CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., veintidós (22) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 26 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 3 a 33). El señor Luis Sánchez Pérez, por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.1.1 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones RDP 41699 de 3 de noviembre de 2017 y RDP 2236 de 23 de enero de 2018, por las que la entidad accionada negó el reconocimiento de la pensión gracia al demandante. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la demandada (i) conceder la aludida prestación a partir de la fecha de adquisición del estatus pensional (2 de agosto de 2010), debidamente indexada;
(ii) pagar intereses moratorios y (iii) dar cumplimiento al fallo en los términos del artículo 192 del CPACA. Por último, se le condene en costas. 1.1.2 Fundamentos fácticos. Relata el actor que nació el 23 de diciembre de 1948, ha prestado sus servicios como maestro departamental, nacional y municipal de manera interrumpida desde el «5» de marzo de 1970 y «[…] cumplió 20 años de servicio y alcanzó su status para gozar de la Pensión Gracia el […] 2 de agosto de 2010» (sic).
Que, además, ejerció su empleo «[…] con honradez, consagración y buena conducta […]», motivo por el cual el 27 de julio de 2017 pidió de la accionada la pensión gracia, negada a través de las Resoluciones controvertidas, con el argumento de que la mayor parte de su vinculación con la docencia fue de carácter nacional. Dice que el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Ibagué, mediante fallo de tutela de 17 de agosto de 2018, amparó (en sede de impugnación) sus derechos constitucionales fundamentales de habeas data y petición y ordenó al municipio de Ibagué «[…] modificar sus bases de datos respecto de [su] historia laboral […], incluyendo en ella el tipo de vinculación individual y veraz que tuvo encada (SIC) periodo laborado, desde el 10 de febrero de 1977 hasta el 4 de agosto de 2014 (fecha de retiro) […]» (sic); por ende, ese ente territorial certificó que «[…] el tipo de vinculación entre el 10 de febrero de 1977 al 22 de agosto de 1996 es Nacional, el comprendido entre el 23 de agosto de 1996 al 20 de marzo de 2006, debe tenerse como prestado al Departamento del Tolima, y el tiempo del 21 de marzo de 2006 al 04 de agosto de 2014, es Municipal, por efecto de la descentralización» (sic). 1.1.3 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto.
Cita como normas violadas por los actos administrativos acusados los artículos 1º, 2º, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286 a 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 42 y 80 del CPACA; 3º, 4º y 13 de la Ley 39 de 1903; 1º a 4º de la Ley 114 de 1913, 6º de la Ley 116 de 1928, 3º de la Ley 37 de 1933, 1º de la Ley 24 de 1947, 4º de la Ley 4ª de 1966, 1º y 10º de la Ley 43 de 1975; 1º y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989; 2º a 4º, 6º, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993, 5º del Decreto 1743 de 1966 y 1º a 6º del Decreto ley 2277 de 1979.
Arguye que la demandada incurre en falsa motivación e infracción de las normas en que debía fundarse, toda vez que si «[…] hubiera estudiado el tema planteado a la luz de la Ley 60 de 1993, que se citó en el Derecho de Petición y hubiese analizado la prueba sobre descentralización de la educación seguramente hubiera concluido en que […] el tiempo de servicio prestado a partir del 23 de agosto de 1996 […] mutó a Territorial-Departamental y luego desde el 21 de marzo de 2006 […] mutó a Territorial-Municipal.
Como no lo hizo así […] le privó de reconocer que […] sí había cumplido veinte (20) años de servicio aptos para el reconocimiento de la pensión […]» (sic) gracia. Que, de acuerdo con la jurisprudencia del máximo tribunal de lo contencioso-administrativo, los recursos del sistema general de participaciones «[…] pertenecen a la respectiva entidad territorial, lo que en concordancia con el artículo 38 de [la Ley 715 de 2001], permite concluir […] que el vínculo y relación laboral de los docentes se da para con la entidad territorial correspondiente […] y no con la Nación, quien […] descentralizó y transfirió el manejo de la educación al nivel departamental, distrital o municipal» (sic). 1.2 Contestación de la demanda (ff. 268 a 273).
La entidad accionada, por conducto de apoderada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones del medio de control y se refirió a los hechos, en el sentido de que unos son ciertos, algunos no, otros no le constan y los demás no constituyen situaciones fácticas. Propuso las excepciones que denominó inexistencia del derecho y de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido, buena fe y prescripción. Aduce que el accionante «[…] estuvo vinculado como docente nacional y eventualmente como nacionalizado; es decir, durante lapsos independientes que no se pueden sumar para obtener la pensión gracia que persigue, pues conforme a la Ley, en estos casos tienen que excluirse los tiempos servidos a la Nación» (sic). 1.3 Providencia apelada (ff. 383 a 392).
El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante sentencia de 26 de agosto de 2021, negó las súplicas de la demanda (con condena en costas), al considerar que si bien el actor ingresó al magisterio oficial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, «[…] solo le resultan computables para la pensión gracia los tiempos […] anteriores al 25 de marzo de 1976, por cuanto son del orden territorial-nacionalizado […]» (sic), al paso que aquellos trabajados a partir del 10 de febrero de 1977 «[…] no pueden tenerse en cuenta […], habida cuenta [de] que se trata de vínculos laborales de carácter Nacional […]» (sic).
Que no le asiste razón al accionante cuando asegura que su relación de naturaleza nacional varió con ocasión de la expedición de la Ley 60 de 1993, puesto que aunque con esta el legislador descentralizó el servicio de la educación, en todo caso «[…] el tiempo laborado por [aquel desde el 17 de febrero de 1997] no puede ser computado para efectos de reconocimiento de la pensión gracia, pues […] la incorporación del personal docente y directivo docente a las plantas de personal de las entidades territoriales en cumplimiento de la distribución de competencias […] no cambió el régimen pensional de [quienes] venían vinculados con anterioridad a dicha norma, o se vincularan con posterioridad […], pues por mandato del artículo 6o [ibidem] […] el régimen prestacional aplicable es el establecido en la Ley 91 de 1989» (sic). 1.4 El recurso de apelación (ff. 401 a 422 vuelto).
Inconforme con el anterior fallo, el demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que el a quo omitió analizar (i) que la descentralización del sistema educativo «[…] involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo […] iniciado con la Ley 60 de 1993, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pas[ó] de un vínculo docente-nación a un vínculo docente-departamento o docente-municipio/distrito […]» (sic); y (ii) la constancia laboral expedida por la secretaría de educación de Ibagué que, en cumplimiento de una orden de tutela, certificó que del 23 de agosto de 1996 al 20 de marzo del 2006 y entre el 21 siguiente y el 4 de agosto de 2014 prestó sus servicios como profesor departamental y municipal, en su orden, lo que evidencia la configuración de un defecto fáctico.
Que a pesar de que no desconoce que el lapso laborado «[…] desde el 10 de febrero de 1977 hasta el 22 de agosto de 1996, [es] de carácter nacional y que por tanto […] no [es] apto […] para el reconocimiento de la pensión, […] los tiempos servidos a partir del 23 [posterior] […] por serlo de carácter departamental [y] municipal […]» (sic), son susceptibles de ser contabilizados para acceder a la prestación reclamada.
Agrega que «[…] la condena en costas NO se puede fundar únicamente en la derrota de las pretensiones, como en este caso lo hizo el fallador, sin atender los principios de confianza legítima y buena fe» (sic). II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación fue concedido mediante auto de 22 de septiembre de 2021 (f. 424) y admitido por esta Colegiatura a través de proveído de 8 de noviembre de 2022 (ff. 447 y vuelto), en cumplimiento del artículo 247 del CPACA; y durante la oportunidad establecida en el numeral 4 ibidem el actor presentó escrito, en el que reiteró los argumentos consignados en el memorial de alzada; mientras que los demás sujetos procesales guardaron silencio. 2.1 Solicitud de unificación de la jurisprudencia. A través de providencia de 13 de abril de 2023 (ff. 457 a 460 vuelto), la sección segunda del Consejo de Estado negó la petición formulada por la demandada de «[…] emit[ir] sentencia de unificación jurisprudencial en la cual, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, se defina «qué debe entenderse como “plaza docente” su[s] […], requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones […], para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial», por cuanto «[…] no fue presentada por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o la necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación, sino a manera de desacuerdo con lo definido en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018 […], motivación y contenido que no corresponde al objetivo y alcance de la figura consagrada en el artículo 271 del CPACA».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si al accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestro con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el a quo. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial para efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. 3.3.1 Sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «[…] «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.3.2 Sobre la incorporación de los profesores a los entes territoriales, en virtud de la descentralización de la educación pública.
Como se expuso en el acápite precedente, por medio de la citada Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). Empero, a través de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, que en lo sucesivo adquirió «carácter» departamental o distrital, según el caso, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia: ARTÍCULO 2º.
COMPETENCIAS DE LOS MUNICIPIOS. Corresponde a los Municipios, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas municipales competentes […]: En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y a las disposiciones legales sobre la materia: - Administrar los servicios educativos estatales de educación preescolar, básica primaria y secundaria y media. […] ARTÍCULO 3º.
COMPETENCIAS DE LOS DEPARTAMENTOS. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: […] A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política y las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. - Participar en la financiación y cofinaciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. - Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.
ARTÍCULO 4 o. COMPETENCIAS DE LOS DISTRITOS. Corresponde a los distritos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas competentes, conforme a la Ley, a las normas técnicas nacionales y a los respectivos acuerdos: […] La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los distritos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter distrital; de todas maneras la administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente ley. […] ARTÍCULO 5o.
COMPETENCIAS DE LA NACIÓN. En relación con las materias de carácter social, corresponde a la Nación, a través de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás organismos y autoridades de la administración central o de las entidades descentralizadas del orden nacional, conforme a las disposiciones legales sobre la materia: - Formular las políticas y objetivos de desarrollo. - Establecer normas técnicas, curriculares y pedagógicas que servirán de orientación a las entidades territoriales. - Administrar fondos especiales de cofinanciación. […] - Impulsar, coordinar y financiar campañas y programas nacionales en materia educativa y de salud. […] - Distribuir el situado fiscal; reglamentar la delegación y delegar en las entidades territoriales la ejecución de las campañas y programas nacionales, o convenir la asunción de las mismas por parte de las entidades territoriales, cuando fuere el caso, con la asignación de los recursos respectivos para su financiación o cofinanciación; establecer los programas de cofinanciación en forma acorde a las políticas y a las prioridades nacionales. […] (se subraya).
Por consiguiente, con la aludida Ley 60 de 1993 los departamentos y distritos asumieron la prestación del servicio de la educación, compromiso que comportaba incorporar de manera expresa al personal docente cuya vinculación estaba a cargo de la Nación y que, en virtud de la mencionada descentralización, ahora integraba la planta de aquellos.
Posteriormente, se expidió la Ley 715 de 21 de diciembre de 2001, que dispuso, entre otras cosas, que los municipios y distritos certificados en educación tendrían a su cargo ese servicio en los niveles de preescolar, básica y media (artículos 6° y 7°); y «Las instituciones educativas estatales son departamentales, distritales o municipales» (artículo 9°), con lo que se mantuvo la exclusión del nivel central en el manejo directo del profesorado oficial.
De conformidad con lo precedente, los pedagogos nacionales se incorporaron, sin solución de continuidad, a las plantas de personal locales (desde luego, siempre que existiera acto administrativo expreso de incorporación del respectivo maestro) y, por ende, adquirieron la condición de territoriales, con las prerrogativas que ello implicaba, incluido el reconocimiento de la pensión gracia, claro está, previo cumplimiento de la totalidad de requisitos impuestos por la normativa aplicable.
No obstante, se precisa que recientemente la sala mayoritaria de esta subsección, al desatar medios de control instaurados por docentes estatales con el ánimo de obtener la precitada prestación, como el que aquí nos convoca, ha dicho que «[…] si bien es cierto que el Departamento […] para asumir la administración del sector de la educación dentro del modelo de descentralización administrativa, incorporó a su planta de personal a algunos docentes, directivos docentes y administrativos, […] también lo es que esto no conllevó a que la calidad de la vinculación de estos mutara de nacional a territorial, pues […] el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional […] son personal nacional.
Además, la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic). En suma, la postura adoptada por la sala de decisión aquí integrada (que se insiste, el consejero ponente no comparte) se contrae a que a los maestros nacionales incorporados a los entes territoriales con ocasión de la Ley 60 de 1993 no pueden ser acreedores de la pensión gracia, puesto que, además de que no existe sinonimia entre los términos nombramiento («nominación») y homologación, en todo caso esta no comporta cambio del tipo de vinculación; posición de la que, valga decir, se ha apartado el suscrito consejero ponente por las razones esbozadas en líneas previas y las siguientes.
Como se explicó en precedencia, de acuerdo con lo establecido en los artículos 2º a 4º y 6º de la Ley 60 de 1993, la competencia para la administración y prestación del servicio educativo fue asignada de manera directa a los municipios, distritos y departamentos; en consecuencia, los tiempos laborados por los pedagogos que sean incorporados a las plazas de las plantas de personal de esas entidades, adquieren la connotación de orden territorial.
Lo anterior se extrae, entre otras razones, del artículo 6° de dicha Ley, en cuanto preceptúa: «El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones.
El personal docente de vinculación departamental, distrital y municipal será incorporado al Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio y se les respetará el régimen prestacional vigente de la respectiva entidad territorial» (negrillas de la Sala); de lo destacado se infiere que la docente debe cumplir, en todo caso, el requisito de vinculación previa al 31 de diciembre de 1989, en virtud del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
Ahora bien, es el acto de incorporación o nombramiento el que determina la naturaleza del servicio que presta el profesor, por eso, no basta con la simple certificación de la entidad territorial para asumir la administración autónoma del servicio educativo, sino que para considerar los tiempos de labor en esa entidad territorial (departamental, municipal o distrital) será determinante el acto de incorporación del servidor a la planta de personal en una plaza de esa misma condición. Al respecto, el artículo antes trascrito se refiere a «[…] los actuales docentes […] que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad» (se subraya).
Agrégase a lo expuesto que, aunque la Ley 91 de 1989 previó claramente que los docentes nacionales son los vinculados (sin mencionar los incorporados) por el Gobierno nacional, lo cierto es que para entonces el legislador no podía predecir que, dada la posterior entrada en vigor de la Carta Política de 1991, dentro de cuyos principios fijó el de la descentralización, cuatro (4) años después se concebiría la situación administrativa de la incorporación de esos trabajadores a los departamentos, distritos o municipios.
Sobre el particular, la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado, en concepto de 14 de diciembre de 2016, dijo: Como se indicó anteriormente, de acuerdo con lo establecido los artículos 15 de la Ley 60 de 1993 y 34 de la Ley 715 de 2001, el personal adscrito a las plantas de personal del servicio educativo del orden nacional debía ser recibido o incorporado en las plantas existentes o que se crearan para el efecto en las entidades territoriales (departamentos, municipios o distritos), en virtud de la descentralización de la educación. Se produce así un traslado de los servidores de la educación, los cuales dejaban de pertenecer a la planta de personal de la Nación y pasaban a incorporarse a las plantas de personal de las entidades territoriales.
Este proceso se debía hacer de forma conjunta entre la Nación y los Departamentos, Distritos o Municipios, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la ley, tal como dispuso la Ley 715 de 2001 […] (se subraya). Empero, sin perjuicio de los argumentos atrás anotados, por ser el criterio dominante de esta subsección B, será aplicado en este asunto en el sentido de que la incorporación de los docentes nacionales a la planta de personal de los entes territoriales «[…] no conllevó […] que la calidad de la vinculación de estos cambiara de nacional a territorial, en la medida en que el artículo 1º de la Ley 91 de 1989 estableció que los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno, como ocurre en el caso concreto, son personal nacional, máxime si se tiene en cuenta que la nominación es una sola y es diferente a la incorporación» (sic), por lo que, seguidamente, se analizará el problema jurídico fijado de acuerdo con la referida posición. 3.5 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía del actor, que dan cuenta de que nació el 23 de diciembre de 1948 (ff. 44, 45 y 70).
Certificados expedidos el 28 de diciembre de 1998 por la secretaría de educación del Tolima, en los que informa que el accionante (i) «[ ] prestó sus servicios al Magisterio Oficial […]» de ese ente territorial del 3 de marzo de 1970 al 4 de marzo de 1976, en condición de maestro «[…] seccional de la escuela Urbana Mx. “Las Mercedes” municipio de Ibagué […]» (sic), nombrado mediante Resolución 118 de 2 de marzo de 1970, confirmado con Decreto 209 de 13 de abril siguiente; y (ii) trabaja como pedagogo nacional desde el 10 de febrero de 1977, según designación efectuada por el Ministerio de Educación Nacional, a través de Resolución 671 de 3 de los mismos mes y año (ff. 45 y 46).
Resoluciones 15612 de 17 de diciembre de 1999 y 4459 de 20 de noviembre de 2000, de acuerdo con las cuales la desaparecida Cajanal niega la pensión de jubilación reclamada por el demandante el 19 de enero de 1999, por cuanto «[…] si bien es cierto, el peticionario laboró al servicio del Estado por más de 20 años como docente, también lo es que tales tiempos […] los desarrolló en su mayoría en establecimientos educativos del orden nacional, los cuales no son computables para […]» acceder a aquella prestación (ff. 57 a 64 y 73 a 78).
Resolución 2210 de 28 de mayo de 1996, con la que el Ministerio de Educación Nacional «[…] Certifica […] el cumplimiento de los requisitos establecidos por […] la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del Departamento del Tolima»; en consecuencia, «[…] entrega […] los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan, a dicha entidad territorial, cumplir con las funciones y obligaciones recibidas en virtud de la certificación otorgada» (sic; ff. 138 a 140). «ACTA DE VERIFICACION DE REQUISITOS Y ENTREGA DE BIENES AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA» (sic), suscrita el 23 de agosto de 1996 por los señores Ministra de Educación Nacional y gobernador de ese ente, por cuyo conducto aquella entrega a este «[…] los bienes, el personal y los establecimientos que le permitan cumplir con las funciones y obligaciones recibidas, de conformidad con las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994 […]» (ff. 100 a 128). «ACTA DE FORMALIZACION DE LA ENTREGA Y RECIBO DE LOS BIENES INMUEBLES DESTINADOS A LA PRESTACION DEL SERVICIO PUBLICO EDUCATIVO ESTATAL, PROPIEDAD DE LA NACION – MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL, CEDIDOS AL DEPARTAMENTO DEL TOLIMA» (sic), firmada el 23 de agosto de 1996 por las referidas autoridades, con fundamento en «[…] los requisitos establecidos por la Ley 60 de 1993 [ ] para asumir el manejo autónomo de los recursos del situado fiscal y la prestación del servicio público educativo en dicha entidad territorial […]» (ff. 130 a 157).
Resolución 3033 de 26 de diciembre de 2002 del Ministerio de Educación Nacional, por cuyo conducto certificó al municipio de Ibagué «[…] por haber cumplido los requerimientos técnicos para asumir la prestación del servicio educativo, de acuerdo con lo establecido en la Ley 715 de 2001» (ff. 235 y 236). Acta de 21 de marzo de 2006, en la que figura que el departamento del Tolima entrega al citado municipio el «[…] SERVICIO EDUCATIVO […]», con el propósito de que asuma los respectivos «[…] recursos humanos, físicos y financieros […]» (ff. 237 a 239).
Resoluciones RDP 41699 de 3 de noviembre de 2017 y RDP 2236 de 23 de enero de 2018, mediante las cuales la demandada niega la pensión gracia reclamada por el actor el 27 de julio de 2017, toda vez que el «[…] certificado de información laboral expedido por la SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE IBAGUE, de fecha 17 de abril de 2017, […] certifica que la vinculación [del] docente es de orden NACIONAL a partir del 10 de febrero de 1977, por consiguiente no es procedente el reconocimiento […]» exigido (sic; ff. 195 a 208). «FORMATO[s]» únicos para la expedición de certificado de historia laboral y de salarios de 10 de marzo y 17 de abril de 2017 provenientes de la secretaría de educación de Ibagué, en los que se consigna que el accionante trabajó en condición de maestro nacional entre el 10 de febrero de 1977 y el 4 de agosto de 2014, esto es, por 37 años, 5 meses y 27 días (ff. 149 a 152).
Sentencia de 17 de agosto de 2018, por medio de la cual el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Ibagué decide, en segunda instancia, la acción de tutela incoada por el aquí demandante contra el secretario de educación del Tolima, en el sentido de revocar la decisión de primera instancia y amparar los derechos constitucionales fundamentales de petición y habeas data; en consecuencia, ordena a esa autoridad «[…] modificar sus bases de datos respecto de la historia laboral del Docente LUIS SANCHEZ PEREZ […], incluyendo en ella el tipo de vinculación individual y veraz que tuvo en cada periodo laborado, desde el 10 de febrero de 1977 hasta el 4 de agosto de 2014 (fecha de retiro), teniendo en cuenta las normas, resoluciones, Decretos y jurisprudencia […]» (sic; ff. 240 a 244 vuelto).
Resolución 396 de 4 de febrero de 2019 (ff. 246 y 247), por la que la secretaría de educación de Ibagué da cumplimiento al fallo mencionado en precedencia, así: Que no conforme con la respuesta otorgada, el [actor] decide interponer incidente de desacato a la orden judicial, […] dando respuesta al mismo […] y explicando de forma clara al despacho judicial las consideraciones jurídicas y normativas de la improcedencia de acceder a lo peticionado por él, como lo son, la inexistencia de un nuevo nombramiento posterior a su ingreso como docente, tal como lo exige la ley 91 de 1989 […] así como la Ley 60 de 1993 […] ya demás que el cambio de régimen pretendido generaría como consecuencia la posibilidad de cobrar ciertas prestaciones sociales, situación que debería ser debatida ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Que los argumentos expuestos […] no fueron de recibo del Juzgado […] Que en razón a lo anterior, se hace necesario proceder a realizar una observación en el certificado de historia laboral […], en el sentido de establecer las vinculaciones como lo solicita el accionante […] […] ORDENAR enviar copia del presente acto administrativo a [la] oficina de hoja de vida, con el fin de que procedan a incluir en el aparte de “OBSERVACIONES” del FORMATO ÚNICO PARA LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL […] el siguiente texto: “En cumplimiento del fallo de tutela proferido el día 17 de agosto de 2018 […], se certifica que el tiempo laborado entre el 10 de febrero de 1977 al 22 de agosto de 1996 sea certificado como vínculo nacional, en virtud de lo dispuesto por el artículo 1 de la ley 91 de 1989; que el comprendido entre el 23 de agosto de 1996 al 20 de marzo de 2006 debe tenerse como prestado al Departamento del Tolima, conforme al proceso de descentralización enmarcado dentro de la Ley 60 de 1993 y el tiempo de 21 de marzo de 2006 al 04 de agosto de 2014 debe certificarse como Municipal, por efecto de la descentralización de la Educación, Ley 715 de 2001 […] (sic para toda la cita).
Certificado de historia laboral de 5 de febrero de 2019, mediante el cual la secretaría de educación de Ibagué da cuenta de que el accionante trabajó en condición de profesor nacionalizado del 5 de marzo de 1970 al 24 de marzo de 1976 (6 años y 21 días) y nacional entre el 10 de febrero de 1977 y el 4 de agosto de 2014; empero, a renglón seguido, en el subtítulo de observaciones, consigna la información anotada en la letra anterior (ff. 249 a 251 vuelto).
De las pruebas antes enunciadas se desprende que el demandante nació el 23 de diciembre de 1948 y prestó sus servicios para la educación oficial, así: En tal virtud, el 27 de julio de 2017 el actor pidió de la demandada el reconocimiento de la pensión gracia, negado con Resoluciones RDP 41699 de 3 de noviembre de 2017 y RDP 2236 de 23 de enero de 2018, enjuiciadas, puesto que, en criterio de la entidad, el peticionario desde el 10 de febrero de 1977 se desempeñó en la docencia estatal por nombramiento del orden nacional.
En el asunto sub judice, se cuestiona la decisión del a quo, en cuanto concluyó que no hay lugar a acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que, según lo aduce el accionante, su vinculación a partir del 23 de agosto de 1996 fue de carácter territorial, máxime cuando dentro del trámite de descentralización de la educación pública, el departamento del Tolima y el municipio de Ibagué asumieron las obligaciones que tenía a su cargo la Nación, de manera que cuando esos entes fueron certificados por la mencionada cartera para prestar la labor educativa, él adquirió nuevamente la condición de pedagogo local.
Al respecto, en lo atinente al período trabajado por el demandante del 3 de marzo de 1970 al 24 de marzo de 1976 (6 años y 21 días), obran en el plenario certificados de tiempo de servicio de 28 de diciembre de 1998 y 5 de febrero de 2019, elaborados por las secretarías de educación del Tolima y de Ibagué, respectivamente, de los cuales se puede concluir que su relación con la Administración durante esa época fue nacionalizada, motivo por el cual ese interregno sería susceptible de ser contabilizado para el reconocimiento de la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por el actor, también se halla en el expediente constancia emanada de la primera de esas secretarías, en la que advierte que fue designado como maestro por el Ministerio de Educación Nacional, con Resolución 671 de 3 de febrero de 1977, de lo que se colige entonces que entre el 10 de febrero de ese año y el 4 de agosto de 2014, conforme a lo explicado en líneas previas, se desempeñó como profesor de carácter nacional, lo que impide que pueda ser tenido en cuenta ese interregno para la prestación reclamada en el sub lite.
De igual modo, se precisa que tampoco es dable computar los períodos servidos por el accionante con posterioridad al (i) 28 de mayo de 1996, es decir, cuando se expidió la Resolución 2210, por la que el Ministerio de Educación Nacional certificó al departamento del Tolima para asumir la prestación de los servicios educativos, incluida la administración del personal docente;
(ii) 23 de agosto de 1996, esto es, al suscribirse por los referidos entes el acta de entrega al gobernador de los bienes destinados a la actividad académica; o (iii) 26 de diciembre de 2002 o 21 de marzo de 2006, fechas en que se certificó al municipio de Ibagué y este recibió los recursos humanos y físicos para asumir esa labor, en su orden, toda vez que, como se explicó en líneas anteriores, su vinculación (valga recordar, nacional) no varió con la descentralización de la función educativa.
Ahora bien, aunque el demandante insiste en que el Juzgado Cuarto (4º) Civil del Circuito de Ibagué, en providencia de tutela de 17 de agosto de 2018, aceptó el criterio que expone en la presente controversia y, por ende, ordenó a la secretaría de educación del Tolima «[…] expedir una nueva certificación de tiempo de servicio que incluy[a] los cambios generados por la descentralización de la educación» (f. 410 vuelto), lo cierto es que ello no desvirtúa que la naturaleza de su vinculación con el sector educativo entre el 10 de febrero de 1977 y el 4 de agosto de 2014 reviste connotación nacional, dado que lo fue en virtud de nombramiento a cargo del Ministerio de Educación Nacional.
En este orden de ideas, dado que las certificaciones allegadas denotan que el actor prestó sus servicios para la docencia oficial como maestro nacional y, por tanto, adscrito con el mismo carácter del 10 de febrero de 1977 al 4 de agosto de 2014, no le asiste derecho a la pensión gracia que solicita, tal como lo concluyó el a quo. Por último, como el accionante en el recurso de apelación solicita se revoque en su integridad la sentencia apelada, lo cual incluye la condena en costas, la Sala estima que el a quo aplicó de manera restrictiva lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, a la parte vencida, pues no estudió aspectos como la temeridad o mala fe en la que esta pudo incurrir, sino que adoptó esa decisión con el único fundamento de que la norma en mención preceptuaba de manera inexorable la imposición de tal condena.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 2016, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.
Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses de la demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, análisis que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte actora, se revocará la condena en costas.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, la Sala confirmará parcialmente la sentencia de primera instancia, que negó las súplicas de la demanda; y revocará la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al demandante.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º. Confírmase parcialmente la sentencia de 26 de agosto de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Luis Sánchez Pérez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Revócase la condena en costas, que incluye las agencias en derecho, impuesta al accionante. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS