Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: PEDRO PABLO VANEGAS GIL Bogotá D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 Demandante: MYRIAM GUTIÉRREZ SABOGAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO Temas: Tutela contra providencia judicial – Modificación de mandamiento de pago en proceso ejecutivo SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala decide la solicitud de amparo constitucional presentada por Myriam Gutiérrez Sabogal, por medio de apoderado judicial, contra el Tribunal Administrativo del Quindío, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 18 de abril de 2022 al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, la parte accionante promovió el mecanismo constitucional contra la autoridad judicial referida, con el fin de que sean amparadas sus garantías constitucionales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad social, de defensa y contradicción, así como el principio de legalidad. 2.
El extremo demandante consideró vulneradas dichas garantías fundamentales, con ocasión de la providencia del 21 de octubre de 2021, a través de la cual el Tribunal Administrativo del Quindío confirmó el auto de 5 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de Armenia que dispuso modificar el mandamiento de pago librado dentro del proceso ejecutivo radicado bajo el No. 63001-3333-006-2018-00392-00/1. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
Pretensiones 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó: - Se tutele el derecho fundamental al DEBIDO PROCESO CON OCASIÓN DE DECISIÓN JUDICIAL VICIADA POR FALTA DE MOTIVACIÓN O ARGUMENTACIÓN CONTRADICTORIA, DEFECTO SUSTANTIVO POR INDEBIDA ADECUACIÓN NORMATIVA, DEFECTO PROBATORIO POR INDEBIDA VALORACIÓN PROBATORIA, DEBIDO PROCESO EN CONEXIDAD CON ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN EN VULNERACIÓN DEL DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL, DEBIDO PROCESO, Y SU DERECHO A RECIBIR INTEGRALMENTE LAS MESADAS PENSIONALES ADEUDADAS contemplados en los artículos 29,48, 49, 53 y 229 de la Constitución Política de Colombia, defectos en los cuales incurrió la providencia judicial de fecha 21 de octubre de 2021 notificada el 22 de idéntico mes y anualidad por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO- DESPACHO SEGUNDO. - Que, como consecuencia de la anterior decisión, se deje sin efectos la providencia judicial de segunda instancia del 21 de octubre de 2021 notificada el 22 de idéntico mes y anualidad por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO - DESPACHO SEGUNDO, y en efecto se le ordene a dicho Tribunal en un término perentorio a la comunicación de esta decisión, proferir una nueva providencia teniendo en cuenta los argumentos esgrimidos en el recurso de alzada y la presente acción constitucional. 1.3.
Hechos probados y/o admitidos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: 4. La accionante prestó sus servicios a diferentes entidades durante más de 20 años, siendo la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío, el último lugar de servicio. 5.
Mediante la Resolución No. PAP 027265 del 24 de noviembre de 2010, la Caja Nacional de Previsión Social hoy UGPP, reconoció a la señora Gutiérrez Sabogal pensión de vejez, efectiva a partir del 1 de julio de 2009, con efectos fiscales una vez demostrará el retiro definitivo del servicio. 6. A través de petición la tutelante solicitó a la UGPP la reliquidación de su asignación de retiro con inclusión de todos los factores devengados en el último año de servicio.
La entidad no accedió a lo solicitado mediante resoluciones RDP-035662 del 5 de agosto de 2013 y RDP 043014 del 13 de septiembre del mismo año. 7. Inconforme con lo anterior, la actora ejerció el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP y las referidas resoluciones con el Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co propósito principal de que se reliquidara la asignación de retiro reconocida a su favor teniendo en cuenta para su cálculo el 75% de todos los factores devengados en el último año de servicio 8.
El conocimiento de dicho asunto correspondió al Juzgado Sexto Administrativo Mixto del Circuito Judicial de Armenia que mediante sentencia del 21 de septiembre de 2016 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. En específico, declaró la nulidad de los actos administrativos reprochados (orden tercera) y, por tanto, conminó a la UGPP proceder con la modificación de la asignación pensional que venía siendo reconocida a la actora en cuantía equivalente al 75% del promedio mensual de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, comprendido entre el 2 de mayo de 2012 y el 2 de mayo de 2013, incluyendo, entre otros, el salario básico, prima técnica, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios (orden cuarta). 9.
La UGPP interpuso recurso de apelación contra la referida decisión, el cual fue conocido por el Tribunal Administrativo del Quindío –Sala de Decisión Cuarta-. Con sentencia de 9 de febrero de 2017 el juez de alzada confirmó parcialmente la decisión y aclaró el numeral cuarto de la providencia de primer grado así:
TERCERO: Aclárese el numeral cuarto del fallo de primera instancia, en el sentido de indicar que las deducciones sobre los factores que se ordenan incluir, la UGPP realizará los descuentos por aportes en pensiones que dejaron de efectuarse que correspondan a la parte actora, respecto de todos aquellos factores salariales legales que se incluyan en la base de liquidación de la pensión y que para la base de cotización no fueron incluidos.
Los referidos descuentos deberán actualizarse a valor presente a través del ejercicio que realice un actuario en los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia. Así mismo se autoriza, para que en caso de que con los descuentos efectuados sobre el retroactivo a que haya lugar no se alcance a cubrir plenamente la deuda de la parte actora, se realicen los descuentos mensuales, hasta completar el capital adeudado, en los términos referidos en la parte considerativa. 10.
En cumplimiento de lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Quindío, la UGPP profirió la Resolución RDP 035836 del 12 de septiembre de 2017, reajustando la pensión de la actora en una cuantía mensual de $2.166.224.oo, efectiva a partir del 2 de mayo de 2013. 11. En dicho acto administrativo la UGPP dispuso en sus artículos décimo (10°) y undécimo (11°) lo siguiente: Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12.
Con ocasión a los descuentos realizados por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados, la accionante presentó derecho de petición ante la UGPP, solicitándole información acerca de la metodología utilizada, las normas aplicadas y las certificaciones que permitieron determinar que no se le habían efectuado las deducciones en aportes en los términos de las leyes 33 y 62 de 1982 y 4 de 1966, así como del Decreto 1045 de 1978. 13.
Al respecto, la parte actora informó mediante contestación de fecha 19 de diciembre de 2017, Radicado No. 201714303713151, la UGPP dio respuesta a la petición. La entidad manifestó que dichas sumas fueron liquidadas de conformidad al Acta No. 1362 del 20 de enero de 2017, aduciendo que es el único procedimiento para garantizar la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones. 14.
Asimismo, la accionante sostuvo que dicha entidad se abstuvo de exhibir o expedir los soportes que dieran cuenta que el empleador, así como el trabajador por lo menos con anterioridad al 1º de Abril de 1994, no hubiera efectuado las deducciones de aportes en pensiones en los términos de la ley 4 de 1966 (Decreto 1045 de 1978) y las leyes 33 y 62 de 1985. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.
En vista de lo anterior, la actora promovió demanda ejecutiva contra la UGPP con el fin de que se le ordenara dar cabal cumplimiento a lo ordenado por el juez ordinario en las sentencias proferidas al interior del medio de control de nulidad y restablecimiento adelantado, atendiendo el principio de legalidad y debido proceso en lo referido a los descuentos por aportes no efectuados ordenados en el título de recaudo.
El proceso se identificó con el número de radicado 63001-3333-006-2018- 00392-00. 16. El Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia, el 23 de abril de 2019 libró mandamiento de pago en contra de la UGPP por la suma de $41.330.669.88 en favor de la accionante. Precisó que dicha monto correspondía al mayor valor liquidado y deducido por aportes, por la falta de pago de diferencias de mesadas conforme a la Resolución RDP 035836 del 15 de septiembre de 2017, y de conformidad con lo establecido en la sentencia del 9 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío. 17.
La UGPP recurre dicha decisión en sede de reposición con fundamento, entre otras, que lo ordenado por el Tribunal Administrativo del Quindío fue la deducción de aportes con base en el cálculo actuarial –que para el efecto realizaría un actuario- y la liquidación allegada por la actora como ejecutante con base en la cual solicitó se librara el mandamiento de pago, correspondió a una indexación conforme lo dispuesto en el artículo 187 del CPACA, situación que no era aplicable al caso y que inducía al error al operador judicial. 18.
Concretamente, solicitó que se modificara el mandamiento de pago librado en el sentido de atender lo dispuesto por el Tribunal Administrativo del Quindío, esto eso, teniendo en cuenta que los aportes a descontar ordenados son aquellos que resulten del cálculo actuarial y no con base en la indexación presentada por la actora. 19. El 29 de noviembre de 2019, previo a resolver el recurso presentado por la entidad ejecutada, y atendiendo al hecho que el objeto de la ejecución era la devolución del mayor valor liquidado por la entidad respecto de los factores sobre los cuales no se habían realizado aportes para pensión, el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia requirió información a la UGPP para mejor proveer. 20.
En específico, le solicitó allegar la liquidación detallada y completa del cálculo actuarial para el cobro de los aportes pensionales insoluto que arrojó la suma de $48.340.875,14 contenida en la Resolución RDP 035836 del 12 de septiembre de 2017 a cargo de la ejecutante, pues el despacho debía tener absoluta claridad en torno a la base salarial tenida en cuenta, así como los factores salariales y el periodo a liquidar. 21.
En su contestación, la UGPP puso de presente que el 17 de diciembre de 2019, con ocasión a un recurso de reposición elevado por el Departamento del Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Quindío contra la Resolución No. RDP 035836 del 15 de septiembre de 2017, se modificaron los artículos décimo y undécimo. En específico, señaló que el monto a descontar de las mesadas atrasadas a la accionante sería de $39.621.644 por concepto de aportes para pensión de factores de salario no efectuados.
Tal modificación, se efectuó mediante Resolución RDP 38343 de 17 de diciembre de 2019. 22. Mediante auto de 5 de febrero de 2021, el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia repuso parcialmente la providencia recurrida y en su lugar modificó el mandamiento de pago y dispuso librarlo únicamente por las diferencias existentes entre el valor descontado en cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución RDP 035836 del 15 de septiembre de 2017 y el valor señalado en la Resolución RDP 38343 del 17 de diciembre de 2019 por medio de la cual se modificó el valor correspondiente a la liquidación de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones realizado aplicando la metodología del cálculo actuarial, en cumplimiento de la sentencia de segunda instancia proferida el 9 de febrero de 2017 por el Tribunal Administrativo del Quindío que sirve de título ejecutivo. 23.
En específico, el despacho judicial constató que la liquidación de los descuentos por aportes en pensiones a cargo de la ejecutante debía realizarse a través de un cálculo actuarial tal como lo hizo la UGPP y no como lo pretendía la parte ejecutante a través del método de indexación contenido en el artículo 187 del CAPCA. Igualmente, que a través de la Resolución RDP 38343 del 17 de diciembre de 2019, se corrigió un error en el que se había incurrido en la liquidación de aportes a cargo de la ejecutante contenida en la Resolución RDP 35836 del 15 de septiembre de 2017, modificando el valor a su cargo que de $48.340.875 a $39.621.644, existiendo un saldo a favor de la parte ejecutante. 24.
En consecuencia, repuso parcialmente la providencia del 23 de abril de 2019 mediante la cual libró inicialmente el mandamiento de pago y, por tanto, modificó su numeral primero en el sentido de establecer que la suma a ejecutar en favor de la actora sería de $8.719.231 correspondiente a la diferencia entre el valor descontado con ocasión de la expedición de la Resolución RDP 35836 del 15 de septiembre de 2017 y el valor que fuera ajustado a través de la Resolución RDP 38343 del 17 de diciembre de 2019. 25.
Inconforme con lo anterior, el extremo accionante interpuso recurso de apelación contra dicha decisión. Como fundamento de la alzada, la ejecutante expuso que i) debió ordenarse el descuento de aportes, respecto de aquellos factores salariales sobre los cuales no se cotizó y, además ii) no debió ordenarse dicha liquidación bajo el procedimiento del cálculo actuarial. 26.
El Tribunal Administrativo del Quindío mediante providencia del 21 de octubre de 2021, decidió confirmar lo resuelto por el a quo. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 27.
En síntesis, el juez de alzada expuso que en la sentencia proferida en segunda instancia por tal autoridad el 9 de febrero de 2017 al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido, se ordenó que la actualización de los valores a pagar por la demandante por concepto de aportes a pensión debía efectuarse por cálculo actuarial y no -como lo pretende la ejecutante-, bajo cualquier otro mecanismo de indexación. Asimismo, luego de constatar que la liquidación efectuada por la demandada respecto de los aportes se encontró ajustada a derecho. 1.4.
Fundamentos de la vulneración 28. Luego de señalar que en el sub judice concurren los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela, al referirse a los cargos específicos, la parte tutelante expuso que en el asunto objeto de estudio se encuentran configurados los siguientes yerros los cuales sustentó, sucintamente, de la siguiente manera: 29.
Decisión judicial sin motivación, pues en sentir de la accionante los jueces ordinarios, de manera equivocada, asumieron e interpretaron el contenido, y su necesaria relación con el mandamiento de pago, de la Resolución RDP 038343 del 17 de diciembre de 2019 que modificó la orden de descuentos por aportes presuntamente no efectuados efectuando un pago parcial únicamente en lo que respecta a $8.719.231,00.
Así, expresó que “el auto que repuso el mandamiento debió hacerlo en legalidad sustrayendo este valor a la orden primigenia de librarlo en $41.330.669,88, quedando entonces un saldo restante a pagar a la ejecutante por un monto de $32.611.438”. 30. Defecto sustantivo, pues para el extremo tutelante la autoridad judicial accionada efectuó una subsunción normativa en la que se “excedió funcionalmente y obró en contravía de contenidos legales taxativos de aplicación preferente, principios constitucionales de aplicación directa y contenidos jurisprudenciales fijos; optando, por otro lado, por dar aplicación a una interpretación supra y extra legal donde aplica, injustificadamente, un sistema actuarial específicamente contrario al contenido legal de obligaciones de aportes al sistema pensional cuya consecuencia es la creación de créditos de origen desconocido, sino “inventado” por parte de la entidad administrativa y expresa e injustificamente avalados por el Ad quem” (sic a toda la cita). 31.
Defecto fáctico, porque no fue tenida en cuenta la información respecto a los aportes realmente adeudados y la vida laboral específica del ejecutante. 32. Desconocimiento del precedente, toda vez que el Tribunal Administrativo del Quindío se apartó del desarrollo hermenéutico contenido en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 2 de julio de 2021 al interior del expediente 11001032500020180045800 (25419). Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.
En específico, señaló la actora que según la decisión judicial referenciada el Acta 1362 de 2017 no surte efectos jurídicos ni puede emplearse para efectuar el cálculo de aportes adeudados. Ello porque en tal pronunciamiento se expuso que “la determinación de dicho crédito deberá ser calculada específicamente teniendo en cuenta la vida laboral del afectado y lo que se llegue a probar fue efectivamente omitido actualizándose a través de un actuario adecuado y legal que no vulnere las garantías del debido proceso y el principio de legalidad”. 34.
Finalmente, señaló que se materializó una violación directa de la Constitución, pues resultaron transgredidos sus derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, y a recibir integralmente las mesadas pensionales adeudadas contemplados en los artículos 29,48, 49, 53 y 229 del Texto Superior. 1.5. Trámite de la acción de tutela 35.
Mediante auto del 20 de abril de 2022, el magistrado ponente de esta providencia admitió la tutela de la referencia, ordenó notificar a la parte accionante y al Tribunal Administrativo del Quindío, como autoridad judicial accionada. 36. Igualmente, dispuso la vinculación de (i) el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia –por ser el despacho que profirió el auto que libró mandamiento de pago y luego repuso el mismo modificándolo-, (ii) la UGPP –entidad que actuó en calidad demandada en el proceso ejecutivo-, y (iii) la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, conforme a lo dispuesto en el artículo 610 del Código General del Proceso. 1.6.
Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Juzgado Sexto Administrativo de Armenia 37. Sostuvo que el asunto carece de relevancia constitucional y además que no se supera el requisito de la subsidiariedad por cuanto se trata de un proceso ejecutivo que se encuentra en trámite, sin que cuente aún con decisión definitiva, controvirtiendo únicamente una decisión interlocutoria que resolvió el mandamiento de pago lo cual implica que aun cuenta con recursos judiciales para controvertir el fondo. 38.
Señaló que no era viable tener en cuenta pronunciamientos judiciales que no estaban vigentes para el momento de la expedición de la providencia mencionada. 39. Manifestó que lo pretendido por la actora con la acción interpuesta es controvertir una decisión que se encuentra en firme y que fue adoptada por el juez Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co natural, y confirmada por su superior, reiterando que lo perseguido es reabrir un debate dado en una etapa primigenia del proceso, sin siquiera haber agotado el trámite del proceso judicial hasta su sentencia. En consecuencia, solicitó declarar su improcedencia. 1.6.2.
UGPP 40. La entidad expuso que la accionante no puede pretender usar el mecanismo constitucional como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa. 41. Asimismo, que la decisión proferida por la autoridad judicial accionada no incurrió en vía de hecho, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal, para determinar la negativa en el libramiento del mandamiento ejecutivo de pago en las condiciones solicitadas.
Señaló, además, que la tutela no es una vía adecuada para reclamar una prestación económica como la pretendida. 1.6.3. La Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado no emitió pronunciamiento, pese a ser notificada en debida forma. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 42. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la señora Myriam Gutiérrez Sabogal, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.
Legitimación en la causa 43. En primer lugar, la Sala advierte que la actora está legitimada en la causa por activa, a la luz de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y los artículos 1°, 10, 46 y 49 del Decreto Ley 2591 de 1991. En efecto, toda vez que fue demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP que derivó en la reliquidación de su asignación de retiro, y también porque promovió la demanda ejecutiva a la que se ha aludido en líneas anteriores. 44.
En consecuencia, la parte accionante goza de legitimación para acudir al presente trámite, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial de los derechos presuntamente vulnerados. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Por otro lado, esta Sala de Decisión observa que el Tribunal Administrativo del Quindío está legitimado en la causa por pasiva, por ser la autoridad judicial que profirió la providencia que confirmó la modificación al mandamiento de pago librado al interior del proceso ejecutivo identificado con el radicado Nro. 63001-3333-006- 2018-00392-00/1, que es objeto de esta acción constitucional. 2.3.
Problema jurídico 46. Corresponde a la Sala resolver los siguientes interrogantes: ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la tutela contra providencia judicial? 47. De ser positiva la respuesta a la pregunta anterior, se resolverá: ¿El Tribunal Administrativo del Quindío vulneró los derechos fundamentales invocados por presuntamente incurrir en los defectos señalados al proferir la providencia del 21 de octubre de 2021, a través del cual confirmó la decisión del Juzgado Sexto Administrativo de Armenia del 5 de febrero de 2021, que modificó el mandamiento de pago librado al interior del proceso ejecutivo 63001-3333-006-2018-00392-00/1? 2.4.
Razones jurídicas de la decisión 48. Para resolver los problemas jurídicos planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) estudio de los requisitos de procedibilidad adjetiva y, de superarse, (iii) caso concreto a la luz de las generalidades de los defectos materia de estudio. 2.5.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 49. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, en fallo de 31 de julio de 20121. Lo anterior, porque hasta ese momento, las distintas Secciones y la misma Sala Plena tenían diferentes posturas sobre este tema2.
En la referida sentencia se estableció que la tutela contra providencias judiciales sí es procedente si se cumplen ciertos requisitos especiales y excepcionales3. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de 31 de julio de 2012, M.P. María Elizabeth García González, Rad. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 3 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 50.
A su vez, los requisitos especiales y excepcionales para que proceda una acción de tutela contra providencia judicial fueron unificados por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia del 5 de agosto del 20144. En esta sentencia se establecieron seis requisitos adjetivos de procedencia5 y ocho defectos especiales en los que puede incurrir una providencia judicial6. 51.
Es importante resaltar que esta Sección, en aras de una metodología más clara para las personas que acceden a la administración de justicia vía amparo constitucional, determinó que los requisitos generales de procedencia cuarto y quinto de la sentencia de unificación del 2014 serán estudiados de manera conjunta con los requisitos especiales. 52.
Por tanto, de manera reiterada se han estudiado los siguientes requisitos generales de procedencia i) relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara improcedente la acción de amparo, sin que se analice el fondo del asunto. 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05 de agosto de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad. No. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 5 Los seis criterios adjetivos establecidos en la sentencia de unificación del 05 de agosto del 2014 son: i).
Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y vi ) Que no se trate de sentencias de tutela. 6 Los ocho defectos materiales son los siguientes: i) Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió́ la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; ii) Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó́ completamente al margen del procedimiento establecido; iii) Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; iv).
Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; v) Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; vi) Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; vii).
Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerad y viii) Violación directa de la Constitución. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 53.
Cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala estudiar si se configura uno o más de los defectos materiales o especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Justamente en este estudio la Sección analizará la carga argumentativa alegada por la parte actora. A su vez, cuando se invoca el defecto procedimental absoluto se estudiará que la irregularidad procesal tenga un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna.
En este mismo sentido, la sala ha establecido que para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 54. Es importante recalcar que la acción de tutela no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.6. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.6.1. Relevancia constitucional 55. La Sala advierte que el asunto comporta relevancia constitucional, por cuanto la discusión gira en torno a la presunta vulneración de los derechos fundamentales de la accionante, particularmente el debido proceso, al parecer, porque en su sentir las autoridades judiciales que conocieron del ejecutivo no tuvieron en cuenta elementos probatorios determinantes para definir el fondo del asunto en el marco del proceso ejecutivo que ahora se cuestiona. 56.
Asimismo, porque aparentemente se dio una indebida aplicación de la normatividad que rige dicho asunto, lo que trajo como consecuencia que el Tribunal demandado profiriera una decisión, a juicio del accionante, contraria a la Constitución y a la ley. Estas circunstancias, en principio, ameritan la intervención del juez constitucional. 57.
Teniendo en cuenta lo anterior, las garantías constitucionales mencionadas que subyacen en el sub lite, por ser aquellas cuya protección pretende el accionante, tienen rango constitucional al tenor de lo dispuesto en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que las mismas trasciendan el ámbito meramente legal. 58. En virtud de lo expuesto, el asunto es de relevancia constitucional cuando prima facie resulta necesario verificar si subsiste violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento legal administrativo o judicial establecido por la ley para su protección. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 59.
Adicionalmente, un asunto constitucionalmente relevante implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas. 2.6.2. Tutela contra tutela 60.
En el caso objeto de estudio, es imperioso concluir que no existe reparo alguno frente al presente requisito de procedibilidad, toda vez que no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la providencia que se censura fue proferida dentro del proceso ejecutivo reseñado en líneas precedentes. 2.6.3. Inmediatez 61.
En relación con este requisito, tampoco se advierte ningún reproche, si se tiene en cuenta que la providencia del Tribunal Administrativo del Quindío fue dictada el 21 de octubre de 20217, mientras que la presente acción de tutela fue incoada el 18 de abril de 2022. Esto es, dentro de los seis meses que esta Sala ha considerado razonable para el uso del mecanismo excepcional, sin necesidad de determinar la fecha en que adquirió ejecutoria. 62.
Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.6.4.
Subsidiariedad 63. De la redacción del artículo 86 de la Constitución Política y de las normas que lo desarrollan consagradas en el Decreto Ley 2591 de 1991, se desprende el carácter subsidiario de la acción de tutela, en cuanto procede únicamente cuando el afectado no haya dispuesto o disponga de otros medios de defensa judicial, en ese 7 Providencia que se notificó el 22 de octubre de 2021. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez. 9 c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co segundo evento, esto es, que aun cuente con ellos, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 64.
El carácter residual o supletorio obedece a la necesidad de preservar las competencias atribuidas a las diferentes autoridades judiciales en desarrollo de la independencia y autonomía de la actividad judicial, en los que igualmente se deben salvaguardar derechos de rango convencional y constitucional, sin que esta acción pueda convertirse en un mecanismo alternativo, paralelo o complementario de los procedimientos judiciales “diluyéndose esta exigencia únicamente cuando el juez constitucional encuentre que se configura un perjuicio irremediable que exige para el restablecimiento de los derechos involucrados la adopción de medidas inmediatas, imponiéndose en este evento la tutela como mecanismo transitorio mientras la autoridad judicial competente decide de fondo la acción correspondiente”.10 65.
Descendiendo al caso concreto, según se desprende de los argumentos esgrimidos por la accionante en su escrito de tutela, a la autoridad judicial accionada se le atribuye, al proferir la decisión de segunda instancia, haber incurrido en los siguientes defectos: i) decisión sin motivación; ii) sustantivo; iii) fáctico; iv) desconocimiento del precedente y v) violación directa de la Constitución. 66.
Frente al particular, la Sala considera que la parte accionante no cuenta con otro medio de defensa judicial distinto a la tutela para conjurar la eventual transgresión que la aludida decisión pudiera causarle a sus derechos fundamentales; esto, toda vez que contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, no procede ningún recurso ordinario o extraordinario de cara a los argumentos expuestos en el líbelo. 2.7.
Caso concreto 67. De conformidad con los hechos planteados en el líbelo, la parte accionante consideró lesionados sus derechos fundamentales con la expedición del auto del 21 de octubre de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío, a través del cual confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia mediante proveído del 5 de febrero de 2021, en el cual modificó el mandamiento de pago librado inicialmente mediante providencia del 23 de abril de 2019. 68.
En específico, consideró que con tal decisión del ad quem se incurrió en los defectos sustantivo, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución y sin motivación suficiente. 69. Ello, en síntesis, por considerar que se desconocieron elementos probatorios relevantes, así como que la autoridad judicial accionada efectuó una subsunción 10 Ver, Corte Constitucional, sentencia T-336 de 2009, T-130 de 2010, T-318 de 2017, entre otras. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co normativa en la que se “excedió funcionalmente y obró en contravía de contenidos legales taxativos de aplicación preferente”.
Igualmente, toda vez que se apartó del desarrollo hermenéutico contenido en la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 2 de julio de 2021 al interior del expediente 11001032500020180045800 (25419) y, finalmente, porque dicho actuar contravino distintas garantías constitucionales. 70. Bajo tal perspectiva, se caracterizarán brevemente los yerros en comento y enseguida se analizarán los mismos con el fin de dilucidar si procede o no el amparo de los derechos fundamentales sobre los que se invocó la protección constitucional. 2.8.
Generalidades de los defectos invocados 2.8.1. Defecto sustantivo 71. La Corte Constitucional11, ha explicado que el defecto sustantivo se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”12.
Puntualmente, el defecto sustantivo lo configuran los siguientes supuestos: el fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente13 o porque ha sido derogada14, es inexistente15, inexequible16 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el Legislador17. 70. La Corte Constitucional también ha previsto los siguientes supuestos para la configuración del defecto referido: no se hace una interpretación razonable de la norma18; la disposición aplicada es regresiva19 o contraria a la Constitución20; el ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición21; la decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma22; se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 72.
Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia 11 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 de 2012. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-159 de 20002.; T-043 de 2005; T-295 de 2005; T- 657 de 2006; T-743 de 2006; T-686 de 2007; T-033 de 2010; T-792 de 2010, entre otras. 13 Corte Constitucional, Sentencia T-189 de 2005. 14 Corte Constitucional, Sentencia T-205 de 2004. 15 Corte Constitucional, Sentencia T-800 de 2006. 16 Corte Constitucional, Sentencia T-522 de 2001. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 de 2002. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-051 de 2009 y T-1101 de 2005. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-018 de 2008. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-086 de 2007. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-231 de 2004. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-807 de 2004. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente. Análisis del defecto sustantivo 73.
Del análisis del escrito se advierte que el extremo demandante como sustento de su reproche se limitó a mencionar lo siguiente: Así mismo se evidencia un yerro por defecto sustantivo respecto a la subsunción normativa efectuada por la Sala censurada quien se excedió funcionalmente y obró en contravía de contenidos legales taxativos de aplicación preferente, principios constitucionales de aplicación directa y contenidos jurisprudenciales fijos; optando, por otro lado, por dar aplicación a una interpretación supra y extra legal donde aplica, injustificadamente, un sistema actuarial específicamente contrario al contenido legal de obligaciones de aportes al sistema pensional cuya consecuencia es la creación de créditos de origen desconocido, sino “inventado” por parte de la entidad administrativa y expresa e injustificamente (sic) avalados por el Ad quem. 74.
Como se observa de lo anterior, y en atención a las precisiones puestas de presente con antelación en torno a las generalidades del defecto sustantivo, la Sala considera que la parte accionante no cumplió con la carga argumentativa mínima exigida para justificar su configuración, pues no indicó la norma presuntamente desconocida, o la contradicción de un precepto legal con el fallo. 75.
En efecto, el extremo demandante censuró la subsunción normativa hecha por el juez ordinario al resolver el asunto puesto a su disposición, pero no mencionó, siquiera sucintamente, que la decisión censurada hubiese encontrado fundamento, por ejemplo, en una norma inaplicable o que se dio una interpretación regresiva frente a una disposición que sí aplicaba. 76.
Ciertamente, la actora manifestó que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío resultó en contravía de contenidos legales taxativos de aplicación preferente y que ello representó un exceso en sus funciones. Sin embargo, no expuso cuales disposiciones resultaron desconocidas, ni tampoco en qué consistió la extralimitación. 77.
Por los motivos que anteceden, el cargo relativo al defecto sustantivo no está llamado a prosperar, y por tanto, será negado. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.8.2 Desconocimiento del precedente 78.
Para esta Sala23, el precedente es aquella regla de derecho creada por una alta corte y órgano de cierre de la jurisdicción correspondiente para solucionar un determinado conflicto, sin que sea necesario un número plural de decisiones en el mismo sentido para que dicha regla sea considerada como tal. Esta decisión es vinculante para los demás operadores del sistema jurídico, porque, se reitera, crea una regla aplicable a los demás asuntos que se funden en los mismos supuestos de hecho. 79.
Lo anterior tiene lugar en el ejercicio de la actividad creadora de derecho que ejercen los jueces, ya sea para definir la interpretación de la norma aplicable o la forma en que debe dársele la mejor solución jurídica a los asuntos en estudio, en caso de vacíos normativos, siempre a la luz de los preceptos constitucionales. 80. Dicha labor busca brindar mayor seguridad jurídica a los usuarios y operadores judiciales y constituye una actividad creadora de derecho, al definir directrices que permiten resolver una controversia bajo la primacía de la Constitución. 81.
Sin embargo, se precisa que no todas las decisiones judiciales generan una regla o subregla, pues aquellas corresponden más al resultado de la aplicación al caso en concreto de la norma cuyos presupuestos fácticos se subsumen al caso, sin que exista necesariamente una actividad creadora del juez como tal24. 82. De allí que esta Sección ha considerado que la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de identificar en su proceder argumentativo: (i) la decisión que considera desatendida;
(ii) la ratio de esta aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior y (iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. Análisis del desconocimiento del precedente 83. Frente a este aspecto, la actora manifestó que el Tribunal Administrativo del Quindío se apartó del desarrollo hermenéutico contenido en la providencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación el 2 de julio de 2021 al interior del 23 Frente a este aspecto puede revisarse, entre otras, la sentencia del 27 de junio de 2019, radicación 11001-03-15-000-2018-03784-01, con ponencia del Dr. Carlos Enrique Moreno Rubio y la providencia del 27 de noviembre de 2019, radicación 11001-03-15-000-201904312-00 con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 24 Consejo de Estado, Sentencia del 19 de febrero de 2015.
M.P. Alberto Yepes Barreiro. Rad. No. 11001-03-15-000-2013-02690-01. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co expediente 11001032500020180045800 (25419).
Dicha decisión se dictó al interior de una demanda de nulidad simple presentada contra el Acta 1362 de 2017 de la UGPP, la cual contiene una metodología –aplicada a la accionante- para liquidar los aportes para pensión de factores de salario no efectuados. 84. Al respecto, debe ponerse de presente que la decisión presuntamente desconocida, esto es, la dictada el 2 de julio de 2021 por la Sección Cuarta, se trató de un auto de ponente del Consejero Julio Roberto Piza Rodríguez, mediante el cual saneó el proceso y dispuso dejar sin valor y efecto lo actuado incluso desde el admisorio, para en su lugar, rechazar la demanda de nulidad simple presentada.
Lo anterior, por considerar que el acto acusado, esto es, el Acta 1362 de 2017, no era susceptible de control judicial en los términos del artículo 169-3 CPACA. 85. No obstante lo anterior, mediante auto de 25 de septiembre de 2021, esto es, antes de que se profiriera la sentencia del Tribunal Administrativo del Quindío que censura la accionante, la propia Sección Cuarta, al resolver recurso de súplica, dispuso revocar la decisión emitida en la providencia del 2 de julio de 2021 que, se recuerda, la parte actora estimó como desconocida. 86.
En efecto, en sede de súplica la Sala revocó el auto del 2 de julio de 2021 proferido por el magistrado sustanciador del proceso que dispuso que los contenidos del Acta 1362 de 2017 no producían efectos y, por tanto, había decretado el rechazo de la demanda de nulidad simple promovida por considerar que no era susceptible de control judicial.
En consecuencia, ordenó devolver el expediente al despacho del magistrado sustanciador del proceso para lo de su cargo. 87. Por lo expuesto, y sin lugar a mayores elucubraciones frente al particular, se tiene que no existe desarrollo jurisprudencial desconocido por el Tribunal Administrativo del Quindío respecto de la decisión del 2 de julio de 2021 al interior del expediente 11001032500020180045800 (25419), toda vez que, como se evidenció, i) lo decidido fue revocado por la Sala y ii) el proceso que estudia si los contenidos del Acta 1362 de 2017 relacionados con la metodología que censura la accionante, se encuentra en trámite toda vez que no se ha proferido sentencia en torno al particular según la información que reposa en SAMAI. 88.
En consecuencia, no existe subregla o ratio decidendi desconocida, razón por la que el cargo propuesto tampoco tiene vocación de prosperidad y, consecuentemente, será negado. 2.8.3 Defecto fáctico Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 89.
Respecto al defecto fáctico, esta Sala en decisión del 12 de noviembre del 201525 precisó los alcances y requisitos que deben atenderse al momento de alegarse la ocurrencia de este en una providencia judicial, los cuales son traídos a colación en la presente decisión así: i) Omisión de decretar o practicar pruebas indispensables para fallar el asunto; ii) desconocimiento del acervo probatorio determinante para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes; iii) valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas; y iv) dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso, los cuales tienen las siguientes características: Evento Características Omisión de decreto y práctica de pruebas indispensables para fallar el asunto Se da cuando la parte, con el fin de probar los hechos que alega, solicitó al juez el decreto de una prueba relevante para resolver el problema jurídico sometido a consideración, y ésta fue negada; ello sin desconocer la facultad del juez ordinario de negar pruebas que no atiendan los requisitos de conducencia, pertinencia e idoneidad.
Así las cosas, es importante considerar que no toda negativa a un decreto de pruebas abre la posibilidad a la configuración del defecto, ya que este procederá cuando se rechace el decreto y práctica de la prueba que, solicitada oportunamente, no cumpla con los parámetros arriba señalados. De esta manera, se requiere: a) Que la parte identifique el elemento probatorio que solicitó b) Que la parte demuestre que lo solicitó en oportunidad legal c) Que se expongan las razones por las cuales la prueba solicitada era conducente, pertinente o idónea. d) Señalar de manera razonada el motivo por el cual, de haberse decretado la prueba, el sentido de la decisión hubiere sido otro.
Desconocimiento del acervo probatorio determinante Se presenta cuando, obrando los elementos de convicción en el expediente, y estos resultan decisivos frente a los hechos que se pretenden probar, éstos no son tenidos en cuenta por el fallador ordinario. En este punto, se requiere que de forma específica, se concrete en el escrito de amparo, cuáles pruebas, aportadas oportuna y legalmente, fueron desconocidas por el juez. 25 Consejo de Estado, sentencia del 12 de noviembre de 2015, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez, Radicación No. 11001-03-15-000-2015-01471-01. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para identificar la veracidad de los hechos alegados por las partes Así las cosas, se configura siempre que: a) Se identifiquen los elementos de prueba no valorados por el juez. b) Se demuestre que estos fueron aportados en forma legal y oportunamente al proceso c) Se señalen las razones por las cuales eran relevantes para la decisión d) Se precise, razonadamente, la incidencia de los mismos para variar el sentido del fallo.
Valoración irracional o arbitraria de las pruebas aportadas Procede cuando, a la luz de los postulados de la sana crítica, la apreciación efectuada por el fallador, resulta manifiestamente equivocada o arbitraria, y por ello, el peso otorgado a la prueba se entiende alterado. Requiere entonces que: a) La parte precise cuál o cuáles de las pruebas fueron objeto de indebida valoración por el juez b) La razón del por qué, en cada caso en particular, la consideración del operador judicial se aleja de las reglas de la lógica, la experiencia y la sana crítica.
El segundo de los elementos señalados, resulta de vital importancia, pues es claro que un sencillo desacuerdo en relación con la conclusión a la cual arribó el juez de instancia, de ninguna manera puede ser razón para ordenar el amparo constitucional por este aspecto. Aceptar lo contrario, implicaría una sustitución arbitraria del juez natural. c) Incidencia de la prueba en el fallo atacado Dictar sentencia con fundamento en pruebas obtenidas con violación del debido proceso Refiere al supuesto cuando el fallador de instancia decide el asunto con base en pruebas que no observaron los requisitos legales para su producción o introducción al proceso.
Así las cosas, el juez no ignora la prueba ni se equivoca en su apreciación, pero yerra al haberla tenido en cuenta para decidir el problema jurídico que le fue planteado, al ser esta una prueba que desconoce el debido proceso de las partes. Para su configuración corresponde: a) Señalar con claridad los elementos probatorios aportados con violación al artículo 29 constitucional. b) Exponer las razones que sustentan dicha vulneración. c) Demostrar que estos elementos de convicción fueron el sustento de la decisión. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 90.
Como se observa, la parte accionante debe precisar en su escrito el cargo que plantea, para demostrar no solo la configuración del defecto, sino también, su incidencia en la decisión judicial. 91. Lo anterior se suma a la exigencia de una carga argumentativa razonable para lograr la prosperidad del cargo, toda vez que, en el caso de una tutela contra una providencia judicial, están en juego valores importantes para el ordenamiento jurídico, como lo son la cosa juzgada, los derechos de terceros, la seguridad jurídica, la buena fe y los derivados de los artículos 1º, 2º, 4º, 5º y 6º de la Constitución Política. 92.
Así mismo, debe ser cuidadoso el interesado al formular el cargo, en la medida en que los supuestos de hecho hasta aquí mencionados se excluyen entre sí, de tal manera que no será posible alegar uno y otro respecto de una misma prueba, como suele ocurrir, pues ello resulta desacertado. 2.8.4. Violación directa de la Constitución 93.
La Corte Constitucional en la sentencia SU- 198 del 11 de abril de 2013 estableció que el referido defecto se presenta cuando: Se estructura cuando el juez ordinario adopta una decisión que desconoce la Carta Política, ya sea porque: (i) deja de aplicar una disposición ius fundamental a un caso concreto; o porque (ii) aplica la ley al margen de los dictados de la Constitución. En el primer caso, la Corte ha dispuesto que procede la tutela contra providencias judiciales por violación directa de la Constitución (a) cuando en la solución del caso se dejó de interpretar y aplicar una disposición legal de conformidad con el precedente constitucional, (b) cuando se trata de un derecho fundamental de aplicación inmediata y (c) cuando el juez en sus resoluciones vulneró derechos fundamentales y no tuvo en cuenta el principio de interpretación conforme con la Constitución. En el segundo caso, la jurisprudencia ha afirmado que el juez debe tener en cuenta en sus fallos, que con base en el artículo 4 de la C.P, la Constitución es norma de normas y que en todo caso en que encuentre, deduzca o se le interpele sobre una norma que es incompatible con la Constitución, debe aplicar las disposiciones constitucionales con preferencia a las legales mediante el ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad.» Análisis del defecto fáctico y de la violación directa de la Constitución 94.
Ahora bien, en lo referente a la presunta configuración de los defectos fáctico y violación directa de la Constitución, la Sala procederá con su estudio de Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co manera conjunta por contener un sustento argumentativo similar, esto es, un indebido análisis probatorio que, para la actora, implicó una transgresión de sus derechos fundamentales. 95.
En específico, el extremo demandante refirió que la colegiatura tutelada omitió tener en cuenta la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Departamento del Quindío que contenía los factores de salario devengados y sobre los cuales se efectuaron aportes en el periodo de 8 de marzo de 1978 al 1 de mayo de 2013 (totalidad de la vida laboral). 96.
Al respecto, la Sala advierte que tal certificación no tenía incidencia para variar el sentido de la decisión censurada y tampoco debía tenerse en cuenta. Lo anterior, toda vez que lo que se estudió en el proceso ejecutivo fue el monto de los descuentos que se debían realizar con ocasión de la reliquidación y la forma de efectuarla ordenada en la sentencia declarativa del 9 de febrero de 2017. 97.
En contraste, la certificación que la actora estimó no fue tenida en cuenta, no se refiere a los nuevos factores incluidos como consecuencia de la reliquidación ordenada, sino que trata aquellos sobre los que se cotizó durante su vida laboral. 98. Debe tenerse en cuenta que tal y como puso de presente el Tribunal Administrativo del Quindío, en la sentencia que constituye el título ejecutivo base del recaudo, esto es, la que profirió en segunda instancia al interior de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora el 21 de octubre de 2021, se dispuso concretamente en lo que se refiere a la manera de establecer el valor de los aportes adeudados para dar cumplimiento a la orden tercera26 que la UGPP “deberá realizar los descuentos a que haya lugar sobre el valor del retroactivo producto del reconocimiento del mayor valor derivado de la reliquidación pensional con la inclusión de los nuevos factores (…)”. 99.
Así las cosas, de manera acertada el Tribunal Administrativo del Quindío arribó a la conclusión de que, en atención a lo ordenado en tal sentencia, la cual se insiste se constituye en el título ejecutivo base del recaudo, para establecer el monto de los valores adeudados por la accionante, correspondía determinar la diferencia entre lo pagado y lo adeudado con la reliquidación de la pensión ordenada (mayor valor a pagar) y, de dicha diferencia, calcularse el porcentaje a cotizar.
Con fundamento en ello, analizó los valores de liquidación aportados por la UGPP y 26 “TERCERO: Aclárese el numeral cuarto del fallo de primera instancia, en el sentido de indicar que las deducciones sobre los factores que se ordenan incluir, la UGPP realizara los descuentos por aportes en pensiones que dejaron de efectuarse que correspondan a la parte actora, respecto de todos aquellos factores salariales legales que se incluyan en la base de liquidación de la pensión y que para la base de cotización no fueron incluidos.
Los referidos descuentos deberán actualizarse a valor presente a través del ejercicio que realice un actuario en los términos establecidos en la parte motiva de esta providencia. Así mismo se autoriza, para que en caso de que con los descuentos efectuados sobre el retroactivo a que haya lugar no se alcance a cubrir plenamente la deuda de la parte actora, se realicen descuentos mensuales, hasta completar el capital adeudado, en los términos referidos en la parte considerativa.
(…)”. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constató que la liquidación efectuada por dicha entidad respecto de los aportes insolutos se encontró ajustada a derecho. 100.
Así las cosas, contrario a lo señalado por la tutelante, el Tribunal Administrativo del Quindío no incurrió en la omisión probatoria señalada, y por consiguiente, no transgredió garantía constitucional alguna en la medida que lo decidido en cuanto al mandamiento de pago librado tuvo como fundamento lo establecido en la sentencia que confirmó la reliquidación de la asignación pensional de la accionante, entendida como el título a ejecutar. 2.8.5.
Decisión judicial sin motivación 101. La Corte Constitucional en la precitada sentencia C-590 de 2005 puso de presente que una decisión sin motivación es una de las irregularidades que habilitan la interposición de la acción de tutela contra las providencias judiciales pues ello consolida un “incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional”. Análisis del defecto de decisión judicial sin motivación 102.
Tal y como se puso de presente, el reproche de la accionante en torno a este defecto se cimentó en que la autoridad judicial accionada asumió e interpretó de manera equivocada el contenido, y su necesaria relación con el mandamiento de pago, de la Resolución RDP 038343 del 17 de diciembre de 2019 que modificó la orden de descuentos por aportes presuntamente no efectuados efectuando un pago parcial únicamente en lo que respecta a $8.719.231,00. 103.
En concepto de la actora, “el auto que repuso el mandamiento debió hacerlo en legalidad sustrayendo este valor a la orden primigenia de librarlo en $41.330.669,88, quedando entonces un saldo restante a pagar a la ejecutante por un monto de $32.611.438”. 104. Como se observa de la argumentación de la demandante que sustenta el presente yerro, salta a la vista que su reproche radica, esencialmente, en la forma en que el juez accionado estableció el monto del mandamiento de pago librado, más no en que lo decidido haya estado desprovisto de sustento argumentativo. 105.
En efecto, la Sala considera que la actora reprocha en estricto sentido la interpretación dada por la autoridad judicial accionada a la Resolución RDP 038343 del 17 de diciembre de 2019, sin que dicha inconformidad pueda entenderse como una decisión desprovista de motivación. 106. En este sentido, se tiene que el fundamento de la censura no tiene que ver con que el Tribunal Administrativo del Quindío, al confirmar la decisión del Juzgado Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sexto Administrativo de Armenia, hubiese pretermitido su deber de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos en los que erigía su decisión, sino exclusivamente en no compartir lo decidido.
Inconformidad que, naturalmente, no consolida la afectación de los derechos de la accionante tal y como sostiene. 107. Debe reiterarse que el Tribunal Administrativo del Quindío sustentó la decisión de confirmar la modificación al mandamiento de pago dispuesta primigeniamente por el Juzgado Sexto Administrativo de Armenia al constatar que ello atendió a las prerrogativas contenidas en la sentencia del 21 de octubre de 2021, entendida como título base del recaudo, que dispuso la forma en que se establecería el valor de los aportes adeudados. 108.
En este sentido, la Sala considera que contrario a lo sostenido por la accionante, la decisión objeto de reproche no estuvo desprovista de sustento o motivación. 2.9. Conclusión 109. Para la Sala lo decidido por el Tribunal Administrativo del Quindío no fue caprichoso e irracional, pues de manera justificada y en ejercicio de la autonomía e independencia judicial de la que gozan los jueces concluyó que había lugar a confirmar el auto de 5 de febrero de 2021 proferido por el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito Judicial de Armenia que dispuso modificar el mandamiento de pago librado dentro del proceso ejecutivo al que se hizo referencia con antelación. 110.
En consecuencia, y con fundamento en los argumentos expuestos en las líneas precedentes, se negará la solicitud de amparo formulada por la demandante en la medida que no se encontraron configurados los defectos atribuidos a la decisión atacada. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la acción de tutela interpuesta por Myriam Gutiérrez Sabogal contra el Tribunal Administrativo del Quindío.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
TERCERO: En el evento de no ser impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Demandante: Myriam Gutiérrez Sabogal Demandado: Tribunal Administrativo del Quindío Radicado: 11001-03-15-000-2022-02161-00 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Ausente con permiso Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.