Magistrado ponente: JAIME ENIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicado número: 11001-03-15-000-2023-01441-00 Accionante: Fundación Biodiversidad, Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Barrote” y Corporación Ekoinc Accionado: Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible Referencia: Acción de tutela Tema: acción de tutela contra actos administrativos SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela incoada por el “Círculo de Pensamiento Ambiental” en contra de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño, en representación de la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali y la Corporación Ekoinc, respectivamente, y a su vez, estas como voceros del Círculo de Pensamiento Ambiental, presentaron solicitud de amparo de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso administrativo, a la participación y al control social, que consideraron vulnerados por la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales (ANLA) y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, con ocasión del trámite impartido a la solicitud del 5 de diciembre de 2022 de audiencia pública ambiental de que trata el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, relacionado con la licencia ambiental otorgada al Ministerio de Defensa Nacional para la “Construcción, Operación, Abandono y Restauración de la Estación de Guardacostas en La Isla Gorgona”, territorio perteneciente al municipio de Guapi, Cauca.
Lo anterior, con fundamento en que, en su concepto, la Armada Nacional está incumpliendo sus obligaciones medioambientales. 1.2. Hechos probados 1.2.1. La ANLA otorgó licencia ambiental al Ministerio de Defensa Nacional, mediante Resolución 1730 del 5 de diciembre de 2015, para ejecutar el proyecto denominado “Construcción, Operación, Abandono y Restauración de la Estación de Guardacostas en La Isla Gorgona y Obras Complementarias”, localizado en el Parque Nacional Natural Gorgona en el departamento del Cauca, bajo determinadas condiciones y con el cumplimiento de obligaciones específicas de manejo medioambiental. 1.2.2.
Armando Palau Aldana de la Fundación Biodiversidad, David Gómez Flores de la Veeduría Santiago de Cali, David Alexander Perafán Patiño de la Corporación Ekoinc, y Frederman Carrero Ruiz de Urbanidad Nativa, quienes están congregados en el Círculo de Pensamiento Ambiental (Cirpa), presentaron escrito, el 5 de diciembre de 2022, ante la dirección general de la ANLA, en el que solicitaron: el reconocimiento como terceros intervinientes, en los términos de los artículos 69 y 70 de la Ley 99 de 1993, dentro del trámite de otorgamiento y seguimiento de la Licencia Ambiental conferida con la Resolución 1730 de 2015; información sobre el proyecto; la realización de la audiencia pública de que trata el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 y la verificación del “incumplimiento de normas de mayor jerarquía”; la suspensión de la ejecución de la Resolución 1730 de 2015.
Para lo anterior, citaron los artículos 8 y 79 Superiores y 331 y 332 del Código de los Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, y las sentencias C-649 de 1997 y C-598 de 2010 de la Corte Constitucional, así como la STL10716-2020 de la Corte Suprema de Justicia; expusieron la comprensión del proyecto; y explicaron la protección legal y constitucional que se le ha otorgado al Parque Nacional Natural Gorgona mediante el Acuerdo 062 de 1983 del INDERENA, la Resolución Ejecutiva 141 de 1984 del Ministerio de Agricultura, las Resoluciones 1265 de 1995 y 232 de 1996 del Ministerio de Medio Ambiente, y la Resolución 295 de 2018 de la Unidad de Parques Nacionales.
Además, refirió la preocupación que han manifestado con la ejecución del proyecto, la Academia Colombiana de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales, el ingeniero Manuel Rodríguez Becerra experto en el tema, Jorge Enrique Robledo, columnistas en los periódicos El Tiempo y El Colombiano y la Revista Semana, el programa radial La W, entre otros, debido al impacto del mismo en el ecosistema.
Afirmaron que la mencionada licencia ambiental concedió al Ministerio de Defensa Nacional autorizaciones contrarias a la protección de riquezas naturales y la diversidad e integridad del medio ambiente, en la medida en que otorgó permiso de vertimientos para tratar aguas residuales, entre otros asuntos, y dio prelación a la lucha contra el tráfico de estupefacientes por encima de la protección de Isla Gorgona como Parque Natural, pese a que esa actividad no está permitida en el Sistema de Parques Naturales.
Finalmente, llamaron la atención en que la mencionada resolución no estaba publicada en la página web de la ANLA y designaron como vocero a Armando Palau Aldana. El 12 de diciembre de 2022, los interesados radicaron un nuevo escrito, en el que reiteraron los argumentos de la petición del 5 de diciembre del mismo año, y especificaron que la licencia ambiental concedida con la Resolución 1730 de 2015 contraviene los deberes del Estado de proteger las riquezas naturales de la Nación y la diversidad e integridad del ambiente, y conservar las áreas de especial importancia ecológica.
Igualmente, que con dicho acto administrativo excedió las actividades permitidas por el legislador para los parques naturales, con la función de control y vigilancia del tráfico de estupefacientes. 1.2.3. Al respecto, la ANLA emitió oficio 2022292914-2-000 el 27 de diciembre de 2022, en el que indicó el sustento legal de sus competencias; explicó los requerimientos exigidos para otorgar una licencia ambiental; sostuvo que todo lo relacionado con los impactos ambientales está regulado en el respectivo instrumento de control; e informó que la Resolución 1730 de 2015 fue expedida de conformidad con la legislación ambiental existente, fue aclarada en las Resoluciones 96 de 2017 y 772 de 2018 y modificada con Resolución 516 de 2022, y previó las medidas de manejo necesarias para la etapa operativa del muelle y las demás obras y actividades consideradas ambientalmente viables.
También afirmó que la solicitud de ser reconocidos como terceros intervinientes estaba en evaluación. Frente a la petición de audiencia pública ambiental, expuso que la misma debía ser complementada en los términos y requisitos legales previstos para tal fin. Así, denotó que, de acuerdo con los artículos 2.2.2.4.1.1. y siguientes del Decreto 1076 de 2015, el requerimiento de dicha diligencia luego de que es expedida la licencia, exigía la manifiesta violación de las condiciones y obligaciones bajo las cuales fue otorgada, asunto que no fue identificado con claridad en el escrito del 5 de diciembre de 2022.
Expuso que, en virtud de sus funciones de control y seguimiento ambiental, celebró reunión el 17 de febrero de 2021 con el Ministerio de Defensa Nacional y suscribieron el Acta 16, la cual la puso en conocimiento de los peticionarios junto con el concepto técnico 212 del mismo año. De otra parte, adujo que con el escrito del 5 de diciembre de 2022 no fueron aportados los documentos necesarios que acreditaran la constitución de las respectivas personas jurídicas peticionarias y su representación legal, motivo por el que tampoco fue superado el requisito del artículo 2.2.2.4.1.5. ibidem.
En ese orden, la ANLA manifestó que el artículo 2.2.2.4.1.6. del Decreto 1076 de 2015 regló que en los casos en que no se cumpla alguno de los requisitos previstos para solicitar la audiencia pública ambiental, era posible subsanarlo para presentar una nueva solicitud, con el fin de garantizar los derechos fundamentales de acceso a la información y participación ambiental.
Reiteró que era necesario que se identificara e individualizara los posibles incumplimientos concretos de las obligaciones estipuladas en la resolución que otorgó la licencia ambiental y en las que la aclaró y la modificó. Por último, dilucidó los pasos para realizar la búsqueda del acto administrativo en la página web de la entidad. 1.2.4.
En contra de la anterior decisión, los señores Armando Palau Aldana de la Fundación Biodiversidad, David Gómez Flores de Veeduría Santiago de Cali y David Alexander Perafán Patino de la Corporación Ekoinc, quienes manifestaron actuar como voceros del Círculo de Pensamiento Ambiental (CIRPA), presentaron recursos de reposición, y en subsidio apelación, para que fuera desatado por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Para lo anterior, reiteraron los argumentos del escrito del 5 de diciembre de 2022, de que se pretende limitar el deber de proteger la diversidad e integridad del ambiente y conservar las áreas de especial importancia ecológica, y que la Resolución 1730 de 2015 fue expedida con expresa y flagrante contravención del derecho ambiental, pues permitió actividades no enlistadas en los artículos 331 y 332 del Código Nacional de los Recursos Naturales y de Protección al Medio Ambiente y autorizó un plan de compensación por pérdida de la biodiversidad, lo que reconoce una transgresión a la conservación del ecosistema.
Por otro lado, indicaron que era un exceso ritual manifiesto exigir documentos sobre la constitución de las personas jurídicas y sus representantes legales, pues de acuerdo con el artículo 83 Superior, las actuaciones de los particulares deben presumirse de buena fe, y según el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), las autoridades deberán buscar que los procedimientos logren su finalidad removiendo los obstáculos puramente formales.
Asimismo, denotaron que en el Acta 16 de 2021 quedaron plasmados los incumplimientos del Ministerio de Defensa Nacional con las obligaciones impuestas en la licencia ambiental, para lo cual citaron el Informe Técnico 212 de 2021, algunos pronunciamientos de la CIDH y discursos proferidos por el presidente de la República en la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático. 1.2.5.
En consecuencia, la ANLA expidió el oficio 2023037160-2-000 del 24 de febrero de 2023, por conducto del Coordinador del Grupo de Servicio al Ciudadano. En primera medida, como antecedentes, la entidad indicó que en auto 11794 del 28 de diciembre de 2022 reconoció a Armando Palau Aldana, a David Gómez Flores, a David Alexander Perafán Patiño y a Frederman Carrero Ruiz como terceros intervinientes, en su condición de personas naturales, dentro del trámite de la solicitud de audiencia pública.
Que luego, en auto 00598 del 9 de febrero de 2023, otorgó tal condición a la Fundación Biodiversidad y a la Corporación Ekoinc, puesto que consultó diversos registros públicos disponibles en internet y encontró el número NIT que los identifica; y que, dada la certificación emitida por el Director Operativo para la Participación Ciudadana y Defensa del Interés Público de la Personería de Cali respecto de existencia y representación de la Veeduría Ciudadana Santiago de Cali “Álvaro Lemos Borrero”, profirió el auto 995 del 24 de febrero de 2023 en el que validó la legitimación de su intervención. De otra parte, reiteró que la expedición del instrumento ambiental en cuestión cumplió con la legislación existente sobre la materia, que en este se imponen medidas de manejo ambiental y obligaciones que deben ser acatadas por el respectivo titular, y que tiene competencia para hacer seguimiento y control; respondió que en oficio 2022292914-2-000 del 27 de diciembre de 2022 expuso las razones para no acceder a la solicitud de convocatoria a audiencia pública, esto es, en concreto, porque no se acreditó una manifiesta violación de los requisitos exigidos para el otorgamiento de la licencia; y manifestó que los peticionarios han podido acceder a las decisiones de seguimiento.
Ahora bien, la ANLA adujo que en virtud de lo previsto en el Decreto-Ley 3573 de 2011 le fueron otorgadas, por desconcentración, las funciones sobre licenciamiento que tenía el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, y que, de conformidad con el parágrafo del artículo 8 de la Ley 489 de 1998, sus decisiones no son susceptibles del recurso de apelación. Además, sostuvo que una vez queda en firme el acto administrativo que finaliza el procedimiento de evaluación ambiental para el otorgamiento o modificación de una licencia o plan de manejo ambiental, los actos administrativos posteriores que expida son de ejecución y no son susceptibles de los recursos de reposición y apelación en atención a lo reglado en el artículo 74 del CPACA, motivo por el que consideró improcedentes los recursos interpuestos por los peticionarios.
Finalmente, la autoridad ambiental abordó y respondió cada uno de los argumentos formulados en los recursos interpuestos por los solicitantes. Así, entre otros asuntos, aseguró que la licencia en cuestión tiene presunción de legalidad, y que, ante la ausencia de una situación que permita declarar su revocatoria directa, solo podía ser controvertida ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo; informó que no han iniciado las actividades de construcción en el marco del proyecto en la Isla Gorgona; explicó en qué consistieron los presuntos incumplimientos advertidos en el Acta 16 de 2021 y el Informe Técnico 212 de 2021, los requerimientos realizados al respecto, las actividades desarrolladas por el titular del instrumento y la verificación del cumplimiento de las obligaciones establecidas en el auto 11825 del 29 de diciembre de 2022, todo lo anterior condensado en un cuadro comparativo; y expuso los mecanismos de participación que existen durante las etapas de seguimiento y sancionatoria. 1.2.6.
Por último, los interesados radicaron escrito de queja ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en el que solicitaron que fuera reconsiderada la negativa a la petición de audiencia pública ambiental, y que se suspendiera la licencia ambiental contenida en la Resolución 1730 de 2015. Por su parte, esta autoridad informó el 13 de marzo de 2023 que, por competencia, remitió el recurso a la ANLA. 1.3.
Pretensiones y argumentos de la tutela 1.3.1. La Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali y la Corporación Ekoinc, actuando como voceros del Círculo de Pensamiento Ambiental, y representados, respectivamente, por Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño, presentaron escrito de tutela en el que pidieron al juez constitucional la protección de los derechos fundamentales de petición, al debido proceso administrativo, a la participación en la toma de decisiones que afecten el goce al derecho colectivo a un ambiente sano, y al control social en la gestión pública, y, en consecuencia, ordene a la ANLA asumir el conocimiento del recurso de reposición interpuesto en contra del oficio 2022292914-2-000 del 27 de diciembre de 2022.
En su defecto, que le ordene al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible que resuelva el recurso de queja. 1.3.2. Como fundamento de sus pretensiones, en primera medida, la parte accionante indicó que la autoridad con competencia para conocer el asunto era la Sección Primera del Consejo de Estado, conforme al Acuerdo 55 de 2003 y al artículo 86 Superior.
Luego, sintetizó las actuaciones surtidas el 5, el 27 y el 29 de diciembre de 2022, y afirmó que según el Informe Técnico ANLA 00212 del 27 de enero de 2021 y el auto 11825 del 29 de diciembre de 2022, la Armada Nacional continuaba incumpliendo sus obligaciones. De otra parte, sostuvo que el Coordinador del Grupo de Servicio al Ciudadano profirió el oficio 2023037160-2-000 del 24 de febrero de 2023 con extralimitación de sus funciones, porque el numeral 8 del artículo 10 del Decreto-Ley 3573 de 2011 asignó a la oficina del director general de la ANLA resolver los recursos de reposición interpuestos en contra de los actos administrativos.
Asimismo, manifestó que la negación a una petición de interés general no puede ser un acto de ejecución, en la medida en que el oficio 2022292914-2-000 el 27 de diciembre de 2022 decidió de fondo el ejercicio del derecho de petición de audiencia pública ambiental, al tener en cuenta la definición de acto definitivo contenida en el artículo 43 del CPACA.
Expuso que el oficio 2023037160-2-000 del 24 de febrero de 2023 no tuvo en cuenta que fueron satisfechos los requisitos exigidos para presentar la solicitud de audiencia, que en un principio fueron advertidos como inobservados, ni el incumplimiento de las 11 obligaciones impuestas a la Armada Nacional o la prohibición de pérdida de biodiversidad de los parques nacionales naturales.
Arguyó que radicó queja ante el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible con fundamento en el artículo 74 del CPACA, no obstante, que su recurso fue remitido a la ANLA por competencia. En ese orden, consideró que las mencionadas autoridades transgredieron el derecho fundamental de petición en las actuaciones administrativas, y que deben resolver los recursos que ha interpuesto, para lo cual, citó la sentencia C-007 de 2017. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 23 de marzo de 2023, admitió la acción; vinculó como terceros interesados al Ministerio de Defensa Nacional, a la Armada Nacional y al municipio de Guapi, Cauca; requirió a Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño para que acreditaran la existencia y representación judicial de la Veeduría Santiago de Cali y del Círculo de Pensamiento Ambiental, y a la ANLA que aportara los documentos contenidos en el trámite impartido a las peticiones presentadas por los accionantes y relacionados con el seguimiento a los compromisos medioambientales adquiridos por el Ministerio de Defensa Nacional y la Armada Nacional con el proyecto “Construcción, Operación, Abandono y Restauración de la Estación de Guardacostas en La Isla Gorgona y obras complementarias”; y suspendió los términos de la acción constitucional. 1.4.2.
Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño presentaron escrito en el que informaron la dirección postal del Círculo de Pensamiento Ambiental y su correo electrónico. Aportaron el certificado de existencia y representación legal de la Fundación Biodiversidad (En liquidación), de la Corporación Ekoinc y un certificado emitido por la Personería de Santiago de Cali en el que se reconoció a David Gómez Flores como veedor de la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Borrero”. 1.4.3.
La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales presentó memorial de contestación de tutela en el que sintetizó las actuaciones surtidas en trámite de otorgamiento y seguimiento a la licencia ambiental contenida en la Resolución 1730 de 2015 y a las solicitudes presentadas por los accionantes; explicó la reglamentación que tuvo el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 sobre la petición de audiencia pública mediante el Decreto 330 de 2007, que fue compilado en el Decreto 1076 de 2015, y reiteró los argumentos de las resoluciones controvertidas, en particular, sobre la improcedencia de recursos.
La ANLA denotó que en el oficio 2023037160-2-000 del 24 de febrero de 2023 no solo se limitó a exponer los motivos de improcedencia de los recursos, sino que resolvió, en todo caso, uno a uno los argumentos de dichos recursos relacionados con los presuntos incumplimientos a las obligaciones impuestas con la licencia ambiental 1730 de 2015.
Aclaró que tiene competencia para resolver las solicitudes que presentaron los accionantes, en virtud de la nueva estructura orgánica de la entidad prevista en la Resolución 01897 de 2022, en concordancia con los Decretos 376 y 377 de 2020 y la Resolución 00254 de 2021 que creó grupos internos y asignó funciones. En virtud de lo expuesto, consideró que no vulneró los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.
Finalmente, adujo que si no son subsanados los defectos advertidos en el auto admisorio de tutela del 23 de marzo de 2023 relacionados con la representación de la Veeduría Santiago de Cali y el Círculo de Pensamiento Ambiental, la tutela carece de legitimación en la causa por activa; y solicitó que fueran negadas las pretensiones de la acción. 1.4.4.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible manifestó que no ha tenido intervención dentro de los hechos narrados en el escrito de amparo, por lo que no ha vulnerado derechos fundamentales; que ya está en curso una acción popular ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con radicado 25000234100020220159100; y que no tiene competencia frente a las pretensiones de tutela y se configura su falta de legitimación en la causa por pasiva.
En cuanto al recurso de queja, expuso que, en virtud del artículo 21 de la Ley 1755 de 2015, dio traslado del mismo a la ANLA, por competencia, para que diera respuesta de fondo. 1.4.5. El municipio de Guapi, departamento del Cauca argumentó que no tiene legitimación en la causa por pasiva, en la medida en que no es el responsable de los hechos expuestos en el escrito de tutela, por lo que pidió ser desvinculado. 1.4.6.
Una vez el expediente ingresó al Despacho del magistrado ponente para fallo, este revisó los documentos aportados por la ANLA con su escrito de contestación, y encontró que en el trámite de solicitud de audiencia pública fue reconocido como tercero interviniente y persona natural, a Frederman Carrero Ruíz, quien firmó el escrito del 5 de diciembre de 2022.
Por lo expuesto, en auto del 20 de abril de 2023, lo vinculó y ordenó su notificación; y requirió, por segunda vez, que fuera aportada el acta de constitución o el certificado de existencia y representación legal del Círculo de Pensamiento Ambiental. Dicha providencia fue debidamente notificada. 1.4.7. En atención a lo anterior, Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño manifestaron que el Círculo de Pensamiento Ambiental no es una persona jurídica y no cuenta con un acta de constitución o una certificación de existencia y representación legal, dado que se trata de un lugar de encuentro de diferentes organizaciones que comparten un sendero de reflexión sobre asuntos ambientales.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución Política y 37 del Decreto 2591 de 1991, y lo previsto en el reglamento interno de la Corporación. 2.2. La legitimación en la causa por activa En el presente asunto, Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño manifestaron actuar como representantes de la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali y la Corporación Ekoinc, respectivamente, y que radicaron la tutela como voceros del Círculo de Pensamiento Ambiental, es decir que, de acuerdo a lo anterior, este último es quien tiene la condición de accionante.
Por tal motivo, el magistrado ponente requirió en los autos del 23 de marzo y 20 de abril de 2023 a los señores Palau, Gómez y Perafán para que aportaran el certificado de existencia y representación legal del Círculo de Pensamiento Ambiental de manera tal que acreditaran que es una persona jurídica titular de derechos fundamentales, y que está representada por la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali y la Corporación Ekoinc. En cumplimiento a lo expuesto, al expediente de tutela fueron aportados certificados de existencia de la Fundación Biodiversidad y la Corporación Ekoinc y que están representadas por Armando Palau Aldana y David Alexander Perafán, en su orden; y un certificado expedido por la Personería de Santiago de Cali en el que se reconoció a David Gómez Flores como veedor perteneciente a la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Borrero”.
Posteriormente, se informó que el Círculo de Pensamiento Ambiental no es una persona jurídica y no cuenta con acta de constitución o certificado de existencia y representación legal. En consecuencia, sería del caso declarar la improcedente de la acción por falta de legitimación en la causa por activa. No obstante, esta Judicatura no puede desconocer, por un lado, que los hechos y argumentos que sustentan el escrito de amparo consisten en que las autoridades demandadas omitieron dar trámite en debida forma a la solicitud de audiencia pública ambiental del 5 de diciembre de 2022 y a los recursos interpuestos en contra de la decisión que la negó esa diligencia; y, por otro lado, que dichos escritos fueron presentados por Armando Palau Aldana, David Gómez Flores, David Alexander Perafán Patiño y Frederman Carrero Ruiz, en representación de la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali, la Corporación Ekoinc y Urbanidad Nativa, respectivamente.
Además, que en el trámite administrativo objeto de tutela, la ANLA reconoció, en autos 11794 del 28 de diciembre de 2022, y 00598 y 995 del 9 y 24 de febrero de 2023, como terceros con interés, tanto a la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali y la Corporación Ekoinc, como a los señores Palau, Gómez, Perafán y Carrero en su condición de personas naturales.
En tal sentido, y dado que el medio de control constitucional ejercido tiene como pilares los principios de prevalencia del derecho sustancial, de economía, de celeridad y de eficacia, esta Sala tendrá como tutelantes a la Fundación Biodiversidad, a la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Barrote” y a la Corporación Ekoinc, quienes, de conformidad con los certificados aportados al expediente de tutela, están representadas por Armando Palau Aldana, David Gómez Flores y David Alexander Perafán Patiño. En ese orden, la Subsección encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa de la Fundación Biodiversidad, a la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Barrote” y a la Corporación Ekoinc dentro del presente trámite constitucional, en el entendido de que son quienes presentaron la tutela y formularon la solicitud de audiencia ambiental y los recursos que, aducen, fueron indebidamente gestionados y, por ende, son los titulares de los derechos fundamentales cuyo amparo pretenden.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en la medida en que fueron las autoridades que impartieron trámite a la solicitud y recursos de los accionantes en el proceso administrativo que, según estos, se vulneraron sus derechos fundamentales. 2.3.
Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que tiene toda persona a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley.
La solicitud de amparo solo procede cuando el afectado no dispone de otro mecanismo de defensa judicial, o que, existiendo, busca evitar un perjuicio irremediable o este no es idóneo y eficaz para la garantía pretendida. Estas características edifican los requisitos de procedencia de subsidiariedad e inmediatez. En caso concreto, el requisito de inmediatez está superado, toda vez que el mecanismo de amparo fue ejercido el 20 de marzo de 2023, esto es, dentro de un plazo razonable, al tener en cuenta que las decisiones administrativas objeto de controversia fueron emitidas el 27 de diciembre de 2022 y el 24 de febrero y 13 de marzo de 2023.
En cuanto al requisito de subsidiariedad, la Sala considera que está satisfecho, pues no existe mecanismo judicial que tenga por objeto establecer si proceden o no los recursos de reposición, apelación o queja, que es el asunto en cuestión dentro del presente trámite constitucional. 2.4. Problema jurídico Corresponde a la Subsección establecer si la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible vulneraron los derechos fundamentales invocados de petición, al debido proceso administrativo, a la participación en la toma de decisiones que afecten el goce al derecho colectivo a un ambiente sano, y al control social en la gestión pública de los accionantes.
En concreto, en atención a las pretensiones de amparo, deberá establecer si proceden los recursos de reposición y apelación en contra del acto administrativo que decide la solicitud de audiencia pública ambiental en materia de licencias y permisos ambientales, y el de queja. Para lo anterior, es necesario abordar el contenido de los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo, procedimiento, actos y recursos administrativos, y el trámite de la solicitud de audiencia pública ambiental; para luego decidir el caso concreto. 2.4.1.
Los derechos fundamentales de petición y al debido proceso administrativo El derecho fundamental de petición está dispuesto en el artículo 23 de la Constitución Política y prevé que toda persona puede presentar solicitudes respetuosas, de interés general o particular, ante las autoridades, y que estás deben dar respuesta pronta, completa y de fondo.
Su importancia radica en que, su ejercicio, permite el reconocimiento de otras garantías fundamentales y escenarios de diálogo y participación con el poder público dentro del marco de un Estado Social de Derecho, y constituye un instrumento de control social. Sus requisitos y trámite están regulados en el Título II del CPACA. En cuando a las obligaciones que recaen en la autoridad encargada de contestar la petición, de acuerdo con la sentencia SU-213 de 2021 de la Corte Constitucional, estas se materializan en que la respuesta debe ser: «(i) clara, “inteligible y de fácil comprensión”;
(ii) precisa, de forma tal que “atienda, de manera concreta, lo solicitado, sin información impertinente” y “sin incurrir en fórmulas evasivas o elusivas”; (iii) congruente, es decir, que “abarque la materia objeto de la petición y sea conforme con lo solicitado”, y (iv) consecuente, lo cual implica “que no basta con ofrecer una respuesta como si se tratara de una petición aislada (…) sino que, si resulta relevante, debe darse cuenta del trámite que se ha surtido y de las razones por las cuales la petición resulta o no procedente”».
Ahora bien, por su parte, el derecho fundamental al debido proceso administrativo encuentra sustento constitucional en el artículo 29 Superior, y está comprendido como un límite a los poderes del Estado que garantiza que las actuaciones de las autoridades públicas estén sujetas a los procedimientos preestablecidos en la ley, y que evita conductas arbitrarias y abusivas con la expedición de actos administrativos que resulten lesivas y contrarias a los principios del Estado Social de Derecho.
Al respecto, la Corte Constitucional, en la mencionada sentencia de unificación, también abordó el derecho al debido proceso administrativo y explicó que este tiene, esencialmente, 3 finalidades, las cuales son: asegurar que el funcionamiento de la administración sea ordenado; garantizar la validez de las actuaciones; y, resguardar los derechos de los administrados a la seguridad y a la defensa.
Ahora bien, respecto a la relación que existe entre estas dos garantías constitucionales, cabe decir que, conforme a los artículos 13 y 15 del CPACA, toda actuación que inicie cualquier persona ante las autoridades implica el ejercicio del derecho de petición y por su conducto se puede interponer recursos; no obstante, en este último evento –recursos–, los mismos se regirán por las normas especiales.
En términos de la Corte Constitucional: “En conclusión, se puede afirmar que los recursos interpuestos con la finalidad de controlar los actos administrativos y agotar la vía gubernativa, constituyen una de las formas de ejercitar el derecho de petición en la medida que este último permite a las personas no sólo participar en la gestión que realice la administración sino también, controvertir directamente ante aquella sus decisiones.
Lo anterior se infiere porque al interponer los recursos de reposición y apelación se está presentando una petición respetuosa con el fin de obtener, ya sea, la aclaración, modificación o revocación de un acto administrativo, en consecuencia, la administración tiene el deber de resolverlos oportunamente, de manera suficiente, efectiva y congruente con lo solicitado, de lo contrario se vulneraría el núcleo esencial del derecho de petición”.
En tal sentido, el derecho fundamental de petición permite que cualquier persona presente solicitudes respetuosas; una forma de materializarlo es través de la formulación de recursos administrativos; y, en tal caso, las autoridades deben ceñirse a los procedimientos establecidos en las normas especiales, en garantía del debido proceso administrativo. 2.4.2.
Procedimiento, actos y recursos administrativos El Título III del CPACA regula el procedimiento administrativo general; su Capítulo I contiene las reglas generales, y el artículo 34 ibidem dispone que las actuaciones de la administración estarán sujetas al procedimiento administrativo común y principal, “sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales”.
Su adelantamiento y terminación se materializa por medio de actos administrativos, que pueden ser preparatorios, definitivos o de ejecución. El CPACA define los actos definitivos en el artículo 43, como aquellos que deciden directa o indirectamente el fondo de un asunto, o los que hacen imposible continuar la actuación; sin embargo, no conceptualiza los que son denominados preparatorios o de ejecución. Para la Corte Constitucional, estas decisiones de la administración se definen y diferencian de la siguiente manera: “[…] los actos de trámite, que comprenden los preparatorios, de ejecución y, en general, todos los actos de impulso procesal, son los que no crean, modifican o extinguen una situación jurídica concreta sino que están encaminados a contribuir con su realización. Con respecto a dichos actos, esta Corporación ha establecido que “(…) no expresan en conjunto la voluntad de la administración, pues simplemente constituyen el conjunto de actuaciones intermedias, que preceden a la formación de la decisión administrativa que se plasma en el acto definitivo y, en la mayoría de los casos, no crean, definen, modifican o extinguen situaciones jurídicas”. 14.
La distinción entre actos definitivos y de trámite obedece a la forma que adoptan las actuaciones de la administración, en la que se adelantan actos previos para la determinación o alteración de una situación jurídica -preparatorios-, se emiten decisiones que crean, modifican o extinguen la situación jurídica concreta -definitivos- y se realizan diversos actos dirigidos a ejecutar u obtener la realización efectiva de la decisión de la administración -de ejecución-”.
En cuanto a los recursos en sede administrativa, el artículo 74 del CPACA establece que, por regla general, proceden los recursos de reposición, ante quien emitió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque; de apelación, con el mismo propósito que el anterior, pero que lo conoce el superior administrativo o funcional; y el de queja.
Por su parte, el artículo 75 ibidem, indica que no procede recurso en contra de “los actos de carácter general, […] de trámite, preparatorios, o de ejecución excepto en los casos previstos en norma expresa”. 2.4.3. Solicitud de audiencia pública ambiental La audiencia pública administrativa sobre decisiones ambientales está prevista en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 y reglamentada en el Decreto 330 de 2007, que fue compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015.
Como objetivo, tiene “dar a conocer a las organizaciones sociales, comunidad en general, entidades públicas y privadas la solicitud de licencias, permisos o concesiones ambientales, o la existencia de un proyecto, obra o actividad, los impactos que este pueda generar o genere y las medidas de manejo propuestas o implementadas para prevenir, mitigar, corregir y/o compensar dichos impactos; así como recibir opiniones, informaciones y documentos que aporte la comunidad y demás entidades públicas o privadas”.
En dicha diligencia, la autoridad ambiental recibirá opiniones, información y documentos, los cuales deberá tener en cuenta al momento de tomar alguna determinación. No obstante, en esta no se podrán adoptar decisiones, pues no es una instancia o espacio de debate o de discusión. Este mecanismo no agota el derecho que tienen los ciudadanos de participar a través de otros instrumentos en las actuaciones administrativas correspondientes, y no suspende las actividades de los proyectos, obras o actividades sujetos a plan de manejo ambiental que estén en operación. La mencionada audiencia procederá en dos oportunidades: i) con anticipación al acto que decida sobre la licencia ambiental o los permisos requeridos para el uso o aprovechamiento de recursos naturales renovables; o, ii) durante la ejecución de un proyecto obra o actividad, siempre y cuando “fuere manifiesta la violación de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones bajo los cuales se otorgó la licencia o el permiso ambiental”.
El escrito de solicitud de audiencia podrá ser presentado, entre otros, por la Procuraduría General de la Nación o su delegado en asuntos ambientales, por los gobernadores o alcaldes, o por 3 entidades sin ánimo de lucro; y deberá contener motivación. Una vez formulada la petición, la autoridad ambiental competente tendrá 15 días hábiles para definir sobre la pertinencia de convocar o no a la diligencia. Frente a este último evento, el artículo 6 del Decreto 330 de 2007, dispone: “En caso de que no se cumplan los requisitos señalados en el artículo anterior, la autoridad ambiental competente negará la solicitud.
Lo anterior no obsta para que una vez subsanadas las causales que motivaron dicha negación, se presente una nueva solicitud. Cuando se estime pertinente convocar la celebración de la audiencia pública, se seguirá el procedimiento señalado en el siguiente artículo”. Respecto de la audiencia prevista en el artículo 72 de la Ley 99 de 1993, la Corte Constitucional explicó en la sentencia T-361 de 2017 respecto de su naturaleza: “El legislador concretó [el] derecho [de participar en los procedimientos administrativos] en los mecanismos que se enlistan a continuación: i) las audiencias ambientales (art. 72 de la Ley 99 de 1993 y art. 33 de la Ley 489 de 1998) […]. […] A su vez, [la Corte Constitucional en la Sentencia T-294 de 2014] aclaró que el mecanismo de intervención de las audiencias públicas reconocido en la Ley 99 de 1993 no es igual a los espacios de participación efectiva y real que contiene el artículo 79 Superior, por eso, no pueden confundirse ni reemplazarse y cuentan con dos diferencias. […] De otro lado, las audiencias públicas tienen una función informativa sobre los pormenores del proyecto a desarrollar, de modo que son un mecanismo de socialización que no se basa en el principio argumentativo.
Inclusive, la comunidad pude emitir su opinión para que sea considerada por la autoridad ambiental. En contraste, los espacios de participación del artículo 79 Constitucional implican un procedimiento de naturaleza deliberativo y decisorio, toda vez que entrañan un debate y concertación en relación con la medida”. De las normas y la jurisprudencia expuesta, cabe destacar que la audiencia pública ambiental es una manifestación del derecho a participar en los procedimientos administrativos ambientales, pero no es un espacio que permita la deliberación, el debate o la toma de decisiones.
Respecto a su trámite, no está sujeto a las normas del procedimiento administrativo general del CPACA, sino que está reglado en normas especiales, estas son, el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 330 de 2007, que fue compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015. De acuerdo a su regulación, una vez es formulado el escrito de su solicitud, la autoridad competente debe evaluar que cumpla los requisitos previstos para tal fin, en particular, los de legitimación y motivación, este último que implica la exposición de una manifiesta violación de términos y obligaciones bajo los cuales se concedió la licencia o permiso ambiental cuando se pretenda la realización de la diligencia durante la ejecución de un proyecto.
En caso de que no esté satisfecho alguno de los requisitos, la petición será negada, sin embargo, el interesado podrá subsanar el defecto advertido y presentar un nuevo escrito. Es decir que, el procedimiento especial dispuesto para la audiencia pública ambiental no prevé la interposición de recursos. Ahora bien, la decisión que niega la solicitud de convocatoria por la carencia de algún requisito no puede ser considerada como un acto administrativo definitivo, en la medida en que no decide de forma directa o indirectamente el fondo de un asunto y no crea, modifica o extingue una situación jurídica concreta atinente a la concesión de la licencia ambiental.
Esto es así, porque la normativa especial sobre la materia permite que el interesado subsane los defectos y vuelva a radicar la respectiva petición. 2.5. Caso concreto En el asunto bajo estudio, Armando Palau Aldana de la Fundación Biodiversidad, David Gómez Flores de la Veeduría Santiago de Cali, David Alexander Perafán Patiño de la Corporación Ekoinc, y Frederman Carrero Ruiz de Urbanidad Nativa, presentaron escrito de solicitud de audiencia pública ambiental, el 5 de diciembre de 2022, con fundamento en que, en términos generales, la licencia ambiental contenida en la Resolución 1730 de 2015 quebrantó preceptos constitucionales sobre el medio ambiente y desconoció la protección que el legislador otorgó al Parque Nacional de Gorgona.
En este punto, resulta oportuno aclarar que la petición de audiencia fue radicada en la segunda oportunidad dispuesta en el artículo 3 del Decreto 330 de 2007, esto es, durante la ejecución del proyecto, dado que ya había sido emitido el permiso ambiental, y, por ende, el requisito de motivación del artículo 5 ibidem imponía que los interesados argumentaran la manifiesta violación de los requisitos, términos, condiciones y obligaciones bajo los cuales se otorgó la licencia. Al respecto, la ANLA emitió el oficio 2022292914-2-000 el 27 de diciembre de 2022, en el que, en concreto, explicó que la solicitud no cumplió con el requisito de legitimación, pues no fueron aportados los certificados de existencia y representación legal de la Fundación Biodiversidad, la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Borrero”, la Corporación Ekoinc y de Urbanidad Nativa, y que, por lo tanto, quedaba en evaluación el reconocimiento de los terceros intervinientes.
Además, afirmó que no fue identificada con claridad la manifiesta violación de las condiciones y obligaciones bajo las cuales fue otorgada la licencia, más aún, al tener en cuenta que la misma fue aclarada con las Resoluciones 96 de 2017 y 772 de 2018 y modificada con la Resolución 516 de 2022. La Sala revisó los mencionados documentos y encontró que, si bien quedó subsanado de oficio por parte de la ANLA, el requisito relacionado con la legitimación de las organizaciones peticionarias y que la fundación, la corporación y la veedora solicitantes fueran reconocidas como terceros intervinientes; en efecto, en el escrito del 5 de diciembre de 2022 no se identificó alguna obligación o medida ambiental concreta impuesta a la Armada Nacional en la Resolución 1730 de 2015, o en las resoluciones aclararon y modificaron esta anterior, y las razones específicas, del orden fáctico o jurídico, por las que dicha obligación o medida fue vulnerada.
Pues bien, en contra del oficio 2022292914-2-000 del 27 de diciembre de 2022 no proceden los recursos de reposición y apelación, en razón a que el artículo 72 de la Ley 99 de 1993 y el Decreto 330 de 2007 no lo dispuso en tal sentido. Además, no son procedentes los recursos del artículo 74 del CPACA porque estos aplican dentro del procedimiento administrativo general, y la audiencia pública ambiental está reglada en una norma especial.
Asimismo, es preciso denotar que el mencionado oficio no es susceptible de recursos en sede administrativa, porque no es un acto administrativo definitivo, ya que no creó, modificó o extinguió una situación jurídica concreta. Lo anterior, encuentra sustento en que, los interesados pueden subsanar los defectos y volver a solicitar la audiencia pública ambiental para que la respectiva autoridad considere de nuevo la pertinencia de convocar o no su celebración, lo que revela que la esencia de esa decisión es ser preparatoria o de trámite, al tener como objeto el simple impulso de la diligencia. Tampoco es un acto administrativo de ejecución, como erróneamente lo consideró la ANLA, debido a que la decisión que toma en este la autoridad ambiental, no está dirigida a obtener la realización efectiva de una decisión de la administración. De otra parte, al no proceder la reposición y apelación en contra del citado oficio, por sustracción de materia, no hay lugar a estudiar la procedencia del recurso de queja ni la competencia del Coordinador del Grupo de Servicio al Ciudadano de la ANLA para resolver improcedentes los recursos interpuestos.
Las consideraciones antes expuestas le permiten a la Sala, con suficiencia, afirmar que la ANLA no vulneró los derechos fundamentales invocados por los accionantes, puesto que en contra del oficio 2022292914-2-000 del 27 de diciembre de 2022 no procedían los recursos de reposición y apelación, motivo por el que se negarán las pretensiones del escrito de amparo.
En todo caso, en atención al principio de la prevalencia del derecho sustancial que rige el medio de control constitucional de tutela, esta Judicatura no desconoce que los señores Armando Palau Aldana de la Fundación Biodiversidad, David Gómez Flores de Veeduría Santiago de Cali y David Alexander Perafán Patino de la Corporación Ekoinc presentaron los recursos de reposición y en subsidio apelación, en contra del oficio 2022292914-2-000 del 27 de diciembre de 2022, en el que argumentaron como incumplidas las obligaciones relacionadas en tal condición en el Acta 16 de 2021 y el Informe Técnico 212 de 2021.
Ahora bien, si en gracia de discusión el escrito de los recursos se adecuara a lo previsto en el artículo 6 del Decreto 330 de 2007, esto es, la subsanación de los defectos incumplidos en anterior oportunidad y la radicación de una nueva petición de audiencia pública ambiental, lo cierto es que la ANLA expidió el oficio 2023037160-2-000 el 24 de febrero de 2023, en el que abordó cada uno de las observaciones advertidas en el Informe Técnico 212 de 2021, advirtió los requerimientos que ha realizado para cada caso y las acciones que ha tomado al respecto, consideraciones que no fueron controvertidas en la acción de tutela.
En conclusión, dado que no proceden recursos en contra del acto administrativo que resuelve la solicitud de audiencia pública ambiental y que la ANLA emitió el oficio 2023037160-2-000 el 24 de febrero de 2023 en el que expuso los argumentos por los cuales no consideró pertinente la convocatoria de dicha diligencia, la Sala observa que no fueron vulnerados los derechos fundamentales invocados, y que, por tal razón procede negar las pretensiones de la acción de tutela.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO. TENER COMO TUTELANTES a la Fundación Biodiversidad, a la Veeduría Santiago de Cali “Álvaro Lemos Barrote” y a la Corporación Ekoinc, y no al Círculo de Pensamiento Ambiental, por las razones expuestas en el acápite de legitimación en la causa por activa de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría General del Consejo de Estado que efectúe las modificaciones necesarias en relación con la identificación de la parte accionante en la plataforma de Samai y demás bases de datos oficiales, de conformidad con lo previsto en el numeral primero de la parte resolutiva de esta providencia.
TERCERO: NEGAR las pretensiones de la acción de tutela interpuesta en contra de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales y del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por los motivos expuestos en esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito.
QUINTO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada. Notifíquese y cúmplase NICOLAS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Salvamento de voto DACJ