CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: FRAYD SEGURA ROMERO Demandada: SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación oportunamente presentado por el señor Frayd Segura Romero contra la sentencia de 24 de abril de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
I.
ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. El señor Frayd Segura Romero presentó demanda contra la Superintendencia de Notariado y Registro, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en las leyes 472 de 5 de agosto de 19982 y 1437 de 18 de enero de 20113. 2. El demandante solicitó la protección de los derechos colectivos previstos en los literales “j” y “m” del artículo 4.º de la Ley 4724, en el marco de las siguientes pretensiones: “[…] 3.1: Garantizar los derechos colectivos contemplados en la Ley 446 (sic) de 1998, Art. 4, literal j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y el literal m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;
Ordenando (sic) al accionado si es el caso, por cuanto ya tiene una ficha técnica realizar nuevamente la FICHA 1 Cfr. índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “1ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”. 2 “[…] Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones […]”. 3 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 4 “[…] Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos.
Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […] j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna. […] m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. […]”. 2 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero TECNICA (sic) en el municipio de SAN MARTIN (sic) CESAR, FORMATO FICHA TÉCNICA SOLICITUD DE INFORMACIÓN PARA ESTUDIOS DE CREACIÓN DE NOTARIAS Y ORIP DEL PROCEDIMIENTO EVALUAR Y RECOMENDAR LAS NECESIDADES DE CREACIÓN, SUPRESIÓN Y/O MODIFICACIÓN DE LOS CÍRCULOS NOTARIALES O REGISTRALES (sic)
3.2. SE ORDENE a la Superintendencia de Notariado y Registro, de conformidad con las atribuciones conferidas por el numeral 7 del artículo 11 del Decreto 2723 de 2014, proponer al Gobierno nacional la creación de una nueva plaza para el ejercicio de la función notarial EN EL MUNICIPIO DE SAN MARTIN CESAR, lo cual en algunos casos puede conllevar la creación de un círculo notarial […]”5 (Negrilla original del texto). 3.
Como fundamento fáctico, la parte demandante indicó que el corregimiento de San Martín fue elevado a categoría de municipio mediante ordenanza núm. 015 de 16 de noviembre de 1983, expedida por la Asamblea del departamento del Cesar y, para el año 2023, contaba con 30.559 habitantes, según información brindada por el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas (DANE). 4.
Relató que los habitantes del municipio no cuentan con servicios notariales; por lo tanto, dependen del círculo notarial del municipio de San Alberto que se encuentra a 30 kilómetros de distancia, lo que, en su criterio, limita el “[…] tráfico jurídico, el derecho fundamental al reconocimiento de personalidad jurídica […] el derecho de acceso a la justicia […]” y, en general, implica al menos una carga adicional para el ejercicio de los derechos que dependen de los servicios notariales. 5.
Mencionó que la Superintendencia de Notariado y Registro realizó en el año 2021 una solicitud de información para estudios de creación de notarias, con el objeto de recomendar la necesidad de creación, supresión o modificación de los círculos notariales y registrales. En esa oportunidad se encontró que el Municipio contaba con 28.769 habitantes. 6.
Explicó que, a la fecha de presentación de la demanda, el municipio de San Martín cuenta con más de 30.000 habitantes y por ende se cumple el requisito que habilita la creación de la notaría o, al menos, la elaboración de la ficha técnica para que la Superintendencia solicite al Gobierno Nacional su creación. I.2. Actuación procesal en primera instancia 7.
El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante auto de 7 de noviembre de 20246, admitió la demanda y ordenó la notificación y el traslado correspondiente a la demandada para que contestara, propusiera excepciones y aportara y/o solicitara la práctica de pruebas. Igualmente, notificó al agente del Ministerio Público y a la ANDJE. Por último, dispuso comunicar la acción de la referencia a los miembros de la comunidad. 5 Cfr. índice 2, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “1ED_Demanda(.pdf) NroActua 2(.pdf) NroActua 2”. 6 Cfr. índice 5, expediente digital Tribunal Administrativo del Cesar, documento denominado “AdmiteDemanda(.pdf) NroActua 5”. 3 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero 8.
El 13 de febrero de 20257, se declaró fallida la audiencia especial de que trata el artículo 27 de la Ley 472 porque no se formuló proyecto de pacto de cumplimiento. I.3. Contestación de la Superintendencia de Notariado y Registro 9. La Superintendencia de Notariado y Registro, mediante escrito de 27 de noviembre de 20248, solicitó desestimar las pretensiones de la demanda porque la entidad se encuentra en una inviabilidad técnica para la creación de un nuevo círculo notarial. 10.
Explicó que el Municipio de San Martin hace parte del círculo notarial de San Alberto (Cesar), y que habida cuenta que el servicio de notariado se presta en la zona, en debida forma, no incurre en violación de los derechos e intereses colectivos. Afirmó que la apertura de nuevas sedes requiere el cumplimiento de requisitos de carácter técnico y presupuestal, no solo el carácter poblacional; y que este último es el primero de todos los aspectos por analizar. 11.
Precisó que un elemento relevante para dar viabilidad financiera a la apertura de una nueva sede notarial es el factor productivo; es decir, se requiere que el volumen de escrituraciones en el círculo notarial cumpla con un número considerable de servicios prestados, que pueda garantizar el sostenimiento de la misma dependencia. 12.
Adujo que la creación de un nuevo círculo de notaría solo es posible si se escinde de otro circulo notarial ya existente y que se cumpla con lo establecido en el artículo 127 del Decreto 960 de 20 de junio de 19709 y con las condiciones socioeconómicas y de comunicaciones de los municipios. 13. Al respecto, señaló que, en este caso, el círculo notarial afectado sería el de San Alberto y que el impacto material en disminución de escrituraciones a ese municipio debe ser evaluado con el objeto de determinar la garantía de sostenimiento.
En todo caso, informó que la Oficina de Planeación remitió el 26 de octubre de 2023 la viabilidad de la creación de la notaría a la Superintendencia Delegada para el Notariado, trámite que se encuentra en curso. 14. Finalmente, indicó que no se configura una afectación a los derechos colectivos respecto al literal “j” del artículo 4 de la Ley 472, por cuanto el servicio de notariado se presta en debida forma en el municipio vecino de San Alberto, siendo aquel la cabeza del círculo notarial; y, respecto al literal “m” ibidem, que las notarías no generan documento alguno que permita o impida la realización de las construcciones, pues se trata de una competencia atribuida a las curadurías urbanas o del ente municipal, dependiendo el caso. 7 Ibídem, índice 26, documento denominado “ActaAudienciaPactoCumplimiento(.pdf) NroActua 26”. 8 Ibídem, índice 13, documento denominado “9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-271124CONTESTACIO(.pdf) NroActua 13”. 9 “[…] Por el cual se expide el estatuto del Notariado […]”. 4 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero II.
LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 15. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante sentencia de 24 de abril de 202510, resolvió lo siguiente: “[…]
PRIMERO: DECLARAR la carencia actual de objeto por hecho superado dentro de la acción popular presentada por el señor FRAYD SEGURA ROMERO contra la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, de conformidad con las razones expresadas en precedencia.
SEGUNDO: CONMINAR a la accionada, la SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, para que continúe con el trámite pertinente para lograr la apertura y/o funcionamiento y puesta en marcha del círculo notarial en el Municipio de San Martín, Cesar; ello, en virtud de que el resultado del mencionado estudio lo consideró viable.
TERCERO: Sin costas.
CUARTO: Remitir copia de esta sentencia al señor Defensor del Pueblo, Seccional Cesar, para los efectos previstos en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
QUINTO: Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 203 del CPACA.
SEXTO: En firme esta providencia, archívese el expediente […]”. 16. El a quo consideró que se encontraba probada la carencia actual de objeto con fundamento en que se acreditó que, si bien, se había determinado la inviabilidad de creación en el año 2021, para el año 2023 la Superintendencia de Notariado y Registro realizó un nuevo estudio para la creación del círculo notarial en el municipio de San Martín en el cual se consideró inviable su creación a partir del año 2024. 17.
Puso de presente que la pretensión de la demanda está encaminada a realizar nuevamente la ficha técnica en el municipio, para la solicitud de creación del círculo notarial, lo cual ya se realizó por la accionada en cuanto adelantó el estudio para reorganización del círculo notarial de San Alberto e incluyó la desagregación del municipio de San Martín con fundamento en que, para el año 2024, se esperaba el cumplimiento del criterio mínimo de 30.000 habitantes para establecer el círculo notarial. 18.
Agregó que para verificar la configuración del hecho superado revisó si había cesado la vulneración de los derechos colectivos invocados por el accionante o que hubieran desaparecido los motivos que la originaron y que, en este caso, la Superintendencia de Notariado y Registro acreditó haber llevado a cabo un nuevo estudio donde consideró que era viable cumplir las pretensiones de la demanda, por lo que se encuentra en trámite la creación del círculo notarial del municipio y se cumple la pretensión de la presente acción popular. 19.
Destacó que la acción constitucional fue presentada después de la fecha en que se realizó el mencionado estudio debido a que el accionante desconocía la 10 Ibídem, índice 44, documento denominado “SentenciaPrimeraInstancia(.pdf) NroActua 44”. 5 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero existencia de dicha actuación y solo fue advertido mediante comunicación de 10 de febrero de 2025, expedida por la Superintendencia de Notariado y Registro, la cual se remitió como respuesta a una petición que en ese sentido había presentado el accionante antes de la interposición de la demanda. 20.
Por todo lo mencionado, el Tribunal consideró que se debía conminar a la entidad accionada para que continúe con el trámite pertinente para llevar a cabo la apertura y/o funcionamiento del círculo notarial en el municipio de San Martín, en virtud del resultado del estudio que lo consideró viable. III. FUNDAMENTO DEL RECURSO DE APELACIÓN 21.
El señor Frayd Segura Romero, a través de memorial radicado el 5 de mayo de 202511, solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia. 22. Adujo que el Tribunal, al considerar que se encontraba configurada la carencia actual de objeto por hecho superado, aceptó que hubo vulneración de los derechos e intereses colectivos; sin embargo, que no se encuentra probado el hecho superado porque en la actualidad el municipio de San Martín no cuenta con una notaría. 23.
Señaló que la simple afirmación de que se superó la situación que originó la acción popular no es suficiente para que se configure la carencia actual de objeto por hecho superado y que es indispensable que se verifique la superación de la situación de amenaza o vulneración de los derechos e intereses colectivos comprometidos. 24. Manifestó que la Superintendencia de Notariado y Registro contestó la demanda insistiendo en que el municipio de San Martín no requiere el servicio de notaría, lo cual es contradictorio con la postura de considerar que el hecho está superado. 25.
Explicó que, si bien es cierto que se logró superar el requisito del número de habitantes y la realización de los estudios para la creación de la notaría, no se ha materializado dicho propósito, por lo que no se puede considerar configurado el hecho superado. Agregó que mantener la decisión impediría a la parte actora la presentación de incidentes de desacato porque no hay una sentencia que obligue a la Superintendencia de Notariado y Registro a cumplir con las pretensiones. 26.
Señaló que la norma establece que, para la creación de una notaría, se deben realizar los correspondientes estudios por la Superintendencia de Notariado y Registro, para luego presentarse una propuesta al Gobierno Nacional. Lo que “[…] se pretende con esta acción popular […] es que se actualice el FORMATO FICHA TECNICA DE ESTUDIOS, y que una vez arrojado lo positivo, se proponga al gobierno nacional la creación de una notaría en el municipio de San Martin Cesar […]”. 11 Ibídem, índice 48, documento denominado “35_MemorialWeb_Recurso-ApelaciondelaSent(.pdf) NroActua 48”. 6 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero 27.
Adicionó que la Superintendencia de Notariado y Registro ya había informado en el marco del requisito de procedibilidad que la instalación de la notaría es viable y que únicamente faltaría actualizar los estudios correspondientes. En ese orden, expresó que las pretensiones de la demanda estaban orientadas a la creación de la notaría y no a determinar su viabilidad.
IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 28. Mediante auto de 12 de mayo de 202512, el Tribunal Administrativo del Cesar concedió ante el Consejo de Estado el recurso de apelación interpuesto por el señor Frayd Segura Romero. 29. Esta autoridad judicial, a través de auto de 11 de junio de 202513, admitió el recurso, informó a los sujetos procesales que podían pronunciarse en relación con la alzada hasta la ejecutoria de esa decisión, y advirtió que no había lugar a dar traslado para alegar de conclusión. Igualmente, informó al Ministerio Público que podía emitir concepto en la presente causa, hasta que el proceso ingresara al despacho para emitir sentencia. 30.
A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de la competencia y, más adelante, se resolverá el caso concreto. V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia 31. De conformidad con lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472, en concordancia con lo preceptuado en el artículo 150 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201114 y en el artículo 1315 del Acuerdo 080 de 201916, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias proferidas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, en el marco de las acciones populares.
V.2. Planteamiento del problema jurídico 32. El señor Frayd Segura Romero atribuyó la vulneración de los derechos e intereses colectivos al acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, con ocasión 12 Ibídem, índice 50, documento denominado “concederecurso(.pdf) NroActua 50”. 13 Cfr. índice 4, expediente digital Consejo de Estado, documento denominado “9Autoqueadmite_AP20240033401FRAYDSE(.pdf) NroActua 4”. 14 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 15 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 16 “Mediante el cual se establece la distribución de los negocios entre las secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado”. 7 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero de la ausencia en el municipio de San Martín de una notaría que preste el servicio público a sus habitantes. 33.
El conocimiento del proceso le correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo del Cesar; autoridad que consideró que estaba probada la carencia actual de objeto por hecho superado con ocasión del estudio realizado por la Superintendencia de Notariado y Registro que consideró viable la creación del círculo notarial del Municipio de San Martín, Cesar.
En la sentencia, el Tribunal conminó a la Superintendencia para que “[…] continúe con el trámite pertinente para lograr la apertura y/o funcionamiento y puesta en marcha del círculo notarial en el Municipio de San Martín […]”. 34. El señor Frayd Segura Romero solicitó la revocatoria de la sentencia proferida por el Tribunal, el 24 de abril de 2025, argumentando que en este caso no estaba probada la carencia actual de objeto por hecho superado debido a que, a la fecha, no se había creado la notaría en el municipio de San Martín. En ese orden, consideró que se mantenía la situación de vulneración y amenaza de los derechos e intereses colectivos. 35.
Para resolver estos reparos, la Sala estudiará: (i) si se demostró o no la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos previstos en los literales “j” y “m” del artículo 4.º de la Ley 472, por cuenta de las situaciones fácticas descritas por el demandante. En caso de encontrarse probada la vulneración o amenaza de los derechos e intereses colectivos, se procederá a determinar (ii) si está o no probada la carencia actual de objeto por hecho superado y si se deben o no impartir órdenes de protección. V.3.
Vulneración o amenaza de los derechos colectivos en el caso concreto 36. La Sala destaca que las pretensiones de la demanda tienen por objeto la protección de los derechos e intereses colectivos anteriormente indicados, con el propósito de que la Superintendencia de Notariado y Registro, por un lado, realice “[…] nuevamente la FICHA TECNICA en el municipio de SAN MARTIN CESAR […] PARA ESTUDIOS DE CREACIÓN DE NOTARIAS […]”; y con fundamento en ello, que se ordene a dicha entidad el cumplimiento de la función prevista en el numeral 7.° del artículo 11 del Decreto núm. 2723 de 2014, para proponer ante el Gobierno Nacional la creación de una nueva plaza para el ejercicio de la función notarial en el mencionado municipio. 37.
En relación con la pretensión de cumplimiento de normas con fuerza material de ley, la jurisprudencia de esta Sección17 ha considerado que la acción popular es procedente cuando lo que se pretende es la protección de un derecho o interés colectivo por medio del cumplimiento de una ley o acto administrativo, si se evidencia la vulneración de los derechos e intereses colectivos. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, ver: sentencia de 15 de noviembre de 2012.
Radicado núm. 6600123310002010-00189-01. C.P. doctora María Elizabeth García González. Asimismo, ver sentencia de 13 de diciembre de 2012, Rad. 66001-33-31-002- 2010-00393-01, C.P. María Elizabeth García González. 8 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero 38. Si el demandante pretende que se ordene en el marco de la acción popular el cumplimiento de una obligación contenida en una norma, dicha circunstancia no convierte en improcedente la solicitud porque la Ley 472 no consagra como causal de improcedencia la existencia de otro mecanismo de defensa judicial que, para el caso concreto, sería la acción de cumplimiento prevista en la Ley 393 de 29 de julio de 199718 y en el artículo 146 de la Ley 1437.
En otras palabras, la acción popular procede cuando se busca la protección de los derechos e intereses colectivos, incluso si esto implica el cumplimiento de una norma o acto administrativo. 39. Ahora bien, teniendo en cuenta lo anterior y que el recurso de apelación interpuesto alega que no se configuró la carencia actual de objeto por hecho superado y en atención a que esta tiene lugar cuando entre el momento de la interposición de la acción y el momento del fallo se satisface por completo la pretensión contenida en la demanda, se procederá a analizará, en primer orden, si en el caso sub examine está o no probada la vulneración o amenaza de los derechos colectivos invocados; y, en caso afirmativo, si entre la interposición de la acción y la sentencia se superó la situación de vulneración o amenaza de los derechos. 40.
En cuanto al derecho colectivo de acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, se tiene que este implica el cumplimiento de las finalidades sociales del Estado de bienestar general y mejoramiento de la calidad de vida de la población; por lo tanto, esta Sección19 ha considerado que la acción u omisión por parte de las autoridades que conlleven a la falta de oportunidad en la prestación de los servicios públicos o la deficiencia en la administración o prestación de los recursos destinados a garantizar el servicio público, representa, según sea, una vulneración o amenaza del derecho colectivo. 41.
Ahora bien, se destaca el artículo 131 de la Constitución Política que indica que: “[…] corresponde al gobierno la creación, supresión y fusión de los círculos de notariado y registro y la determinación del número de notarios y oficinas de registro […]”. En concordancia con lo anterior, el artículo 1.º de la Ley 588 de 5 de julio de 200020, reitera que “[…] el notariado es un servicio público que se presta por los notarios e implica el ejercicio de la fe pública o notarial […]”. 42.
Específicamente, sobre este servicio público, el artículo 121 del Decreto 960 de 1970 dispone que para “[…] la prestación del servicio notarial el territorio de la República se dividirá en Círculos de Notaría que corresponderán al territorio de uno o más Municipios del mismo Departamento, uno de los cuales será su cabecera y la sede del Notario […]”. 43.
En ese sentido, la Sala analizará las pruebas del proceso para determinar si en el municipio de San Martín se presta o no en forma oportuna y efectiva el servicio público de notariado. 18 Por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 31 de marzo de 2023, Rad: 170012333 000201800493-01.
C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 20 “[…] Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial […]”. 9 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero 44. En primer lugar, la Superintendencia de Notariado y Registro indicó en el Oficio SNR2022IE004827 de 28 de marzo de 202221, lo siguiente: “[…] De acuerdo con el Decreto 1339 de 1993 el círculo notarial de San Alberto Cesar está conformado por dos (2) municipios: San Martín y San Alberto en el departamento del Cesar, siendo, el último mencionado, su cabecera, y sus servicios son atendidos por la Notaría Única del Cesar.
En ese sentido, para dar respuesta a la petición, se estudiará la población actual de los municipios conformantes del círculo, así como el promedio de escrituración de las notarías que lo integran. Tabla 1. Número de habitantes en el Círculo Notarial de San Alberto Cesar. Por otra parte, el promedio de escrituración notarial del círculo referido es el siguiente: Tabla 2.
Escrituración últimos cinco años Círculo Notarial de San Alberto Cesar En ese orden de ideas, es menester señalar, los parámetros a tener en cuenta para la creación de círculos de notaría, en donde, se deben explorar diferentes escenarios, a saber: • En primer lugar, la ampliación del servicio público notarial puede lograrse, en el escenario de la creación de una notaría dentro de un círculo existente, en este caso, el factor que dará la oportunidad para la creación es el productivo, tomando como base, los servicios notariales, la demanda de éstos en el círculo donde se pretende la ampliación, la cantidad de escrituras públicas en el círculo y las variables que el mercado presente. • En segundo lugar, para la creación de un nuevo círculo de notaría, sólo es posible al escindir de otro círculo notarial ya existente, el municipio o municipios que comprenderían el nuevo círculo notarial, y que la población de estos cumpla con lo estipulado en el artículo 127 del Decreto 960 de 1970, además de las condiciones socioeconómicas y comunicaciones con las que cuentan los municipios, toda vez que, actualmente la organización del servicio público notarial, a través de los círculos existentes, comprende la totalidad del territorio nacional, de acuerdo con ello, el primer criterio a cumplir sería el demográfico, que una vez, cumplido, dará lugar a estudiar los demás aspectos mencionados.
Como se aprecia, en la actualidad el Círculo Notarial de San Alberto, no cumple con los criterios necesarios para segregar de su complexión, al municipio de San Martín Cesar de acuerdo con lo establecido en el Decreto 960 de 1970 artículo 127, 21 Cfr. índice 13, expediente digital Tribunal Administrativo del Cesar, documento denominado “9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-271124CONTESTACIO(.pdf) NroActua 13”. 10 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero criterios que se cumplirán en el año 2024, con sujeción a los datos señalados en el presente documento […]”22 (negrilla fuera de texto). 45.
Del documento anterior se desprende que la prestación del servicio público de notariado en el municipio de San Martín se ha ejecutado a través de las instalaciones del círculo notarial ubicado en el municipio de San Alberto, Cesar, donde se brinda atención a los habitantes de acuerdo con las necesidades de producción y de población en ambas entidades territoriales, por lo que no se considera que haya ausencia en la prestación del servicio. 46.
Para la creación de un círculo notarial “[…] se requiere que el Municipio o Municipios que han de formarlo tengan en conjunto no menos de 30.000 habitantes y que el Círculo o Círculos de los cuales se segregan queden por lo menos con igual población. Además, se consultarán las necesidades del servicio, las facilidades de las comunicaciones y otras circunstancias que puedan tener influencia determinante […]”23. 47.
En concordancia con ello, los artículos 11 y 13 del Decreto 2723 de 29 de diciembre de 201424, facultaron a la Superintendencia de Notariado y Registro para proponer al Gobierno Nacional la creación de las notarías. 48. Asimismo, los artículos 15 y 24 ibidem disponen, por un lado, que la Oficina Asesora de Planeación debe elaborar “[…] los estudios para la creación, supresión, modificación o fusión de Notarías, y Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos [ ]” y, por el otro, que la Superintendencia Delegada para Notariado debe “[…] Orientar, coordinar y revisar con las demás dependencias competentes de la Superintendencia, la elaboración de los estudios que soporten la creación, supresión, fusión y recategorización de las Notarías del país […]”. 49.
En ese sentido, está claro que la evaluación de la suficiencia y el alcance del servicio público de notariado está a cargo de la entidad demandada, sin que por ello sea la única autoridad encargada de tomar esa decisión debido a que la propuesta es remitida al Gobierno Nacional, a quien le corresponde la creación del nuevo círculo notarial. 50.
En este caso, ejerciendo sus funciones como proponente, la Superintendencia aportó el “estudio de recomendación al Gobierno Nacional para la creación de un nuevo círculo notarial en San Martín segregado del círculo notarial de San Alberto en el Cesar”, realizado en el año 202325, el cual indica lo siguiente: “[…] El Círculo Notarial de San Alberto es el encargado de atender a los municipios de San Martín y San Alberto, siendo este último el lugar donde se encuentra ubicada la notaría y cabecera del círculo. 22 Ibídem, índice 13, documento denominado “9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-271124CONTESTACIO(.pdf) NroActua 13”. 23 Decreto 960 de 20 de junio de 1970 “Por la cual se expide el estatuto del Notariado”. 24 Modificado por el Decreto 1554 de 2022. 25 Ibídem, índice 13, documento denominado “9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-271124CONTESTACIO(.pdf) NroActua 13”, fol. 29 y ss. 11 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero Así las cosas, a continuación, se muestran las estadísticas principales del servicio público fedante, en el Círculo Notarial de San Alberto.
Analizados los datos del Círculo Notarial objeto de estudio, como se muestra en las tablas: ‘Tabla 1. Escrituración últimos cinco años, Círculo Notarial de San Alberto’, se observa una producción constante de escrituras públicas dentro del círculo notarial; así las cosas una vez analizado los datos, se observa que éste no cumple con el criterio normativo necesario para la creación de una nueva notaría dentro del círculo notarial referido, toda vez que, el promedio de escrituración de los últimos 5 años, es de 1.359 escrituras promedio anuales, lo cual no supera el criterio exigido de 2.000 escrituras en promedio anual de los último 5 años como lo ordena el artículo 123 del Decreto Ley 960 de 1970, para círculo notariales de segunda y tercera categoría. […] Una vez revisadas las cifras, se observa la constante demanda del servicio notarial por los municipios que conforman el círculo; que, de acuerdo con la ficha técnica, los pobladores del municipio de San Martín, que se encuentran a 30 minutos de la notaría ubicada en San Alberto, deben desplazarse a este municipio, a través de motocicletas o en vehículo cuyo costo promedio de viaje de ida y vuelta de $25.000, incrementando el costo tal. [ ] Que, de acuerdo con la información demográfica de San Martín, basada en datos del censo 2018 del DANE, revela que la población ha experimentado un crecimiento significativo y se estima que alcance los 30.194 habitantes para el año 2023.
Aunque, de acuerdo con el Decreto Ley 960 de 1970, pese a que el municipio cumple con uno de los requisitos para la creación de un nuevo circulo notarial, el segundo criterio no se cumple dado que, el municipio del cual se segrega no alcanza el criterio mínimo de 30.000 habitantes necesarios para establecerla. Sin embargo, según las proyecciones de población, se espera que para el año 2024, el municipio de San Alberto alcance los 30.247 habitantes, lo que permitiría finalmente la creación de un nuevo círculo notarial con cabecera en el municipio de San Martín, dado cumplimiento así con los requisitos establecidos por el Decreto en mención, para la vigencia en mención. Por las razones anotadas, la Oficina Asesora de Planeación considera viable la creación de un nuevo círculo notarial de San Martín Cesar a partir de la vigencia 2024 […]”26 (negrilla fuera de texto). 26 Ibídem, índice 13, documento denominado “9_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda-271124CONTESTACIO(.pdf) NroActua 13”. 12 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero 51.
Asimismo, se aportó la copia del oficio SNR2025EE010181 de 10 de febrero de 2025, por medio del cual la entidad demandada dio respuesta a la petición radicada por el actor popular, en donde señaló que “[…] desde la Superintendencia Delegada para el Notariado se dio traslado de (sic) solitud, mediante comunicación con radicado No. SNR2025IE002292 a la Oficina Asesora de Planeación con el fin de que se realice la actualización del citado estudio técnico para, de ser procedente, presentar la propuesta junto con la memoria justificativa y el proyecto de decreto ante la Oficina Asesora Jurídica para revisión y fines pertinentes […]”27. 52.
En audiencia de 28 de marzo de 202528 se practicaron algunos testimonios29 solicitados por la parte actora. En síntesis, los testimonios versaron sobre: i) el crecimiento de la población del municipio de San Martín; ii) el tiempo de desplazamiento entre los municipios de San Martín y San Alberto que en promedio es de 35 minutos; iii) se reitera que a los usuarios no se les ha negado el servicio público notarial en el municipio de San Alberto; iv) se establece el costo del transporte para desplazamiento entre el municipio de San Martín y los municipios de San Alberto o Aguachica; y v) consideran necesaria la notaría para realizar trámites relacionados con subsidios, personas en situación de desplazamiento y migración. 53.
De acuerdo con lo señalado en este capítulo, respecto a la afectación de los derechos e intereses colectivos, la Sala considera que no se demostró la amenaza o vulneración del derecho e interés colectivo establecido en el literal “j” del artículo 4.° de la Ley 472, sobre el acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna, por cuanto los habitantes del municipio San Martín se les presta el servicio público notarial en un municipio aledaño que funge como cabecera del círculo notarial en conficiones eficientes y oportunas. 54.
En este punto, se debe resaltar que no se aportó prueba que demostrara la existencia de algún obstáculo que imposibilitara el acceso de la población al precitado servicio notarial y registral prestado en el municipio de San Alberto. Por el contrario, se probó que la notaría presta sus servicios al público en forma continua, cualquier persona puede acudir a éstos cuando las circunstancias así lo ameriten y que no se ha verificado alguna situación de denegación en la prestación del servicio público. 55.
Respecto al derecho a la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, la Sección30 ha determinado que comprende los siguientes aspectos: i) respeto y acatamiento del principio de función social y ecológica de la propiedad31; ii) protección del espacio público procurando adelantar cualquier tipo de construcción o edificación 27 Ibídem, índice 36, documento denominado “26_MemorialWeb_Otro-SNR2025EE010181RT(.pdf) NroActua 36”. 28 Ibídem, índice 39, documento denominado “LinkGrabacionAudPruebas(.pdf) NroActua 39”. 29 Robinson Galván López, Julio Fernando Paternina, Rafael Galeano Giraldo y Jhon Jairo Hernández Ardila. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de siete (7) de abril de dos mil once (2011), Radicación número: 63001-23-31-000-2004-00688-01(AP). 31 Inciso segundo del artículo 58 de la Constitución Política. 13 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero con respeto por el espacio público, el patrimonio público, y la calidad de vida de los demás habitantes; iii) respeto de los derechos ajenos y no abusar del derecho propio32; y iv) atención de los procesos de cambio en el uso del suelo, en aras del interés común, procurando su utilización racional en armonía con la función social de la propiedad a la cual le es inherente una función ecológica, buscando el desarrollo sostenible33. 56.
Adicionalmente, el alcance de este derecho se ciñe a lo señalado por la jurisprudencia de esta Corporación en cuanto lo ha definido como “[…] la necesidad de proteger la adecuada utilización, transformación y ocupación del suelo, de manera que las autoridades competentes no actúen en forma arbitraria en contravención del respectivo plan de ordenamiento territorial o instrumento que haga sus veces, a través de acciones que estén fuera de su marco normativo […]”34. 57.
Por lo anterior, la Sala considera que este derecho colectivo, previsto en el literal “m” del artículo 4.º de la Ley 472 no está relacionado con el asunto sub examine y, en consecuencia, no se encuentra probada la amenaza o vulneración con las circunstancias expuestas en el presente proceso. 58. Esta Sección ha tenido la oportunidad de estudiar la vulneración o amenaza del derecho colectivo de acceso a un servicio público esencial y de la procedencia de la acción popular cuando se persigue la protección de derechos colectivos, inclusive si ello implica la exigencia del cumplimiento de normas. 59.
En sentencia del 15 de noviembre de 201135, analizó un caso en el que se solicitaba la protección de un derecho colectivo por el incumplimiento del deber legal previsto en el artículo 22 de la Ley 270 de 7 de marzo 199636, modificado por el artículo 8 de la Ley 1285 de 22 de enero de 200937. En esa oportunidad, se alegó la vulneración del derecho de acceso al servicio esencial de administración de justicia, quienes requerían acceder al servicio de justicia a través de sedes cercanas a su lugar de residencia, para evitar mayores costos de desplazamiento hacia los centros urbanos donde operan los despachos judiciales. 60.
En la sentencia se consideró que: “[…] Observa la Sala que aunque no se ha efectuado el traslado del 30% de alguno de los referidos Despachos Judiciales a las diferentes localidades de la Ciudad de Pereira, lo cierto es que el referido Municipio se encuentra dotado de un gran número de Juzgados y Tribunales, debidamente especializados, lo cual garantiza la prestación de dicho servicio en sus diferentes ramas del derecho. […] Además de lo anterior, no se allegó prueba que demostrara la existencia de algún obstáculo que imposibilitara el acceso de la población habitante de las comunas de la 32 Artículo 95 numeral 1.° de la Constitución Política. 33 Artículo 3.° de la Ley 388 de 1997. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 6 de marzo de 2008, Rad.
No. AP-2005-00901. C.P.: Mauricio Fajardo Gómez. 35 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Rad. 66001-23-31-000-2010-00189-01, C.P. María Elizabeth García González. 36 “[…] ESTATUTARIA DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA […]”. 37 “[…] Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia […]”. 14 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero mencionada entidad territorial a la Administración de Justicia. Por el contrario, como es obvio, por ser los Despachos Judiciales abiertos al público, cualquier persona puede acudir a éstos, cuando las circunstancias así lo ameriten […]”. 61.
Además, consideró que la acción popular era procedente siempre y cuando dentro de sus pretensiones se persiga el amparo de los derechos colectivos, aunque ello implique hacer efectivo el cumplimiento de una norma o un acto administrativo. 62. La Sala concluye del análisis realizado que no se probó la amenaza o vulneración efectiva a los derechos e intereses colectivos invocados, particularmente al acceso a los servicios públicos y su prestación eficiente y oportuna. 63.
Si bien se reconoce la existencia de una demanda creciente por parte de la población del municipio de San Martín en relación con el servicio público notarial, también se constató que dicho servicio es prestado por la Notaría Única del círculo de San Alberto, sin que exista una omisión o deficiencia atribuible a la entidad demandada. 64.
Por el contrario, se evidenció que la Superintendencia de Notariado y Registro ha adelantado las gestiones necesarias para evaluar la viabilidad técnica y legal de la creación de un nuevo círculo notarial, conforme a los criterios establecidos por el ordenamiento jurídico, y que esta propuesta ha sido remitida a las instancias competentes para su eventual aprobación. 65.
En este punto, la Sala reitera que la lesión o puesta en peligro de los derechos e intereses colectivos debe estar debidamente probada, según lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 472; al tiempo que, le corresponde al actor popular la carga de acreditar y probar los hechos que sustentan las pretensiones de la demanda, lo cual no ocurrió en el caso concreto. 66.
En consecuencia, al constatarse la ausencia de una situación que constituya vulneración o amenaza de alguno de los derechos e intereses colectivos invocados, no es procedente el estudio de la figura procesal de carencia actual de objeto por hecho superado y, por el contrario, lo que procede es revocar la sentencia proferida en primera instancia y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. 67.
Por último, según lo previsto en los artículos 38 de la Ley 472 y 365 del Código General del Proceso y atendiendo el criterio sostenido por la Sala Especial de Decisión núm. 27 en providencia del 6 de agosto de 201938, no se condenará en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 38 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial de Decisión, Sentencia de Unificación de 6 de agosto de 2019, Rad. 15001-33-33-007-2017-00036-01, C.P. Rocío Araújo Oñate. 15 Radicación: 20001-23-33-000-2024-00334-01 Demandante: Frayd Segura Romero FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 24 de abril de 2025 proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar. En su lugar, NEGAR las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: SIN COSTAS en esta instancia.
TERCERO: REMITIR copia del presente fallo a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.
CUARTO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.