CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 05001-23-33-000-2015-00505-01(69180) Actor: NACIÓN-MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO Demandado: MUNICIPIO DE INÍRIDA Referencia: EJECUTIVO APELACIÓN DE AUTOS EN CPACA-El Consejo de Estado conoce en segunda instancia del auto que niega mandamiento ejecutivo.

TÍTULO EJECUTIVO-Son los dispuestos en el artículo 297 del CPACA. TÍTULO EJECUTIVO-Debe contener obligaciones claras, expresas y exigibles. OBLIGACIÓN CLARA- Es clara si está determinada en el título y se entiende en un solo sentido. La Nación-Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a través de apoderado judicial, formuló demanda ejecutiva contra el municipio de Inírida, Guainía, para que se librara mandamiento de pago por $1.406.598.831, por concepto del incumplimiento del acta de liquidación bilateral de Convenio de Apoyo Financiero nº. 2062308 del 9 de noviembre de 2006, $140.720.293, por concepto de cláusula penal, y los intereses moratorios causados desde el 30 de agosto de 2013.

El 8 de septiembre de 2022, el Tribunal Administrativo del Meta negó el mandamiento de pago al estimar que el acta de liquidación bilateral del 30 de agosto de 2013 no contiene una obligación clara, porque «no determina a favor de a quién debe realizarse el pago de la obligación». Adujo que, según el numeral quinto del acta de liquidación, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo-FONADE, hoy Enterritorio, debían acudir al juez competente para que definiera cuál de las dos entidades tenía la legitimación para iniciar la acción ejecutiva y no se demostró que «se hubiere llevado a cabo tal actuación judicial».

La parte demandante esgrimió, en el recurso de apelación, que está legitimada en la causa por activa porque es la titular de los recursos económicos objeto del Convenio de Apoyo Financiero nº. 2062308 y que la intención de las partes fue que el FONADE actuara solo como intermediario encargado de la gestión administrativa, jurídica y técnica del proyecto a ejecutar con esos recursos, según se pactó en el Convenio Marco 27 de 2004.

Indicó que, según el acta de liquidación, las diferencias relacionadas con la legitimación por activa para cobrar las sumas adeudadas por el municipio no tenían que ser resueltas necesariamente en una instancia judicial, sino que podía hacerse por medio de un acta de conciliación o un concepto jurídico como el rendido por un abogado externo de FONADE, en el que se determinó que el Ministerio es quien debe iniciar la acción coactiva.

Cuestionó que el Tribunal, en uso de sus facultades oficiosas, debió vincular al FONADE como litisconsorcio necesario. El 22 de noviembre de 2022, el proceso entró al Despacho para decidir. 1. El Consejo de Estado es competente en segunda instancia para estudiar este asunto, de conformidad con el artículo 150 CPACA, según el cual conoce de los recursos de apelación contra los autos dictados en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

En consonancia, el artículo 243.1, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021, prevé que el auto que niegue el mandamiento ejecutivo es susceptible del recurso de apelación y será decidido por la Subsección, conforme al literal g del artículo 125.2, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021. Esta Corporación es competente en razón a la cuantía, pues el valor de la pretensión mayor asciende a $1.574.319.124, suma que supera los 1500 SMLMV exigidos por el artículo 152.7 –antes de la Ley 2080 de 2021–, esto es, $966.525.000. 2.

Según el artículo 297.3 CPACA, prestan mérito ejecutivo los contratos, los documentos en que constan sus garantías, el acta de liquidación del contrato o cualquier otro acto proferido con ocasión de la actividad contractual que contenga obligaciones claras, expresas y exigibles. Una obligación es expresa cuando está manifiesta en la misma redacción del título, es clara si está determinada en el título y se entiende en un solo sentido, y es exigible cuando puede demandarse su cumplimiento, porque no está pendiente de un plazo o condición o porque es pura y simple. 3.

La demandante adujo que el acta de liquidación del Convenio de Apoyo Financiero nº. 2062308 constituye un título ejecutivo claro, expreso y exigible y que es la entidad legitimada para iniciar la acción ejecutiva para el cobro de las sumas adeudadas por el municipio de Inírida. El 3 de agosto de 2013, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, FONADE y el municipio de Inírida suscribieron el acta de liquidación del Convenio de Apoyo Financiero n°. 2062308 (f. 6 a 11, cuaderno principal) celebrado por las mismas partes el 9 de noviembre de 2006 (f. 12 a 16, cuaderno principal).

En el acta de liquidación las partes pactaron que el municipio de Inírida se obligaba a poner en funcionamiento el proyecto previsto en el Convenio de Apoyo Financiero n°. 2062308 y que, en caso de incumplimiento, pagaría la suma de $1.406.598.831, por concepto de los recursos aportados por la Nación, más $140.720.293, por concepto de cláusula penal pactada en el convenio.

El acta de liquidación prevé: (i) por un lado, que las sumas de dinero debían ser pagadas por el municipio de Inírida al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (numeral cuarto); y (ii) por otro lado, que esa acta «constituye título ejecutivo» para que el Ministerio o FONADE acudan al juez competente «dependiendo en quien recaiga la legitimación en la causa para el efecto -según se resuelva o defina en la instancia pertinente-» (numeral quinto).

Según el acápite de consideraciones del acta de liquidación, existían «divergencias» entre el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y FONADE en relación con la «legitimación en la causa por activa para acudir en sede judicial a fin de obtener la devolución de recursos y/o pago de las penalidades según los términos pactados en cada liquidación».

Señalaron que esas entidades «procurarán la definición de la controversia planteada, haciendo uso de los mecanismos acordados en la cláusula décima octava del Convenio Marco 27» y que, en todo caso, el inicio de las acciones legales por parte de una u otra entidad para cobrar las sumas acordadas en el acta de liquidación «se entenderá como muestra inequívoca, no solo del acuerdo entre las partes -FONADE y MINISTERIO- sobre el particular, sino de la legitimación en la causa de la Entidad para dicho propósito» (f. 11, cuaderno principal). 4.

Como el acta de liquidación tiene disposiciones contradictorias y que no pueden ser entendidas en un mismo sentido en relación con la entidad legitimada para cobrar las sumas adeudadas por el municipio de Inírida, el título ejecutivo no es claro. La demandante adujo que la legitimación para emprender la acción ejecutiva había sido definida en el concepto rendido el 10 de octubre de 2013 por un abogado externo de FONADE, en el que determinó que es el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la legitimada para hacer el cobro (f. 43-44 y 53, archivo ED_18, índice 2 SAMAI).

Como ese concepto no hace parte del título ejecutivo, no aclara el acta de liquidación en relación con la entidad legitimada para efectuar el cobro de las sumas allí consignadas. Por ello, se confirmará el auto apelado.

RESUELVE

PRIMERO. CONFÍRMASE el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta el 8 de septiembre de 2022.

SEGUNDO. En firme esta decisión DEVUÉLVESE el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVESE FGC/ICA/Expediente electrónico