Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Bogotá, D.C., catorce (14) de noviembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ.
Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 6 de marzo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1. Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1.
Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Nubia Elsy Rodríguez Lozada, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: (i) RDP 30225 del 18 de agosto de 2016, que negó el reconocimiento de una pensión gracia;
(ii) RDP 36100 del 27 de septiembre de 2016, 2 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y (iii) RDP 37995 del 10 de octubre de 2016, que desató el recurso de apelación incoado dentro de dicha actuación y ratificó la postura de la administración; y (iv) el auto ADP 2915 del 20 de abril de 2017, en el que se ratificó el no reconocimiento del derecho pensional pretendido.
Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: (i) reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación equivalente al 75% del salario promedio mensual percibido al momento de la adquisición del estatus pensional, esto es, el 4 de febrero de 2016; ii) cancelar el valor de las mesadas pensionales y adicionales con los correspondientes reajustes de ley desde la fecha de acreditación de requisitos de pensionada; iii) reconocer los intereses moratorios de que trata el artículo 141 de la Ley 100 de 1993; iv) cumplir la sentencia al tenor de lo dispuesto en los artículos 192 y 195 del CPACA; y v) condenar en costas procesales. 1.1.2.
Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Nubia Elsy Rodríguez Lozada nació el 18 de diciembre de 1958, luego cumplió 50 años de edad, el 18 de diciembre de 2008. ii) Prestó servicios como docente por más de 20 años de la siguiente manera: • Al magisterio del departamento de Cundinamarca, como maestra interina, en los períodos comprendidos entre el 11 de abril y el 9 de junio y el 17 de septiembre y el 5 de noviembre de 1980, nombrada por medio de los Decretos 1780 del 29 de abril y 4559 del 4 de noviembre de ese año, respectivamente. 3 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada • Al magisterio del distrito de Bogotá, como docente en propiedad desde el 23 de mayo de 1996, hasta la fecha de radicación de la presente demanda, nombrada por medio de la Resolución 335 del 23 de abril de 1996. iii) Los nombramientos fueron hechos por entidades del orden departamental y territorial, respectivamente. iv) El 16 de marzo de 2016, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336 de la Constitución; 1, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 del Decreto Ley 2277 de 1979; y el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la actora expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos demandados transgredieron las disposiciones citadas, por cuanto se desconocieron las obligaciones en ellas contenidas y, en consecuencia, adolecen de falsa motivación. ii) La vinculación laboral de la demandante antes del 31 de diciembre de 1980 es de carácter territorial (nacionalizada), pues los nombramientos en interinidad fueron efectuados por el departamento de Cundinamarca, para cumplir sus funciones es escuelas de carácter rural; por su parte, la relación laboral con el distrito de Bogotá, que tuvo lugar a partir del 23 de marzo de 1996, no puede catalogarse como del nivel nacional pues no es una designación emanada del Ministerio de Educación, sino de la citada autoridad territorial. iii) La señora Nubia Rodríguez cumple con todos los requisitos previstos en las 4 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, tales como contar con 50 años de edad, más de 20 años de servicio en sectores distintos al nacional, haber ejercido la labor docente en el nivel territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y haber desempeñado la labor con honradez, por lo que existe razón legalmente valida que impida el reconocimiento del derecho pretendido. 1.2.
Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso1 que la demandante no cumple con las exigencias necesarias para la concesión de una pensión gracia de jubilación, pues no es posible tener en cuenta el servicio docente prestado en interinidad antes del 31 de diciembre de 1980, debido a que los decretos de nombramiento aportados en sede administrativa fueron suministrados en copia simple, al paso que no se allegaron las actas de posesión. Propuso como excepción previa la «inexistencia del requisito de procedibilidad para acudir a la jurisdicción administrativa» y como excepciones de fondo: ausencia de vicios en el acto administrativo, cobro de lo no debido, buena fe, inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, prescripción, imposibilidad de intereses moratorios e imposibilidad de condena en costas. 1.3.
La sentencia apelada 1.3.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia escrita proferida el 6 de marzo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) Sobre el cumplimiento de los requisitos legales para acceder al derecho a la pensión gracia de jubilación, se advierte que la señora Rodríguez Lozada satisface el relativo a la edad, pues de acuerdo con el registro civil de nacimiento aportado al 1 Folios 108 al 115. 2 Folios 146 al 158 reverso.
Con ponencia de la magistrada Amparo Oviedo Pinto. 5 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada proceso se encuentra que nació el 18 de diciembre de 1958, por lo que tal exigencia se satisfizo el 18 de diciembre de 2008. ii) A partir de los certificados allegados al plenario se encontró que la accionante prestó sus servicios como docente en plazas del departamento de Cundinamarca, específicamente de la Secretaría de Educación del municipio de Gachetá entre el 11 de abril y el 9 de junio de 1980, del 17 de septiembre al 5 de noviembre de ese mismo año y entre el 14 de julio y el 7 de septiembre de 1982.
Lo anterior quiere decir que laboró como docente oficial con nombramiento territorial durante 5 meses y 13 días. De acuerdo con lo anterior, se encuentra cumplido el requisito de haberse vinculado al sector oficial como docente antes del 31 de diciembre de 1980. Es cierto que en un certificado inicial, el director de personal de Instituciones Educativas del departamento de Cundinamarca informó que en sus archivos no reposaban documentos que dieran cuenta de vinculación laboral alguna de la señor Nubia Elsy Rodríguez Lozada con esa entidad territorial, dicho documento fue corregido en el sentido de indicar que la mencionada afirmación obedeció a que la accionante laboró en calidad de docente interina, por lo que no existían datos sobre nombramientos en propiedad. iii) Al expediente se aportó certificación expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá del 30 de agosto de 2017, en donde se da cuenta que la actora tiene la condición de docente territorial «del subtipo distrital», financiada con recursos propios de esa entidad y nombrada en propiedad desde el 23 de mayo de 1993, para un total, hasta el momento de elaboración de la certificación, de 21 años, 3 meses y 7 días, que sumado a los periodos antes citados, da un total de 21 años, 8 meses y 20 días computables para la pensión gracia. iv) No hay prueba alguna de que la señora Nubia Rodríguez haya sido sancionada disciplinariamente o de cualquier otra circunstancia que desvirtúe su buena conducta.
En ese sentido, se encuentran satisfechos todos los requisitos necesarios para el reconocimiento de la mesada pensional gracia de la accionante, derecho 6 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada que adquirió el 10 de diciembre de 2015, momento en el que cumplió los 20 años de servicio y ya acreditaba los 50 años de edad. v) El monto de la mesada debe concederse en cuantía del 75 % del salario promedio mensual devengado en el año anterior a la adquisición del derecho, con inclusión de los factores de sueldo, bonificación Decreto, y 1/12 de las primas de servicios, vacaciones y navidad. 1.3.2.
La aclaración de voto3 El magistrado Samuel José Ramírez Poveda aclaró su voto en el sentido de indicar que la pensión gracia de jubilación tiene el propósito de zanjar desigualdades salariales entre los docentes territoriales y los nacionales; sin embargo, en el presente proceso no se señaló ni demostró que existiera algún tipo de desnivelación salarial o prestacional en razón de su tipo de vinculación. Del mismo modo, señaló que «no puede hablarse de la existencia de un sistema de transición en materia de pensión gracia, que implique que, por una vinculación de un día, un mes o tres meses anteriores a 1981, se genere el derecho ya que su carácter es de dádiva o de retribución que se adquiere sin efectuar aportes, constituyéndose en una carga para el sistema pensional».
Finalmente señaló que tampoco está demostrado que el no reconocimiento de una pensión gracia de jubilación afecte los derechos fundamentales, pues por el mismo tiempo laborado tienen derecho a recibir una pensión ordinaria de jubilación como cualquier otro trabajador del Estado. 1.4. El recurso de apelación El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia al considerar que la accionante no cumple con el requisito de 20 años de servicio 3 Folios 159 al 160. 7 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada en el sector docente departamental, distrital, municipal o nacionalizado, toda vez que no es posible computar los tiempos como docente nacional ni en el desempeño de actividades administrativas.
Adicionalmente, tampoco hay lugar a tener en cuenta los tiempos previos a 1980 debido a que no fue posible «identificar la labor».4 1.5. Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandada reiteró los argumentos expuestos en las oportunidades procesales. La parte demandante guardó silencio5 1.6. El Ministerio Público El Ministerio público guardó silencio.6 La Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2. Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 4 Folios 165 al 169. 5 Memorial en el índice 22 del portal Samai. 6 Constancia secretarial en folio 239. 8 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».11 7 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.
Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.
Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.
Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 9 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».
En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».
Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.
Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018). En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».
Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada después del 29 de diciembre de 1989.
Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar de 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.
Hechos probados 2.3.1. Edad y tiempo de servicios i) Conforme al registro civil de nacimiento, la señora Nubia Elsy Rodríguez Lozada nació el 18 de diciembre de 1958, por lo tanto, cumplió 50 años de edad el 18 de diciembre de 2008.19 ii) El 29 de abril de 1980, mediante Decreto 1708 «por la cual se conceden unas licencias sin remuneración y se dictan otras disposiciones en la división de educación elemental», el gobernador y el secretario de educación del departamento de Cundinamarca, en uso de sus atribuciones legales, nombró en interinidad a la demandante como profesora en la Escuela Rural El Chircal del municipio de Gachetá, en remplazo de otro educador al que se le concedió licencia por 60 días a partir del 11 de abril de 1980.20 La accionante tomó posesión del cargo el 31 de mayo de 1980.21 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 2. 20 Folios 7 al 9. 21 Acta de posesión en folio 11. 14 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada iii) El 4 de noviembre de 1980, mediante Decreto 4559 «por la cual se hacen unos nombramientos interinos en Educación Media del Departamento», el gobernador y el secretario de educación del departamento de Cundinamarca, en uso de sus atribuciones legales, nombró en interinidad a la demandante como profesora en la Normal Departamental de Gachetá, en remplazo de otra educadora a la que se le concedió licencia de maternidad por 50 días a partir del 17 de septiembre de 1980.22 La accionante tomó posesión del cargo, pero la fecha es ilegible.23 iv) Mediante el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá hizo constar que la maestra se vinculó, en propiedad, a través de la Resolución 335 del 23 de abril de 1996 y prestó sus servicios desde el 23 de mayo de ese año en el Centro Educativo Distrital Rómulo Gallegos, en calidad de docente territorial financiada con recursos propios del ente territorial.24 v) Según el certificado de salarios emitido el 30 de agosto de 2017 por la Secretaría de Educación del distrito de Bogotá, la señora Nubia Elsy Rodríguez devengó entre junio de 2014 y diciembre de 2016, los factores salariales de sueldo, prima especial, bonificación decreto [sic], prima de vacaciones y prima de navidad.25 2.3.2.
Actuación administrativa i) El 18 de agosto de 2016, la UGPP profirió la Resolución RDP 030225 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 16 de marzo de 2016, al argumentar que los tiempos servidos con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 no pueden ser tenidos en cuenta porque los decretos de nombramiento fueron aportados en copia simple, no se aportaron las actas de posesión y la información suministrada por el FOMAG señala que la vinculación en propiedad solo ocurrió hasta el 23 de mayo de 1996.26 22 Folios 4 al 6. 23 Acta de posesión en folio 10. 24 Folio 12. 25 Folio 13. 26 Folios 17 al 19. 15 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada ii) Los días 27 de septiembre y 10 de octubre de 2016, la UGPP expidió las Resoluciones RDP 036100 y RDP 037995, por las cuales resolvió los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la anterior decisión y la confirmó.27 2.4.
El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala confirmará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia a favor de la demandante al observar las siguientes circunstancias.
Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período, previo al 31 de diciembre de 1980. Antes del 31 de diciembre de 1980, la señora Nubia Elsy Rodríguez acreditó dos vinculaciones en el servicio docente oficial en interinidad; el primero por medio del Decreto 1708 de 198028 por un periodo de 60 días comprendido entre el 11 de abril y el 9 de junio de 1980, en la Escuela Rural El Chircal del municipio de Gachetá, y el segundo a través del Decreto 455929 del 4 de noviembre de 1980, por un lapso de 50 días, surtido del 17 de septiembre al 5 de noviembre de ese año, en la Normal Departamental de Gachetá. Bajo este escenario, tal como lo determinó el a quo, se encuentra acreditado que la demandante tuvo una vinculación como docente nacionalizada, teniendo en cuenta que el nombramiento fue efectuado por el gobernador y el secretario de 27 Folios 20 al 27. 28 Decreto 1708 del 29 de abril de 1980. 29 Decreto 4559 del 4 de noviembre de 1980 16 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada educación del departamento de Cundinamarca atendiendo a sus atribuciones legales y por el término de duración de dos licencias otorgadas a otros educadores.
Esta Corporación en múltiples pronunciamientos ha señalado que la vinculación en interinidad «es plenamente computable para efectos del reconocimiento y pago de la pensión gracia como quiera (sic) que tal figura se utilizó como un mecanismo mediante el cual la administración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos».30 En efecto, la Sala ha sostenido que los servicios prestados por docentes vinculados en interinidad o en forma temporal, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo de los 20 años exigidos en la norma.
En tal sentido se pronunció la Subsección en sentencia del 13 de febrero de 2014, al señalar lo siguiente:31 En este punto, vale la pena aclarar que no le asiste razón a la entidad demanda (sic) al señalar que los tiempos que la demandante pretende hacer valer, en los que laboró por los periodos arriba mencionados como docente interina para cubrir licencias de otros docentes, no pueden ser tenidos en cuenta como quiera que no se generó relación laboral alguna y ningún tipo de vinculación, pues la Corte Constitucional32 ha venido sosteniendo, lo siguiente: “… Sostuvo que, en ningún caso, esos parámetros de contratación son imputables al docente quien, sin importar la forma como ha de ser vinculado, cumple funciones similares en el campo educativo y, en consecuencia, está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales y hora cátedra, a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado. [Resalta la Sala]. 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 27 de septiembre de 2018, radicado 25000 23 42 000 2014 00012 01 (3050-15), M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas. 31 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 13 de febrero de 2014, radicado 17001 23 31 000 2012 00008 01(2022-13), M.P. Alfonso Vargas Rincón. 32 Sentencia C-517 de 1999 17 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada En consecuencia, esta Sala encuentra que la vinculación de la señora Nubia Elsy Rodríguez como docente en interinidad puede ser tenida en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, «sin que para ello sea relevante la forma en la que fue provisto el empleo, es decir, si lo fue en carrera o en forma interina o temporal, pues no existe diferencia en la forma en que dichos servidores desarrollan la actividad docente con aquellos que han sido nombrados en propiedad».33 Así las cosas, la actora fue nombrada docente en enseñanza básica y media por el gobernador y el secretario de educación del departamento, acto en el cual no se especifica que la plaza sea nacional, al paso que no obran elementos que permitan afirmar que la designación provenía directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
Corolario a ello, esta Sala ha precisado que «la afirmación de que dicha nominación tiene carácter nacionalizado también encuentra respaldo en lo dispuesto en el artículo 1° de la ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».
De suerte que carezcan de fundamento las aseveraciones plasmadas en el escrito de apelación, pues en efecto obran los medios de prueba a partir de los cuales se logra advertir de manera inequívoca que la accionante sí estuvo vinculada a la docencia antes del 31 de diciembre de 1980 a través de una designación de carácter nacionalizada.
Así las cosas, los mencionados periodos sí resultan computables para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 3 meses y 20 días, y adicionalmente acredita el requisito de haber ostentado una vinculación territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 3 de noviembre de 2022, radicado 25000234200020130396301 (6014-2018), M.P. William Hernández Gómez. 18 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada 2.4.2.
Segundo período. Desde el 23 de mayo de 1996 hasta el 10 de diciembre de 201534 Este segundo período está determinado por la Resolución 335 del 23 de abril de 1996,35 mediante la cual se nombró a la accionante como maestra en propiedad de básica primaria, en condición de docente territorial y cuyos emolumentos son pagados con recursos propios del distrito de Bogotá. Bajo este escenario, se trata sin duda de una vinculación de carácter nacionalizado, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad de orden distrital, con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.
La anterior afirmación se soporta, además, en el hecho de que la Ley 91 de 1989 únicamente definió como docentes nacionales a los nombrados por la mencionada cartera ministerial y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Aunado a ello, la afirmación de que la designación tenga carácter nacionalizado también encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, en tanto dispone que son nacionalizados aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975».
De manera que, teniendo en cuenta que en el asunto bajo análisis la docente fue nombrada por una entidad territorial con posterioridad al 1.º de enero de 1976, con ocasión de la nacionalización, y de las certificaciones obrantes en el dosier, es dable 34 Fecha de adquisición del estatus pensional delimitada en la sentencia de primera instancia. 35 Certificado Resolución 335 de 1996.pdf 19 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada concluir que la naturaleza jurídica de la vinculación de la demandante es nacionalizada.
En este orden de ideas, este segundo período analizado, equivalente a 19 años, 6 meses y 17 días, también resulta válido para estudiar las pretensiones de la demandante, y en ese orden, le asiste razón al a quo al acceder al reconocimiento pretendido. Ahora, en cuanto a la fecha de adquisición del derecho, de las pruebas obrantes en el plenario se acredita que la señora Nubia Elsy Rodríguez cumplió 50 años de edad el 18 de diciembre de 2008, mientras que el requisito de los 20 años de servicio se satisfizo, de acuerdo con los tiempos de servicio certificados, el 10 de diciembre de 2015, momento en el que coincidió el cumplimiento de ambas exigencias, es decir, edad y tiempo de servicio, por lo que es a partir de la mencionada fecha que debe operar el reconocimiento del derecho a la pensión gracia, tal como lo determinó el a quo.
Del mismo modo, la Sala no encuentra configurado el fenómeno de la prescripción trienal de mesadas, toda vez que la reclamación administrativa se elevó el 18 de agosto de 2016, es decir, menos de 1 año después de la causación de la mesada; además, los actos administrativos datan de los meses de septiembre y octubre de 2016, al paso que la presente demanda fue radicada el 15 de septiembre del año 2017,36 esto es, menos de 3 años desde la causación del derecho o la reclamación administrativa. 2.5.
De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil». 36 De acuerdo con la información consignada en el acta de reparto visible en el folio 49. 20 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que, para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,37 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.
Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.
En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas en segunda instancia. 3.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser confirmada, pues se acreditaron los requisitos previstos en la norma para acceder a la pensión gracia 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 21 Radicación: 25000 23 42 000 2017 04528 01 (2800-2019) Demandante: Nubia Elsy Rodríguez Lozada reclamada.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia del 6 de marzo de 2022, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ LUIS EDUARDO MESA NIEVES (E) Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MLBC CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.