Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., ocho (8) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López y otros Demandado: Nación, Procuraduría General de la Nación Temas: Disciplinario SENTENCIA ÚNICA INSTANCIA __________________________________________________________________ Se decide la demanda que en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentó Thomas Ovalle López y otros1 contra la Nación, Procuraduría General de la Nación. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el señor Thomas Ovalle López y otros, por conducto de apoderada, formuló demanda ante la jurisdicción de lo 1 Nuris Elguedo Rodríguez, Yonais Ovalle Elguedo, Isabel Felicia López de Ovalle, Thomas Rafael Ovalle Delgado, Lisney Hercilia Ovalle Medina, Carlos Enrique Ovalle Elguedo, Luis Alberto Ovalle Elguedo, Niria Cecilia Ovalle López y María Ovalle López. 2 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López contencioso administrativo, en orden a que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) decisión disciplinaria de 1.º de noviembre de 2007, emitida en primera instancia por el viceprocurador general de la Nación, a través de la cual se declaró disciplinariamente responsable al señor Thomas Ovalle López y se sancionó con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 20 años; y, ii) fallo de 16 de enero de 2008, proferido por el Despacho del procurador general de la Nación, mediante el cual se confirmó la decisión inicial.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó conceder la indemnización de los perjuicios morales y materiales generados con ocasión de la expedición de los actos acusados. 1.1.2. Hechos Como hechos relevantes, la apoderado de los demandantes señaló los siguientes: (i) El 27 de enero de 2003, la juez Promiscua Municipal de Becerril, Marilis Hinojosa Suárez, fue asesinada por unas personas que interceptaron su vehículo, propinándole varios disparos.
(ii) En atención a lo anterior, la Procuraduría General de la Nación dio apertura de indagación preliminar en contra del señor Thomas Ovalle López y Jhonny Amaya Amaya, en su condición de alcaldes de los municipios de Agustín Codazzi y Becerril (Cesar), respectivamente. (iii) Con las respectivas pruebas trasladadas del proceso penal, el 23 de marzo de 2005, dicha entidad abrió investigación disciplinaria contra los antes mencionados y, posteriormente, les formuló pliego de cargos, por, presuntamente, haber auspiciado y colaborado con el grupo armado al margen de la ley «Frente Mártires de Upar del Bloque Norte de las Autodefensas Campesinas de Córdoba y Urabá» que operaba en los municipio de Becerril, Codazzi, Bosconia y Valledupar (Cesar), 3 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López cuyo jefe de seguridad, Fernando James Sarrazola, fue el autor intelectual del homicidio de la juez de Becerril, Marilis Hinojosa Suárez.
Con dicha conducta, se estableció que se incurrió en la falta gravísima contenida en el artículo 48 numeral 12 de la Ley 734 de 2002, a título de dolo. (iv) El 1.º de noviembre de 2007, la Viceprocuraduría General de la Nación, en primera instancia, declaró responsable disciplinariamente al señor Thomas Ovalle López, en su condición de alcalde del municipio de Agustín Codazzi (Cesar), sancionándolo con destitución e inhabilidad general para desempeñar cargos públicos por el término de 20 años.
(v) El disciplinado interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto el 16 de enero de 2008, por el Despacho del procurador general de la Nación, confirmando la decisión inicial. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 3, 13, 29, 122, 208 y 228 de la Constitución Política; 6, 12, 21, 27, 30, 48, 90, 91, 92, 150, 156 y 163 de la Ley 734 de 2002; y, 84 del Código Contencioso Administrativo.
Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de los demandantes expuso los siguientes argumentos: (i) Se vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto se superó el término legal entre la formulación del pliego de cargos y la emisión de la decisión disciplinaria de primera instancia y, además, se configuró la prescripción de la acción disciplinaria.
(ii) Aunado a lo anterior, el pliego de cargos fue formulado de manera ambigua, toda vez que no se señaló con precisión en qué tipo disciplinario había incurrido. (iii) Igualmente, se trasgredió el derecho de defensa y contradicción, por cuanto no 4 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López se le notificó la práctica de pruebas, no se le dio la oportunidad de solicitar, aportar y controvertir pruebas y el traslado del material probatorio que se hizo del proceso penal, fue realizado sin los requisitos pertinentes para el efecto.
(iv) No se configuró el elemento de la tipicidad, toda vez que de las pruebas obrantes dentro del expediente no se acreditaron los elementos de la falta endilgada. 1.2. Contestación de la demanda La Nación, Procuraduría General de la Nación, por intermedio de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones, por las razones expuestas que se expresan a continuación:2 (i) La falta disciplinaria que le fue endilgada al actor se hizo bajo el principio de legalidad y proporcionalidad, por cuanto se ajustó a los supuestos fácticos, la normativa y jurisprudencia aplicable.
Al respecto, sostuvo que la falta fue adecuada y se determinó con base en las pruebas allegadas y debidamente valoradas, lo que permitió concluir que el disciplinado incurrió en la falta gravísima por la que fue sancionado. (ii) No se vulneró el derecho al debido proceso, en tanto que al demandante se le brindaron las garantías procesales pertinentes, permitiéndole ejercer su derecho a la defensa. 1.3.
Alegatos de conclusión 1.3.1. El demandante3 Reitero lo expuesto en el escrito de demanda y su reforma. 2 Folios 486 a 496. 3 Folios 513 a 517. 5 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López 1.3.2. La parte demandada4 Pese a que el Despacho corrió traslado para alegar de conclusión, la entidad demandada guardó silencio. 1.4.
El ministerio público El procurador segundo delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto en el que solicitó negar las pretensiones de la demanda,5 bajo las siguientes consideraciones: (i) No se vulneró el derecho al debido proceso, por cuanto al adelantar la investigación disciplinaria la Procuraduría General de la Nación tuvo en cuenta los términos legalmente establecidos.
(ii) Los actos administrativos cuestionados se basaron en pruebas que fueron debidamente trasladadas de otros procesos penales adelantados al actor por los mismos supuestos fácticos por los que fue sancionado disciplinariamente, frente a las cuales se le brindó al investigado el derecho de defensa y contradicción. (iii) Tampoco de incurrió en atipicidad de la conducta, por cuanto quedó demostrado que el señor Ovalle López, en su condición de alcalde, auspició y colaboró con grupos armados al margen de la ley que se encontraban en departamento del Cesar, los cuales fueron los autores intelectuales del homicidio de la jueza de Becerril, que ocurrió el 27 de enero de 2003. 1.5 Trámite procesal La presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho fue radicada, inicialmente, ante el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar (Cesar), quien conoció del asunto desde la admisión de la demanda.6 4 Folios 782 a 786. 5 Folios 529 a 536. 6 Folio 44. 6 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López El 28 de enero de 2011, el Juzgado Segundo Administrativo de Valledupar (Cesar) declaró la nulidad de todo lo actuado por falta de competencia y remitió el expediente al Consejo de Estado,7 correspondiéndole el asunto al consejero de estado Alfonso Vargas Rincón de la Sección Segunda, Subsección A. El 9 de diciembre de 2011, el consejero ponente rechazó la demanda.8 Contra dicha decisión la parte interesada presentó recurso de súplica, el cual fue resuelto el 22 de mayo de 2013, revocando la decisión anterior.9 El 18 de marzo de 2016, el consejero de estado William Hernández Gómez, mediante Auto, admitió la demanda.10 Luego de surtidas las etapas procesales pertinentes, el 31 de agosto de 2020, el expediente entró al despacho para fallo.11 El 2 de septiembre de 2022, el consejero de estado William Hernández Gómez, por Secretaría de la Sección Segunda, envió el expediente de la referencia al magistrado que seguía en turno, en atención a que la decisión no obtuvo el quorum necesario para su aprobación.12 En atención a lo anterior, el 3 de octubre de 2022, este proceso entró al Despacho para fallo.13 Así las cosas, la Sala decide, previas las siguientes 2.
Consideraciones 2.1. El problema jurídico 7 Folios 421 a 424. 8 Folios 440 y 441. 9 Folios 469 a 472. 10 Folios 479 y 480. 11 Folio 554. 12 Índice 86 de Samai. 13 Índice 90 de Samai. 7 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Se circunscribe a determinar si con la expedición de los actos acusados, la entidad demandada incurrió en vulneración del derecho al debido proceso, por cuanto no se tuvieron en cuenta los términos procesales pertinentes para adelantar la investigación disciplinaria, no se le permitió ejercer el derecho de contradicción y defensa frente a las pruebas obrantes dentro del expediente y se configuró la atipicidad de la conducta.
Previo a ello, se deberá analizar su legalidad teniendo en consideración que recayeron sobre un servidor público elegido por voto popular, de modo que, para ese efecto, se verificará si se sujetan a la normativa que rige en materia de restricción de los derechos políticos y las garantías judiciales, a la luz de lo establecido en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Acerca de las competencias de la Procuraduría General en materia disciplinaria El régimen de responsabilidad de los servidores públicos está delimitado por lo previsto en el artículo 6 de la Constitución Política, según el cual «los particulares solo son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.
Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones»14. El artículo 125, inciso 4, constitucional establece que el retiro del servicio en los órganos y entidades del Estado se produce por «calificación no satisfactoria en el desempeño del empleo; por violación del régimen disciplinario y por las demás causales previstas en la Constitución o la ley»15. 14 Negrilla de la Sala. 15 Negrilla fuera de texto. 8 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Por su parte, los artículos 277 y 278, numerales 6 y 1, ibidem, respectivamente, confieren en el procurador general de la Nación las funciones de «[e]jercer vigilancia superior de la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular; ejercer preferentemente el poder disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes, e imponer las respectivas sanciones conforme a la ley» y «[d]esvincular del cargo, previa audiencia y mediante decisión motivada, al funcionario público que incurra en alguna de las siguientes faltas: infringir de manera manifiesta la Constitución o la ley; derivar evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo o de sus funciones; obstaculizar, en forma grave, las investigaciones que realice la Procuraduría o una autoridad administrativa o jurisdiccional; obrar con manifiesta negligencia en la investigación y sanción de las faltas disciplinarias de los empleados de su dependencia, o en la denuncia de los hechos punibles de que tenga conocimiento en razón del ejercicio de su cargo».
Entre tanto, para la época en que ocurrieron los hechos que se investigaron y dieron origen a la sanción disciplinaria impuesta al demandante, regía la Ley 734 de 2002, en cuyo artículo 3 otorgaba a la Procuraduría General de la Nación, en ejercicio del poder preferente, la facultad de «iniciar, proseguir o remitir cualquier investigación o juzgamiento de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas»16 y según el libro I del título I ibidem, el ejercicio del poder disciplinario se debe regir por los principios de legalidad, debido proceso, presunción de inocencia, favorabilidad, proporcionalidad, motivación, entre otros; además, la actuación procesal debe estar sujeta a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad, publicidad y contradicción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 94 ibidem.
Producto de una investigación de tal naturaleza, el ente de control podía imponer las sanciones a que alude el artículo 44 de la ley citada, dentro de las cuales están: i) destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas 16 Tal previsión también estaba contemplada en el artículo 3 de la Ley 200 de 1995. 9 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López con culpa gravísima; ii) la suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial, para las faltas graves dolosas y gravísimas culposas; iii) la suspensión, para las faltas graves culposas; v) la multa, para faltas leves dolosas; y v) la amonestación escrita, para las faltas leves culposas.
En particular, las faltas gravísimas que daban lugar a imponer la sanción de destitución e inhabilidad general, están expresamente señaladas en el artículo 48 de la ley en comento, entre ellas, la del numeral 12, que consiste en «[f]omentar o ejecutar actos tendientes a la formación o subsistencia de grupos armados al margen de la ley; o promoverlos, auspiciarlos, financiarlos, organizarlos, instruirlos, dirigirlos o colaborar con ellos», que le fue atribuida al demandante y que dio lugar a la imposición de la sanción que se cuestiona en este proceso. 2.2.1.
Acerca de los derechos políticos y sus restricciones El artículo 40 de la Constitución Política establece el derecho de los ciudadanos a «participar en la conformación, ejercicio y control del poder político» y, para hacer efectivo este derecho pueden, entre otras cosas, «elegir y ser elegido[s]»; sin embargo, tal derecho no es ilimitado, toda vez que encuentra restricciones, entre ellas, las señaladas en los artículos 98, 122, 172, 177 y 171 ibidem relacionados con la pérdida o suspensión del ejercicio de la ciudadanía, la comisión de delitos, la nacionalidad y la edad, respectivamente.
Por su parte, en la Ley 734 de 2002, concretamente en su artículo 44, se estableció como sanción disciplinaria, entre otras, la destitución, que tiene como destinatarios a aquellos que hubieren cometido las faltas gravísimas de que trata el artículo 48 ibidem, cometidas a título de dolo o culpa gravísima. En ese sentido y como el artículo 277 constitucional confirió al procurador general de la Nación la función de ejercer la potestad disciplinaria y, en ese marco, sancionar a los infractores, entre ellos, a quienes desempeñen funciones públicas, incluso, si fueren elegidos por voto popular, se infiere que ese marco normativo le daba la competencia para imponer la aludida sanción a este tipo de servidores. 10 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López No obstante lo anterior, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada por Colombia a través de la Ley 16 del 30 de diciembre de 1972, en materia de derechos políticos se estableció lo siguiente: Artículo 23.
Derechos Políticos. 1. Todos los ciudadanos deben gozar de los siguientes derechos y oportunidades: a) De participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; b) De votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y c) De tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 2.
La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena por juez competente, en proceso penal. (Se resalta) 2.3. Hechos probados De conformidad con las pruebas que obran en el expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1.
Acerca de las decisiones disciplinarias censuradas (i) El 1.º de noviembre de 200717, el viceprocurador general de la Nación emitió decisión disciplinaria de primera instancia, en contra de, entre otros, el señor Thomas Ovalle López, por conductas disciplinariamente reprochables cometidas durante el periodo en que se desempeñó como alcalde del municipio de Codazzi (Cesar). 17 Folios 265 a 354. 11 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López En particular, el ente de control consideró que el actor auspició grupos al margen de la ley, pues, de acuerdo con el material probatorio obrante en el expediente se acreditó que un grupo de las Autodefensas era financiado con recursos del municipio de Codazzi, del cual el señor Ovalle López era el ordenador del gasto en su condición del alcalde y que, a su vez, colaboró con éste para que se llevara a cabo el homicidio de la juez de Becerril (Cesar), Marilis Hinojosa, en tanto que la persona encargada de ejecutarlo fue Fernando Jaimes Sarrazola, quien era en su momento el jefe de seguridad de Thomas Ovalle López.
Lo anterior conllevó la imposición de la sanción de destitución e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de 20 años. (ii) El 16 de enero de 2008,18 el Despacho del procurador general de la Nación resolvió el recurso de apelación interpuesto por el demandante, confirmando la decisión inicial. 2.3.2. En relación con las pruebas solicitadas en este proceso judicial (i) En el escrito de demanda, el actor solicitó tener como pruebas las siguientes:
8.1. SOLICITO QUE SE TENGA Y ADMITAN COMO TALES LOS DOCUMENTOS SIGUIENTES: 1. Fotocopia autenticada del acto de notificación al apoderado de Thomás Ovalle López… 2. Fotocopia autenticada del registro civil de nacimiento de … 3. Original de la declaración extra procesal del 28 de mayo de 2008, realizada en la notaría tercera del círculo de Valledupar por Hernando Rafael Ovalle Rojas y Vicenta Altamar Rodríguez. 4.
Copia con recibido en original de la comunicación dirigida a la doctora Sandra López Rodríguez asesora en derechos humanos de la Procuraduría General de la nación y suscrita por Rubén Darío se Bayos Mendoza, mediante la cual se solicita la expedición de copias auténticas… 8.2. Solicito que se decreten y practiquen las siguientes: 18 Folios 356 a 413. 12 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López 1.
Se oficie a la Procuraduría General de la nación para que remite con destino a este proceso copia completa y auténtica del expediente… 2. Solicito se escuchen declaración bajo la gravedad del juramento al doctor Rubén Darío se Bayos Mendoza… Para que le precise al despacho cuál fue el monto de los honorarios que le cobró al doctor Ovalle López por concepto de asesoría jurídica en el trámite del proceso disciplinario que se le adelantó… (ii) Posteriormente, el apoderado judicial del actor reformó la demanda, dentro de la cual solicitó el decreto y práctica de las siguientes pruebas: Que se practiquen los testimonios de… Objeto de sus testimonios: que declaren todo lo que sepan y les conste acerca del conocimiento y relación personal que tengan y conozcan de Thomás Ovalle López… Igualmente para que relaten todo lo que sepan y les conste sobre la situación de aflicción y tristeza padecida por la familia Ovalle ya nombrada, al igual que de la señora Nuris Elguedo Rodríguez, como consecuencia del proceso disciplinario, la publicidad que del mismo se le dio en los medios de comunicación y la afectación del buen nombre de Tomás Ovalle López y del de sus familiares, informando además si por la notoria publicidad en los medios de los hechos, les consta y saben y por qué lo saben que los demandantes recibieron amenazas contra sus vidas e integridades físicas.
(iii) El 5 de agosto de 2009, la señora Yasmín Rocío García Meneses presentó su declaración dentro del proceso, dentro de la cual señaló:19 Preguntado por el despacho. Diga el despacho si conoce a Tomás Ovalle López, Nuris Rodríguez y los miembros de su familia, en caso afirmativo desde cuándo y qué relaciones ha tenido con ellos. Contestó. Si los conozco aproximadamente 20 años, hemos compartido una relación de amistad.
Preguntado por el despacho. Diga el despacho si tuvo conocimiento del proceso disciplinario seguido en contra del señor Ovalle López por la Procuraduría General de la nación y del resultado de dicha investigación disciplinario. Contestó. Si tengo conocimiento de que había una investigación en contra de él por la Procuraduría General de la nación, sobre el resultado no profundizamos sobre el tema, sé que fue negativo para él y su familia, sí sé que hubo una sanción pero no sé cuál fue la graduación de dicha sanción. Preguntado por el despacho.
Diga al despacho si tiene conocimiento de los efectos tanto en el ámbito social como en el moral, de dicha investigación disciplinaria en contra del señor Ovalle López, en los miembros de su familia. Contestó. El efecto fue muy negativo ya que tanto Tomás como su familia se encuentran en una situación difícil, ya que tanto el rechazo social, su salud lo han afectado ya que se encuentra enfermo con el sistema nervioso muy afectado, su familia son los más afectados, los hijos Luis Alberto, Carlos Enrique, María, Lisney, Niria, su esposa Nurys ya que dependían económicamente de él tienen una mala situación hoy en día, profesionalmente se le han cerrado las puertas, la situación económica que están 19 Folios 92 a 94. 13 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López viviendo es bastante dura, en el ámbito social, todo el mundo les dio la espalda, están estigmatizados, perdieron el apoyo político y social, ya que ellos se encuentran mal y la gente les ha dado la espalda, laboralmente se les ha cerrado los espacios, su situación es bastante deplorable.
En este estado de la diligencia se le concede la palabra a la apoderada del accionante… preguntado. Diga al despacho todo lo que sepa o le conste y por qué le consta y lo sabe acerca del estado de salud del señor Tomás Ovalle López. Contestó. Sé y me consta que a partir del problema en que se ha visto en vuelto su salud se ha visto deteriorada su sistema nervioso se encuentra muy afectado, asiste a cita con el psiquiatra y debido a la gravedad de su epicrisis se le concedió el beneficio de la casa por cárcel, además físicamente se le ve bastante decaído con facilidad entra en estado de presión, no sé porque visito constantemente a su esposa y a su familia y ellos me comenta en la situación, incluso en alguna ocasión me mostraron un dictamen de medicina legal donde se hace referencia a su delicado estado de salud.
Preguntado. Dígale al despacho todo lo que sepa o le conste porque le consta y por qué lo sabe que el señor Tomás Ovalle López y su familia debido a la notoria publicidad en los medios de comunicación de los hechos que originaron su sanción disciplinaria, recibieron amenazas contra su vida e integridad física. Contesto. Bueno sí sé que recibieron amenazas porque en conversaciones con la esposa de Tomás ella me comentaba que estaban recibiendo amenazas telefónicas por lo cual están muy atemorizados y le había pedido a sus hijos que se cuidaron mucho, incluso uno de ellos se fue a vivir al extranjero, tratando de salvaguardar su integridad física.
(iv) El 19 de julio de 2010, el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza presentó su declaración dentro del proceso, dentro de la cual afirmó:20 Preguntado. Sírvase informar a este despacho cuál fue el monto de los honorarios que cobro al señor Tomás Ovalle López por concepto de asesoría jurídica en el trámite del proceso disciplinario que le adelantó la Procuraduría General de la nación. Contestó. Si la memoria no me falta, fue la suma de 15 millones de pesos más una bonificación especial en caso de obtener resultado favorable, los cuales recibí… preguntado.
Manifiesta en el despacho todo lo que sepa o le conste porque lo sabe y por qué le consta sobre la situación de aflicción y tristeza padecida por los demandantes, a causa del proceso disciplinario seguido por la Procuraduría general de la nación en contra del señor Tomás Ovalle López. Contestó., Sí, al inferir que este diligenciamiento es consecuencia de la actuación disciplinaria debe expresar que el fallo del señor procurador general no nos fue notificado personalmente en debida forma, dicha acción acorde a la ley y a las exigencias especiales que se requieren para dichos actos no fueron cumplidos, a lo mejor para evitar la prescripción ya consumada, lo cual originó una circunstancia adicional especial grave para mi asistido Tomás Ovalle López, generándole depresión y ansiedad profunda, porque no entendía cómo está el día de hoy no entiende, del por qué no se hizo la notificación en debida forma; ante ello, debo anotar por mi conocimiento personal a raíz que vengo actuando en el asunto penal, idéntico al Disciplinario, si no estoy mal desde el 2003, que la situación de salud del señor Tomás Ovalle y López entró en crisis a raíz de su detención física, con severos trastornos a su salud, como ansiedad, depresión, hipertensión severa, claustrofobia grave, entre otros padecimientos, con valoraciones 20 Folios 165 a 167. 14 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López psiquiátricas de especialistas del Inpec y de medicina legal, como de galenos particulares privadas, estando detenido por largos años y hoy en día en uso de libertad al haber sido absuelto del delito de homicidio por el cual se le juzgó en estos largos años por la honorable sala penal del tribunal superior de Bogotá, precisamente al sentirse inocente injustamente detenido, con todos los rigores que ellos representa, su situación de salud cada día era peor, para esos efectos le aporto al honorable despacho documentación ilustrativa sobre la materia en los cuales con mayor lujo de detalle se explican los medicamentos, los males o padecimientos de salud y los análisis forenses del caso que sin lugar a dudas se desarrollaron por su injusta detención, la cual lucia a primera vista y así lo reconoció la justicia en decisión de finales del año pasado… preguntado.
Manifiéstale al despacho todo lo que sepa o le conste, porque lo sabe y porque le consta que los demandantes recibieron amenazas contra su vida e integridad física a causa de la masiva publicidad que al proceso disciplinario se le dio en los medios de comunicación. Contestó. Sí, desde la distancia me enteré en su momento que como consecuencia de esa mala publicidad e inoportuna, mi cliente miembros de su familia recibieron a través de medios verbales y escritos comentarios amenazantes en contra de su tranquilidad e integridad por lo dicho por la prensa.
Con dicha declaración, se allegaron los siguientes documentos: - Contrato de prestación de servicios profesionales suscrito el 5 de febrero de 2007 entre Thomas Ovalle López y Rubén Darío Ceballos Mendoza, con el siguiente objeto y honorarios: «objeto del contrato: el contratante le confía la gestión profesional el contratista de un proceso de carácter disciplinario que se ventila en la Procuraduría General de la Nación (…) honorarios.
Las partes acuerdan como honorarios profesionales los siguientes: el contratante pagará al contratista como contraprestación de los anteriores servicios la suma de $15.000.000 los cuales se cancelarán de la siguiente manera: la suma de $15.000.000 a la fecha, con la suscripción de este documento los cuales declara recibidos el contratista.».21 - Contrato de prestación de servicios profesionales suscrito el 12 de junio de 2003, entre Thomas Ovalle López y Rubén Darío Ceballos Mendoza, con el siguiente objeto y honorarios: «objeto del contrato: el contratante le confía la gestión profesional al contratista de un proceso de carácter penal que se ventila bajo el radicado 1655 de la fiscalía 23 especializada en la unidad de 21 Folios 168 a 170. 15 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López derechos humanos; así como también ante los despachos judiciales que conozcan el presente y futuro de vida procesal en la primera y segunda instancia ante la Fiscalía General de la nación y los señores jueces del conocimiento por competencia que les corresponda (…) honorarios.
Las partes acuerdan como honorarios profesionales los siguientes: el contratante pagará al contratista como contraprestación de los anteriores servicios la suma de $100.000.000 los cuales se cancelarán de la siguiente manera: la suma de $50.000.000 a la fecha, con la suscripción de este documento los cuales declara recibidos el contratista; la suma de $25.000.000, cuando sea resuelto la situación jurídica; la suma de $25.000.000 en el momento de la calificación del mérito sumario o de cualquier otra decisión de fondo similar que ponga fin al proceso, en caso de darse esa eventualidad».22 - Dictamen de 25 de enero de 2008, del señor Thomas Ovalle López emitido por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Seccional Cesar, dentro del cual se señaló:23 Resumen de los hechos: Revisando los dictámenes referenciados anteriormente encontramos que se trata de un paciente con diagnóstico de: hipertensión arterial crónica severa en tratamiento actualmente controlada, enfermedad ácido péptida, trastorno de ansiedad generalizado asociado a un trastorno depresivo mayor con persistencia de idea suicidas o autolesivas.
Te recomendó en el último peritazgo de fecha 26 de diciembre de 2007 una revaloración por psiquiatría clínica. Valorado nuevamente el día 23 de enero de 2008 manifiesta el señor Tomás que aún persisten el insomnio, en la tristeza, ansiedad, llanto fácil, inapetencia, negativismo, ideación suicida, síntomas de estos que se han exacerbado desde hace cuatro meses con la muerte de su hermano. Una valoración practicada por psiquiatría clínica el día 23 de enero de 2008 por el doctor Hugo Soto confirma el cuadro clínico descrito con diagnóstico de: trastorno de ansiedad-pánico con componente fóbico Sergio.
Depresión severa, sugiere al doctor Soto acercamiento a su medio familiar permanente. Manifiesta el paciente sentirse solo, muy ansioso, a medida que llega el día de la visita, su ansiedad aumenta, desearía tener más cerca su familia. (…) Análisis forense: 22 Folios 171 a 175. 23 Folios 180 a 182. 16 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Se trata de un paciente quien desde su ingreso al centro penitenciario y con base en las evaluaciones anteriores por psiquiatría viene presentando una sintomatología depresiva y ansiosa la cual se exacerbó con la muerte de su hermano ocurrida hace cuatro meses, a lo que se suma una fase de duelo a su trastorno depresivo que agrava los síntomas de tristeza, llanto fácil, desespero, ganas de hacerse daño, ideación suicida no estructurada, ideas de minusvalía. En esta revaloración hecho el paciente persiste los síntomas ansiosos y depresivos con igual intensidad que la observada en el examen anterior.
El paciente se beneficiaría en su estado mental emocional con un acercamiento permanente a su medio familiar, por lo que estoy de acuerdo en ese sentido con el doctor Hugo Soto. Debe tomarse la medicación en la forma indicada y asistir a los controles ordenados por psiquiatría clínica. Conclusión: 1. Trastorno mental permanente (trastorno mixto de ansiedad y depresión con componente fóbico y crisis de pánico). 2.
El paciente se beneficiaría en su estado mental, emocional con un acercamiento permanente a su medio familiar. 3. Debe tomarse la medicación en la forma indicada de asistir a los controles ordenados por psiquiatría clínica. (v) El 8 de febrero de 2017, el despacho ponente dictó auto por medio del cual se decretaron las pruebas y, por la parte demandante, se tuvieron como tales las siguientes: 24 1.2.Testimoniales: 1.2.1.
El testimonio rendido por la señora Yasmin Rocío García Meneses 1.2.2. El testimonio rendido por el señor Rubén Darío Ceballos Mendoza. Con el valor que les asigne la ley, téngase como prueba los documentos aportados por el testigo cuando rindió declaración. 2. En cuanto a las demás pruebas solicitadas, el despacho resuelve como sigue a continuación: 2.1.1.
De cretense los testimonios de las señoras Josefa María Coronado Castro, Gladys Ester Plata guerra y Roberto Carlos Córdoba Araque. Se accede al medio probatorio por cuanto, si bien los testimonios fueron decretados y se citó a los testigos en su oportunidad por el juzgado segundo administrativo del circuito de Valledupar, no fue posible la recepción de los mismos.
Se limita al objeto de la prueba al daño moral que presuntamente habrían sufrido los demandantes a raíz de los hechos en que se funda el presente proceso. Para tal efecto, por la secretaría líbrese el despacho comisorio al tribunal administrativo del Cesar con los insertos del caso. 24 Folios 498 y 499. 17 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López (vi) El 19 de mayo de 2017, el Tribunal Administrativo del Cesar llevó a cabo la audiencia de pruebas en la cual se recepcionaron las declaraciones de Gladys Esther Plata Guerra y Roberto Carlos Córdoba Araque, dentro de las cuales señalaron en similar sentido que la señora Yasmín Rocío García Meneses, que habían visto al señor Ovalle López y a su familia, triste y acongojada como consecuencia de la sanción disciplinaria.25 3.
El caso concreto. Análisis de la Sala En el asunto sub examine, se somete a consideración de la Sala el estudio de la legalidad de las decisiones disciplinarias emitidas por la Procuraduría General de la Nación, a través de las cuales se impusieron, en contra del señor Thomas Ovalle López, las sanciones de destitución e inhabilidad general por el término de 20 años, para desempeñar cargos públicos, producto de conductas que se reprocharon en su condición de alcalde del municipio de Codazzi (Cesar).
Pues bien, según se anunció en el acápite marco normativo de esta providencia, la Constitución Política de Colombia revistió al procurador general de la Nación, por sí o por medio de sus delegados y agentes, de la función de investigar y sancionar a los infractores de la ley disciplinaria, incluso de aquellos de elección popular, y, para tal efecto, imponer los correctivos que se establecen en la ley, entre ellos, la destitución e inhabilidad para ejercer cargos públicos.
Sin embargo, en estudio reciente, realizado por la Sala de la Sección Segunda de esta Corporación26 se llegó a la conclusión de que si bien es cierto la Constitución y la ley colombianas confirieron tales facultades en el aludido funcionario, la normativa al respecto riñe con la garantía de derechos políticos de los servidores elegidos por voto popular, en los términos previstos en el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y conforme a la interpretación que la Corte Interamericana de Derechos Humanos le ha dado a tal normativa, toda 25 Folios 74 a 76 del cuaderno anexo. 26 Providencia respecto de la cual, el ponente de la presente aclaró el voto. 18 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López vez que la limitación de tales derechos tan solo procede por parte de un juez competente.
Así se discurrió:27 74. Por ello, en virtud de esta competencia constitucional y legal, el Procurador General de la Nación se encuentra facultado para investigar y sancionar a los servidores públicos, incluso los de elección popular, “conforme a la Ley”. (Negrilla y cursiva propia del texto transcrito) […] 86. En este sentido, para la Sección Segunda del Consejo de Estado es importante puntualizar que la interpretación que debe darse al concepto de “condena, por juez competente, en proceso penal”, contenido en el artículo 23.2 de la Convención, está referido no solo al proceso regulado en el Código de Procedimiento Penal, sino a cualquier tipo de proceso desarrollado en ejercicio del poder punitivo del Estado, que sea de carácter judicial, como lo es la pérdida de investidura, por ejemplo, en el que su fin, además de ser una medida sancionadora, correctiva y restablecedora de la ética en las corporaciones públicas de elección popular, es connaturalmente ejemplarizante. [Resalta esta Sala] Como consecuencia de lo anterior, en la providencia citada, la sala de la Sección Segunda realizó un estudio armónico entre las previsiones de la Constitución Política con las de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, en torno a la restricción de los derechos políticos de los servidores públicos elegidos por voto popular, en el siguiente sentido: 88.
La Sección Segunda del Consejo de Estado en su deber de aplicar preferentemente las normas constitucionales y a la vez cumplir con los instrumentos internacionales, máxime cuando hacen parte del bloque de constitucionalidad por el carácter vinculante que le otorga la misma Constitución Política, considera que, con el fin de consolidar la efectividad de los derechos humanos, los artículos 277.6 de la Constitución Política y el 23 de la CADH deben armonizarse, mediante una interpretación integradora, finalista y sistemática. […] 90.
Efectivamente, en este proceso de armonización debe quedar claro que no se puede privar de contenido ni la CADH ni la Constitución Política; corresponde al interprete conciliar, hacer efectivas las dos normas en el sentido de reconocer que, si bien es cierto, conforme con el artículo 9 Superior, las relaciones exteriores del Estado se fundamentan en la soberanía nacional y en el respeto a la autodeterminación de los pueblos; también lo es que, conforme a la misma disposición y a los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, esta relación se fundamenta en el reconocimiento de los 27 Sentencia del 11 de octubre de 2023, radicado: 15001 23 33 000 2014 00564 01 (5828-2018), M.P. César Palomino Cortés. 19 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López principios del derecho internacional aceptados por Colombia, entre ellos, el deber de cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda. 91.
Pues bien, sobre el principio de jurisdiccionalidad que se encuentra ínsito en el artículo 23.2 de la CADH, de cara a las facultades de la Procuraduría para destituir a funcionarios públicos de elección popular, la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, reconoció que el inciso 6º del artículo 277 y el numeral primero del artículo 278 de la Constitución Política de Colombia no eran incompatibles con el artículo 23 de la Convención Americana, pero su interpretación debía darse de manera que no quebrantara dicha disposición. […] 92.
La interpretación del artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos que ha efectuado la CIDH, como quedó explicado en el acápite anterior, tiene fuerza vinculante, comoquiera que es el intérprete auténtico de la Convención, por lo tanto, en esta labor armonizadora, se debe tener en cuenta no solo las normas convencionales sino la interpretación que de ella ha hecho la Corte Interamericana. 93.
De acuerdo con lo anterior, y en la perspectiva de una interpretación integradora de la Constitución Política con la CADH, y dado el alcance fijado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, la Sección Segunda de la Corporación considera que el artículo 277.6 de la Carta es una norma que goza de todo su rigor y que la Procuraduría General de la Nación, como autoridad autónoma, tiene intacta sus atribuciones para investigar y sancionar disciplinariamente a servidores públicos de elección popular, cuando dicha sanción no implique la restricción de sus derechos políticos, por lo tanto, una lectura armónica y sistemática del bloque de constitucionalidad significa que frente a tales servidores el órgano de control puede aplicar otro tipo de sanciones, pero que no lleve a suspender o inhabilitar el ejercicio de derechos políticos. 94.
En ese orden la norma constitucional es compatible con la Convención, pues el artículo 277.6 no enuncia el tipo de sanción que puede imponer la PGN en ejercicio de la potestad disciplinaria; este artículo claramente remite a la Ley, que es la que contiene el catálogo de sanciones. En este contexto, la Procuraduría goza de la potestad disciplinaria frente funcionarios elegidos democráticamente, siempre que las sanciones a imponer no restrinjan sus derechos políticos. 95.
No sucede lo mismo con los artículos 4428 y 4529 del Código General Disciplinario, sobre los cuales, la CIDH, en el fallo del 8 de julio de 2020, consideró que sí eran 28 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 44. Clases de sanciones. El servidor público está sometido a las siguientes sanciones: 1. Destitución e inhabilidad general, para las faltas gravísimas dolosas o realizadas con culpa gravísima. 2.
Suspensión en el ejercicio del cargo e inhabilidad especial para las faltas graves dolosas o gravísimas culposas. 3. Suspensión, para las faltas graves culposas. 4. Multa, para las faltas leves dolosas. 5. Amonestación escrita, para las faltas leves culposas.» 29 Cita propia del texto transcrito «ARTÍCULO 45. Definición de las sanciones. 1.
La destitución e inhabilidad general implica: a) La terminación de la relación del servidor público con la administración, sin que importe que sea de libre nombramiento y remoción, de carrera o elección, o b) La desvinculación del cargo, en los casos previstos en los artículos 110 y 278, numeral 1, de la Constitución Política, o c) La terminación del contrato de trabajo, y d) En todos los casos anteriores, la imposibilidad de ejercer la función pública en cualquier cargo o función, por el término señalado en el fallo, y la exclusión del escalafón o carrera. 2.
La suspensión implica la separación del ejercicio del cargo en cuyo desempeño se originó la falta disciplinaria y la inhabilidad especial, la imposibilidad de ejercer la función pública, en cualquier cargo distinto de aquel, por el término señalado en el fallo. 3. La multa es una sanción de carácter pecuniario. 4. La amonestación escrita implica un llamado de atención formal, por escrito, que debe registrarse en la hoja de vida.
Si al momento del fallo el servidor público o el particular sancionado presta servicios en el mismo o en otro cargo similar en la 20 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López incompatibles con la Convención, por violación del principio de jurisdiccionalidad, en los siguientes términos: [se cita lo pertinente] 96.
Este pronunciamiento de la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia es claro en señalar que la vigencia de las normas que facultan a la Procuraduría a imponer sanciones de inhabilitación o destitución a funcionarios democráticamente electos, previstas en el Código Disciplinario Único constituyen un incumplimiento al deber de adoptar disposiciones de derecho interno; por ello, el Estado es responsable por la violación al artículo 23 de la Convención Americana. […] 98.
Ante este panorama, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ordenó al Estado colombiano que efectuara los ajustes al ordenamiento interno, a través de medidas legislativas, como también así lo había exhortado la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el fallo del 15 de noviembre de 201741, al que hace referencia la CIDH en su sentencia del 8 de julio de 2020. […] 102.
De acuerdo con lo anterior, pese a la intención de la Ley 2094 de 2021 de ajustar la competencia de la Procuraduría General de la Nación al sistema interamericano de derechos humanos que consagra la reserva judicial para los casos de sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad de servidores de elección popular, lo cierto es que, conforme al pronunciamiento de la Corte Constitucional, este ente de control en tanto es una autoridad que ejerce función disciplinaria de orden administrativo, la naturaleza de sus actos sancionatorios siguen siendo administrativos.
Y, a partir del anterior análisis, la Sección Segunda del Consejo de Estado concluyó: 103. La Sección Segunda del Consejo de Estado considera que es imperioso para el juez contencioso administrativo, en sede del control de legalidad de los actos sancionatorios disciplinarios de la Procuraduría General de la Nación que restringen los derechos políticos de servidores públicos elegidos popularmente, tener en cuenta los postulados trazados por el derecho convencional, aun de forma oficiosa, por el deber de respeto como Estado parte de la CADH. 104.
Lo anterior, por varias razones; la primera, porque, conforme al artículo 9 de la Constitución Política y los artículos 26 y 27 de la Ley 32 de 1985, aprobatoria de la Convención de Viena sobre el derecho de los tratados de 1969, el Estado colombiano reconoce los principios de derecho internacional y debe cumplir los tratados de buena fe, principio pacta sunt servanda; sin que sea permitido invocar disposiciones de derecho interno para incumplir los tratados internacionales30. […] misma entidad o en otra entidad oficial, incluso en período diferente, deberá comunicarse la sanción al representante legal o a quién corresponda, para que proceda a hacerla efectiva.» 30 Cita propia del texto transcrito «Artículo 26.
Pacta Sunt Servanda. Todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe. Artículo 27. El derecho interno y la observancia de los tratados. Una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado.» 21 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López 109.
Así las cosas, el Estado colombiano, al haber suscrito el documento internacional, tiene la obligación de cumplir los derechos reconocidos en el texto, así como el deber de efectuar el control de convencionalidad de manera obligatoria, tarea en cabeza de toda autoridad administrativa y judicial. Este control difuso de convencionalidad a un caso concreto constituye la aplicación de la excepción de inconvencionalidad. 110.
Adicionalmente, porque el control de legalidad que efectúa la jurisdicción de lo contencioso administrativa, sobre las decisiones adoptadas por los titulares de la acción disciplinaria, es pleno, comoquiera que no está supeditado a limitaciones ni restricciones, sin que por ello se constituya en una tercera instancia31; e integral, pues incluye un juicio sustancial del acto sancionador a la luz del respeto por la garantía de los derechos fundamentales del disciplinado32. […] 112.
Bajo el anterior contexto, el juez del control de legalidad debe considerar, y tener en cuenta al momento de emitir sentencia, el entorno de la realidad en virtud del derecho viviente que obliga a todas las autoridades, sin excepción alguna -cuanto más a quienes administran justicia-, a realizar una interpretación de la normativa interna de cara a los postulados y mandatos trazados por órganos judiciales internacionales, frente a los cuales no se puede oponer. […] 119.
Por ello, sin duda alguna, la sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, marca un precedente en relación con la manera como deben interpretarse y acatarse en nuestro ordenamiento jurídico, las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, por cuanto el instrumento jurídico internacional y las sentencias proferidas por la CIDH constituyen, en conjunto, la convencionalidad como fuente normativa en la teoría del derecho viviente33. […] 121.
El juicio de convencionalidad efectuado por la CIDH al sistema normativo interno para condenar al Estado colombiano como responsable por la violación del derecho político del demandante, protegido por el artículo 23 del tratado internacional, sentó como ratio decidendi que el Código Disciplinario Único le otorgó a la Procuraduría General de la Nación la facultad de imponer sanciones como la destitución a funcionarios públicos elegidos democráticamente, contraviniendo la norma convencional que excluye dicha competencia por vía de autoridad administrativa. 31 Cita propia del texto transcrito «Sentencia del 11 de julio de 2013 radicación interna (1982-09) M.P. Gerardo Arenas Monsalve.» 32 Cita propia del texto transcrito «Este control integral comprende, por supuesto, el tema de la ilicitud sustancial, al considerar que el juez está autorizado para realizar el análisis de racionalidad, razonabilidad y/o proporcionalidad respecto de esta, al punto que, si el asunto lo exige, puede valorar los argumentos que sustenten la afectación sustancial del deber funcional y las justificaciones expuestas por el disciplinado.» 33 Cita propia del texto transcrito «A pesar de que la Ley 16 del 20 de diciembre de 1972 mediante la cual se aprobó la Convención Americana sobre Derechos Humanos en nuestro sistema normativo, fue expedida con anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución Política de 1991, lo cierto es que sus preceptivas tienen total aplicación en virtud del artículo 93 superior que le reconocen prevalencia en el ordenamiento interno, por tratarse de un tratado internacional ratificado por el Congreso de la República que reconoce derechos humanos.» 22 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López […] 128.
Ahora bien, el control de convencionalidad efectuado por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia no se agotó con el principio de jurisdiccionalidad; su estudio abarcó también el examen al cumplimiento de los derechos a las garantías judiciales previstas en el artículo 8 Convencional, lo que a juicio de la Sala significa, adicionalmente, la aplicación del principio de favorabilidad, in dubio pro disciplinado o pro homine, que, tratándose del ius puniendi tiene una importancia superlativa, como pasa a explicarse. […] 136.
Entonces, de acuerdo con lo anterior, la resolución de los casos en que se analice la conformidad de sanciones disciplinarias impuestas por la PGN a servidores de elección popular, debe atender al principio de favorabilidad, el cual se encuentra reforzado por el hecho de estar involucrados sus derechos políticos que son protegidos por la CADH y sus derechos laborales, que, como se señaló al principio de este acápite, deben garantizarse en virtud del principio pro homine, conforme con el artículo 53 Superior. […] 150.
Ciertamente, a juicio de la Sala, dentro de la actuación disciplinaria debe garantizarse una independencia e imparcialidad de parte de quien investiga como de quien sanciona y no que se constituya al mismo tiempo en juez y parte, como sucede en el proceso disciplinario previsto en la Ley 734 de 2002. 151. De acuerdo con lo anterior, adicional a la vulneración al principio de jurisdiccionalidad, como quedó analizado en el acápite anterior, se evidencia, a partir de la interpretación de las normas convencionales, en especial del artículo 8, que en el proceso sancionatorio disciplinario adelantado por la PGN, conforme a las disposiciones de la Ley 734 de 2002, no se cumplen con las garantías judiciales para el disciplinado de (i) ser oído por un juez imparcial;
(ii) presumirse su inocencia y (iii) ejercer realmente su derecho de defensa. 152. Ahora bien, la excepción de inconvencionalidad aplicada con base en las consideraciones efectuadas en los acápites anteriores sobre los principios de jurisdiccionalidad y de las garantías judiciales, de conformidad con las normas convencionales y con el fallo del 8 de julio de 2020, proferido por la CIDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia, debe ser adoptada por los jueces y por la administración en los asuntos de supuestos jurídicos similares, no solo por virtud de la obligatoriedad de su aplicación por el hecho que el país hace parte del Pacto de San José de Costa Rica, y por el principio de favorabilidad, como quedó explicado sino por derecho a la igualdad y a la protección judicial […] En ese sentido, a partir de la decisión judicial en comento, es criterio de la Sección Segunda que «en los casos en que se controvierten sanciones disciplinarias que restringen los derechos políticos de los funcionarios de elección popular debe aplicarse el control de convencionalidad, no solo como expresión del derecho viviente sino porque dichos disciplinados tienen derecho a la misma protección judicial.». 23 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Así las cosas, en aplicación de la excepción de inconvencionalidad respecto de las normas que radican en el procurador general de la Nación, en su condición de autoridad administrativa, la competencia para imponer sanciones como la destitución a empleados elegidos por voto popular, y en procura de garantizar los principios de jurisdiccionalidad, que exige que ese tipo de sanción solo provenga de una autoridad judicial, y favorabilidad en materia laboral, según el cual se debe preferir la interpretación más favorable al trabajador, en caso de que una norma permita dos o más interpretaciones, así como en garantía de los derechos a la igualdad y a la protección judicial, la Sala declarará la nulidad parcial de los actos administrativos cuestionados en este proceso, comoquiera que, a través de ellos, se impuso en un servidor público elegido popularmente, la sanción de destitución, lo que conlleva una restricción de derechos políticos, facultad que, según el criterio antes expuesto, está reservada a las autoridades judiciales competentes.
Se precisa que la decisión de anulación parcial tiene sustento en que los actos demandados también impusieron un correctivo disciplinario a otro servidor público, alcalde del municipio de Becerril (Cesar) que no funge como demandante en este proceso y, por ende, respecto del cual no versó el análisis realizado con antelación. 4. Del restablecimiento del derecho El artículo 170 del Código Contencioso Administrativo permite estatuir disposiciones nuevas a cambio de las acusadas y modificar o reformar estas.
Dispone la norma: La sentencia tiene que ser motivada, debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Para restablecer el derecho particular, los organismos de lo Contencioso Administrativo podrán estatuir disposiciones nuevas en reemplazo de las acusadas, y modificar o reformar estas.
En ese contexto, el legislador facultó al juez para reformar las decisiones acusadas o estatuir nuevas en su reemplazo y, en consecuencia, en el caso bajo estudio, nada impide a la Sala anular la sanción impuesta en sede administrativa. 24 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Ahora bien, de la actuación disciplinaria desarrollada se observa que el señor Thomas Ovalle López fue elegido popularmente para ocupar el cargo de alcalde del municipio de Codazzi, para el periodo comprendido entre el 1.º de enero de 2001 y el 31 de diciembre de 2004, es decir que para la fecha en que se emitieron y notificaron las decisiones disciplinarias tanto de primera como de segunda instancia,34 había finalizado su periodo constitucional, lo que quiere decir que la decisión censurada no fue la que dio origen a su desvinculación del servicio.
Por tal motivo, el demandante, como pretensión de restablecimiento del derecho reclamó «el reconocimiento de perjuicios materiales y morales causados con razón o con ocasión de las expedición de los actos acusados». - A juicio del actor las decisiones disciplinarias cuestionadas le causaron una afectación moral, toda vez que con ocasión a ello empezó a sufrir depresión, su familia estaba acongojada, la sanción hizo que no lo contrataran o vincularan legal y reglamentariamente en otra entidad del Estado y, además, que él y su familia recibieran amenazas.
Respecto a la potestad disciplinaria, esta Subsección ha manifestado que «constituye una de las modalidades de los poderes sancionatorios del Estado; en la misma medida, el derecho disciplinario es una modalidad del derecho sancionador, cuya concepción misma, a más de su ejercicio, deben estar orientados a garantizar la materialización de los principios propios del Estado Social de Derecho, el respeto por los derechos y garantías fundamentales, y el logro de los fines esenciales del Estado que establece la Carta Política y justifica la existencia misma de las autoridades»35. 34 La de primera instancia se emitió el 1.º de noviembre de 2007 y la de segunda instancia data del 16 de enero de 2008 y su notificación se produjo el 29 de enero de 2008, según consta en los folios 433 del expediente. 35 Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, de 21 de noviembre de 2013, No. Interno. 0649-2011, M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 25 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López Por su parte, la Corte Constitucional ha señalado en cuanto a la potestad disciplinaria, que «permite asegurar la realización de los fines del Estado, al otorgarle a las autoridades administrativas la facultad de imponer una sanción o castigo ante el incumplimiento de las normas jurídicas que exige un determinado comportamiento a los particulares o a los servidores públicos, a fin de preservar el mantenimiento del orden jurídico como principio fundante de la organización estatal».36 Ahora bien, el legislador consagró un régimen disciplinario el cual se encuentra dispuesto en la Ley 734 de 2002 que es aplicable a los servidores públicos, que en caso de ser incumplido, el Estado, en virtud de la potestad disciplinaria, tiene la facultad de iniciar las actuaciones administrativas que considere pertinentes tendientes a establecer las faltas cometidas en ejercicio de sus funciones, así como su responsabilidad.
Así las cosas, la sanción disciplinaria que se le imputa a un servidor público es el resultado de una decisión administrativa luego de haber dado trámite a un procedimiento dentro del cual el investigado tuvo la oportunidad de ejercer su derecho de defensa y contradicción. Dicha sanción, si bien, en principio, impide el acceso a cargos públicos y a devengar un salario, también lo es que no vulnera el derecho al trabajo, en tanto que dicha limitación se presenta solamente en la esfera del empleo público, razón por la cual no podría decirse que toda decisión disciplinaria conlleva a la materialización de perjuicios materiales y morales.
En este asunto, los perjuicios morales solicitados no es dable reconocerlos en tanto que no se acreditaron de manera suficiente, en relación con haber sufrido algún tipo de dolor, congoja, angustia, tristeza o aflicción, pues, si bien, primero, obran algunas declaraciones en las que se afirma el grave estado de salud mental en la que se encontraba el actor, dichos testimonios no refieren tener una especialidad 36 Sentencia C-818 de 2005, magistrado ponente: Rodrigo Escobar Gil. 26 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López médica que les permita realizar dicha afirmación y simplemente manifiestan que vieron al señor Ovalle López y a su familia tristes; y, segundo, el dictamen del Instituto Nacional de Medicina Legal que fue allegado no señala desde cuándo el señor Thomas estaba padeciendo «el trastorno metal permanente (trastorno mixto de ansiedad y depresión con componente fóbico y crisis de pánico)» y, además, tampoco refiere que dicha patología sea como consecuencia de la sanción disciplinaria, en tanto que para el momento en que se le practicó, el demandante se encontraba preso por el proceso penal que se le estaba adelantando por los mismos hechos acá investigados dentro del cual fue declarado culpable y solo dispone que su situación se empeoró a raíz de la muerte de su hermano, sin que, se insiste, de manera alguna se demuestre la relación intrínseca entre dicho diagnóstico y la sanción de destitución e inhabilidad general que le fue impuesta. - Ahora bien, en cuanto a los perjuicios materiales, el demandante considera que estos fueron causados como consecuencia del pago de los honorarios a su abogado que lo asistió dentro de la investigación disciplinaria.
Al respecto, la Sección Tercera del Consejo de Estado unificó los criterios en torno al reconocimiento y a la liquidación del perjuicio material en relación con los honorarios profesionales prestados por abogados, de la siguiente manera: Tratándose del reconocimiento del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales del abogado que intervino en defensa de quien fue privado injustamente de la libertad, esta Sección ha admitido como prueba de ese perjuicio la documental consistente en los recibos de pago que dan cuenta de la cancelación de los honorarios profesionales37 y, en su defecto, las certificaciones emitidas por los profesionales del derecho, acerca del pago de sus honorarios38.
Sin embargo, debe recordarse que el artículo 615 del Estatuto Tributario dispone que las personas que ejercen profesionales liberales, es decir, profesiones en las cuales “… predomina el ejercicio del intelecto, que han sido reconocidas por el Estado y para cuyo ejercicio se requiere la habilitación a través de un título académico”39, están obligadas a “… expedir factura o documento equivalente, y conservar copia de la misma por cada una de las operaciones que realicen, independientemente de su calidad de 37 Original de la cita: “Entre otras, sentencia del 14 de marzo de 2018, expediente: 46.666”. 38 Original de la cita: “Entre otras, sentencia del 24 de octubre de 2016, expediente: 41.861”. 39 Original de la cita: “Tomado de www.ccb.org.co”. 27 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López contribuyentes o no contribuyentes de los impuestos administrados por la Dirección General de Impuestos Nacionales.
En virtud de lo anterior, debe entenderse que, como el derecho es una profesión liberal, quienes lo ejercen están obligadas a expedir la respectiva factura o su documento equivalente (el cual debe satisfacer los requisitos previstos en el artículo 617 del mismo estatuto40); por tanto, si los abogados están obligados a expedir una factura por el valor de sus honorarios profesionales, es dable concluir que ésta es la prueba idónea del pago.
Así, en armonía con las referidas normas tributarias, en los eventos de privación injusta de la libertad, cuando el demandante pretenda obtener la indemnización del daño emergente derivado del pago de honorarios profesionales cancelados al abogado que asumió la defensa del afectado directo con la medida dentro del proceso penal, quien haya realizado el pago deberá aportar: i) la prueba de la real prestación de los servicios del abogado y ii) la respectiva factura o documento equivalente expedido por éste, en la cual se registre el valor de los honorarios correspondientes a su gestión y la prueba de su pago, de suerte que, si solo se aporta la factura o solo se allega la prueba del pago de la misma y no ambas cosas, no habrá lugar a reconocer la suma pretendida por concepto de este perjuicio (Negrilla fuera de texto).
En el asunto sometido a consideración, encuentra la Sala que los perjuicios materiales solicitados por el actor tampoco no se encuentran debidamente acreditados, pues si bien, se allegó el contrato de prestación de servicios profesionales y el abogado presentó su declaración, no se allegó la factura o prueba alguna que acreditara el pago pago de los servicios al abogado.
En ese sentido, la Sala concluye que si bien es cierto la sanción que le fue impuesta, en principio, constituyó una restricción para que el actor accediera a empleos públicos durante el lapso en que permaneció la inhabilidad y siempre que en ese 40 Original de la cita: “ARTICULO 617. REQUISITOS DE LA FACTURA DE VENTA: Para efectos tributarios, la expedición de factura a que se refiere el artículo 615 consiste en entregar el original de la misma, con el lleno de los siguientes requisitos: “a. Estar denominada expresamente como factura de venta.
“b. Apellidos y nombre o razón (sic) y NIT del vendedor o de quien presta el servicio. “c. Apellidos y nombre o razón social y NIT del adquirente de los bienes o servicios, junto con la discriminación del IVA pagado. “d. Llevar un número que corresponda a un sistema de numeración consecutiva de facturas de venta. “e. Fecha de su expedición. “f. Descripción específica o genérica de los artículos vendidos o servicios prestados.
“g. Valor total de la operación. “h. El nombre o razón social y el NIT del impresor de la factura. “i. Indicar la calidad de retenedor del impuesto sobre las ventas”. 28 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López interregno no se hubiera configurado otra causal que limitara el ejercicio de ese derecho, también lo es que, se insiste, tal circunstancia no vulneró su derecho al trabajo, en tanto que dicha limitación se presenta solamente en la esfera del empleo público, razón por la cual no podría decirse que toda decisión disciplinaria conlleva la materialización de perjuicios materiales y morales.
En ese orden de ideas, para que procediera el reconocimiento de los perjuicios reclamados, era indispensable que el actor los demostrara, pues se trata de una carga probatoria que, al tenor de lo establecido en artículo 17741 del entonces vigente Código de Procedimiento Civil le eran exigibles. En todo caso, como la sanción impuesta al actor fue registrada en División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación,42 se ordenará oficiar a dicha dependencia para que incorpore esta decisión en el Sistema de Información de Registro de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la desanotación de la respectiva sanción. 4.
La condena en costas El artículo 174 del Decreto 01 de 1984, modificado por el artículo 55 de Ley 446 de 1998, en materia de costas establecía que, «en todos los procesos, con excepción de las acciones públicas, el juez, teniendo en cuenta la conducta asumida por las partes, podrá condenar en costas a la vencida en el proceso, incidente o recurso, en los términos del Código de Procedimiento Civil».
Bajo la anterior consideración y comoquiera que, en el sub lite, no se advierte que las partes hayan incurrido en alguna conducta dilatoria del trámite y que sus argumentos estuvieron dirigidos a defender sus planteamientos, la Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 41 «Artículo 177. Carga de la prueba. Incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. […]» 42 Por virtud de lo ordenado en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la decisión disciplinaria de segunda instancia emitida el 16 de enero de 2008. 29 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López 5.
Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que (i) se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, lo que da lugar a su anulación parcial, en lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria impuesta al demandante;
(ii) se dispondrá oficiar a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que, en sus sistemas de información, registre esta decisión y efectúe la desanotación de la sanción impuesta al demandante; (iii) no hay lugar a reconocer los perjuicios reclamados, por las razones antes descritas; y (iv) no hay lugar a imponer condena en costas.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. ANULAR PARCIALMENTE las decisiones disciplinarias emitidas el 1.º de noviembre de 2007 y el 16 de enero de 2008, por el viceprocurador general de la Nación y el Despacho del procurador general de la Nación, respectivamente, a través de las cuales se declaró responsable al señor Thomas Ovalle López, y se le impuso sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 20 años para ejercer la función pública, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden.
Segundo. OFICIAR a la División de Registro y Control de la Procuraduría General de la Nación para que registre esta decisión en el Sistema de Información de Registro 30 Radicado: 11001 03 25 000 2011 00198 00 (0672-2011) Demandante: Thomas Ovalle López de Sanciones e inhabilidades, SIRI, y, en consecuencia, proceda a efectuar la correspondiente desanotación de las anteriores sanciones.
Tercero. Negar las demás pretensiones de la demanda, según lo expuesto en las consideraciones que anteceden. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. GMSM