11001032400020170008000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Radicación núm.: 11001-03-24-000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso Demandado: Ministerio de Transporte Tema: Se analiza la legalidad de literal D12 del Capítulo II – Multa- Título III- Sanciones- contenida en el manual de infracciones de las normas de tránsito adoptado mediante la Resolución 003027 de 2010.

Potestad reglamentaria de los ministerios y sujeción al principio de reserva de ley. Reiteración jurisprudencial. SENTENCIA DE ÚNICA INSTANCIA La Sala decide, en única instancia, la demanda de nulidad parcial promovida por el señor Rodrigo Sebastián Hernández Alonso en contra del Ministerio de Transporte. I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda I.1.1. La pretensión 1. El señor Rodrigo Sebastián Hernández Alonso, en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111, instauró demanda en contra de un aparte contenido en el literal D12, incorporado en el Capítulo 2 (Multa), del Título III (Sanciones), del manual de infracciones de las normas de tránsito, adoptado mediante el artículo 7° de la Resolución 003027 de 26 de julio de 20102.

Para ello elevó la siguiente pretensión: “[…] Solicito se declare la Nulidad del texto subrayado del literal D12 del capítulo II -Multa- del Título III -Sanciones- del Manual de Infracciones de las Normas de Tránsito, adoptado mediante [el] artículo 7° de la Resolución 3027 de 2010 por ser contraria a la constitución y la ley. […]”. 1 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 “[…] Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones. […]”. 2 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso I.1.2.

Fundamentos de derecho y concepto de la violación 2. El demandante invocó como transgredidas las siguientes normas: los artículos 29, 150 (numerales 2° y 25) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política; el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 20 de diciembre de 19963; 3°, 10° y 51 del Decreto 3366 de 21 de noviembre de 20034; y el artículo 2° y el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 6 de julio de 20025.

El concepto de violación se resume de la siguiente manera: I.1.2.1. Primer cargo. Violación de los artículos 29 de la Constitución Política; el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 1996; 3, 10 y 51 del Decreto 3366 de 2003 y; 2 y literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 3. Anotó que el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 -Código Nacional de Tránsito Terrestre- sanciona la conducta del infractor de tránsito que conduzca un vehículo, sin la debida autorización, y lo destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. 4.

Según la citada norma, la infracción de tránsito se configura cuando se preste un servicio diferente al autorizado en la licencia de tránsito (particular, público, oficial, diplomático o consular), salvo cuando medie una autorización por parte de la autoridad de tránsito para prestar un servicio diferente. 5. Adujo que la parte demandada integró, en una sola interpretación, la normatividad de tránsito y la de transporte, las cuales tienen propósitos diferentes. 6.

Explicó que los servicios a que hacen referencia el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, se refieren al uso o destinación que se le da al vehículo que puede ser particular, público, oficial o diplomático (consular). Por su parte, las modalidades del servicio público terrestre -especial, carga, mixto, individual- cuentan con un régimen sancionatorio especial y diferente al de tránsito, el cual se encuentra previsto en la Ley 336 de 1996 y en el Decreto 3366 de 2003. 7.

Mencionó que “[ ] el propósito del literal D12 del artículo 131 no puede confundirse con la normatividad de transporte […] máxime cuando en materia de servicio público de transporte no existe la posibilidad de que la administración (autoridad de transporte) pueda otorgar permisos para ejecutar una modalidad diferente a la autorizada en la tarjeta de operación, puesto que el régimen normativo no lo prevé, cosa diferente es materia de tránsito donde si (sic) es posible. […]”. 8.

Agregó que el aparte enjuiciado “[…] abre una enorme posibilidad […]” de que una misma persona pueda ser juzgada y sancionada dos veces por los mismos hechos, circunstancia que resulta transgresora del principio del non bis in idem, 3 “[…] Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte […]”. 4 “[…] Por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos […]”. 5 “[…] Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones. […]”. 3 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso pues la Ley 336 de 1996 contempla sanciones diferentes de las establecidas en la Ley 769 de 2002.

I.1.2.2. Segundo cargo de nulidad. Violación de los artículos 150 (numerales 2 y 25) y 189 (numeral 11) de la Constitución Política 9. Subrayó que el Ministerio de Transporte no tenía competencia para definir las conductas constitutivas de infracciones en materia de tránsito, toda vez que la potestad reglamentaria se encuentra en cabeza del Presidente de la República. 10.

Resaltó que “[…] No puede entenderse el contenido del texto acusado como ejercicio de facultades regulatorias puesto que ni la Ley 769 de 2002 ni la Ley 1383 de 2010, le otorgan facultades al Ministerio de Transporte para que de manera técnica y especializada se refiera al alcance de las conductas designadas como infracciones de tránsito. […]”. 11.

Indicó que el aparte demandado transgrede el numeral 25 del artículo 150 de la Constitución Política, puesto que modificó las disposiciones contenidas en el Código Nacional de Tránsito Terrestre y unificó normas de policía, competencia que es propia del Congreso de la República. I.3. La contestación de la demanda 12. El Ministerio de Transporte, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda. 13.

Adujo que el manual de infracciones de las normas de tránsito, adoptado mediante el artículo 7° de la Resolución 003027 de 2010, no pretende crear ninguna norma ni reglamentar las disposiciones normativas existentes, pues se limita a efectuar un comentario explicativo del literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002. 14. Indicó que el manual citado supra fue expedido con el propósito de servir como herramienta a las autoridades responsables de ejercer control y de imponer sanciones, a fin de que puedan interpretar las conductas constitutivas de tránsito y, con ello, garantizar el principio de legalidad que rige en materia sancionatoria, protegiendo así los intereses de los usuarios ante un eventual abuso de poder por parte de las autoridades de tránsito. 15.

Señaló que “[…] ni en el texto acusado, ni en ninguna parte del Manual, se crearon nuevas infracciones o se modificaron las existentes, puesto que la función de este documento en ningún momento fue cambiar la Ley ni los Decretos ni las resoluciones existentes en la materia […]”. 16. Explicó que la parte demandada, como entidad rectora del sector de transporte, puede expedir estos documentos, para facilitar la interpretación y aplicación de las infracciones de tránsito para evitar la hermenéutica caprichosa de las autoridades. 4 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso I.4.

Trámite del proceso 17. Mediante auto de 8 de noviembre de 2017, se admitió la demanda y se ordenó la notificación al Ministerio de Transporte. 18. El día 15 de noviembre de 2019, se realizó la audiencia prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011. Agotadas las etapas de saneamiento, decisión de excepciones previas, fijación de litigio y decreto de pruebas, se corrió traslado para alegar de conclusión a las partes y al Ministerio Público a fin de que rindiera concepto, debido a que se consideró innecesaria la realización de la audiencia de alegaciones y juzgamiento.

I.5. Los alegatos de conclusión y el concepto del Ministerio Público 19. El demandante guardó silencio. 20. La parte demandada reiteró los argumentos de la contestación de la demanda. 21. La Procuradora Séptima Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto favorable a que se decrete la nulidad del aparte demandado. 22. De acuerdo con la fijación del litigio, la agente del Ministerio Público hizo un estudio de los siguientes aspectos: (i) la facultad reglamentaria del Presidente de la República;

(ii) el principio de reserva legal en materia sancionatoria y, (iii) el caso concreto. 23. Precisó que el Código Nacional de Tránsito Terrestre, en el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, tipificó como conducta sancionable la conducción de un vehículo “[…] destinado a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito […]6”, sin haber introducido otras consideraciones complementarias. 24.

Mencionó que “[…] la “debida autorización” de que trata la descripción de la conducta en el literal D 12, es un ingrediente normativo que -sin duda- recae en la necesaria exigencia de habilitación al conductor para destinar el automotor a otro servicio diferente del indicado en la licencia de tránsito, cuya inexistencia deriva en la configuración de la respectiva infracción. Luego la imposición del comparendo por la incursión en esta infracción de tránsito supone el cotejo, por parte de la autoridad, entre i) lo registrado en la licencia de tránsito y ii) el servicio para el cual está siendo destinado el vehículo. […]” (negrilla del texto). 25.

Subrayó que el Ministerio de Transporte quebrantó el principio de legalidad, al extender la infracción a otros supuestos no previstos taxativamente en la ley. Esto en la medida que señaló que la infracción a las normas de tránsito se originaba por destinar el vehículo a un servicio distinto al registrado en la licencia de tránsito y, 6 Negrilla del texto. 5 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso además, por no contar con la autorización legal (tarjeta de operación o planilla de viaje), tratándose de la modalidad, pasajeros, especial, carga, mixto, individual, a pesar de que el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 no incluyó esta distinción. 26.

Resaltó que el Ministerio de Transporte no tiene atribuida la potestad reglamentaria en materia de tránsito para la expedición de códigos ni para la definir sanciones. Por ende, esta autoridad actuó sin competencia al calificar como conductas constitutivas de sanción supuestos que no fueron previstos por el legislador. En consecuencia, el cargo relativo al exceso de la potestad reglamentaria estaba llamado a prosperar. 27.

Adujo que en nuestro ordenamiento jurídico se deben diferenciar dos clases de regulaciones: (i) en materia de tránsito y (ii) el servicio público de transporte (Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996) y cada una de ellas cuenta con el respectivo régimen sancionatorio. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 28. Para decidir la presente controversia se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia;

(ii) el aparte demandado; (iii) la fijación del litigio; (iv) la potestad reglamentaria del presidente y la potestad residual de los ministros; (v) los principios que rigen en el derecho sancionatorio; (vi) análisis del caso concreto y (vii) pronunciamiento sobre condena en costas. II.1. Competencia 29. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 237 de la Constitución Política, en el numeral 1° del artículo 149 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 137 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198, la Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer, en única instancia, de los procesos de nulidad de los actos administrativos expedidos por autoridades del orden nacional.

II.2. El aparte demandado 30. La demanda va dirigida a cuestionar el siguiente aparte que se subraya del literal D12, incorporado en el Capítulo 2 (Multa), del Título III (Sanciones), contenido en el manual de infracciones de las normas de tránsito, adoptado mediante el artículo 7° de la Resolución 003027 de 26 de julio de 2010, el cual es del siguiente tenor: “[…] RESOLUCIÓN 3027 DE 2010 (Julio 26) 7 Modificado por el artículo 1.° del Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 2024, “[…] Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. […]”. 8 “[…] Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 6 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones EL MINISTRO DE TRANSPORTE, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en las Leyes 769 de 2002, 1259 de 2008 y Ley 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, y EL MINISTRO DE TRANSPORTE, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial las conferidas en las Leyes 769 de 2002, 1259 de 2008 y Ley 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, y

RESUELVE

[…] Artículo 7°. Manual de infracciones a las normas de tránsito. Adóptese el Manual de Infracciones a las normas de tránsito, que contendrá todas las conductas relacionadas en el Código Nacional de Tránsito y demás infracciones a las normas de tránsito el cual será herramienta de ayuda obligatoria para las autoridades de control y obligación para los organismos de tránsito de su difusión a la ciudadanía y que hace parte integral de la presente resolución. […] Manual de infracciones […] TÍTULO III Sanciones […] Capítulo 2.

Multa. Es una sanción de tipo pecuniario, que se impone por la autoridad de tránsito de acuerdo a la infracción cometida y luego de haber efectuado el procedimiento administrativo correspondiente. Para efectos del presente código y salvo disposición en contrario, la multa debe entenderse en salarios mínimos diarios legales vigentes. […] D.12.

Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días. Todo vehículo dentro de las características que están establecidas en la Licencia de Tránsito (tarjeta de propiedad) tiene fijada la clase de servicio (público, particular, oficial, diplomática, etc.) por consiguiente ningún vehículo puede ser usado en otra clase de servicio diferente a la contenida en su licencia de tránsito.

La debida autorización hace mención también a la modalidad, pasajeros, especial, carga, mixto, individual, es decir, que la autoridad competente para el caso del servicio público le haya expedido la tarjeta de operación y en su defecto porte la planilla de viaje ocasional para salir de sus rutas en el caso de los intermunicipales y del radio de acción de urbano a nacional para el caso exclusivo de los vehículos tipo taxi individual, los de servicio especial no pueden cambiar su modalidad, ni usar planillas de viaje ocasional para salir a rutas intermunicipales. 7 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso […]”.

(Negrilla del texto) II.3. La fijación del litigio 31. El día 15 de noviembre de 2019, se celebró la audiencia inicial prevista en el artículo 180 de la Ley 1437 de 2011 y se fijó el litigio en los siguientes términos: “[…] El objeto del presente litigio, de acuerdo con la demanda y su contestación, especialmente con el concepto de violación y la respuesta que del mismo se hace, consiste en determinar si el Ministerio de Transporte con ocasión de la expedición del aparte del literal D12 del Capítulo 2.

Multa, del Título III del artículo 7“ de la Resolución número 003027 de 26 de julio de 2010 “Por la cual se actualiza la codificación de las infracciones de tránsito, de conformidad con lo establecido en la Ley 1383 de 2010, se adopta el Manual de Infracciones y se dictan otras disposiciones”, llegó a desconocer lo dispuesto en: i) los artículos 29, 150 numerales 2° y 25 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; ii) el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 1996 “por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte”; iii) los artículos 3°, 10° y 51 del Decreto 3366 de 2003 “por el cual se establece el régimen de sanciones por infracciones a las normas de Transporte Público Terrestre Automotor y se determinan unos procedimientos” y; iv) el artículo 2 y literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 “por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”.

Concretamente la parte actora formuló el cargo relacionado con el desconocimiento de las normas en que debía fundarse el acto acusado, para lo cual señaló lo siguiente: 1) Violación del artículo 29 de la Constitución Política, el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 1996, los artículos 3°, 10° y 51 del Decreto 3366 de 2003 y el artículo 2 y literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, en tanto que “se confundió la normatividad propia de tránsito y la normatividad del régimen de transporte las cuales tienen propósitos diferentes”.

Argumentó que el literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 se refiere al uso o destinación que se le da al vehículo mientras que las modalidades del servicio público de transporte son esencialmente una regulación del servicio público y que “las dos autorizaciones, las de servicio en materia de tránsito y en transporte, tienen trámites diferentes para su expedición”. 2.

Violación de los artículos 150 numerales 2° y 25 y 189 numeral 11 de la Constitución Política; por cuando (sic) el Ministerio de Transporte no tenía competencia para la expedición del acto acusado y, mucho menos, para darle alcance a las conductas establecidas como infracciones de tránsito, toda vez que la potestad reglamentaria se encuentra en cabeza del Presidente de la República. […]”.

(Negrilla del texto) 8 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso II.4. La potestad reglamentaria del Presidente de la República y la potestad residual, derivada o de segundo grado de los ministros 32. El numeral 11° del artículo 189 de la Constitución Política atribuye al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, la facultad reglamentaria para dictar normas generales, impersonales y abstractas, para lograr la cumplida ejecución de las leyes.

En estos términos, esta Corporación9 ha señalado: “[…] el Presidente de la República en ejercicio de la potestad reglamentaria no puede dictar disposición alguna que viole una ley cualquiera, no sólo la que dice desarrollar o ejecutar sino todas las normas que tengan carácter legislativo (…)”10 y que so pretexto de reglamentar una norma, el decreto reglamentario no puede, en ejercicio de la facultad mencionada, modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley dictando nuevas disposiciones o suprimiendo las contenidas en las mismas, porque ello no sería reglamentar sino legislar […]”. 33.

En nuestro ordenamiento jurídico, junto a la potestad reglamentaria del Presidente de la República encaminada a lograr la cumplida ejecución de la ley, existen facultades normativas a cargo de otras autoridades, como los ministerios para regular “[…] aspectos residuales o complementarios de la legislación general, encaminados fundamentalmente a facilitar la penetración de la voluntad del legislador en los problemas prácticos a los que estaba dirigida […]”11. 34.

La facultad asignada a los ministerios, tal y como ocurre con la cartera de transporte, ha sido interpretada como una competencia residual o complementaria a la potestad reglamentaria en cabeza del Presidente de la República prevista en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política. Esta competencia ha sido ratificada por la Corte Constitucional en múltiples sentencias, como la sentencias C - 397 de 199512 y C - 805 de 200113 así como la jurisprudencia del Consejo de Estado.14 En estas condiciones, y contrario a lo afirmado por el actor, no resulta cierto que la potestad reglamentaria resida exclusivamente en el Presidente de la República.

Esta Corporación15, al referirse a la potestad reglamentaria de los ministros, ha señalado: “[…] Resultaría absurdo pretender que el Presidente de la República estuviese obligado a ejercer de manera personal y directa sus facultades reglamentarias en todos y cada uno de los ámbitos de la gestión pública. Ante esta realidad incontrovertible, la puesta en marcha de esquemas y estrategias de descentralización, delegación y desconcentración, así como la conformación de sectores y de sistemas sectoriales de gestión se hace imprescindible para garantizar el correcto desempeño de la administración pública.

En ese sentido, 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 15 de mayo de 1997, expediente. 4015-4068, C.P.: Juan Alberto Polo. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia del 15 de mayo de 1997, expediente 4015-4068, C.P.: Juan Alberto Polo. 11 Corte Constitucional, sentencia C- 1005 de 2008, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 12 Corte Constitucional, sentencia C- 397 de 1995, MP: José Gregorio Hernández Galindo. 13 Corte Constitucional, sentencia C -805 de 2001, MP: Rodrigo Escobar Gil. 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 25 de enero de 2018, CP: María Elizabeth García González, radicado núm.: 11001 0324 000 2011 00445 00. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de julio de 2010;

C.P.: Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta, radicado núm.: 110010324000200200249 01. 9 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso desconocer a los Ministros la facultad de expedir reglamentaciones en materias que son propias de sus Despachos, resultaría contrario a los principios de racionalidad, celeridad, eficacia y economía previstos en el artículo 209 de la Carta y a los lineamientos de la Ley 489 de 1998. […] A la anterior justificación jurídica, no está demás agregar las de tipo práctico, tales como la necesidad de que quien tiene a su cargo la dirección de las actividades de aplicación y cumplimiento de las normas aduaneras, pueda impartir las instrucciones generales y las interpretaciones que las circunstancias requieran, con la oportunidad y la agilidad que la situación lo amerite.

Además, dada la inmediación y el dominio técnico jurídico que de manera especial se presume de quienes tienen a cargo el manejo directo de tales asuntos, se entiende que son las autoridades más idóneas para impartir esas instrucciones. Se sale de los parámetros y principios de la administración moderna y de la complejidad del Estado colombiano, pretender que aún este tipo de reglamentación deba ser expedido por el Presidente de la República, más cuando son tantas las materias y los niveles jerárquicos en que ello se requiere, que generaría una concentración y dilación a todas luces contraria a los principios de eficacia, economía y celeridad consagrados en el artículo 209 de la Constitución Política, para cuyo cumplimiento, justamente, el mismo artículo prevé los mecanismos de la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones […]”. 35.

La potestad reglamentaria no es absoluta porque debe realizarse con sujeción a la Constitución Política y a la ley. Por ello su ejercicio no puede ser usado con el propósito de modificar, ampliar o restringir el sentido de la ley, porque ello supondría desconocer el principio de división de poderes. 36. La jurisprudencia ha identificado que el exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria se configura en alguno de los siguientes eventos.

El primero de ellos, cuando el legislador no ha regulado una determinada materia y la autoridad investida de potestad reglamentaria lo hace en su lugar. El segundo de ellos, cuando desborda los límites de la ley, ampliando, modificando o restringiendo su alcance.16 II.5. Los principios que deben regir en materia sancionatoria 37.

El principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio exige que la conducta a sancionar, los criterios para su determinación y los procedimientos previstos para su imposición deben estar previamente definidos en la ley. 38. El principio de tipicidad como una manifestación del principio de legalidad exige que se respeten los siguientes elementos: “[…] Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 29 de agosto de 2024, MP: Oswaldo Giraldo López, radicado núm.: 11001 03 24 000 2015 00201 00.

En esta sentencia se abordó el asunto, en los siguientes términos: “[…] El primero de ellos es cuando el legislador no ha ejercido su función constitucional, es decir, no ha expedido la ley, y la autoridad revestida de la potestad reglamentaria lo hace en su lugar. El segundo escenario se presenta cuando, existiendo la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria expide el acto y materialmente no cumple con la finalidad de complementariedad, adoptando reglas que no son necesarias, o no son adecuadas y suficientes para alcanzar el propósito que la reglamentación persigue, que es el cumplimiento de la ley que reglamenta.

Existe un tercer supuesto según el cual, expedida la ley, la autoridad revestida de la potestad reglamentaria modifica, amplía, o restringe su contenido material o alcance; en este caso desconoce la norma superior que reglamenta, lo que implica la nulidad de la reglamentación, pero no precisamente por extralimitación en la competencia, sino por infracción a norma superior. […]”. 10 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;

(ii) Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la ley; (iii) Que exista correlación entre la conducta y la sanción […]”17. 39. La facultad reglamentaria del Gobierno Nacional en materia sancionatoria exige la plena observancia al principio de reserva de ley. A propósito de esto, esta Sección18, en consonancia con la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente: “[…] 30.

Ahora bien, en materia sancionatoria existe un límite a la potestad reglamentaria, dado que, se aplica el principio de reserva de ley, entendido como aquella potestad privativa del legislador para regular una materia. […] 33. Con fundamento en lo anterior, las conductas sancionables en materia de transporte únicamente pueden ser establecidas por el Legislador.

No obstante, por razones de especialidad, es posible asignar al ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos de carácter general la descripción detallada de las conductas, siempre y cuando los elementos estructurales del tipo hayan sido previamente fijados por el legislador y sin que, en ningún caso, las normas de carácter reglamentario puedan modificar, suprimir o contrariar los postulados legales y, menos aún, desconocer las garantías constitucionales de legalidad y debido proceso. […]”.

(Negrilla fuera del texto) II.6. Análisis del problema jurídico Violación de los artículos 29 de la Constitución Política; el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 1996; 3°, 10° y 51 del Decreto 3366 de 2003 y; 2° y literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002 40. La Sala debe definir si de conformidad con el escrito introductorio, la contestación de la demanda y el concepto del Ministerio Público, el aparte demandado transgredió los artículos 29 de la Constitución Política; el capítulo 9° del Título I de la Ley 336 de 1996; 3°, 10° y 51 del Decreto 3366 de 2003 y; 2° y literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002. 41.

Según la demanda, el Ministerio de Transporte hizo una mezcla entre las normatividades del régimen de tránsito y de transporte, las cuales persiguen propósitos diferentes. Además, para el demandante y el Ministerio Público, el servicio de transporte público cuenta con un régimen sancionatorio especial y diferente al de tránsito, el cual se encuentra previsto en la Ley 336 de 1996 y en el Decreto 3366 de 2003. 17Corte Constitucional, sentencia C- 412 de 2015, CP: Alberto Rojas Ríos 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de marzo de 2021, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés, radicado núm.: 11001-03-24-000-2012-00178-00. 11 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso 42.

La parte demandada señaló que el aparte enjuiciado se limitó a efectuar un comentario explicativo del literal D12 del artículo 131 de la Ley 769 de 2002, sin que de su contenido se derive la creación de una nueva norma o la reglamentación de las disposiciones existentes. 43. El Ministerio de Transporte explicó que el manual de infracciones de las normas de tránsito, adoptado mediante la Resolución 003027 de 2010, fue expedido con el propósito de adoptar una herramienta a fin de que las autoridades responsables de ejercer control y de imponer sanciones puedan interpretar las conductas constitutivas de infracciones de tránsito, para así salvaguardar los intereses de los usuarios. 44.

Para resolver lo anterior, se debe señalar, en primer término que la Ley 769 de 2002, adoptó el Código Nacional de Tránsito Terrestre y sus normas “[…] rigen en todo el territorio nacional y regulan la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas, que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de las autoridades de tránsito. […]19”. 45.

Esta codificación responde a la necesidad de contar con una herramienta jurídica para regular la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas y ciertas vías privadas y además adoptó normas sobre el procedimiento que deben seguir las autoridades de tránsito. 46.

La Corte Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre la importancia del Código Nacional de Tránsito Terrestre para garantizar la seguridad y la convivencia ciudadana y ha insistido en que el legislador se encuentra investido de la facultad para establecer infracciones y desarrollar el catálogo de sanciones a los infractores de las normas de tránsito.

En sentencia C-089 del 16 de febrero de 201120, se expresó lo siguiente: “[…] la Corte se ha pronunciado en relación con la importancia y relevancia del Código Nacional de Tránsito Terrestre, mencionando que este tiene como fin regular la circulación de todos los tipos de usuarios (peatones, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos), por todos los tipos de vías (carreteras, calles, vías públicas o vías cerradas), y que su finalidad es principalmente la garantía y protección de la seguridad y salubridad ciudadanas, y que por tanto las normas que integran este código constituyen normas de interés público, absolutamente necesarias para la organización racional de la movilidad ciudadana en condiciones de seguridad y salubridad.21 En síntesis, la Corte ha encontrado que la imperiosidad e importancia del tránsito terrestre faculta al Legislador para regular ampliamente la 19 Artículo 1°. 20 Corte Constitucional, sentencia C-089 de 2011, MP: Luís Ernesto Vargas Silva 21 (Nota original): Ver Sentencias C-355 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y C-885 de 2010, M.P. María Victoria Calle Correa. 12 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso materia, establecer las sanciones para las infracciones y facultar a las autoridades administrativas de los distintos niveles territoriales -nacional y local-, con el fin de promover el cumplimiento de tales disposiciones y aplicar las sanciones correspondientes para los infractores de las normas de tránsito.22[…]” 47.

Por infracción, según el Código Nacional de Tránsito Terrestre se entiende la transgresión o violación de normas de tránsito23. El legislador, en ejercicio de su poder de configuración normativa, previó los siguientes tipos de sanciones por infracciones al citado código: (i) amonestación; (ii) multa; (iii) retención preventiva de la licencia de conducción;

(iv) suspensión de la licencia de conducción; (v) suspensión o cancelación del permiso o registro; (vi) inmovilización del vehículo; (vii) retención preventiva del vehículo y (viii) cancelación definitiva de la licencia de conducción24. 48. El artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre25 incorporó, además, el catálogo de conductas sancionables con multa en el literal D12 dispone que conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito da lugar a la sanción de multa equivalente a 30 SMLDV.

Señala la norma: “[…]

ARTÍCULO 131. MULTAS. Los infractores de las normas de tránsito serán sancionados con la imposición de multas, de acuerdo con el tipo de infracción así: […] D. Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes (smldv) el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones: […] D.12.

La Resolución 003027 de 2010 fue expedida por el Ministerio de Transporte, en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial, las conferidas en las Leyes 769 2002, 1259 de 2008 y 1383 de 2010 y el Decreto 2053 de 2003, con el propósito de actualizar la codificación de las infracciones de tránsito. 50. En la parte motiva del citado acto, la autoridad de transporte invocó las siguientes razones para justificar la adopción: 22 (Nota original): Ver Sentencias C-530 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett;

C-931 de 2006 M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-144 de 2009, M.P. Mauricio González Cuervo, entre otras. 23 “[…] Artículo 2. Infracción: Transgresión o violación de una norma de tránsito. Habrá dos tipos de infracciones: simple y compleja. Será simple cuando se trate de violación a la mera norma. Será compleja si se produce un daño material. […]”. 24 Artículo 122 del Código de Tránsito, modificado por el artículo 20 de la Ley 1383 de 2010. 25 Modificado por el artículo 21 de la Ley 1383 de 2010. 13 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso “[…] Que mediante la Ley 1383 de 2010 se modificó la Ley 769 de 2002 en especial el artículo 131 que contempla infracciones a las normas de tránsito, adicionando conductas y variando la graduación de algunas infracciones por tanto se hace necesario actualizar la codificación de las conductas que constituyen infracciones;

Que mediante la Ley 1259 de 2008, “por medio de la cual se instaura en el territorio nacional la aplicación del comparendo ambiental a los infractores de las normas de aseo, limpieza y recolección de escombros y se dictan otras disposiciones”, se crearon conductas que constituyen infracción a las normas ambientales que son atribuibles a los conductores y por tanto es competencia de este ministerio la incorporación de las conductas dentro de la codificación de las infracciones a las normas de tránsito para la respectiva imposición de sanción cuando haya lugar a ello;

Que se hace necesario codificar las conductas que constituyen infracciones de tránsito según la Ley 1383 de 2010 y aquellas que actualmente no se encuentran relacionadas en la Resolución 17777 de 2002 […]” (Negrilla fuera de texto) 51. Por su parte, el artículo 1° contempló la codificación de las infracciones de tránsito, en el siguiente sentido: “[…] Artículo 1°.

Codificación de las infracciones de tránsito. Los siguientes son los códigos asignados a las conductas que constituyen infracciones a las normas de tránsito, de acuerdo al monto de la multa impuesta: […] D. Infracciones en las que incurre el conductor y/o propietario de un vehículo automotor que dan lugar a la imposición de treinta (30) salarios mínimos legales diarios vigentes: […] D.12.

Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días. […]”. (Negrilla fuera del texto) 52. Además, el artículo 7° de esta resolución adoptó el manual de infracciones de las normas de tránsito, como documento anexo y que forma parte integral del acto, en el cual se recopilan las conductas constitutivas de infracciones.

Este documento fue concebido como una herramienta de ayuda “[…] obligatoria […]” para las autoridades de control y se previó que era una obligación para los organismos de tránsito su difusión a la ciudadanía26: 26 Según el referido manual, los objetivos perseguidos fueron los siguientes: “[…] La implementación del presente manual de infracciones tiene como principal propósito brindar una herramienta de una parte a la autoridad responsable de ejercer el control, como aquellas encargadas de imponer las sanciones, quienes deben tener pleno conocimiento de todas y cada una de las conductas que constituyen desacatos a las normas de tránsito, esto es, en todas sus dimensiones, de tal manera que no haya cabida para la duda por parte de la autoridad al momento de ejercer su función, y de otra parte al ciudadano quien 14 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso “[…] Artículo 7°.

Manual de infracciones a las normas de tránsito. Adóptese el Manual de Infracciones a las normas de tránsito, que contendrá todas las conductas relacionadas en el Código Nacional de Tránsito y demás infracciones a las normas de tránsito el cual será herramienta de ayuda obligatoria para las autoridades de control y obligación para los organismos de tránsito de su difusión a la ciudadanía y que hace parte integral de la presente resolución. […]”.

(Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 53. Ahora bien, como se observa, el literal D12 incorporado en el Capítulo 2 (Multa), del Título III (Sanciones), del manual de infracciones de las normas de tránsito, desde el punto de vista de su estructura: (i) Reitera la conducta prevista en el literal D12 del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre que señala que será sancionado con multa a quien conduzca un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito y puede ser inmovilizado.

(ii) Precisa que ningún vehículo puede ser usado en otra clase de servicio diferente a la contenida en su licencia de tránsito y explica que las características de cualquier vehículo se encuentran previstas en la tarjeta de propiedad, la cual define la clase del servicio que presta (público, particular, oficial, diplomática, etc.) y; (iii) Agrega que la debida autorización hace referencia a la modalidad de pasajeros, especial, carga, mixto, individual, es decir, que la autoridad competente para el caso del servicio público le haya expedido la tarjeta de operación y en su defecto porte la planilla de viaje ocasional para salir de sus rutas en el caso de los intermunicipales y del radio de acción de urbano a nacional para el caso exclusivo de los vehículos tipo taxi individual y; los de servicio especial no pueden cambiar su modalidad, ni usar planillas de viaje ocasional para salir a rutas intermunicipales (aparte enjuiciado). 54.

Por lo tanto, el aparte demandado introdujo una variación al supuesto de hecho del tipo sancionatorio previsto en el literal D12 del artículo 131 del Código Nacional de Tránsito Terrestre, al referir que la infracción se originaba además por no contar con la tarjeta de operación o a la planilla de viaje en ciertos casos específicos y, en consecuencia, el Ministerio de Transporte desconoció los principios de legalidad y de tipicidad que rigen en materia sancionatoria y desbordó la potestad reglamentaria. 55.

Cabe resaltar que la licencia de tránsito es el documento público que identifica un vehículo automotor, acredita su propiedad e identifica a su propietario y en su calidad de conductor, peatón o pasajero se convierte en beneficiario de la vía, para que a su vez conozca plenamente cuáles son sus derechos y cuáles sus deberes. Al ser requerido por la autoridad responsable de ejercer el control operativo, la persona tendrá derecho a recibir información clara y precisa sobre la presunta infracción cometida, la cual puede corroborar en este manual de infracciones, donde podrá consultar de manera precisa, cuál comportamiento le genera la imposición de un comparendo y le señala las sanciones que le pueden ser impuestas, si una vez agotado el procedimiento descrito por la ley y su reglamento para este fin se desprende su responsabilidad. […]”. 15 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso autoriza a dicho vehículo para circular por las vías públicas y por las privadas abiertas al público27.

Además, este documento debe contener como mínimo lo siguiente: las características de identificación del vehículo, tales como: marca, línea, modelo, cilindrada, potencia, número de puertas, color, número de serie, número de chasis, número de motor, tipo de motor y de carrocería; el número máximo de pasajeros o toneladas; la destinación y clase de servicio; el nombre del propietario, número del documento de identificación, huella, domicilio y dirección; las limitaciones de propiedad; las limitaciones a la propiedad;

(vii) el número de placa asignada; la fecha de expedición; el organismo de tránsito que la expidió; el número de serie asignada a la licencia y; el número de identificación vehicular (VIN). 56. Así las cosas, el aparte demandado desbordó la potestad reglamentaria y transgredió el principio de reserva legal que rige en materia sancionatoria, en la medida de que amplió los supuestos de hecho de la norma que pretendía interpretar. 57.

El Ministerio de Transporte, en su calidad de rector del sector transporte tenía la facultad para expedir esta clase de manuales para la correcta interpretación de las normas de tránsito. No obstante, en el ejercicio de esta atribución no podía introducir supuestos normativos nuevos ni distintos de los contemplados por el legislador, so pena de desconocer el principio de reserva de ley que rige en materia sancionatoria. 58.

Esta Sala concuerda con el concepto del Ministerio Público, en el sentido de que se debe diferenciar entre el régimen sancionatorio por infracciones de tránsito y el régimen sancionatorio por violación de las normas reguladoras del transporte. 59. Nótese que el régimen sancionatorio por infracciones de tránsito se encuentra previsto en la Ley 769 de 2002, reformada por la Ley 1383 de 2009 -Código Nacional de Tránsito Terrestre-.

Por su parte, el régimen sancionatorio por violación de las normas reguladoras del transporte se encuentra estatuido en las Leyes 105 de 30 de diciembre de 199328 y 336 de 20 de diciembre de 199629 y sus normas reglamentarias. 60. Como lo indicó la parte actora, el Ministerio de Transporte, so pretexto de adoptar el manual de infracciones de las normas de tránsito no podía desconocer la ley que le sirvió de fundamento y, mucho menos, generar una combinación entre la normatividad de transporte y la de tránsito terrestre, pues, se trata de regímenes sancionatorios diferentes. 61.

En consecuencia, la parte demandada desbordó la potestad reglamentaria de la cual es titular, razón suficiente para declarar la nulidad del aparte enjuiciado. 27 Artículo 2° del Código Nacional de Tránsito Terrestre. 28 “[…] Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones […]”. 29 “[…] Por la cual se adopta el estatuto nacional de transporte […]”. 16 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso 62.

Ahora bien, al haber prosperado el cargo de nulidad examinado, y siguiendo la tesis de esta Sección, entre otras, en sentencias de 11 de febrero de 201630, de 21 de septiembre de 202331, de 25 de abril de 202432, de 9 mayo de 202433 y de 23 de mayo de 202434, la Sala se releva del análisis de los demás cargos de nulidad. II.7. Condena en costas 63.

Esta Sala se abstendrá de condenar en costas, en tanto que no concurren los supuestos del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esto es, por tratarse de un asunto en el que se ventila un interés público. 64. Igualmente, se reconocerá al abogado Maycol Rodríguez Díaz como apoderado judicial de la parte demandada, de conformidad con los documentos que obran en el expediente digital35.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: DECLARAR la nulidad del siguiente aparte contenido en el literal D12, incorporado en el Capítulo 2 (Multa), del Título III (Sanciones), del manual de infracciones de las normas de tránsito, adoptado mediante el artículo 7° de la Resolución 003027 de 2010: “[…] La debida autorización hace mención también a la modalidad, pasajeros, especial, carga, mixto, individual, es decir, que la autoridad competente para el caso del servicio público le haya expedido la tarjeta de operación y en su defecto porte la planilla de viaje ocasional para salir de sus rutas en el caso de los intermunicipales y del radio de acción de urbano a nacional para el caso exclusivo de los vehículos tipo taxi individual, los de servicio especial no pueden cambiar su modalidad, ni usar planillas de viaje ocasional para salir a rutas intermunicipales. […]”.

SEGUNDO: Sin condena en costas.

TERCERO: RECONOCER al abogado Maycol Rodríguez Díaz, como apoderado judicial de la parte demandada, conforme al poder que obra en el expediente digital. 30 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 11 de febrero de 2016, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm.: 11001-03-24-000-2009-00457-00. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 21 de septiembre de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11001-03-24-000-2015-00234-00. 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de abril de 2024, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11001-03-24-000-2013-00105-00. 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 9 de mayo de 2024, C.P. Nubia Margoth Peña Garzón, radicación núm.: 11001-03-24-000-2010-00558-00. 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 23 de mayo de 2024, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, radicación núm.: 11-001-03-24-000-2010-00027-00. 35 Índice 40 SAMAI. 17 Radicación núm.: 11001-03-24 -000-2017-00080-00 Demandante: Rodrigo Sebastián Hernández Alonso CUARTO: Ejecutoriada esta providencia, ARCHIVAR el expediente previas las anotaciones de rigor.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado