CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., doce (12) de mayo de dos mil veintidós (2022) Radicado: 110010325000201400956 00 No. Interno: 2937 – 2014 Demandante: ANA ESPERANZA BELTRÁN CRUZ Demandada: Nación, Ministerio de la Protección Social Referencia: Recurso Extraordinario de Revisión – Ley 1437/11 Tema: Causal regulada en el numeral 2 del artículo 188 del CCA.
Decide la Sala el recurso de extraordinario de revisión interpuesto contra la sentencia del veintidós (22) de septiembre del dos mil once (2011), proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual confirmó la sentencia de primera instancia proferida por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda formulada por la señora Ana Esperanza Beltrán Cruz.
ANTECEDENTES La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Ana Esperanza Beltrán Cruz, a través de apoderado, presentó acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación, Ministerio de la Protección Social para que se declare la nulidad del acto administrativo contenido en los Oficios 05251 del 26 de diciembre de 2007 y 0620 del 20 de febrero de 2008, por medio del cual se negó el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, equivalente al 30% de la asignación básica mensual; y se confirmó el acto recurrido, respectivamente.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada al reconocimiento, liquidación y pago de la prima técnica por evaluación del desempeño, equivalente al 30% de la asignación mensual, teniendo en cuenta la fecha de interrupción de la prescripción, siempre y cuando se den las condiciones de hecho y de derecho para su reconocimiento.
De la misma forma, peticionó que se condene a la demandada a pagar en favor de la demandante, la actualización monetaria de los valores a los que resulte condenada, conforme lo autoriza el artículo 178 del C.C.A., y al pago de las costas del proceso si a ello hubiere lugar. Sostuvo que, la demandante es servidora pública del Ministerio de la Protección Social, organismo que fue incorporado con ocasión de la conformación de dicho ministerio, por virtud de la fusión de los Ministerio de Salud y Trabajo.
Ingresó a laborar desde el 20 de febrero de 1992, como secretario Código 5140 – 10, en el Ministerio de Salud, siendo incorporada por virtud de la Ley 790 de 2002 al Ministerio de Protección Social e inscrita en el registro público de carrera administrativa y fue calificada en los períodos establecidos para tal fin. Señaló que mediante el Decreto Ley 1661 de 1991, se estableció la prima técnica por evaluación de desempeño para todos los niveles.
Posteriormente, el Decreto 1724 de 1997, la restringió para los niveles: directivo, asesor o ejecutivo, o sus equivalentes en los diferentes órganos y ramas del poder público. Refirió que la demandante, para la vigencia de las anteriores normas, ya era funcionaria del Ministerio de Salud, por lo que se encontraba cobijada y era favorecedor del régimen de transición. El Ministerio de Salud, mediante la Resolución 008958 del 29 de octubre de 1993, con fundamento en el Decreto 1661 de 1991 y el Decreto Reglamentario 2164 del mismo año, reglamentó la prima técnica por evaluación del desempeño, para los niveles de directivo, asesor y ejecutivo.
En dicha resolución, se estableció que el monto de la prima técnica, sería el 30% de la asignación básica mensual. Manifestó que, al haber excluido sin razón a los demás niveles, el Ministerio expidió la Resolución 08480 del 18 de noviembre de 1994, en la cual dispuso el derecho a la prima técnica a los niveles profesionales, técnico y asistenciales.
Sostuvo que la demandante dio cabal cumplimiento a la mencionada resolución, conforme a los formatos de calificación, en donde se pueden ver la concertación de planes y objetivos trazados con el evaluador, y en donde se cumplieron todas las expectativas, programas, planes y objetivos trazados. Aseguró que, “[m]ediante radicado 00093 el MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, dio respuesta el 18 de marzo de 2003, a algunos funcionarios del MINISTERIO, ante el requerimiento de pago de la Prima Técnica, aduciendo el régimen de transición y expresando por último que se estudiarán los casos particulares para su reconocimiento.
Pero de ahí no pasó nada.” La demandante solicitó el reconocimiento y pago de la prima técnica. Mediante Oficio 05251 del 26 de diciembre de 2007, el Ministerio sin mayores consideraciones, negó la petición; acto que no fue notificado, y solo se tuvo conocimiento, en enero de 2008. En contra de esta decisión el 15 de enero de 2008, se le solicitó a la entidad, que revisara el procedimiento, pues se les violaba el debido proceso y por demás dicho acto era inoponible.
El 14 de febrero de 2008, la entidad negó la solicitud, y expreso que la falta de notificación no hacía invalido el acto administrativo. Aseveró que en los actos administrativos demandados no se tuvo en cuenta el principio de favorabilidad laboral, ni los precedentes judiciales. El Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante sentencia de 23 de julio de 2010, negó las pretensiones de la demanda y desestimó las excepciones propuestas.
Analizó las pruebas allegadas al plenario, la normatividad y la jurisprudencia relativa al reconocimiento de la prima técnica, para concluir que la demandante se encontraba inscrita en carrera administrativa y en la calificación obtenida por evaluación del desempeño en el período comprendido entre el 1 de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998, obtuvo calificación superior al 90% exigido por la normatividad, y podría continuar devengando dichos conceptos a futuro en la medida en que durante cada período posterior demostrara las condiciones señaladas en las normas con anterioridad a la entrada en vigencia del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997).
No obstante, advirtió que, para el período correspondiente al 2 de marzo de 2003 al 7 de enero de 2004, la evaluación en promedio fue de 880.1/1000 (f. 23), aunque ya encontrara en vigencia el Decreto 1724 de 1997, no superó el porcentaje requerido para tener derecho a la prima técnica, es decir, la calificación fue inferior al 90% exigido en el artículo 5 del Decreto 2164 de 1991, por lo que concluyó que no tiene derecho al reconocimiento de la prestación que reclama.
Señaló que, “si bien la demandante con anterioridad a la vigencia del Decreto 1724 de 1997 – 11 de julio de 1997, obtuvo el porcentaje requerido para ser beneficiaria de prima técnica, no se le otorga el derecho por cuanto el literal c) del artículo 11 del Decreto 2164 de 1991, dispuso que esta se perdería por obtener el empleado una calificación de evaluación del desempeño en porcentaje inferior al establecido como requisito para obtenerla (90%).” Sostuvo que el Decreto 1724 de 1997 limitó el reconocimiento de la prima técnica a los niveles directivo, asesor o ejecutivo, por lo que los empleados que no ostente dichos niveles como es el caso del demandante (secretario ejecutivo), se encuentran excluidos del derecho al reconocimiento de la prima técnica.
Concluyó que la demandante no cumplió con los requisitos exigidos para el otorgamiento de la prima técnica de conformidad con el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997 que señaló el régimen de transición, en donde se dispuso que para aquellos empleados que se les hubiere otorgado y desempeñaban cargos de niveles diferentes a los señalados, continuarían disfrutando hasta el retiro o hasta que cumplan las condiciones para su pérdida, con la salvedad de haber mantenido una calificación satisfactoria de su desempeño correspondiente al 90% como mínimo.
Aseveró que si bien la demandante pudo haber causado el derecho a la calificación hecha para el período comprendido entre el 1 de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998, lo que haría pensar que se accedería parcialmente al reconocimiento; sin embargo, la petición fue radica ante la entidad el 25 de octubre de 2007, por lo que operó el fenómeno de la prescripción trienal de los valores causados con anterioridad al 25 de octubre de 2004, “amen que a partir de la calificación promedio del 2 de marzo de 2003 al 7 de enero de 2004, perdió el derecho al obtener una calificación de 880,3/1000 inferior al 90% exigido por la Ley y los reglamentos (…).” Y señaló que no es posible el reconocimiento aun cuando las calificaciones por evaluación del desempeño de los períodos correspondientes al 9 de enero de 2004 al 29 de febrero de 2004 (930 puntos) y subsiguientes debido a que para ese período se encontraba vigente el Decreto 1724 de 1997, el cual excluía del beneficio el nivel que corresponde al cargo de la demandante, limitándolo a directivo, asesor y ejecutivo.
Sentencia objeto de recurso extraordinario de revisión En contra de esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue decidido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en la sentencia del 22 de septiembre de 2011, a través de la cual confirmó la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda.
Consideró que “desde antes de la entrada en vigor del decreto 1724 de 1997, la accionante ha laborado en cargos del nivel asistencial, y con anterioridad al 11 de julio de 1997 dicho nivel podía acceder al derecho a la prima técnica; así mismo, la demandante del 1 de marzo de 1997 al 28 de febrero de 1998 obtuvo una calificación de 1000 puntos, es decir, por encima de los 900 que exige el Decreto 2164 de 1991 (artículo 5) para poder ser beneficiario de la prima técnica, razón por la cual la aplicación del régimen de transición previsto en el artículo 4 del Decreto 1724 de 1997, extensivo a los empleados que a 11 de julio de 1997 tuvieran causado el derecho pero sin que aún se les hubiera reconocido por la entidad respectiva, se aplica a la demandante, pues el requisito sine qua non para ser beneficiaria del mismo, es la consolidación del derecho al momento de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997, que para el caso concreto, consistía en haber obtenido calificación de servicios igual o superior a 900 puntos.” Manifestó que el reconocimiento de la prima técnica queda supeditado a la presentación en tiempo de las peticiones o reclamaciones para obtenerlo, so pena de que opere la prescripción. Advirtió que “al momento de la entrada en vigor del Decreto 1724 de 1997 (11 de julio de 1997), satisfizo los requisitos para ser beneficiaria de la transición de la referida norma, esta sólo presentó la reclamación de su derecho el 25 de otubre de 2007, fecha para la cual acaeció el fenómeno de la prescripción; y para el año 2003 obtuvo puntajes de 830.60, 930 y 930 (promedio 896.86), esto es, inferior al exigido.”, y tan solo durante los años 2004 y 2006 logró calificaciones superiores a los 900 puntos, en vigencia del Decreto 1724 de 1997 y 1335 de 2003, que excluyeron de la asignación de prima técnica a los funcionarios del nivel asistencia, al cual pertenecía la demandante, por lo que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda.
El recurso extraordinario de revisión. La señora Ana Esperanza Beltrán Cruz, mediante apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 22 de septiembre de 2011 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (ff. 1 – 30), invocando la causal contenida en el numeral primero del artículo 188 del Decreto 01 de 1984, hoy regulada en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, que establece: “Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
Sostuvo que el Ministerio de Salud a través de la Resolución 08958 del 29 de octubre de 1993, reglamentó la prima técnica para los niveles directivo, asesor y ejecutivo, y estableció los lineamientos para su otorgamiento, definiendo el monto en el 30% del salario básico mensual. A través de la Resolución 08480 del 18 de noviembre de 1994, determinó que los niveles que tenían derecho a la prima técnica por evaluación del desempeño eran: profesional, técnico y asistencia dentro de los cuales se encuentra el demandante.
Alegó que la prima técnica por evaluación del desempeño no se pierde definitivamente por evaluaciones de desempeño inferiores al 90%, en cuanto solo puede conducir al no pago de la prima técnica por el año siguiente al período en que se obtuvo dicha calificación. “Es claro que el espíritu de la norma apunta a premiar el buen desempeño, de manera que se estimulen los estándares altos; por lo que es posible que el funcionario recupere la prima técnica en períodos siguientes en los que demuestre calificación igual o superior a 90% de la máxima, a pesar de haber tenido uno o varios periodos previos en que no se le reconoció por no haber sido la calificación del desempeño superior o igual a 90% de la evaluación máxima vigente.” Señaló que la entidad demandada no informó en debida forma las calificaciones obtenidas por la demandante para instaurar el proceso, especialmente en el período correspondiente al 2 de marzo de 2003 al 7 de enero de 2004, en virtud de que de haber informado o certificado correctamente, o de haberse promediado tales calificaciones, la solución del conflicto hubiera sido diferente.
Con ocasión a las decisiones de primera y segunda instancia, la demandante acudió a la entidad a efectos de que se expidiera una certificación donde constaran las calificaciones obtenidas durante el transcurso de su vida laboral, y afirmó que para los años 2003, 2004 y 2005, obtuvo puntajes superiores a los 900 puntos, “prueba que no pudo allegarse al expediente por obra de la parte contraria, en virtud de que la entidad demandada no certificó las calificaciones obtenidas, en otras palabras, la información contenida en el precitado documento no se había precisado en el expediente al momento en que el ad quem adoptó su decisión.” Aseveró que la prueba que se pretende aducir como recobrada consiste en una información que la entidad tenía y que no se plasmó en el documento aportado, en el que se precisó todas y cada una de las calificaciones obtenidas por la demandante, es decir, es una prueba que existía, pues la entidad contaba con la información y de haber sido informada, la decisión hubiera sido diferente.
Trámite procesal Con auto del 28 de enero de 2016 (ff. 44), el Despacho Sustanciador admitió el recurso extraordinario de revisión presentado por la señora Ana Esperanza Beltrán Cruz. Por auto del 12 de septiembre de 2016 (f. 70) se tuvieron como pruebas los documentos acompañados con la demanda y la contestación. Oposición al recurso extraordinario de revisión El Ministerio de Salud y Protección Social por intermedio de apoderado, solicitó declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva y se desestime el recurso con fundamento en los siguientes argumentos: Consideró que es completamente procedente y ajustada a derecho la decisión adoptada por el juzgador de segunda instancia, en cuanto la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para determinar si le asiste o no el derecho al reajuste de la partida computable denominada prima de actividad, conforme a las previsiones del Decreto 2863 de 2007.
Sostuvo que el mencionado decreto no hace referencia en ningún aparte de su estructura al grado de Agentes de la Policía Nacional, grado que ostenta en su calidad de retirado de la institución policial el demandante, y que en virtud de la inaplicación de lo estatuido en los artículos 2 y 4 del mencionado decreto, no es procedente otorgarle el derecho.
Expuso que con fundamento en la escisión establecida en la Ley 144 de 2011, los funcionarios del Ministerio de la Protección Social fueron divididos en los dos ministerios, unos se incorporaron a la planta del Ministerio de Salud y Protección Social y otros quedaron incorporados al Ministerio de Trabajo. Para el caso de la demandante, revisadas las historias laborales del personal del Ministerio de Salud y protección social, encontró que la misma no es servidora pública, por lo que es evidente la falta de legitimación en la causa por pasiva por parte del Ministerio de Salud y Protección Social para ejercer el derecho de defensa y contradicción, pues insiste en que en esta entidad no reposan los antecedentes administrativos y laborales de la demandante.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia y oportunidad El presente recurso extraordinario de revisión se rige por la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, vigente a partir del 2 de julio de 2012, teniendo en cuenta que fue presentado el 5 de julio de 2013; en consecuencia, la normativa aplicable, conforme con el artículo 308 ibidem, es la prevista en los artículos 248 a 255 de dicho ordenamiento jurídico.
Precisado lo anterior, esta Sala es competente para conocer del presente recurso extraordinario de revisión, en virtud del inciso 2 del artículo 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues está dirigido contra la sentencia ejecutoriada de segunda instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso ordinario que, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Ana Esperanza Beltrán Cruz instauró contra la Nación, Ministerio de la Protección Social, que le negó el reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación en el desempeño. Respecto de la oportunidad para interponer el recurso extraordinario de revisión, la Sala advierte que el inciso primero del artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone que podrá presentarse dentro del año siguiente a la ejecutoria del fallo respectivo.
No obstante, sobre el plazo para acudir a través de este mecanismo judicial, la Sección Tercera de esta Corporación consideró que, cuanto el término empezó a corren en vigencia de la norma anterior (Decreto 01 de 1984), es decir, antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011 (2 de julio de 2012), debe tenerse en cuenta lo dispuesto por el artículo 40 de la Ley 153 de 1997 con el fin de aplicar el término previsto en el Código Contencioso Administrativo.
En el sub lite la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca se profirió el 22 de septiembre de 2011, esta decisión quedó ejecutoriada el 3 de octubre de 2011 (en vigencia del CCA) y el recurso extraordinario de revisión se interpuso el 5 de julio de 2013. Por consiguiente, el recurso se interpuso en el término previsto. Cuestión previa Previo a resolver de fondo el asunto, la Sala advierte que la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2011, recurrida en el presente asunto por la parte demandante, se dictó por la Sección Segunda, Subsección B del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sala de la cual hacen parte dos de los magistrados que suscriben la presente decisión, así: el doctor Carmelo Perdomo Cuéter, quien fungió como magistrado ponente en aquella oportunidad; y el magistrado sustanciador del presente recurso, quien hizo parte de la Sala de Decisión del Tribunal.
Sería del caso manifestar el impedimento para conocer del presente asunto, por cuanto ambos suscribieron la decisión que se recurre. Sin embargo, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, norma en la cual no se encuentra establecida una causal de impedimento que se ajuste. Al respecto, la Sala considera que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en segunda instancia no constituye una instancia anterior al recurso extraordinario de revisión, pues la finalidad de este último es estudiar excepcionalmente el fallo recurrido, debido a una presunta vulneración del derecho sustancial o de las garantías procesales; por lo tanto, la naturaleza jurídica de este recurso es diferente a la de un proceso declarativo.
Así pues, las facultades del juez que conoce del recurso extraordinario se reducen al estudio de las causales aducidas por el recurrente, absteniéndose de analizar los argumentos tendientes a revivir la controversia acerca de las razones fácticas o jurídicas que dieron lugar a la decisión cuya revisión se invoca. En virtud de lo anterior, la Sala considera que no hay lugar a manifestar impedimento por parte de los magistrados que suscribieron la providencia objeto del recurso, pues su imparcialidad no se ve comprometida.
Problema jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado por la parte demandante, se debe establecer si procede infirmar la sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó la decisión del 23 de julio de 2010 por el Juzgado Diecinueve Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, que negó las pretensiones de la demanda.
Por consiguiente, la Sala debe determinar si se incurrió en la causal de revisión alegadas por la recurrente, contenida en el numeral 2 del artículo 188 del C.C.A., hoy primera del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “[h]aberse recobrado después de dictada la sentencia, documentos decisivos con los cuales se hubiere podido proferir una decisión diferente, y que el recurrente no pudo aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”, teniendo en cuenta que en certificado solicitado al Ministerio de la Protección Social por la demandante, con posterioridad a la sentencia de segunda instancia, se estableció las calificaciones obtenidas en el transcurso de la vida laboral al servicio de la entidad, con puntajes superiores a 900 puntos, que le dan derecho a acceder a la prima técnica por evaluación en el desempeño. Señaló la recurrente que la prueba no pudo allegarse al expediente por obra de la parte contraria, en virtud de que la entidad demandada no certificó en su oportunidad las calificaciones obtenidas, y la información contenida en dicha constancia no se había precisado en el expediente al momento en que se adoptó la decisión. Con el propósito de desatar el problema jurídico se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión; 2.2. Causal regulada en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y 2.3. Caso concreto. Objeto y alcances del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.
Con ese objetivo el artículo 250 del CPACA regula los eventos, de manera taxativa, que, al configurarse en el caso concreto den lugar al quiebre de la cosa juzgada y permita restablecer materialmente el derecho quebrantado por la decisión recurrida, en virtud del principio de tutela efectiva judicial y de la justicia material el legislador prevé que en casos excepcionales una sentencia ejecutoriada pueda ser objeto del recurso extraordinario de revisión, que constituye en proceso independiente, como lo ha señalado la jurisprudencia constitucional al indicar “mediante la revisión se pretende estudiar asuntos nuevos que afectan la decisión adoptada y su sentido de justicia. Más que un recurso, es un verdadero proceso sobre eventos que no pudieron ser conocidos al momento de proferir la sentencia cuestionada”.
Las causales del recurso extraordinario de revisión propenden por la protección de los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, pese a que el trámite judicial haya finalizado, y salvo la causal 4ª del artículo 250, “ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 5°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión, numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°”.
Dada la excepcionalidad del recurso extraordinario de revisión, la parte está obligada a invocar las causales de procedencia del recurso, que no comprenden el replanteamiento del debate surtido en instancia y tampoco la corrección de errores ‘in judicando’. Nótese entonces que es improcedente acudir al recurso extraordinario de revisión para enmendar errores y omisiones de la parte dentro del proceso ordinario.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios. 3.2.
Causal regulada en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo La censura frente al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto del presente recurso extraordinario, consiste en considerar que en dicha sentencia no se tuvo en cuenta que, la demandante efectivamente obtuvo puntajes superiores a los 900 puntos, que le dan derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica pretendida; sin embargo, alegó que “no pudo allegarse al expediente por obra de la parte contraria, en virtud de que la entidad demandada no certificó las calificaciones obtenidas, en otras palabras, la información contenida en el precitado documento no se había precisado en el expediente al momento en que el ad quem adoptó su decisión.” Para demostrar lo anterior, la parte demandante allegó la respuesta dada por el Ministerio de la Protección Social a través del Oficio 15050 – 352881 del 16 de noviembre de 2011, suscrita por la Coordinadora Grupo de Administración de Personal, al requerimiento realizado en forma posterior a la sentencia recurrida, en las que certificó las calificaciones obtenidas como resultado de la evaluación de desempeño laboral desde 1997 al 31 de enero de 2011.
Conforme con lo anterior, la causal contenida en el numeral primero del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, establece que el recurso extraordinario de revisión resulta procedente cuando se han “(…) encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”.
En efecto, los supuestos de hecho contenidos en la causal invocada exigen la presencia de tres realidades: i) que se recobren pruebas decisivas después de dictada la sentencia; ii) que con ellas se hubiere podido proferir una decisión diferente; iii) que el recurrente no las hubiere podido aportar al proceso, por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria.
Con el fin de aclarar el alcance de esta causal se realizará un análisis del tratamiento que la jurisprudencia le ha dado a los requisitos contenidos en la misma, para luego, entrar a resolver el caso concreto. Sobre el concepto de “recobrado” o “encontrado” y el carácter documental de la prueba, el Consejo de Estado ha sido enfático en señalar: “(…) En cuanto a la causal segunda de revisión invocada, es viable hablar de prueba recobrada cuando ésta inicialmente se encuentra extraviada o refundida y luego se recupera y, por ello, el demandante no estuvo en condiciones de aportarla al proceso.
El verbo “recobrar” implica que se hubiere perdido algo que más tarde se recupera. Así las cosas, es indispensable para la prosperidad del recurso, entre otros requisitos, invocarse esta causal, que el recurrente hubiere estado durante todo el proceso en imposibilidad de aportar la prueba respectiva por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…)”. En similar sentido esta Corporación dijo: “Que “recobrado”, es el documento que como tal existía antes del pronunciamiento judicial objeto del recurso, pero estaba extraviado, perdido o refundido y solo pudo recuperarse o rescatarse después de la sentencia”. De esta manera, una prueba encontrada o recobrada es aquella que existía al momento de la sentencia pero que estuvo refundida o extraviada para el tiempo en que había que aportarla al proceso o se dictó la decisión. Por lo tanto, no son admisibles aquellos elementos probatorios documentales que existan o surjan después del fallo.
Es así, como la creación de documentos posteriores al fallo no pueden calificarse como recobrados, porque no es posible recuperar o encontrar aquello que no existía o que no estaba oculto para las partes. Sobre el particular, el Consejo de Estado estableció: “Resulta inadmisible aportar al proceso, a través del recurso extraordinario de revisión, documentos generados con posterioridad al fallo, al tiempo que tampoco resulta válido que la causal se funde en medios que pudieron ser aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes (periodo probatorio), por cuanto el recurso no fue establecido con esa finalidad.
Lo anterior se explica en tanto que de aceptarse la procedencia de dichos medios de prueba se quebrantaría el principio de seguridad jurídica, el derecho de contradicción y la misma institución procesal de la cosa juzgada, pues bastaría que, la parte afectada con la decisión de instancia, intente producir o mejorar el medio probatorio existente para así reabrir el debate nuevamente.” Tampoco tendrá el carácter de prueba documental recobrada, aquella o aquellas piezas que fueron incorporados al proceso, pero que no fueron controvertidas por las partes.
De acuerdo con lo anterior, es claro que el simple olvido o abandono de la parte que habría sido beneficiada de la prueba no constituye razón válida para interponer el recurso de revisión, puesto que, este medio de impugnación no pretende corregir las deficiencias probatorias de las partes. De ahí que no sea viable producir o mejorar las pruebas del proceso, porque no habría cosa juzgada en las decisiones.
No obstante, excepcionalmente esta Corporación ha admitido pruebas posteriores a la fecha de la decisión cuando son decisivas y no tienen nada que ver con una desidia probatoria que pretenda subsanarse por la vía del recurso extraordinario, como en el caso de las pruebas de ADN. El fundamento de esto reside en la necesidad de remediar la injusticia que se derivó para la parte afectada al verse en la imposibilidad de aportarla.
Con relación al carácter documental de la prueba recobrada o encontrada, la jurisprudencia ha manifestado que para entender el concepto de documento es necesario acudir al artículo 243 del Código General del Proceso, que establece las características de este medio probatorio. Por tanto, para la configuración de la causal no se admite otro tipo de pruebas como los testimonios, las experticias, los informes técnicos o los exámenes médicos especializados por regla general.
Respecto al segundo requisito para estructurar la causal, es indispensable que la prueba no haya sido aportada al proceso por razones de fuerza mayor, caso fortuito u obrar de la parte contraria. En consecuencia, no cualquier justificación es válida, pues el recurrente tiene la carga de demostrar los supuestos que generaron la imposibilidad que se alega.
Sobre este aspecto, el Consejo de Estado, expresó: “(…) Presupuesto esencial para que se configure la causal aquí invocada, además de que el documento se halle después de que se dicte la sentencia y que éste sea decisivo, es que la prueba documental que se pretende hacer valer y que no pudo ser tenida en cuenta por el juzgador, no haya sido aportada al proceso por circunstancias de fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria.
(…) Cuando la causal en comentario exige que al recurrente le haya sido imposible aportar el documento recuperado o recobrado por fuerza mayor o caso fortuito, con mucha más razón se requiere que no haya habido culpa, negligencia o error de conducta alguno de su parte. Si esto ocurre, así el documento que no se allegó pueda tener influencia suficiente para cambiar el sentido del fallo, no tiene la naturaleza de “recobrado” y, por ende, no es idóneo para estimar la pretensión revisoría. (…)” (Negrilla fuera de texto) Posteriormente, se dijo: “(…) que el elemento probatorio que se invoca como prueba recobrada, existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero, que sólo llegó a poder del impugnante con posterioridad a ello, pues están excluidas en esta causal, pruebas que hubieran debido y podido aportarse oportunamente, ya que no se trata con este recurso extraordinario, de remediar una inactividad o negligencia en el diligenciamiento de la prueba, sino de corregir la causa insuperable en que estuvo el recurrente de hacer valer la prueba dentro del proceso.
De manera que, la debida justificación de las razones o motivos por los cuales las pruebas no pudieron ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, es un presupuesto para la prosperidad de la causal invocada que no cumple la prueba aportada dentro del presente recurso. En efecto, si la falta en el expediente del documento no obedeció a fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte demandada, sino al simple descuido de quien debía hacerlo oportunamente, no se puede a través del recurso extraordinario de revisión subsanar esa omisión, alegando como pruebas “recuperadas" las que de ninguna manera tienen esa característica.
(…)”. De lo expuesto se infiere que el recurrente debe acreditar los hechos que sustentan el recurso, no puede limitarse a señalar que existió una dificultad, sino que debe hacer un análisis pormenorizado de las razones que le imposibilitaron obtener las pruebas documentales al momento de proferir la decisión. En relación con el tercer requisito, el legislador estableció que la prueba documental debía tener un carácter decisivo, pues el fundamento de la causal lo constituye la recuperación de documentos trascendentales para el proceso, es decir, que tengan la capacidad suficiente, en caso de haberse allegado, para que el fallador tome una decisión diferente.
Por tanto, a este medio probatorio se le exige una determinación alta, toda vez que, debe tener la potencialidad de cambiar el sentido del fallo. Sobre el particular, la jurisprudencia ha señalado: “(…) Que la prueba debe ser de tal entidad que pueda sustentar una decisión distinta a la impugnada. La disposición consagra que la prueba debe ser de tal entidad que el juez, con fundamento en ella, hubiera proferido una decisión diferente.
A partir de ello, la jurisprudencia ha resaltado la trascendencia de la prueba y su relación directa con lo debatido.” Así las cosas, el impugnante debe justificar las razones por las que dicha prueba tiene la entidad para cambiar el sentido de la decisión recurrida, toda vez que, no cualquier elemento probatorio tiene la capacidad de influir en la parte resolutiva de una decisión, principalmente, porque hay pruebas que inciden sobre el fallo con menor intensidad o que son intranscendentes.
Al respecto, el Consejo de Estado sostuvo: “(…) que la prueba con la cual se pretende invalidar la sentencia recurrida en revisión debe tener la virtualidad suficiente para que en el caso de haber sido aducida oportunamente, el fallador hubiera resuelto en un sentido totalmente diferente, es decir, fallando favorablemente a las peticiones o a la defensa planteada en el proceso, según el caso, por quien recurre el fallo en vía extraordinaria.
Así las cosas, no es procedente una prueba que, de ser considerada, podría invalidar uno de los argumentos en los cuales se funda el fallo recurrido, pues se dejarían incólumes las demás razones que tuvo en cuenta el juez para tomar la decisión” En efecto, el documento decisivo no puede desvirtuar solamente uno de los motivos que sustentan el fallo, sino que, debe cambiar el sentido de la decisión. Por esto, le corresponde al recurrente el deber de explicar en el recurso la manera en que dicha prueba modifica la decisión recurrida.
En este orden, todos los presupuestos que configuran las causales de revisión, cualquiera sea la que se invoque, deben ser probados por quien persigue que le sea estimada su pretensión. 3.3. Caso concreto La señora Ana Esperanza Beltrán Cruz presentó recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida el 22 de septiembre de 2011 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que se incurrió en la causal prevista en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Alegó la parte recurrente que se configuró la causa establecida en el numeral 1 del artículo 250 del CPACA, en razón a que la entidad demandada no informó en su oportunidad las calificaciones obtenidas por la demandante para acceder al reconocimiento de la prima técnica pretendida en la demanda en el período correspondiente al 2 de marzo de 2003 al 7 de enero de 2004.
Con ocasión a la decisión tomada en el proceso, la demandante acudió a la entidad para que se le expidiera una certificación en la que constaran las calificaciones obtenidas en el transcurso de su vida laboral en la entidad. Afirmó que para los años 2003, 2004 y 2005, obtuvo puntajes superiores a los 900 puntos, sin embargo, dicha prueba no fue allegada al expediente por obra de la parte contraria, quien se abstuvo de certificar las calificaciones obtenidas, y señaló que dicha información no se había precisado en el expediente al momento en que el ad quem adoptó la decisión. Aseguró que la prueba que se pretende aducir como recobrada se refiere a una información de resorte de la entidad y que no fue certificado en la debida oportunidad, pus si ello hubiese sido así, la decisión había sido diferente.
Conforme con lo anterior, la Sala hará referencia a cada uno de los presupuestos de la causal, con el fin de establecer si se cumplen, y hay lugar a infirmar la sentencia, conforme lo solicita la recurrente. El primero de ellos, se refiere a haber recobrado una prueba decisiva después de proferida la sentencia, es decir, se trata de pruebas que existían al momento de la sentencia pero que estaba extraviada y por ello no pudo ser aportada al proceso para ser valorada.
Revisado el expediente, se advierte que a folios 22 a 24 del expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, obra nota interna No. 00097931 del 15 de abril de 2008, suscrita por la Coordinadora del Grupo Administración de Personal del Ministerio de la Protección Social, y dirigida a la demandante, en la cual certificó las calificaciones por evaluación en el desempeño obtenidas por la demandante entre 1997 a 2006, sin que se haya tachado de falso dicho documento en el curso del proceso.
De acuerdo a lo manifestado por la recurrente, con ocasión a las decisiones de primera y segunda instancia, la demandante solicitó a la entidad, el 11 de noviembre de 2011, certificación en la cual se hiciera constar las calificaciones obtenidas en el transcurso de su vida laboral al servicio de la entidad. El Ministerio de la Protección social, a través del oficio 15050 – 352881 del 16 de noviembre de 2011, dio respuesta al requerimiento realizado por la demandante.
Con fundamento en lo anterior, no se puede entender como lo pretende la recurrente, que se acceda a estudiar el caso en sede de revisión, en razón a haber recobrado una prueba que hace variar la decisión, toda vez, que probado está que dicha información no estuvo refundida ni extraviada para haber sido aportada al proceso, en el momento procesal oportuno. La Sala advierte que esta prueba documental que pretende la parte demandante se tenga como recobrada, podía haber sido solicitado oportunamente y allegada al proceso ordinario para su correspondiente valoración. Unido a lo anterior, no se observa que la información contenida en dicho documento, no se haya podido aportar por razones de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria.
Si bien la recurrente alega que la entidad demandada no informó en debida forma las calificaciones obtenidas, especialmente en el período correspondiente del 2 de marzo de 2003 al 7 de enero de 2004, la Sala advierte que el oficio aportado por la recurrente está fechado de 16 de noviembre de 2011 (f. 32 – 33), en el que se da respuesta al requerimiento realizado por la demandante con fecha 11 de noviembre de 2011, de modo tal, que dicho documento es posterior al fallo y no tiene el carácter de recobrado, en cuanto no fue recuperado ni estaba oculto para las partes.
No es admisible aportar al proceso, en el trámite del recurso extraordinario de revisión, documentos generados con posterioridad al fallo, en cuanto dicho recurso no fue establecido con esta finalidad, ya que se atenta con los principios de seguridad jurídica, contradicción y la institución de la cosa juzgada, pues en este caso, se estaría introduciendo medios probatorios nuevos, a efectos de reabrir el debate probatorio ya culminado con la sentencia. Conforme con lo anterior, se advierte por la parte interesada inactividad, negligencia y desidia probatoria en el curso del proceso, que pretende subsanar por la vía del recurso extraordinario de revisión, a efectos de variar la decisión. Si bien, la prueba que pretende hacer valer en esta instancia puede tener la influencia suficiente para cambiar el sentido de la decisión, no ostenta la naturaleza de “recobrada”, y como consecuencia de ello, no se puede estimar para acceder al recurso de revisión impetrado.
Así las cosas, la falta en el expediente del documento que certificaba las calificaciones obtenidas por la demandante en el transcurso de su vida laboral, para efectos de acceder al reconocimiento de la prima técnica por evaluación en el desempeño pretendida, no obedeció a fuera mayor, caso fortuito u obra de la parte demandada, se trata de un descuido de quien estaba en la obligación de aportarla en el expediente, para ser valorado en su oportunidad, sin que sea admisible a través del recurso extraordinario de revisión, subsanar la omisión, alegando como prueba recobrada.
En estas condiciones, no se configura la causal de revisión alegada por la parte recurrente, pues los documentos que se allegaron con el recurso extraordinario no reúnen las exigencias para ser prueba recobrada, esto es, no se trata de documentos decisivos que existiendo al momento de tramitarse el proceso ordinario hubiesen estado refundidos o extraviados y que la interesada no los hubiera podido aportar al proceso por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria.
Debe insistirse en que el recurso extraordinario de revisión no puede considerarse como una oportunidad para reabrir un debate jurídico, probatorio y fáctico propio de las instancias procesales que ya se han surtido, ni tampoco es una ocasión para cuestionar la actividad interpretativa del juez o insistir en la discusión de los problemas debatidos en el proceso.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal invocada, sin que haya lugar a condenar en costas debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
IV. DECISIÓN Bajo las anteriores consideraciones, la Sala concluye que la causal primera del artículo 188 del Código Contencioso Administrativo (actual numeral segundo del artículo 250 del CPACA), alegada por la recurrente para revisar la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de 22 de septiembre de 2011, no se configuró en el presente caso, puesto que la prueba documental que pretende hacer valer en el presente recurso no fue objeto de discusión probatoria en el proceso ordinario, siendo aquel el escenario y la oportunidad procesal para haberla alegado y en donde la parte interesada contaba con todas las posibilidades para allegarlo al proceso en la debida oportunidad, sin que se haya acreditado circunstancias de fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria que le impedía obtenerla.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO.- DECLARAR INFUNDADO el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la señora Ana Esperanza Beltrán Cruz en contra de la sentencia del 22 de septiembre de 2011, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. SEGUNDO.- No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado.
TERCERO. - En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER