Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: MILTON CHAVES GARCÍA Bogotá D.C., veintiocho (28) de julio de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: GLADYS FLÓREZ DÍAZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Reliquidación pensional. Recurso extraordinario de revisión. Indebida aplicación del precedente SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Gladys Flórez Díaz contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021. I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones Gladys Flórez Díaz, en nombre propio, interpuso acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por considerar vulnerados los derechos fundamentales a la dignidad humana, vida digna, mínimo vital, salud, debido proceso y seguridad social. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “(…) 2.
Como consecuencia de los derechos constitucionales fundamentales vulnerados, se deje sin efecto alguno la sentencia proferida por el Honorable CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “B” -, Consejera Ponente Doctora SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ, CESAR PALOMINO CORTES y CARMELO PERDOMO CUETER quien presentó salvamento de voto, fechada del veintiocho (28) de octubre de dos mil veintiuno (2021), que en el Artículo Primero declaró fundada la acción de revisión formulada por la UGPP contra la sentencia proferida por el Juzgado Catorce (14) Administrativo del Circuito de Bogotá, la cual tiene el Radicado No. 11001-33-31-014-2010-00427-00, siendo Demandante la suscrita GLADYS FLOREZ DÍAZ contra la UGPP; apartándose de todo razonamiento jurídico. 2.
Por lo anterior, dejar sin efecto o en su lugar, ordene a la UGPP dejar sin efecto, la Resolución RDP 008172 del 30 de marzo de 2022 y reliquide mi pensión de la misma manera que lo hizo en la Resolución RDP 011852 del 11 de marzo de 2013. 3. Me sean canceladas las diferencias pensionales a las que haya lugar desde el año 2018, debidamente indexadas. 4.
Se aplique la indemnización moratoria del artículo 141 de la ley 100 de 1993. 6. Las demás disposiciones que a bien tenga el juez Constitucional.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 2. Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Cajanal EICE en liquidación, mediante Resolución nro. 006896 de 22 de julio de 2010, reconoció pensión de jubilación a favor de Gladys Flórez Díaz en cuantía de $ 1.034.496, y condicionó el pago al retiro definitivo del servicio.
La liquidación se hizo con el 75% del promedio de lo devengado en los últimos diez años de servicio, de conformidad con lo establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, es decir, por el periodo de 1 de abril de 1999 al 30 de diciembre de 2008. Para el efecto, se incluyeron como factores salariales la asignación básica y bonificación por servicios prestados.
La señora Flórez Díaz promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra Cajanal EICE en liquidación, con el fin de que se declarara la nulidad parcial del anterior acto administrativo y, en consecuencia, se ordenara la reliquidación de la pensión en los términos del artículo 6 del Decreto 546 de 1971, es decir, teniendo en cuenta el 75 % de la asignación básica más alta devengada en el último año de servicios y con la totalidad de los factores salariales percibidos en ese tiempo.
Mediante sentencia del 12 de agosto de 2011, el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, ordenó reliquidar la pensión de la actora en cuantía del 75 % de la asignación básica más alta devengada en el último año de servicios con la inclusión de los siguientes factores: asignación básica, bonificación por servicios y las doceavas partes de las primas de vacaciones, servicios y navidad, junto con el factor de productividad en el porcentaje legal y demás partidas computables.
Contra esa decisión no se interpuso recurso de apelación, razón por la cual quedó en firme. Por Resolución No UGM 055250 del 03 de septiembre de 2012, en cumplimiento del fallo judicial referido, se reliquidó la prestación reconocida a la señora Flórez Díaz y se elevó la cuantía a la suma de $ 2.090.543, efectiva a partir del 18 de marzo de 2010.
La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) promovió recurso extraordinario de revisión contra el fallo del 12 de agosto de 2011, al considerar que estaba incursa en las causales a) y b) previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 28 de octubre de 2021, declaró fundado el recurso de extraordinario de revisión, infirmó la sentencia cuestionada y, en consecuencia, dispuso: “i) Declarar la nulidad parcial de la Resolución 006896 de 22 de julio de 2010 que ordenó el reconocimiento pago de la pensión de vejez de la señora Gladys Flórez Díaz. ii) A título de restablecimiento del derecho, condenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP a reliquidar la pensión de jubilación a la señora Gladys Flórez Díaz, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto del Decreto 546 de 1971 y teniendo en cuenta el Ingreso Base de Liquidación regulado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores salariales los previstos en el Decreto 1158 de 1994, al igual que por los artículos 14 de la Ley 4a. de 1992 con la modificación de la Ley 332 de Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador 1996; 284 1.° del Decreto 610 de 1998; 1.° del Decreto 1102 de 2012; 1.° del Decreto 2460 de 2006; 1.° del Decreto 3900 de 2008; y 1.° del Decreto 383 de 2013, según se trate de magistrados o empleados de la Rama Judicial o del Ministerio Público. iii) Sin condena en costas. iv) Negar las demás pretensiones de la demanda.” Mediante Resolución nro.
RDP 035046 del 30 de diciembre de 2021, la UGPP dio cumplimiento al citado fallo y reliquidó la pensión de la señora Flórez Díaz, en los términos referidos. 3. Argumentos de la acción de tutela A juicio de la actora, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo, porque el recurso extraordinario de revisión era improcedente, hizo una indebida adecuación normativa y aplicación del precedente judicial, razón por la que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia e igualdad, y se desconocieron los principios constitucionales de seguridad jurídica, cosa juzgada, favorabilidad e inmutabilidad de las decisiones judiciales.
Que la procedencia del recurso extraordinario de revisión cuando se invocan las causales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estar acorde con los principios de seguridad jurídica, cosa juzgada e inmutabilidad de las decisiones judiciales, refiriéndose su análisis teleológico a constatar graves casos de corrupción en materia del reconocimiento pensional y a evitar los perjuicios que por esa causa pudiese sufrir el ordenamiento jurídico.
Adujo que se desconoció la Sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, en la cual se estableció la manera en que debe interpretar el IBL de los beneficiarios del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, además, porque en la parte resolutiva se dispuso que las pensiones reliquidadas con la tesis anterior de la Sección Segunda del Consejo de Estado no podían considerarse que lo fueron con abuso del derecho o fraude de la Ley.
Aseguró que la UGPP usó el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia, para romper los principios de cosa juzgada e inmutabilidad de las decisiones judiciales. Que, además, se vulneró el derecho a la igualdad, pues la Subsección A del Consejo de Estado, en sentencia proferida en virtud de la acción de tutela el 29 de octubre de 2020 con radicación 2020-03272-00, precisó que las situaciones jurídicas pensionales consolidadas con fundamento en el anterior criterio de interpretación sobre el IBL, no podían considerarse contrarias al ordenamiento jurídico ni exigírseles la aplicación de una tesis jurisprudencial que no existía para el momento en que le fue ordenada por vía judicial la reliquidación de la pensión. Que uno de los argumentos usados por la autoridad judicial accionada, fue la afectación al principio de sostenibilidad financiera del sistema de seguridad social, pero no es aplicable al caso en concreto, toda vez que, no se trata de una pensión excesiva y, en todo caso, en la sentencia del año 2011 que ordenó la reliquidación se dispuso que sobre los nuevos factores a incluir se realizaran los respectivos descuentos por concepto de aportes adeudados.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Que la decisión cuestionada modifica desfavorable e injustificadamente la pensión de vejez y, por ende, vulnera los derechos a la vida digna y a la seguridad social. 4.
Trámite Previo En auto del 9 de junio de 2022, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela de la referencia, ordenó notificar a las partes y publicar en la página web del Consejo de Estado el proveído para el conocimiento de los terceros interesados. 5. Oposición El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, pidió que se negaran las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, porque no incurrió en el defecto sustantivo alegado, teniendo en cuenta que: i) aplicó de forma integral la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 2 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena de la Corporación; ii) no es dable aplicar una norma más favorable a la tutelante, porque no existe conflicto en la aplicación de disposiciones normativas ni dualidad de interpretaciones.
Precisó que, en efecto, en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, la Sala Plena del Consejo de Estado otorgó efectos retroactivos, aplicable a los procesos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial a través de acciones ordinarias, esa tesis también es aplicable para los recursos extraordinarios de revisión que se encontraran en trámite, antes de la sentencia de unificación, pues en ella se dispuso que «si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada», es decir, que los entes previsionales podrán invocar la posición actual sobre el IBL aplicable a los beneficiarios del régimen de transición a través de los medios extraordinarios previstos en la ley, pero la aplicación de esta será definida por el juez competente en cada caso.
Que otra de las razones por las que consideró dar aplicación a la anterior regla jurisprudencia, fue porque en la sentencia de unificación se estudió de manera expresa la situación de los beneficiarios del régimen de transición regidos por lo establecido en la Ley 33 de 1985, y se precisó que el reconocimiento del derecho pensional debía guardar estricta observancia de los principios constitucionales de sostenibilidad financiera, solidaridad y universalidad consagrados en el Acto Legislativo 01 de 2005.
Aseguró que mantener una pensión en términos contrarios a derecho tan solo conlleva el reconocimiento de beneficio desproporcional que afecta los recursos sociales e impide el acceso a la pensión de los demás afiliados y de aquellos no cotizantes. Que tampoco se vulneró el derecho a la igualdad, porque: (i) los efectos de la providencia de unificación del 28 de agosto de 2018, se encuentran conformes al principio de seguridad y de seguridad social y, por tanto, sus efectos resultan aplicables a todos los beneficiarios de una pensión que se encuentren amparados por la transición que regula el artículo 36 de la Ley 100 de 1993; y, (ii) la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver una tutela con identidad fáctica a esta, Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador negó las pretensiones al considerar que se efectuó un análisis razonable de las normas y criterios de unificación de la Sección Segunda de esta Corporación sobre los cuales se cimentó la decisión sin que ello diera lugar a la vulneración de los derechos deprecados. 6.
Tercero interesado La Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP indicó que la acción de tutela era improcedente, porque la pretensión de la parte actora es sustituir una decisión judicial, al estar inconforme con la decisión adoptada por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al resolver el recurso extraordinario de revisión. Indicó que la acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa.
Que la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada, no incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema de reliquidación de la pensión de jubilación, para determinar que el recurso extraordinario de revisión adelantado en por la UGPP, hay lugar a declarar la prosperidad, ya que efectivamente prestación reconocida de conformidad y no como lo había solicitado la actora, no se encontraba ajustada al ordenamiento jurídico y que la entidad reliquido la prestación conforme a derecho.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Procedencia de la acción de tutela La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional 1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales 2 y específicas 3 de procedencia de la acción de tutela.
Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. 3. Problema jurídico Consiste en determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en indebida aplicación del precedente judicial al declarar fundado el recurso extraordinario de revisión promovido por la UGPP contra la sentencia del 12 de agosto de 2011, mediante la cual el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la señora Gladys Flórez Díaz. 4.
Del precedente judicial Cuando se hace referencia al precedente judicial se alude a la forma en que un caso similar ya ha sido resuelto en el pasado y que sirve como referente para que se decidan otros conflictos semejantes. Ese precedente, por su pertinencia, debe ser considerado por el juez al momento de decidir el nuevo caso. El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Dicho de otro modo: las situaciones fácticas iguales deben decidirse conforme con la misma solución jurídica que ha previsto el órgano de cierre de cada jurisdicción, a menos que el juez competente exprese razones serias y suficientes para apartarse del precedente. 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales.
De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico;
(ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Cuando un juez no aplica la misma razón de derecho ni llega a la misma conclusión jurídica al analizar los mismos supuestos de hecho, incurre en la violación al derecho a la igualdNo obstante, la importancia de la regla de vinculación del precedente judicial, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que esa sujeción no es absoluta, pues no se puede desconocer la libertad de interpretación que rige la actividad judicial.
Simplemente se busca armonizar y salvaguardar los principios de igualdad y seguridad jurídica para que asuntos idénticos se decidan de la misma forma y, por esa razón, se ha advertido que el funcionario judicial puede apartarse de su propio precedente o del precedente fijado por el superior jerárquico, siempre que explique de manera expresa, amplia y suficiente las razones por las que modifica su posición, de ahí que al juez corresponde la carga argumentativa de la separación del caso resuelto con anterioridad. 5.
Solución al problema jurídico La señora Gladys Flórez Díaz promovió acción de tutela con el fin de que se deje sin efecto la sentencia del 28 de octubre de 2021, en la cual la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, declaró fundado el recurso de extraordinario de revisión e infirmó la sentencia del 12 de agosto de 2011, proferida por el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá y, en su lugar, ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de la actora, respetando las condiciones de edad, tiempo y monto del Decreto 546 de 1996 y teniendo como IBL los factores regulado en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 e incluyendo como factores salariales los previstos en el Decreto 1158 de 1994.
La sentencia referida, estableció como problema jurídico: “9. Corresponde a la Sala determinar si la sentencia de fecha 12 de agosto de 2011 proferida por el juzgado catorce administrativo del circuito de Bogotá – Sección Segunda, se encuentra inmersa en las causales de revisión consagradas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, es decir, establecer si a la demandada en su calidad de beneficiaria del régimen de transición, le resultaba aplicable la reliquidación pensión en cuantía del 75% de la asignación básica más alta percibida en el último año de servicios con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en ese tiempo o si no debía concedérsele atendiendo al principio de sostenibilidad fiscal y la normatividad vigente al momento.” Para resolver el problema jurídico, la autoridad judicial demandada se refirió a las fuentes normativas y jurisprudenciales del régimen especial de la Rama Judicial, al considerar que la señora Flórez Díaz era beneficiara del Decreto 546 de 19714.
Posteriormente, al analizar el caso concreto, concluyó que la sentencia cuestionada incurrió en la causal señalada en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, referida a que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley. Lo anterior, al considerar que no existía correspondencia entre lo cotizado por la actora y lo que se ordenó liquidar en la sentencia revisada, por lo que estimó que se desconoció la correcta interpretación y aplicación del IBL de acuerdo con lo establecido por el legislador en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y por el 4 “Por el cual se establece el régimen de seguridad y protección social de los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional, del Ministerio Público y de sus familiares.” Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Constituyente en el Acto Legislativo 01 de 2005, así como con los principios de eficiencia del Sistema de Seguridad Social. Concretamente indicó: 36. Como puede observarse, en las sentencias controvertidas se incluyeron en la base para liquidar la pensión, rubros que si bien pudieran tener connotación salarial, no pueden ser tomados en cuenta para liquidar la pensión de jubilación bajo los parámetros del régimen de transición, pues según el Decreto 1158 de 1994 y la posición adoptada por esta Corporación en sentencia de unificación de 11 de junio de 2020, solo pueden ser concebidos para dichos efectos la asignación básica mensual; los gastos de representación; la prima técnica, cuando sea factor de salario; las primas de antigüedad, ascensional de capacitación cuando sean factor de salario; la remuneración por trabajo dominical o festivo; la remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada nocturna; la bonificación por servicios prestados; la prima especial de qué trata por la Ley 332 de 1996, que modificó la Ley 4ª. de 1992, para los magistrados y agentes delegados ante la Rama Judicial; la bonificación por compensación creada por el Decreto 610 de 1998 para los magistrados y por el Decreto 1102 de 2012 para los magistrados y agentes del Ministerio Público ante magistrados de tribunales; la prima de productividad para los empleados judiciales ordenada por el Decreto 2460 de 2006; la bonificación por actividad judicial establecida por el Decreto 3900 de 2008 para los jueces y procuradores judiciales 1, y la bonificación judicial instituida por el Decreto 383 de 2013 para los servidores de la Rama Judicial.
En esa medida, no tienen tal naturaleza las primas de navidad y de vacaciones reconocidas mediante la sentencia objeto de revisión como parte de la base para calcular el monto de la pensión de la señora Gladys Flórez Díaz. En cuanto a los argumentos de la actora sobre la improcedencia del recurso extraordinario de revisión, en la sentencia cuestionada se indicó: 38.
La señora Gladys Flórez Díaz alega que el mecanismo interpuesto por la UGPP es improcedente pues la sentencias enjuiciadas se basaron en la posición jurisprudencial vigente de la Corte Constitucional, y toda vez que no resulta aplicable de forma retroactiva la posición adoptada por dicho órgano judicial en Sentencia C-258 de 2013, máxime cuando la Sentencia de Unificación de 28 de agosto de 2018, no estableció sus efectos para las situaciones en las que se ordenó la reliquidación de la pensión con base en la jurisprudencia que regia para la sección segunda de Consejo de Estado y frente a los cuales operó la cosa juzgada, como lo es, el presente asunto.
En concordancia, considera que se encuentra bajo un derecho adquirido y además que operó la caducidad de la acción interpuesta. 39. Se recuerda como primer término que en el caso bajo estudio no se encuentra en discusión el derecho de la demandante a ser beneficiaria de una pensión sino la forma en que esta fue liquidada, de tal forma, que una decisión estimatoria de las pretensiones de la entidad previsional en ningún momento desconocería los derechos adquiridos de la señora Gladys Flórez Díaz.
Frente a que operó la caducidad de la acción, se señala que ello fue objeto de estudio en el auto admisorio del presente asunto, el cual, no fue recurrido por la parte demandada, de manera que se encuentra en firme y no hay lugar a revocar dicha decisión. A más de lo expuesto, se establece con fundamento en la sentencia SU 427 de 2013 que la UGPP está legitimada para interponer la acción de revisión a partir del momento en que asumió la defensa judicial de los asuntos de la extinta Cajanal EICE, esto es, el 12 de junio de 2013 y es por virtud de la orden impartida por el máximo órgano constitucional que el término de caducidad de cinco años de dicho mecanismo debe contabilizarse desde del 12 de junio de 2013.
De lo anterior, concluye la Sala que la autoridad judicial demandada explicó que la decisión proferida por el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, que ordenó reliquidar la pensión de la señora Gladys Flórez Díaz, excedió lo debido de acuerdo con la ley al incluir en el IBL los factores salariales devengados en el último año de servicio, porque desconoció la interpretación normativa prevista en la sentencia de unificación proferida por esta Corporación el 28 de agosto de 2018 y las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, expedidas por la Corte Constitucional.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Sin embargo, como se procede a exponer, dichas decisiones no eran aplicables al caso concreto y, por ello, se configuró una indebida aplicación del precedente judicial: En primer lugar, se tiene que la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, con base en los principios de favorabilidad y primacía de la realidad sobre las formas, señaló que el régimen pensional de la Ley 33 de 1985 implica que el ingreso base de liquidación está determinado por todas “aquellas sumas que percibe el trabajador de manera habitual y periódica, como contraprestación directa por sus servicios, independientemente de la denominación que se les dé”.
Dicho criterio se encontraba vigente al 12 de agosto de 2011, fecha en la que el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá profirió la providencia en el medio de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por la señora Gladys Flórez Díaz, puesto que este fue modificado en la sentencia de unificación dictada por la Sala Plena el 28 de agosto de 2018.
De ahí que lo resuelto en la sentencia de 4 de agosto de 2010, era un criterio válido y vinculante para el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, al momento de proferir la sentencia, como efectivamente lo hizo. En segundo lugar, el 7 de mayo de 2013, la Corte Constitucional profirió la sentencia C-258 de 2013, en la que adelantó un análisis de exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que regula el régimen de transición pensional de los congresistas, y declaró inexequibles las expresiones “y por todo concepto” y “por todo concepto”, habida cuenta de que la existencia de pensiones otorgadas en cuantías elevadas, cuyos beneficiarios se encuentran en mejor situación socioeconómica que el resto de la población, desconoce el principio de solidaridad.
Para la Corte, esas expresiones permitían que un beneficiario del régimen especial de los congresistas pudiera incluir en su IBL ingresos sobre los que no hizo las respectivas cotizaciones al sistema y que, de hecho, ni siquiera constituían salario, razón por la que también declaró inexequible la expresión «durante el último año», con el argumento que el IBL debía calcularse de conformidad con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993.
Esa sentencia fue expedida de forma posterior al fallo del 12 de agosto de 2011, expedido por el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá, además, conviene precisar que la regla aludida no era aplicable a dicho asunto no solo por la fecha en que se dictó sino porque derivó del examen de constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, que regula las pensiones de los congresistas.
Y ese no es precisamente el caso de la señora Gladys Flórez Díaz, que prestó sus servicios a la Rama Judicial. En tercer lugar, si bien en la sentencia SU-230 de 2015, la Corte Constitucional consideró que el ingreso base de liquidación no es un elemento del régimen de transición, previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, dicha decisión fue proferida de forma posterior a la sentencia de 12 de agosto de 2011.
De modo que era imposible para el operador judicial aplicar lo expuesto en esa decisión al asunto de la señora Gladys Flórez Díaz. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.
Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En cuarto lugar, en sentencia del 28 de agosto de 2018 la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado5, adoptó dos subreglas para establecer el IBL de aquellos empleados públicos a quienes deba reconocerse pensión de jubilación bajo la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen general de transición en pensiones, en el sentido que dicho reconocimiento se hace en los términos de la Ley 100 de 1993 y solo se tienen en cuenta factores sobre los que se hubiera cotizado.
No obstante, respecto a la aplicación de dicha sentencia a los asuntos en los que ya se hubiesen reconocido o reliquidado pensiones con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, advirtió que, en principio, no puede entenderse que fueron con abuso del derecho o fraude a la ley, así: “115. La Sala Plena de esta Corporación, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, método al que se acudirá en esta sentencia, disponiendo que las reglas jurisprudenciales que se fijaron en este pronunciamiento se aplican a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables. 116.
Para la Sala, los efectos que se dan a esta decisión garantizan la seguridad jurídica y dan prevalencia a los principios fundamentales de la Seguridad Social, por ello no puede invocarse el principio de igualdad, so pretexto de solicitar la no aplicación de esta sentencia. 117. No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley; de manera que si se llegare a interponer un recurso extraordinario de revisión contra una sentencia que haya reconocido una pensión bajo esa tesis, será el juez, en cada caso, el que defina la prosperidad o no de la causal invocada.” De acuerdo con lo dicho por la Sala Plena, el juez que adelanta el recurso extraordinario de revisión debe efectuar un análisis de la posición vigente para la época en que fue proferido el fallo, en garantía de los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada.
Además, le corresponde verificar si la prestación se dio por abuso del derecho o fraude a la ley, análisis que se extraña en el presente asunto toda vez que, si bien la autoridad demandada encontró probada la causal del literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, la Sala no encuentra las razones que ameritaron el estudio de un proceso legalmente concluido, pues, como bien lo precisó la Sala Plena en la sentencia del 28 de agosto de 2018 “No puede entenderse, en principio, que por virtud de esta sentencia de unificación las pensiones que han sido reconocidas o reliquidadas en el régimen de transición, con fundamento en la tesis que sostenía la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo fueron con abuso del derecho o fraude a la ley.” Como quedó expuesto, se insiste, en el presente asunto la autoridad judicial demandada no tuvo en cuenta que la sentencia de 4 de agosto de 2010 era la posición vigente y aplicable para ese momento y que además no se acreditó que el reconocimiento haya sido el resultado del abuso del derecho o el fraude a la ley. 5 Radicación N° 52001-23-33-000-2012-00143-01, CP.
César Palomino Cortés. Fallo que fue notificado el 12 de septiembre de 2018. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03084-00 Demandante: Gladys Flórez Díaz 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En este contexto, encuentra la Sala que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en indebida aplicación del precedente judicial, porque no tuvo en cuenta lo señalado en la sentencia de 28 de agosto de 2018, toda vez que está demostrado que el Juzgado 14 Administrativo de Bogotá ordenó la reliquidación de la pensión con base en la norma y jurisprudencia vigente para el caso concreto y en aplicación del principio de favorabilidad en materia laboral contemplado en el artículo 53 Superior.
En consecuencia, se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social de la señora Gladys Flórez Díaz y, en consecuencia, se dejará sin efecto la sentencia del 28 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.
FALLA 1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y seguridad social de la señora Gladys Flórez Díaz. En consecuencia: 2. Dejar sin efecto la sentencia del 28 de octubre de 2021, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En su lugar, se ordena que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera decisión de remplazo, acorde con lo expuesto en la parte considerativa. 3.
En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 4. Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 5. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.
(Firmado Electrónicamente) (Firmado Electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección Salvo voto (Firmado Electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado Electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO