimiento de sus cometidos y en el reconocimiento de sus derechos a los particulares […]”. 51.
Igualmente, el numeral 12 del artículo 3.º de la Ley 1523, prevé que “[…] la coordinación de competencias es la actuación integrada de servicios tanto estatales como privados y comunitarios especializados y diferenciados, cuyas funciones tienen objetivos comunes para garantizar la armonía en el ejercicio de las funciones y el logro de los fines o cometidos del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 52.
Respecto al principio de concurrencia, el numeral 13 del artículo 3.º de la Ley 1523, establece que “[…] la concurrencia de competencias entre entidades nacionales y territoriales de los ámbitos público, privado y comunitario que constituyen el sistema nacional de gestión del riesgo de desastres, tiene lugar cuando la eficacia en los procesos, acciones y tareas se logre mediante la unión de esfuerzos y la colaboración no jerárquica entre las autoridades y entidades involucradas.
La acción concurrente puede darse en beneficio de todas o de algunas de las entidades. El ejercicio concurrente de competencias exige el respeto de las atribuciones propias de las autoridades involucradas, el acuerdo expreso sobre las metas comunes y sobre los procesos y procedimientos para alcanzarlas […]”. 53. El numeral 14 del artículo 3.º de la Ley 1523 establece que el principio de subsidiariedad “[…] se refiere al reconocimiento de la autonomía de las entidades territoriales para ejercer sus competencias.
La subsidiariedad puede ser de dos tipos: la subsidiariedad negativa, cuando la autoridad territorial de rango superior se abstiene de intervenir el riesgo y su materialización en el ámbito de las autoridades de rango inferior, si estas tienen los medios para hacerlo. La subsidiariedad positiva, impone a las autoridades de rango superior, el deber de acudir en ayuda de las autoridades de rango inferior, cuando estas últimas, no tengan los medios para enfrentar el riesgo y su materialización en desastre o cuando esté en riesgo un valor, un interés o un bien jurídico protegido relevante para la autoridad superior que acude en ayuda de la entidad afectada […]”. 54.
La Sala observa que, en materia de gestión del riesgo, los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad orientan el Sistema Nacional de 22 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Gestión del Riesgo de Desastres, advirtiendo que siempre se deben respetar las competencias constitucionales, legales y reglamentarias asignadas a cada entidad.
Análisis del caso concreto 55. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales expuestos en la parte considerativa de esta providencia: la Sala procede a realizar el análisis del acervo probatorio para, posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 56. El Tribunal, mediante auto proferido el 26 de julio de 2023 decretó medidas cautelares en el proceso de la referencia y resolvió, entre otras cosas, ordenar al Municipio de Pereira adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona Forestal Protectora del Río Consota que limita con la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH.
La anterior orden se fundamentó, entre otras razones, en i) el riesgo en materia ambiental; ii) en la competencia del Municipio para la protección del derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; y iii) en la necesidad de realizar un estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue el riesgo. 57.
Contra el auto de 26 de julio de 2023, proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el Municipio de Pereira presentó recurso de apelación en el que expuso, en síntesis, los siguientes argumentos: i) afirmó que la parte demandante y el Departamento de Risaralda tenían responsabilidad en materia de gestión del riesgo y, en consecuencia, la orden de realización del estudio geotécnico también debía impartirse a esas autoridades; ii) señaló que no se probó la afectación a los derechos colectivos invocados en la demanda, concretamente al goce del ambiente sano y a la moralidad administrativa; iii) advirtió que le estaba prohibido invertir recursos públicos en predios privados; y iv) aseguró que no se cumplieron los requisitos para el decreto de la medida cautelar. 58.
La Sala procederá a analizar los argumentos expuestos en el recurso de apelación interpuesto contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de 23 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Risaralda, en los siguientes términos: i) el análisis del material probatorio allegado al expediente; ii) la competencia del Municipio de Pereira en el caso concreto; y iii) la necesidad y pertinencia de la orden impartida en la providencia que decretó la medida cautelar.
Análisis del material probatorio allegado al expediente 59. Copia del documento identificado con número 20165 de 22 de mayo de 2017 suscrito por el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira en el que se indicó lo siguiente35: “[…] [A]l momento de la visita se pudo observar la presencia de un deslizamiento de tierra sobre la ladera del cauce del Río Consota, el cual se produjo por la desestabilización del terreno a causa de un alto nivel freático como consecuencia de las constantes lluvias caídas durante los últimos días.
Inspeccionando el terreno, se evidencia una grieta horizontal de una longitud de 10 metros aproximadamente, la cual se encuentra formada en la corona de la ladera y que cruza por el área del deslizamiento. Esta grieta presenta un ancho de 8 cm aproximadamente desconociendo su profundidad. El terreno se encuentra con muestras de un alto nivel freático, ya que no presenta ningún tipo de obra que permita darle manejo a las aguas lluvias y escorrentías.
Junto a la corona de la ladera, se encuentran ubicadas unas casetas donde se comercializan alimentos; estas estructuras cuentan en su parte posterior con una cuneta en concreto que permite darles manejo a las aguas lluvias y escorrentías provenientes de la cubierta de las casetas; sin embargo, propiamente en la corona del talud no se cuenta con un canal para el manejo de las aguas.
En ambos extremos del deslizamiento se aprecia cobertura vegetal (guaduilla) al igual que algunos árboles, los cuales presentan inclinación por el movimiento del terreno. […] Conclusiones Dada la situación del terreno evaluado y la continuación de la alerta por la ola invernal, se recomienda a las directivas de la Central Minorista, implementar un sistema de monitoreo para hacer un constante seguimiento al comportamiento de la ladera; para esto se le hace las indicaciones correspondientes al personal operativo dispuesto por la Sra. OCHOA, de cómo implementar este sistema y como evaluarlo.
Se recomienda evacuar preventivamente hacia otro sitio, las personas o negocios de las 8 casetas contiguas a la ladera, hasta tanto no se realicen las obras de intervención necesarias para mitigar el riesgo por deslizamiento. 35 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 6_006OPOSICIONMEDIDACAUTELARMPIOPEREIRA(.pdf) NroActua 24. 24 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Se deberá suspender el tráfico de vehículos y especialmente los de carga, por el carril vehicular adyacente a la zona del deslizamiento, ya que las vibraciones del terreno pueden contribuir con la desestabilización del suelo dado su alto nivel de saturación. Se deberá realizar la gestión correspondiente por parte de las directivas de Mercasa, para determinar a quien corresponde ejecutar las obras de intervención para la mitigación de esta problemática, teniendo en cuenta que todo el predio de la Central Minorista incluyendo esta zona del deslizamiento, está inscrita dentro de la ficha catastral No 6600010000300010152000 […]”.
(Destacado fuera del texto). 60. Copia de los documentos identificados con números 31907 de 11 de julio de 201836; 61857 de 5 de noviembre de 201937; y 49219 de 25 de agosto de 202238 suscritos por el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira en los que se informa sobre visitas técnicas realizadas a la zona y se destaca el riesgo por el socavamiento del talud de tierra que limita con el Rio Consota a la altura de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH. 61.
Copia del acta de visita núm. 62659 de16 de marzo de 2022 realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, de la que se destaca lo siguiente39: “[…] ASPECTOS ENCONTRADOS: SE REALIZÓ VISITA CONJUNTA EN COMPAÑÍA DE MARÍA EUGENIA ALFONSO, SUPERVISORA DE AREAS COMUNES, LOCALIZANDO LA ZONA AFECTADA, DONDE SE EVIDENCIÓ UN PROCESO EROSIVO DE UN TALUD DE UNA ALTURA APROXIMADA DE 18 MTS, CON UNA LONGITUD APROXIMADA DE 30 MTS, PROCESO QUE HA CAUSADO DESPRENDIMIENTO DE MATERIAL, PÉRDIDA DE TERRENO DONDE ESTABAN UBICADAS LAS PERRERAS DE MERCASA.
SE OBSERVA QUE POR PARTE DE MERCASA PREVENTIVAMENTE SE REALIZÓ SELLAMIENTO DE GRIETAS EN EL PAVIMENTO DEL PARQUEADERO, EL CUAL FUE INHABILITADO HACE 18 MESES Y PRODUCTO DEL ULTIMO EVENTO OCURRIDO HACE UNA SEMANA SE MOVIÓ LA MALLA PERIMETRAL 2 MTS. RECOMENDACIONES Y/O MEDIDAS PREVENTIVAS: CONTINUAR CON LAS ACCIONES PREVENTIVAS PARA MITIGAR EL RIESGO DE ACCIDENTES CONSIDERANDO LA ALTA AFLUENCIA DE TRABAJADORES Y VISITANTES OCASIONALES SE DARÁ TRASLADO A LA DIGER PEREIRA DE LA PRESENTE ACTA […]”.
(Destacado fuera de texto). 36 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 6_006OPOSICIONMEDIDACAUTELARMPIOPEREIRA(.pdf) NroActua 24. 37 Ibidem. 38 Ibidem. 39 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 3_003ANEXOSDEMANDA(.pdf) NroActua 1. 25 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
Copia del acta de visita núm. 62790 de 11 de mayo de 2022 realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER al predio de la empresa MERCASA, en la que se indicó40: «ASPECTOS ENCONTRADOS: DESLIZAMIENTO TRASLACIONAL MARGEN DERECHA RÍO CONSOTA FRENTE A GALPÓN P – SERVIENTREGA. APARENTEMENTE POR SOCAVACIÓN PRODUCTO DE LA DINÁMICA DEL RÍO. PRESENTA UNA ALTURA DE 20 METROS Y UN ANCHO COMPROMETIDO DE 10 METROS.
EN LA CORONA HAY GUADUILLA SOCAVADA. LA GRAN MAYORÍA CAÍDA SE ENCUENTRA EN LA BASE DE LA LADERA, LA CORONA COINCIDE DONDE SE ENCUENTRA EL CERRAMIENTO. POR PRECAUCIÓN SE AISLÓ EL ÁREA HASTA LA MITAD DE LA BANCA APROXIMADAMENTE. CERCA SE ENCUENTRA UN GUALANDAY QUE SUFRIÓ VOLCAMIENTO POR CHAMERO OTRA SE ENCUENTRA AFECTADA Y UNA CHEFLERA.
RECOMENDACIONES Y/O MEDIDAS PREVENTIVAS: SE DEBE ADELANTAR ESTUDIO GEOTÉCNICO CON DISEÑO Y PLANTEAMIENTO DE OBRA CIVIL QUE MITIGUE LA ACCIÓN DE SOCAVACIÓN, LA CUAL DEBE SER PRESENTADA A LA CARDER PARA LA OBTENCIÓN DE LOS CORRESPONDIENTES PERMISOS DE OCUPACIÓN DE CAUCE. POR PREVENCIÓN Y PRECAUCIÓN SE DEBE CORTAR TOTALMENTE EL GUALANDAY Y CHEFLERA.
DISPONER LOS RESIDUOS, SACAR LA GUADUILLA […]”. (Destacado fuera del texto). 63. Copia del concepto técnico núm. 1502 del 1.º de junio de 2022 realizado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, en el que se señaló lo siguiente41: “[…] ASUNTO: Visita de valoración técnica de condiciones de amenaza, vulnerabilidad y/o riesgo, en el sector de MERCASA, Galpón P del municipio de Pereira. […]
ANTECEDENTES Mediante Concepto Técnico 000272 09 de febrero de 2018 se concluyó que los deslizamientos de la ladera están relacionados con: 40 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI. Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 12_012SUBSANACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 9. 41 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 12_012SUBSANACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 9. 26 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -Sustitución de la Zona Forestal Protectora por vegetación de una profundidad radicular baja a moderada que no permiten una adecuada estabilidad del suelo en la base de la ladera. - Ladera conformada por probablemente por llenos antrópicos sin compactar y receptora de las aguas lluvias y de escorrentía. Lo anterior ha generado en el rio un cambio de dinámica, morfología y dirección del cauce, socavación lateral y profunda en la base de la ladera y pérdida de suelo.
En el mismo concepto se recomendó: -Para efectos del control de las condiciones de socavación manifiestos, la Central de Mayorista MERCASA deberá gestionar y/o implementar, acciones de mitigación que incorporen criterios de restauración de cauces, por medio de las siguientes acciones: - Perfilación del talud con un ángulo de reposo adecuado que permita ayudar a la estabilidad del suelo. - Construir una estructura de contención como muro y/o gaviones entre otros tipos de obras que permitan reducir la afectación que presenta el talud por la socavación que genera el rio.
Previamente deberá tramitar ante la CARDER los respectivos permisos para la ejecución de estas obras consultando en la página web de la Corporación www.carder.gov.co […]. Revegetalizar la Zona Forestal Protectora de las márgenes del rio especialmente la derecha siendo está la más afectada y que puede intervenir la estabilidad de la zona de parqueaderos.
La CARDER podrá suministrar el material y asesoría en caso de tener disponibilidad de los recursos. -Enviar copia del presente Concepto Técnico para su conocimiento y gestión de acciones pertinentes a la Dirección Operativa de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira. La Situación encontrada durante la visita, fue reportada mediante el siguiente registro fotográfico 27 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […] Mediante Oficio No 20038 del 28 de noviembre de 2019 de la subdirección de Gestión Ambiental Territorial se informó que se realizó visita el día 9 de octubre de 2019 concluyéndose que la unidad Mercasa PH, presenta problemas erosivos como socavación lateral de la base del talud a partir del río Consota, este deslizamiento presenta características retrogresivas, evidenciado con agrietamientos en la zona verde a un costado de la malla, como se manifiesta por indicios de movimientos paulatinos, de igual modo presencia de un árbol muy pesado en la zona que requiere observación y control permanente.
Asimismo, se realizaron las siguientes recomendaciones: […] Se efectúan además las siguientes para su cumplimiento en el corto plazo, soportadas en el estudio geológico - geotécnico con los correspondientes diseños de obra: -Se recomienda hacer sellamiento de grietas de zonas verdes con tierra cemento para evitar infiltración de agua por el suelo y por consiguiente, se genere colmatación y sobresaturación del terreno incrementando condiciones de inestabilidad de la zona. - Deberá propenderse por mejorar el ángulo de reposo del talud, a través de su perfilado, de tal forma que igual facilite la adecuación de manejos de aguas lluvias en el mismo. - La siembra de material vegetal debe corresponder a especies de porte menor, siendo una alternativa la siembra de vetiver, pero una vez obtenido el perfilamiento del talud. -Se debe hacer una recuperación de la franja forestal para poder tener una mitigación de estos procesos, mediante la siembra de especies de bajo porte, de igual modo, verificación y seguimiento del árbol que se encuentra en la zona.
Se recomienda hacer un mantenimiento de este espécimen con el fin de quitarle peso a la ladera. - Se remite copia a la Dirección Operativa de Gestión del Riesgo de Pereira para su conocimiento y acciones que se puedan derivar. ACTUALMENTE Frente al galpón P - Servientrega, margen derecha del río Consota, donde se presentó deslizamiento traslacional y socavación producto de la dinámica del río, con pérdida de cobertura vegetal en un tramo de 40 metros de ancho por una altura de 20 metros aproximadamente que presenta el talud, donde se encuentra guaduilla (Phyllostachys aurea) la cual en sectores puntuales se encuentra socavada y amenaza con volcarse.
Se evidencia que gran parte del material vegetal volcado se encuentra en la orilla del río y la base del talud. En inmediaciones de la corona del talud, donde se localizan los postes del anterior cerramiento y donde se estableció nuevamente la malla eslabonada sobre el 28 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co bordillo de la vía, se localiza un árbol de la especie conocida como gualanday (Jacaranda copaia) que sufrió volcamiento de una de sus bifurcaciones, durante un vendaval ocurrido en días pasados a la visita, dejando entrever que presenta chancro basal y donde afectó el brazo de otro arbusto, con la caída, de la especie Sheflera el cual fue cortado dejando la base expuesta.
Los residuos vegetales se apilaron en el borde del cerramiento. A uno de los costados del sector se encuentran un árbol aguacate y otros de acacia, además de un poste, a los cuales se les debe realizar monitoreo ya que de continuar el avance de la socavación, y que aunado a la presencia de una gran colonia de hormiga arriera en el momento de colapsar puede afectar aún más el sector por el desprendimiento del sistema radicular, en ese caso es mejor quitarle peso a la corona que se encuentra susceptible de deslizamiento.
Se evidencia, además, que parte del muro del cerramiento se encuentra con fisuras y dilataciones. El sector se encuentra restringido y aislado, mediante cinta de señalización, hasta la mitad de la vía y con avisos de no parquear en el sector. […] CONCLUSIONES Bajo los principios de prevención y precaución se requiere de la tala de la vegetación que se encuentra afectada por socavación frente al Galpón P- Servientrega a la altura de la Zona Forestal Protectora del río Consota en la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H, como es la guaduilla junto a los árboles y postes del cerramiento que se localizan en la corona del deslizamiento.
RECOMENDACIONES: Se debe adelantar estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación, el cual debe ser presentado a la CARDER para los correspondientes permisos de ocupación de cauce. Por precaución y prevención se debe cortar la totalidad del árbol del gualanday, la Sheflera y el aguacate que se encuentran en la zona aledaña al deslizamiento.
En el caso de requerirse la intervención de otros individuos arbóreos debe informarse de inmediato a la CARDER dado el avance del deslizamiento. Retiro de los postes que ya no están sirviendo de cerramiento y monitoreo a los postes de conducción de energía […]”. (Destacado fuera del texto). 64. Copia del documento identificado con núm. 49219 del 25 de agosto de 2022 suscrito por el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira, en el que se indicó lo siguiente42: “[…] INFORME DE VISITA TÉCNICA Asunto: Respuesta a solicitud de visita técnica para verificar el estado o existencia de riesgo y/o contingencias con derrumbe, deslizamiento, remoción o de similar naturaleza en el talud contiguo al parqueadero del galpón P Mercasa. 42 Cfr. índice 2 del Sistema de Gestión Judicial, SAMAI.
Archivos denominados: ED_CORREO_BLANCALILIA(.pdf) NroActua 2 y 12_012SUBSANACIONDEMANDA(.pdf) NroActua 9. 29 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Con el propósito de agilizar los mecanismos de atención, prevención y respuesta asociados a la ocurrencia de incidentes y/o eventos catastróficos en el Municipio de Pereira, presento a usted el siguiente concepto técnico.
El presente informe fue realizado por los contratistas Santiago Velásquez Valencia y Mónica Alejandra Sánchez adscritos a la Dirección de Gestión del Riesgo (DIGER). INFORMACIÓN GENERAL COMUNA/CORREGIMIENTO BARRIO DIRECCIÓN Olímpica Central Mayorista Mercasa Galpón P, Mercasa COORDENADAS 4.805630.-75.767152 […] DESCRIPCIÓN DE LA SITUACIÓN Y DEL EVENTO: Teniendo en cuenta que la Dirección de Gestión del Riesgo (DIGER) tiene como fin, buscar y realizar acciones para el reconocimiento y análisis de amenazas, con el objetivo de ayudar a la seguridad y la calidad de vida de la población, de parte de esta dependencia se realizó inspección visual al talud contiguo al parqueadero del galpón P de la Central Mayorista Mercasa ubicada en la comuna Olímpica con coordenadas geográficas: latitud. 4.805630 y longitud -75.767152.
La visita técnica se llevó a cabo por los contratistas Santiago Velásquez Valencia y Mónica Alejandra Sánchez para reconocer el estado actual del terreno. 30 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cabe resaltar que la situación inspeccionada ya cuenta con múltiples conceptos por parte de la Dirección de Gestión del Riesgo (DIGER), los cuales son: oficios con radicado 61857 del 05de noviembre del 2019, 31907 del 11 de julio del 2018 y 20165 del 22 de mayo del 2017.
DESCRIPCIÓN DE LA AMENAZA: El lugar inspeccionado consta de la central mayorista Mercasa, el cual en la parte suroeste, se encuentra el galpón P descrito más adelante, además de la vía interna y zona de parqueaderos la cual recorre longitudinalmente el talud inspeccionado distanciado a aproximadamente 3 metros del área de parqueaderos, contiguo a esta, se evidencia el muro de cerramiento en malla eslabonada con postes en concreto cada 2 metros, esto se puede observar en la imagen 6 del presente informe, continuando con la visita, se logra observar a menos de 2 metros de dicha área un talud de aproximadamente 80 metros de largo, altura de 8 metros, pendiente mayor al 70% y provisto de cobertura vegetal de mediano y alto porte, dicha vegetación se evidencia en una parte en guaduilla, gualanday, sheflera y aguacate, cabe resaltar que dichas especies no contribuyen a la estabilización del terreno, teniendo en cuenta que el suelo inspeccionado está compuesto por depósitos aluviales según la cartografía oficial del Servicio Geológico Colombiano (2015), los cuales están suprayacidos por suelos derivados de cenizas volcánicas, dicho material se denota saturado y con múltiples deslizamientos sobre el cuerpo y corona del talud.
El motivo de la visita se dio con la finalidad de reconocer el estado actual del terreno, ya que la situación presente ha sido de carácter retrogresivo, a tal punto que actualmente se ve involucrado parte de la infraestructura anteriormente mencionada. Es por lo dicho anteriormente que se reconoce una amenaza geotécnica en la zona (movimientos en masa), esto debido a diferentes evidencias presentes en el lugar, en primera instancia los movimientos en masa actualmente encontrados a lo largo del talud visitado, dicha situación se puede inferir como la consecuencia de la inestabilidad del terreno, la cual se puede estar presentando por factores tanto detonantes como contribuyentes que se mencionarán más adelante.
Así mismo es importante mencionar todos los indicios actualmente encontrados en la inspección visual hecha que revelan una futura retrogresión del proceso de remoción en masa, como lo son: grietas y fisuras de tracción continuas en la zona de parqueo contigua al galpón P, poste de energía con inclinación con respecto a la vertical, en sentido hacia el talud, asentamiento de aproximadamente 2 centímetros en el terreno contiguo a la malla de cerramiento y/o corona del talud e inclinación de la malla de cerramiento con respecto a la vertical en dirección hacia el talud.
Es por esto que se logra evidenciar la retrogresividad de dicha amenaza en la zona, sin embargo no es lo único evaluado, ya que también intervienen las altas precipitaciones (amenaza meteorológica),esto en consecuencia a que debido a la alta pendiente del talud, su altura considerable y el tipo de cobertura vegetal de alto porte, el cual no contribuye a la estabilización del terreno que, al momento de altas precipitaciones, el agua se infiltra en el área inspeccionada causando la saturación del terreno, el cual debido a los factores externos anteriormente mencionados, produce esfuerzos mayores a su resistencia ante el corte (cohesión y fricción) llegándose a presentar los deslizamientos evidenciados.
Por otra parte se reconoce el agente detonante, el cual es el agua, producto de los esfuerzos generados por los agentes externos, los cuales superan la capacidad de resistencia ante el corte, produciendo los eventos generados, y también existen ciertos factores contribuyentes, como lo sería la topografía del terreno, sus altas pendientes y alturas, también la cobertura actual la cual no propende a la estabilización del suelo, por el contrario, genera mayor peso y esfuerzos al mismo y finalmente la socavación del rio Consota a su ladera izquierda, afectando la base del talud o pie, lo que genera a su vez un factor de inestabilidad que contribuye a la ocurrencia de los fenómenos de remoción en masa ocurridos. 31 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DESCRIPCIÓN DE LA VULNERABILIDAD: En la inspección ocular realizada se visitó la Central Mayorista Mercasa, dicha central cuenta con múltiples estructuras de almacenamiento (galpones), visualmente en buen estado, en la parte suroeste se visualiza el galpón P, conjunto con la vía interna del lugar la cual recorre longitudinalmente el talud inspeccionado distanciado a aproximadamente 5 metros del carreteable, su sección transversal consta en un pavimento rígido con bordillos a ambos lados, los cuales conjunto con el bombeo de la vía (pendiente transversal para la partición de aguas lluvias) se generan pequeñas cunetas tipo V que transporten el agua hasta el punto de recolección de las mismas (sumideros), contiguo a la vía se localiza la zona de parqueo y el respectivo muro de cerramiento en malla eslabonada con postes de concreto, cabe aclarar que dicho cerramiento es nuevo, ya que el anterior se encuentra sobre el lugar de falla, causando el colapso parcial del mismo, y el aún existente se visualiza con inclinación con respecto a la horizontal, como se puede contemplar en la imagen 3 del presente informe, de igual manera se logró evidenciar asentamientos de aproximadamente 2 cm y grietas de tracción continuas en la zona de parqueo que actualmente se encuentra cerrada con lona verde, dicho cierre se realizó de manera longitudinal por toda el área que presenta afectaciones, esto con la finalidad de prevenir la perdida de bienes materiales y también disminuir las cargas ejercidas hacia la corona del talud.
En la visita realizada se logró apreciar diferentes partes de la infraestructura de la central mayorista comprometidas y vulnerables ante la situación inspeccionada, en primer lugar, se visualiza el poste de energía con inclinación con respecto a la vertical, es de vital importancia tener en cuenta que en el caso del colapso del elemento vertical, este no solamente podría atentar contra la integridad de las personas circundantes, sino también que dejaría sin suministro de dicho servicio público a una parte o toda la central, de igual manera se presentan fisuras y grietas en la zona de parqueo contigua al galpón P, lo que podría significar que la demarcación del plano de falla, está involucrando la estabilidad y buen funcionamiento del mismo, también se ve involucrado el muro de cerramiento y la vegetación contigua existente, ya que ambos presentan, al igual que el poste de energía, una evidente inclinación hacia el talud, generando inseguridad en el paso de dicha zona para los usuarios, como lo son los peatones (visitantes y/o trabajadores).
Por otra parte, cabe aclarar que al momento de la inspección ocular, también se logró evidenciar la presencia de la afectación a una red sanitaria de la central mayorista por los movimientos en masa presentados, ocasionando el vertimiento puntual de dichos residuos directamente a la fuente hídrica (Rio Consota), es importante resaltar que dicha situación contribuye con la inestabilidad de la zona, en consecuencia a que el vertimiento va directamente sobre el cuerpo del talud que presenta falla, lo que a su vez ocasiona la saturación del mismo y con esto aportando a la retrogresividad del evento evaluado.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES: Partiendo de los conceptos técnicos realizados en anteriores oportunidades, y como se manifestó en el oficio con radicado 31907 será entonces, posterior a la realización de los estudios técnicos correspondientes, la gestión directa por parte de la Administración General la Central Mayorista de Alimentos (MERCASA),adelantar la ejecución de las obras respectivas que permitan dar solución a esta problemática presentada", es que se le recomienda de manera reiterativa a la administración de la Central Mayorista realizar las actividades pertinentes que conlleven a la mitigación del evento evaluado, teniendo en cuenta que actualmente parte de su terreno se ve afectado por el mismo, y como se estipula en el Artículo 2° de la ley 1523 del 2012, en el cual se manifiesta que “La gestión del riesgo es responsabilidad de todas las autoridades y de los habitantes del territorio colombiano. […] 32 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, los habitantes del territorio nacional, corresponsables de la gestión del riesgo actuarán con precaución, solidaridad, autoprotección, tanto en lo personal como en lo de sus bienes, y acatarán lo dispuesto por las autoridades […]".
Así mismo, es necesaria la realización de las obras de mitigación por parte de la administración de la central mayorista para así evitar mayores afectaciones a su terreno, ya que cuando se trata de predios legalmente adquiridos, el propietario del bien inmueble debe preservar el estado y mantenimiento del mismo, conservándolo en buenas condiciones y cumpliendo con la normatividad vigente; así las cosas, se recomienda adelantar por parte de responsable y/o responsables del lugar el mantenimiento correspondiente, con el propósito de garantizar y mantener durante la vida útil de su inmueble, las condiciones adecuadas para su uso, con el apropiado personal idóneo, garantizando que se cumplan los requerimientos establecidos en la NSR-10 (norma técnica Colombiana de sismo resistencia) de acuerdo a la normatividad vigente para el sector.
Se remite copia del presente informe a la empresa pública Aguas y Aguas de Pereira, para que mediante sus competencias se realice el diagnóstico de la tubería sanitaria afectada, y en caso de ser red pública de alcantarillado, realizar las actividades que conlleven a la erradicación del actual vertimiento evidenciado. Se remite copia del presente informe a la empresa energía de Pereira para que mediante sus competencias se realice visita por parte del personal idóneo al lugar con la finalidad de verificar las condiciones de los postes de energía cercanos al evento presentado y en caso de ser necesario, realizar la movilización de dichos elementos y así evitar afectaciones a la red de energía de la zona [ ]”. 65.
La Sala considera que, en este estado inicial del proceso y sin que implique prejuzgamiento, con las pruebas allegadas al expediente es posible concluir lo siguiente: 65.1. Se desprende del documento identificado con número 20165 de 22 de mayo de 2017 suscrito por el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira que en la zona se han presentado deslizamientos que han puesto en riesgo a las personas que circulan por la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH y las zonas aledañas, por la existencia de grietas en el suelo. 65.2.
En el mismo sentido, mediante el acta de visita núm. 62659 de 16 de marzo de 2022 realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda - CARDER se precisó la existencia de un “PROCESO EROSIVO DE UN TALUD DE UNA ALTURA APROXIMADA DE 18 MTS, CON UNA LONGITUD APROXIMADA DE 30 MTS, PROCESO QUE HA CAUSADO DESPRENDIMIENTO DE MATERIAL, PÉRDIDA DE TERRENO DONDE ESTABAN UBICADAS LAS PERRERAS DE MERCASA […]”. 33 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 65.3.
La Sala observa que en el acta de visita núm. 62790 de 11 de mayo de 2022 realizada por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER se advirtió sobre la necesidad de “[…] ADELANTAR ESTUDIO GEOTÉCNICO CON DISEÑO Y PLANTEAMIENTO DE OBRA CIVIL QUE MITIGUE LA ACCIÓN DE SOCAVACIÓN […]”. 65.4. De la misma manera, se evidencia en el concepto técnico núm. 1502 del 1.º de junio de 2022, realizado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER que se “presenta problemas erosivos como socavación lateral de la base del talud a partir del río Consota, este deslizamiento presenta características retrogresivas, evidenciado con agrietamientos en la zona verde a un costado de la malla, como se manifiesta por indicios de movimientos paulatinos, […] en el momento de colapsar puede afectar aún más el sector por el desprendimiento del sistema radicular, en ese caso es mejor quitarle peso a la corona que se encuentra susceptible de deslizamiento […]”. 65.5.
La Sala destaca que en el documento identificado con núm. 49219 del 25 de agosto de 2022, suscrito por el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira se advirtió sobre la amenaza geotécnica en la zona y la posibilidad de movimientos en masa por la inestabilidad del terreno, situación que se agrava por las precipitaciones, la pendiente del terreno y la poca vegetación existente en la ladera. 65.6.
Adicionalmente, el Director Operativo de Gestión del Riesgo del Municipio de Pereira en el documento identificado con núm. 49219 de 25 de agosto de 2022 al presentar informe de visita técnica a la zona, advirtió la vulnerabilidad del deslizamiento en los siguientes términos: “[…] se visualiza el poste de energía con inclinación con respecto a la vertical, es de vital importancia tener en cuenta que en el caso del colapso del elemento vertical, este no solamente podría atentar contra la integridad de las personas circundantes, sino también que dejaría sin suministro de dicho servicio público a una parte o toda la central, de igual manera se presentan fisuras y grietas en la zona de parqueo contigua al galpón P, lo que podría significar que la demarcación del plano de falla, está involucrando la estabilidad y buen funcionamiento del mismo, también se ve involucrado el muro de cerramiento y la vegetación contigua existente, ya que ambos presentan, al igual que el poste de energía, una evidente 34 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inclinación hacia el talud, generando inseguridad en el paso de dicha zona para los usuarios, como lo son los peatones (visitantes y/o trabajadores) […]”.
(Destacado fuera de texto). 65.7. Asimismo, la Sala resalta que, de acuerdo con las conclusiones contenidas en el Concepto Técnico núm. 1502 del 1.º de junio de 2022, realizado por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda -CARDER, en el que se indicó que “[…] se requiere de la tala de la vegetación que se encuentra afectada por socavación frente al Galpón P-Servientrega a la altura de la Zona Forestal Protectora del río Consota en la Central Mayorista de Alimentos – MERCASA P.H, como es la guaduilla junto a los árboles y postes del cerramiento que se localizan en la corona del deslizamiento […]”, en esta etapa del proceso y sin que implique prejuzgamiento, se encuentra probado que el riesgo se presenta sobre la zona forestal protectora del Río Consota a la altura de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA, aspecto que fue considerado por el Tribunal luego de advertir que el asunto no se limita a la protección de intereses particulares de algún propietario de predios particulares, sino que las medidas para contrarrestar la situación de riesgo redundan en la seguridad de las personas que transitan por el lugar y la afectación del Río Consota, concretamente en la formación de palizadas aguas abajo, donde el cauce sufre el estrangulamiento o es más angosto. 65.8.
Por todo lo anterior, la Sala considera que en este estado del proceso y sin que ello implique prejuzgamiento, existe amenaza de deslizamiento en la zona que hace necesaria la adopción de las medidas cautelares, en procura de proteger el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, sin perjuicio que en el trámite del proceso el Tribunal encuentre probada la amenaza o vulneración de los demás derechos colectivos invocados por la parte actora. 66.
Al respecto, la Sala destaca que el Magistrado Sustanciador del Tribunal luego de analizar las pruebas allegadas al expediente concluyó que “[…] en las actas de visita y conceptos técnicos citados, se relaciona la amenaza geotécnica en la zona del talud ubicado en la Central Mayorista MERCASA, la estructura comprometida que genera inestabilidad del terreno y la vegetación de la zona forestal protectora del río Consota que produce 35 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cambio de dinámica, morfología y dirección del cauce, socavación lateral y profunda en la base de la ladera y pérdida del suelo […] Según la descripción de los conceptos técnicos, los problemas erosivos como la socavación lateral de la base del talud a partir del río Consota, presentan características retrogresivas, y en varias ocasiones se han presentado deslizamientos que han sido informados a las autoridades […]”.
(Destacado fuera del texto). 67. Así las cosas, la Sala considera que no le asiste razón al apoderado del Municipio de Pereira, en relación con que no se probó la amenaza de los derechos colectivos invocados en la demanda, toda vez que, como se precisó en este acápite, la Sala evidencia que está probado en esta etapa del proceso y sin que ello implique prejuzgamiento, que el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente se encuentra amenazado. 68.
Ahora bien, respecto a la prueba de vulneración de los demás derechos colectivos, concretamente del goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, así como a la moralidad administrativa, la Sala reitera que corresponderá al Tribunal, en el curso del proceso y cuando se hayan practicado la totalidad de las pruebas, determinar si esos bienes jurídicos se encuentran amenazados o vulnerados.
Sobre la competencia del Municipio de Pereira en el caso concreto 69. El Tribunal consideró que “[…] de acuerdo con el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, el Estado en cabeza de todas las autoridades en todos los niveles que cumplan una función pública, y que tengan relación con el siniestro, deben proteger a las personas de los desastres que sean técnicamente previsibles, siendo el municipio la entidad principal con el deber de protección de acuerdo con sus competencias generales y específicas […]”, y que correspondía a los municipios “[…] dirigir sus acciones en el sentido de evitar o minimizar los daños ambientales, a la luz del principio de prevención, según el cual ante la posible producción de daños o de la constatación de la existencia de riesgos frente al medio ambiente, debe adoptar decisiones con antelación a la concreción del riesgo o a la causación del daño […]”.
(Destacado fuera de texto). 36 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 70. El apoderado del Municipio de Pereira afirmó que de acuerdo con los artículos 2.º y 37 de la Ley 1523 de 2012 la parte demandante tiene responsabilidades en materia de gestión del riesgo y el Departamento de Risaralda es corresponsable en materia de gestión del riesgo, por lo que a su juicio, la orden de realizar el estudio geotécnico también debe impartirse al Departamento y a la parte actora. 71.
La Sala considera que de acuerdo con el marco normativo referido supra corresponde a los alcaldes en materia de gestión del riesgo, como jefes de la Administración Local, responder directamente en la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el Municipio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres en el área de su jurisdicción. 72.
Así las cosas, la Sala considera que la orden impartida al Municipio de Pereira de adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona Forestal Protectora del Río Consota en el límite de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH, resulta acorde con la responsabilidad del Municipio como principal llamado a realizar acciones tendientes a la gestión del riesgo en su territorio. 73.
Ahora bien, la Sala destaca que de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, que fueron referidos supra, es posible que el Municipio pueda acudir a otros niveles de la Administración Pública para realizar, en colaboración con otras autoridades, las acciones tendientes a la gestión del riesgo de desastres en su territorio, cuando el Municipio requiera de esa concurrencia. 74.
La Sala advierte que el argumento relacionado con la necesidad de impartir la orden al Departamento de Risaralda para que realice el estudio geotécnico, resulta improcedente en este estado del proceso, toda vez que el Departamento de Risaralda no ha sido vinculado al trámite procesal y, en consecuencia, no tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto a la solicitud de medida cautelar, ni frente al auto apelado.
En este sentido, corresponderá al Tribunal, en el trámite del proceso, de considerarlo necesario, determinar si debe o no vincularse al Departamento. 37 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 75. En el mismo sentido, la Sala destaca que lo previsto en el artículo 2.º de la Ley 1523 de 2012, respecto a la responsabilidad de los habitantes del territorio colombiano y la corresponsabilidad en materia de gestión del riesgo, no supone que la parte actora esté obligada, como lo entiende el apoderado del Municipio de Pereira, a realizar el estudio geotécnico ordenado por el Tribunal, máxime cuando la orden impartida en el auto recurrido precisa que el referido estudio debe hacerse sobre la ladera que limita con la franja de protección del Río Consota como consecuencia del riesgo de deslizamiento que se presenta en esa zona y que amenaza con vulnerar el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente. 76.
En este punto, la Sala considera que, si bien es cierto, en este estado del proceso y sin que ello implique prejuzgamiento, no resulta procedente extender a la parte actora la orden para la realización del estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil, esto no es óbice para que el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el trámite del proceso, y una vez haya decretado y practicado las pruebas necesarias para resolver la controversia, determine si existe corresponsabilidad de la parte actora en la causación del riesgo de deslizamiento por la socavación de la ladera del Río Consota en la zona de reserva forestal protectora a la altura de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH, de conformidad con el principio de corresponsabilidad previsto en el artículo 2.º de la Ley 1523 de 2012 y de acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación43. 77.
Aclarado lo anterior, la Sala considera que la orden impartida al Municipio de Pereira resulta necesaria en este estado inicial del proceso, no implica atribución de responsabilidad alguna en los términos de la jurisprudencia anteriormente indicada, y encuentra sustento normativo en el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 de 1998 que prevé que el juez de la acción popular puede decretar la medida cautelar para “[…] ordenar […] los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”. 43 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de noviembre de 2018, Consejero Ponente Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 66001233300020130007002. 38 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 78.
Asimismo, la Sala considera que la orden es proporcional por las siguientes razones: i) se fundamenta en el marco del Sistema de Gestión del Riesgo, en el que el Municipio tiene competencia directa y principal; ii) el estudio se ordenó sobre la “[…] zona forestal protectora del Rio Consota[,] [a la altura de] […] la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H. […]”; y iii) las pruebas allegadas en esta etapa inicial del proceso permiten concluir la necesidad de realizar el estudio geotécnico para determinar las acciones necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos invocados, razones suficientes para desvirtuar el argumento expuesto por el apoderado del Municipio sobre la imposibilidad de realizar el estudio geotécnico por la prohibición de invertir recursos públicos en predios privados, por lo que este último argumento tampoco está llamado a prosperar.
Sobre la necesidad y pertinencia de la orden impartida en la providencia que decretó la medida cautelar. 79. El apoderado del Municipio de Pereira aseguró que la orden impartida por el Tribunal no cumplió con los requisitos para el decreto de la medida cautelar. 80. Al respecto, la Sala considera que, en los términos del artículo 230 de la Ley 1437, sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone que estas podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.
La norma establece, adicionalmente, que, para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las medidas explicadas en el marco normativo supra, en especial, impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer. 81. Sobre la orden impartida por el Tribunal consistente en que el Municipio de Pereira debe adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de la obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona Forestal Protectora del Río Consota en la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH, la Sala considera que lo ordenado atiende a la previsión contenida en el literal “d” del artículo 25 de la Ley 472 según la cual el juez podrá, de oficio o a solicitud de parte, decretar debidamente motivadas las medidas cautelares que estime pertinentes para prevenir un daño inminente o para hacer 39 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cesar el que se hubiere causado y, en especial, “[…] ordenar […] los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo […]”.
En relación con esta clase de medidas, la Sección Primera del Consejo de Estado mediante auto de 11 de abril de 201844, precisó lo siguiente: “[…] Ahora, en relación con la medida cautelar enunciada en el literal d) del artículo 25 de la Ley 472, la Sala advierte que esta busca, a través de un estudio técnico, establecer la naturaleza de un daño, con el fin de determinar qué medidas son las más idóneas para mitigarlo de forma urgente.
De lo anterior, resulta claro para la Sala que la finalidad de dicha medida es la de hacer cesar el daño que se hubiese causado, para lo cual resulta necesario practicar un estudio técnico que identifique su naturaleza y las medidas para repelerlo. Siendo ello así, es evidente que para que proceda su práctica es necesaria la existencia material y real del daño […]”. 82.
En ese orden y conforme lo explicado, la orden impartida por el Tribunal a título de medida cautelar se encuentra justificada en este caso concreto porque, por un lado, atiende a una situación probada, relativa al riesgo de deslizamiento del talud de tierra por socavación de la margen derecha del Río Consota a la altura de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH; y, por el otro, la ausencia del estudio geotécnico cuya necesidad está probada en los informes técnicos obrantes en el expediente. 83.
En consecuencia, se cumplen los presupuesto para el decreto de la medida cautelar en los términos del literal “d” del artículo 25 ibidem porque, en este estado del proceso y sin que implique prejuzgamiento, se encuentra probada la existencia del riesgo y la ausencia de estudios que permitan la adopción de medidas preventivas, mientras se determinan las definitivas que se deban adoptar para garantizar la protección de los derechos e intereses colectivos de la comunidad ante la amenaza de riesgo de deslizamiento del talud de tierra como consecuencia de la socavación de la margen derecha del Río Consota. 84.
Asimismo, la Sala destaca que las órdenes impartidas por el Tribunal en el auto apelado no se constituyen en órdenes definitivas sino que tienen como propósito el de, en forma provisional, garantizar la protección de los derechos e 44 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. Auto de 11 de abril de 2018 proferido en el proceso identificado con NUR. 850012333000201700230-01.
C.P. doctora María Elizabeth García González. 40 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co intereses colectivos producto de la amenaza material y actual que representa la situación bajo estudio; medida que para la Sala se considera proporcional e idónea y que encuentra sustento en las competencias principalísimas que asisten al Alcalde Municipal en materia de gestión del riesgo, las cuales se explicaron en el marco normativo de esta providencia; y es que, se reitera, el Municipio, en cabeza del Alcalde, es responsable de la gestión del riesgo en el respectivo territorio porque estos, como jefes de la Administración Local, representan al Sistema Nacional en el respectivo distrito o municipio; y conducen no solo el desarrollo local, sino que son responsables directos de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en su territorio, incluyendo el conocimiento y la reducción del riesgo y el manejo de desastres; ello sin perjuicio de las competencias del orden territorial y Nacional que se activan en el evento en que el Municipio lo solicite.
Conclusiones de la Sala 85. La Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente en esta etapa del proceso y, sin que ello implique prejuzgamiento, es posible concluir que existe amenaza al derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente con ocasión de la socavación de la ladera del Río Consota a la altura de la Central Mayorista de Alimentos MERCASA PH en el Municipio de Pereira. 86.
La Sala considera que la orden impartida al Municipio de Pereira relacionada con adelantar el estudio geotécnico con diseño y planteamiento de obra civil que mitigue la acción de socavación frente al Galpón P a la altura de la Zona forestal protectora del Río Consota en la Central Mayorista de Alimentos MERCASA P.H., resulta proporcional y se ajusta a las competencias de la precitada entidad territorial. 87.
Finalmente, la Sala considera que, en este estado del proceso y sin que ello implique prejuzgamiento, la orden referida en el numeral anterior no debe impartirse a la parte actora y al Departamento de Risaralda, en razón a que el obligado principal en materia de gestión del riesgo es el Municipio en su territorio, se trata de una medida preventiva para determinar las acciones necesarias para 41 Número único de radicación: 660012333000202300026-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la protección de los derechos colectivos invocados y, adicionalmente, porque el Departamento de Risaralda no fue vinculado al trámite procesal. 88.
Por todo lo anterior, la Sala confirmará el auto de 26 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, tal como se determinará en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 26 de julio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Risaralda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena devolver el expediente al Tribunal Administrativo de Risaralda. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que el anterior auto fue leído, discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.