CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Magistrado ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá, D.C., cuatro (04) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Radicado número: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Demandado: Fabiola Ramos Bermúdez Referencia: Medio de control de repetición Tema: Repetición. Subtema 1: Presupuestos para la prosperidad del medio de control de repetición. Subtema 2: Régimen legal aplicable - Ley 678 de 2001.

Subtema 3: Elemento subjetivo. Presunción de dolo por devenir la sentencia condenatoria de la nulidad por falsa motivación del “acto integrador”. Subtema 4: Supuesto de hecho de la conducta dolosa no acreditado por no concurrir la voluntad del agente demandado en la expedición del acto definitivo que ejecutó. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Subsección, de acuerdo con la prelación dispuesta en sesión del 5 de mayo de 20051, procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de octubre de 2017, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO La Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Domiciliarios —en adelante UAESP— fue condenada al pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por María Teresa Posada, quien ostentaba el cargo de jefe de oficina de control interno, como consecuencia de la declaración de nulidad del acto de comunicación de la supresión del cargo que ejercía considerado en la sentencia condenatoria como “acto integrador” del acuerdo —previo— de reestructuración general que dispuso expresamente la mencionada supresión. El apoderado de la UAESP pretende que la suma pagada en cumplimiento de la sentencia condenatoria sea reembolsada por Fabiola Ramos Bermúdez, porque, a su juicio, actuó con dolo al haber expedido el acto de comunicación declarado nulo por falsa motivación. II.

ANTECEDENTES 2.1. El 19 de junio de 2014, el representante de la UAESP presentó demanda en ejercicio de la acción de repetición en contra de Fabiola Ramos Bermúdez, para que se declare su responsabilidad patrimonial a título de dolo y, como consecuencia, se le condene al pago de cuatrocientos ochenta y ocho millones setecientos cincuenta y un mil ciento ochenta y dos pesos ($488.751.182), que el ente debió pagar en cumplimiento de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de enero de 2012, en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral2.

Solicitó, además, decretar como medida cautelar 1 Según consta en el acta núm. 15 suscrita en esa fecha por la Sección Tercera de esta Corporación. 2 Folio 2 del c. 1. 2 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos el embargo y retención de dineros de las cuentas bancarias de la demandada, sin presentar consideraciones adicionales3. 2.1.1.

Como fundamento fáctico de las anteriores pretensiones, el ente accionante enunció, en síntesis: (i) que la estructura organizacional y las funciones del personal de la UAESP fue modificada por medio de Acuerdo No. 01, expedido por el consejo directivo el 19 de mayo de 2008; (ii) que el mismo consejo directivo de la UAESP modificó la planta de personal a través del Acuerdo No. 03 de 19 de mayo de 2008, en el que dispuso la supresión del cargo de jefe de oficina de control interno, código 006, grado 01, que ejercía la señora María Teresa Posada y creó un cargo de asesor, código 105, grado 01, asignado a la oficina de control interno;

(iii) que la hoy demandada, en condición de directora encargada de la UAESP, por oficio No. 4044 de 4 de junio de 2008 le comunicó a María Teresa Posada la supresión del cargo que ejercía en la oficina de control interno y le solicitó “hacer entrega del inventario a su cargo y presentar el informe de gestión correspondiente”; (v) que la señora Posada presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto de comunicación referido, el cual fue declarado nulo mediante sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 20 de enero de 2012;

(vi) que la condena en contra la UAESP se produjo, al considerar que el acto administrativo integrador que dispuso la supresión del empleo fue expedido con falsa motivación, porque el retiro “no se debió al proceso de reestructuración (…), simplemente fue un cambio de denominación del cargo”4. 2.1.2. A modo de sustento jurídico de la pretensión de reembolso, el ente accionante hizo referencia al artículo 90 de la Constitución Política y a la Ley 678 de 2001, tras lo cual manifestó que la demandada actuó con dolo al expedir el oficio de comunicación de supresión “con falsa motivación”5. 2.2.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca denegó la medida cautelar consistente en el embargo y retención de dineros de cuentas bancarias, por no existir prueba sumaria de la conducta dolosa o gravemente culposa de la demandada6 y admitió la demanda, mediante auto de 26 de octubre de 2016. El apoderado de Fabiola Ramos Bermúdez presentó escrito de contestación de la demanda, en el que propuso la excepción de ausencia de dolo o culpa grave, y de responsabilidad solidaria; y se opuso a las pretensiones, porque el consejo directivo fue el que dispuso la supresión del cargo que ostentaba la señora Posada, lo que denota que la demandada sólo ejecutó la decisión, es decir, que la comunicación que suscribió en condición de directora encargada no “decidió ‘en últimas’ el retiro de la doctora María Teresa Posada”.

Aclaró, además, que el perfil del empleo suprimido, catalogado como de libre nombramiento y remoción, no se asemejaba al del cargo creado, razón por la que, en su parecer, no procedía la “incorporación” aludida en la sentencia condenatoria, máxime cuando el servidor que lo ejercía no se encontraba inscrito en carrera administrativa7. 2.3.

En audiencia inicial celebrada el 19 de mayo de 2017, el tribunal fijó el litigio, incorporó las pruebas documentales allegadas por las partes, difirió la decisión de las excepciones al fallo, por constituir realmente argumentos de defensa, y decretó la práctica de la declaración de parte y testimonios solicitados por la demandada8. En la audiencia de pruebas el a quo practicó la prueba testimonial, recibió la 3 Folio 9 vto. del c. 1. 4 Folio 4 del c. 1. 5 Folio 5 vto. del c. 1. 6 Folios 305 y 334 del c. 1. 7 Folio 272 del c. 2. 8 Folio 814 del c. 2. 3 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos declaración de parte y expidió oficios al Juzgado 27 Administrativo del Circuito de Bogotá para que enviara, en calidad de préstamo, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la beneficiaria de la condena objeto de la pretensión de reembolso9. 2.4.

En la etapa de alegaciones, el ente accionante reiteró los argumentos expuestos en la demanda, en el sentido de afirmar que el acto declarado nulo “fue expedido con falsa motivación porque no existía correspondencia entre la decisión que se adoptó y la expresión de los motivos que el acto aduce” 10. Por su parte, la demandada insistió en que no se encuentra acreditado el presupuesto subjetivo de prosperidad de la acción de repetición, porque la parte actora sólo se ocupó de “aportar las sentencias y acreditar el pago de la condena, de donde no se puede colegir la existencia de dolo o culpa grave” 11. 2.5.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia del 25 de octubre de 2017, accedió parcialmente a las pretensiones por encontrar acreditada la presunción de dolo alegada por el ente accionante. En primer término, refirió los cuatro presupuestos de estimación de las pretensiones de repetición, así: (i) la decisión judicial que condene a una entidad pública a reparar un daño antijurídico;

(ii) la condición de servidor o exservidor público del demandado; (iii) la acreditación del pago total de la condena; y (iv) la conducta dolosa o gravemente culposa del agente12. 2.5.1. En cuanto al primer presupuesto, encontró demostrado que el organismo demandante fue condenado en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho al reintegro y pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir por la señora María Teresa posada, por causa de la declaración de nulidad del oficio 4044 del 4 de junio de 2008, suscrito por la hoy demandada, a través del cual le informó a la beneficiaria de la condena la supresión del cargo que desempeñaba en la UAESP. 2.5.2.

Respecto a la condición de exservidora pública de la demandada, encontró acreditado, con el decreto de nombramiento y el acta de posición, que Fabiola Ramos Bermúdez fungía como directora general encargada de la UAESP para la época del hecho generador de la condena. 2.5.3. Con respecto al tercer elemento, consideró que la resolución por medio de la cual la UAESP ordenó cumplir la providencia judicial y la constancia de paz y salvo expedida por la beneficiaria de la condena, por la suma de trescientos sesenta y dos millones doscientos setenta y tres novecientos ochenta pesos ($362.273.980), acreditaban suficientemente el pago de la obligación. 2.5.4.

En cuanto a la conducta de la demandada, afirmó que la sentencia condenatoria es suficiente para “configurar la aplicación de la presunción prevista en el numeral 3 del artículo 5 de la Ley 678 de 2001”, porque la declaración de nulidad del oficio que comunicó la supresión del cargo devino por la demostración de la causal de falsa motivación, al considerar que el empleo de jefe de oficina de control interno no fue realmente suprimido, sólo cambió de denominación, pues conservó “las misma funciones y perfil, (…) con la diferencia que el primero corresponde al rango directivo, y el segundo a la escala de asesor”.

Precisó, además, que en este caso no es posible aplicar la figura de la solidaridad porque, 9 Folio 843 del c. 2. 10 Folio 863 del c. 2. 11 Folio 869 del c. 2. 12 Folio 883 del c. ppal. 4 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos si bien la sentencia condenatoria hizo referencia a un acto integrador, en la parte resolutiva de la providencia sólo se declaró la nulidad de la comunicación suscrita por Fabiola Ramos, sin hacer referencia al acuerdo expedido por el consejo directivo que dispuso la supresión del empleo, motivo por el que “no es dable hacer juicios de valor respecto de los Acuerdos”.

Concluyó que el supuesto de hecho de la presunción de dolo no fue desvirtuado por la demandada, lo que denota que el oficio por medio del cual la entonces directora de la UAESP comunicó la supresión del empleo, fue expedido con falsa motivación. 2.5.5. En cuanto al grado de participación de la demandada en la actuación administrativa generadora de la condena, el tribunal precisó que sólo era atribuible el 60% de la pretensión de reembolso, porque, aun cuando está demostrado que a Fabiola Ramos le “correspondía decidir quién se quedaba o no en los cargos de la reestructurada Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos, lo cierto es que de la declaración rendida por Tanny Lilia García Lizarazo se desprende que esta última fue la persona que, en su calidad de Secretaria Técnica del Consejo Directivo (…) dio el visto bueno al memorial (…), motivo por el cual el restante 40% corresponde a García Lizarazo, quien de todos modos no será obligada al pago en mención en tanto no fue demandada en el presente proceso de repetición”. 2.6.1.

La demandada interpuso recurso de apelación en el que afirmó que el supuesto de hecho de la presunción de dolo aplicada por el a quo resulta improcedente, si se tiene en cuenta que la actuación de la demandada en las decisiones administrativas que originaron la condena se circunscribió a comunicar a María Teresa Posada la supresión del cargo dispuesta por el consejo directivo de la UAESP; conducta de la que “difícilmente podría inferirse” que hubiera tenido “la firme intención y voluntad, no sólo de generar un daño, sino queriendo ‘la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado’”.

Lo que realmente revela el oficio suscrito por la demandada es que “ejecutó una decisión adoptada por un órgano superior”, con la participación del jefe de talento humano y la subdirectora de gestión corporativa, quienes elaboraron, revisaron y dieron el visto bueno al comunicado que informó de la supresión del empleo que, vale decir, devino por la “supresión de una dependencia de la estructura de la Entidad y por tanto del cargo del titular de la misma” 13.

Enfatizó que la configuración del supuesto de hecho de la presunción de dolo que el a quo encontró acreditada, “no constituye una imputación automática de culpabilidad en cabeza del agente contra el cual se dirige la acción de repetición (…), es decir, que la Sala dio por probado el dolo que se presume por la causal alegada, a pesar de la ausencia de prueba a cargo de la demandante”.

Por el contrario, los medios de prueba allegados desvirtúan la conducta dolosa, pero no fueron objeto de “valoración lógica y concordante” con las actuaciones administrativas ejercidas en el proceso de restructuración en el que participó tanto el consejo directivo de la UAESP como los jefes de talento humano y gestión corporativa. Agregó que el tribunal tampoco tuvo en cuenta que el cargo suprimido estaba clasificado como de libre nombramiento y remoción, circunstancia que desvirtuaba la obligación de incorporación, ni analizó los fallos de tutela que negaron el amparo deprecado por María Teresa Posada, al considerar que su retiro procedía “sin necesidad de reestructuración”, por ejercer un cargo de libre nombramiento y remoción, luego “no es creíble que la nominadora, de forma perversa, haya apelado 13 Folio 932 del c. ppal. 5 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos a una reestructuración, involucrando en ello a otras entidades públicas (DASC Distrital, etc) y al mismo consejo directivo de la UAESP”.

Por último, precisó que el derecho preferencial de incorporación y reincorporación en caso de restructuración de plantas de personal sólo cobija a los empleados inscritos en carrera administrativa, no a los servidores que ejercen cargos de libre nombramiento y remoción como el que ocupaba la beneficiaria de la condena; motivo por el que no resultaba válido afirmar que la señora María Teresa Posada “tenía derecho a ser incorporada al cargo de asesor, cuando en su condición de jefe de control interno, que hacía parte del staff directivo de la UAESP, ejercía un cargo de libre nombramiento y remoción”. 2.6.2.

La UAESP interpuso así mismo recurso de apelación contra la sentencia en lo atinente al porcentaje de participación de la demandada en la actuación administrativa que motivó la condena judicial, pues, a su juicio, la ex servidora debe pagar el total de la pretensión de reembolso, al encontrarse demostrado que el retiro por supresión fue dispuesto única y exclusivamente por la señora Fabiola Posada, en condición de directora encargada de la UAESP, “porque la razón de la desvinculación no se debió al proceso de reestructuración y supresión del cargo, sino al cambio de denominación” 14. 2.7.

El recurso de apelación interpuesto por las partes fue concedido por el tribunal15 y admitido por esta Corporación mediante auto de 2 de abril de 201816. En auto posterior se corrió traslado para alegaciones de las partes y para el concepto del Ministerio Público17. Esta oportunidad fue aprovechada por la UAESP, que reiteró lo expuesto en la demanda, y por la demandada, quien hizo referencia a los argumentos de inconformidad expuestos en el recurso de apelación18.

Por su parte, el Ministerio Público, a través del Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado, Nicolás Yepes Corrales —quien actualmente forma parte de esta Subsección— presentó concepto en el que solicitó confirmar la sentencia apelada, porque, a su juicio, la directora encargada de la UAESP tenía la responsabilidad de comparar las funciones del cargo suprimido con la del cargo creado para denotar que eran idénticas, aun cuando el nivel jerárquico de cada uno hubiere cambiado, así, “resulta errado considerar que quien puede desarrollar las funciones previstas en el nivel directivo no puede hacerlo en el nivel asesor”19. 2.8.

El Magistrado Nicolás Yepes Corrales manifestó su impedimento por haber rendido concepto en este asunto en condición de agente del Ministerio Público, Procurador Primero Delegado ante el Consejo de Estado. Los magistrados Guillermo Sánchez Luque y Jaime Enrique Rodríguez Navas, por auto fechado el 29 de julio de 2019, resolvieron declarar fundado el impedimento manifestado por el Magistrado Nicolás Yepes Corrales, porque la situación descrita encaja en la causal descrita en el artículo 141.12 del Código General del Proceso20.

III. PROBLEMAS JURÍDICOS 3.1. De acuerdo con el artículo 320 del Código General del Proceso (COP) — aplicable en esta instancia conforme a la jurisprudencia unificada21— el "recurso de 14 Folio 950 del c. ppal. 15 Folio 985 del c. ppal. 16 Folio 996 del c. ppal. 17 Folio 1001 del c. ppal. 18 Folios 1003 y 1012 del c. ppal. 19 Folio 1021 del c. ppal. 20 Folios 1041 y 1043 del c. ppal. 21 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, auto del 25 de junio de 2014, exp. 49299. 6 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión".

En razón a ello, la competencia funcional de la Sala, como juez de segundo grado, consiste en "pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley", como lo establece el artículo 328 del CGP. Esclarecido lo anterior, se debe rememorar que, como lo planteó el a quo22, la estimación de las pretensiones de repetición pende de la constatación de la concurrencia de cuatro (4) presupuestos, a saber: (i) la condición de servidor o ex servidor público de la persona contra la que se repite;

(ii) la obligación reparatoria a cargo del Estado; (iii) el pago efectivo de la obligación y, (iv) la conducta dolosa o gravemente culposa del servidor o ex servidor público. Siendo los primeros tres elementos de carácter objetivo y el último de carácter subjetivo23. Siguiendo el anterior lineamiento, se verifica que en la sentencia recurrida el juzgador de primera instancia encontró acreditados todos los presupuestos de procedibilidad de la acción de repetición y decidió condenar a la demandada al pago del 60% de la pretensión de reembolso, en atención a su grado de participación en la actuación administrativa que originó la condena en contra de la UAESP.

La decisión referida fue apelada por las partes en lo concerniente a la configuración del elemento subjetivo —culpabilidad— y al grado de participación de la demandada. 3.2. Así entonces, al haber quedado zanjada la litis sobre los tres presupuestos objetivos requeridos para la prosperidad de la pretensión de repetición, la Subsección procederá a determinar si se encuentra acreditado el elemento subjetivo, de acuerdo con el grado de participación de la demandada en la actuación administrativa generadora de la condena.

En consecuencia, la Sala, en función de los cargos de alzada y de la competencia que le asiste, procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 3.2.1. ¿La conducta de la accionada, en condición de directora encargada de la UAESP, puede ser calificada como dolosa según la presunción prevista en el artículo 5.1 de la Ley 678 de 2001, porque el acto integrador que comunicó la supresión de un cargo, que aquella expidió, fue anulado por falsa motivación? Para dar respuesta al anterior interrogante, la Sala deberá determinar cuál fue el grado de participación de la demandada en la expedición del acto administrativo de comunicación de supresión del empleo de jefe de control interno, que dio lugar a la condena judicial en contra de la UAESP, con lo cual dará respuesta asimismo al cargo de la alzada planteado por el ente actor. 22 Apartado 2.5. 23 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia del 5 de diciembre de 2006, exp. 22056;

Sección Tercera, sentencia del 27 de diciembre de 2006, exp. 22099; Sección Tercera, sentencia del 3 de octubre de 2007, exp. 24844; Sección Tercera, sentencia del 26 de febrero de 21109, exp. 30329; Sección Tercera, sentencia del 13 de mayo de 2009, exp. 25694; Sección Tercera, sentencia del 28 de abril de 2011, exp. 33407; Sección Tercera, Subsección C, sentencia de del 19 de julio de 2017, exp. 55025;

Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 18 de junio del 2018, exp. 54692; Sección Tercera, Subsección C; sentencia del 9 de julio de 2018, exp. 58789; Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 31 de enero de 2020, exp. 42037. 7 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos IV.

CONSIDERACIONES 4.1. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conoce de los procesos de repetición, según lo prescrito por el artículo 7 (inciso 1º) de la Ley 678 de 200124. En consonancia con lo anterior, esta Corporación es competente para desatar el recurso de apelación interpuesto conforme a lo establecido por el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)25, así como por lo previsto en el mencionado artículo 7 (inciso 3º) de la Ley 678 de 200126. 4.2.

En lo concerniente al plazo para el ejercicio oportuno de la acción se encuentra demostrado que empezó a correr cuando se encontraba en vigor la Ley 678 de 200127 y el Código Contencioso Administrativo (CCA), pues la sentencia condenatoria que sustenta la pretensión de reembolso fue dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el veinte (20) de enero de dos mil doce (2012).

En ese escenario, resulta aplicable la previsión de los artículos 136.9 del CCA28 y 20 de la Ley 678 de 2001, conforme a los cuales el medio de control de repetición tiene un término de caducidad de dos (2) años contados a partir del día siguiente a aquel en el que el organismo hubiera pagado la condena o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del CCA29.

En el caso bajo estudio se encuentra acreditado que la UAESP efectuó el pago de la condena el 7 de septiembre de 2012, por la suma de trescientos sesenta y dos millones doscientos setenta y tres mil novecientos ochenta pesos ($362.273.980), según consta30: (i) en la orden de pago No. 1123 de 7 septiembre de 2012, expedida por la Alcaldía de Bogotá, Secretaría de Hábitat, UAESP, (ii) en la certificación de transferencia bancaria expedida por Davivienda en la misma fecha y, (iii) en la constancia suscrita por la beneficiaria de sentencia condenatoria en la que expresa el recibo del pago a satisfacción. Ahora, como la demanda que inició este contencioso fue radicada el diecinueve (19) de junio de dos mil catorce (2014)31, esto es, dentro de los dos años siguientes al pago total de la condena, el medio de control de repetición se considera ejercido oportunamente. 24 LEY 678 DE 2001.

“Artículo 7. La jurisdicción de lo contencioso administrativo conocerá de la acción de repetición […]”. 25 CPACA. “Artículo 150. El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales administrativos […]”. 26 LEY 678 DE 2001.

“Artículo 7. Jurisdicción y competencia. Cuando la reparación patrimonial a cargo del Estado se haya originado en una conciliación o cualquier otra forma permitida por la ley para solucionar un conflicto con el Estado, será competente el juez o tribunal que haya aprobado el acuerdo o que ejerza jurisdicción territorial en el lugar en que se haya resuelto el conflicto”.

En el presente asunto, se observa que la primera instancia del presente asunto fue resuelta por el mismo Tribunal que emitió la sentencia condenatoria de la cual surgió la obligación de pago del ente estatal y que ahora pretende le sea reembolsada. 27 Según el artículo 31 de la Ley 678 de 2001, "La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las normas que le sean contrarias", y ésta fue publicada en el Diario Oficial No. 44.509 de 4 de agosto de 2001. 28 Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, que declaró exequible la expresión “contados a partir del día siguiente de la fecha del pago total efectuado por la entidad", contenida en el numeral 9º del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, “bajo el entendido que el término de caducidad de la acción empieza a correr, a partir de la fecha en que efectivamente se realice el pago, o, a más tardar, desde el vencimiento del plazo de 18 meses previsto en el artículo 177 inciso 4 del Código Contencioso Administrativo.”. 29 CCA, art. 177.

Efectividad de condenas contra entidades públicas. (…) Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para el cumplimiento de condenas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su ejecutoria. 30 Folios 262 a 265 y 330 del c. 1. 31 Folio 9 vto. del c. 1. 8 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos 4.3.

En cuanto a la legitimación en la causa, está acreditado que la acción de repetición fue ejercida por el apoderado judicial designado por la subdirectora de asuntos legales, encargada de la representación judicial de la UAESP 32. Entonces, al ser la UAESP el órgano que pagó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, le asiste legitimación por activa33.

Con respecto a la demandada, se encuentra demostrado que suscribió el memorando de comunicación de supresión de cargo No. 4044 de 4 de junio de 2008, en condición de directora encargada de la UAESP, acto declarado nulo a través de la sentencia condenatoria que sustenta la pretensión de reembolso, motivo por el que se se encuentra legitimada en la causa por pasiva34.

Régimen jurídico aplicable al asunto 4.4. Esta Corporación ha precisado que, en virtud del principio de irretroactividad, la Ley 678 de 2001 se aplica a los hechos ocurridos a partir de su vigencia y hasta el momento de su derogación sin desconocer que, excepcionalmente, puede tener efectos retroactivos35. En ese orden, si los hechos o actuaciones que dieron lugar a la imposición de la condena ocurrieron con anterioridad a la vigencia de la Ley 678 de 2001, continuarán rigiéndose por la normativa anterior36, pero si ocurrieron con posterioridad, será la ley citada la que rija el análisis del dolo o la culpa grave del demandado y no las nociones generales aplicables en el régimen anterior, “sin perjuicio de que, dada la estrecha afinidad y el carácter civil que se le imprime a la acción en el artículo 2° de la misma ley, excepcionalmente se acuda al apoyo del Código Civil y a los elementos que la doctrina y la jurisprudencia han edificado en punto de la responsabilidad patrimonial, siempre y cuando no resulte irreconciliable con aquélla y los fundamentos constitucionales que estructuran el régimen de responsabilidad de los servidores públicos (artículos 6, 121, 122, 124 y 90 de la Constitución Política)”.

Como en este caso el acto administrativo declarado nulo a través de la sentencia condenatoria fue expedido el cuatro (4) de junio de dos mil ocho (2008), la normativa aplicable a los aspectos sustanciales también lo es la Ley 678 de 2001. Consideraciones relativas al primer problema jurídico 4.5. En relación con el presupuesto subjetivo de procedibilidad de la acción, la demandada expuso como primer argumento de inconformidad con la sentencia 32 Folios 1 y 10-13 del c. 1. 33 Ley 678 de 2001, artículo 8.

"Legitimación. En un plazo no superior a los seis (6) meses siguientes al pago total o al pago de la última cuota efectuado por la entidad pública, deberá ejercitar la acción de repetición la persona jurídica de derecho público directamente perjudicada con el pago de una suma de dinero como consecuencia de una condena, conciliación o cualquier otra forma de solución de un conflicto permitida por la Ley.

Si no se iniciare la acción de repetición en el término y por la entidad facultada que se menciona anteriormente, podrá ejercitar la acción de repetición: 1. El Ministerio Público. 2. El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o quien haga sus veces”. 34 Folios 13, 14 y 152. 35 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Sentencia del 8 de mano de 2007, exp. 30330. 36 "Las normas sustanciales aplicables para dilucidar si se actuó con culpa grave o dolo serán las vigentes al tiempo de la comisión de la conducta del agente público, que es la que constituye la fuente de su responsabilidad patrimonial frente al Estado, en cuyos eventos es necesario remitirse directamente al criterio de culpa grave y dolo que plantea el Código Civil //Frente a estos conceptos, el Consejo de Estado ha dicho que para determinar la existencia de la culpa grave o del dolo, el juez no se debe limitar a las definiciones contenidas en el Código Civil, sino que debe tener en cuenta las características particulares del caso que deben armonizarse con lo previsto en los artículos 6° y 91 de la Constitución Política acerca de la responsabilidad de los servidores públicos, como también la asignación de funciones contempladas en los reglamentos o manuales respectivos. //Es igualmente necesario tener en cuenta otros conceptos como los de buena fe, contenidos en la Constitución Política y en la ley, a propósito de algunas instituciones, como por ejemplo contratos, bienes y familia".

CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, Sentencia de 18 de junio de 2018. Expediente No. 54692 9 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos apelada, la aplicación automática de la presunción de dolo prevista en la Ley 678 de 2001 sin el análisis previo del material probatorio que, a su juicio, demuestra que el acto de comunicación declarado nulo por falsa motivación, suscrito por la entonces directora encargada de la UAESP, se cimentó en el acuerdo de restructuración expedido por el Consejo Directivo que dispuso la supresión del cargo cuestionado en el proceso judicial que dio lugar a la condena, y en el acto administrativo proyectado y revisado por el jefe de recursos humanos y la subdirectora de gestión. En punto a la calificación de la conducta, es pertinente recordar que la declaración de responsabilidad patrimonial del Estado no demuestra, automáticamente, el dolo o la culpa grave del funcionario, pues el criterio del juez contencioso administrativo en el fallo condenatorio no ata al juez de la repetición37 al tratarse este último de un verdadero juicio de responsabilidad subjetiva y personal del servidor, que imposibilita extrapolar las conclusiones en torno a la circunstancia que motivaron la condena del organismo, en tanto se centra en la valoración del comportamiento del agente, conforme a las pruebas legalmente acopiadas, cuyo mérito y resultados pueden diferir del que tuvieron los medios probatorios allegados al proceso judicial que sustentó la pretensión de reembolso38.

En este sentido se pronunció la Corte Constitucional en reciente sentencia de unificación39, en la que, además de reiterar que en el juicio de responsabilidad patrimonial del funcionario se excluye la extrapolación del juicio de responsabilidad del Estado, puso de presente la existencia de unos presupuestos constitucionales de procedencia de la pretensión de reembolso, que, en lo atinente al elemento subjetivo, implica que la actuación del agente, en el marco de la normatividad vigente para la época en que se presentó el daño antijurídico, pretende o “quiere la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado” (dolo), o es calificable como “una infracción directa a la Constitución o a la ley” o como “una inexcusable omisión o extralimitación en el ejercicio de las funciones” (culpa grave).

En lo concerniente a las presunciones de dolo y culpa grave previstas en la Ley 678 de 2001, la Corte precisó que la acreditación del supuesto de hecho que las sustenta, exime al organismo estatal de probar la inferencia de culpabilidad por estar descrita directamente en la ley, pero no lo relevan de acreditar que la actuación del agente, por su arbitrariedad o suma negligencia, fue determinante en la ocurrencia del supuesto de la presunción, tarea en la que resulta determinante: (i) el análisis de las funciones contempladas en la ley y, (ii) el grado de diligencia atribuible al servidor público en razón de los requisitos para acceder al cargo, y (iii) la jerarquía o la retribución económica recibida.

Así, la acreditación del supuesto de hecho que describen las presunciones legales de que trata la ley no genera, per se, una consecuencia jurídica inmediata y directa frente a la calificación de la conducta del agente porque, en todo caso, el juez contencioso debe analizar y calificar, en forma independiente, el comportamiento del servidor o exservidor para establecer: (i) si la actuación está directamente relacionada con el daño antijurídico que motivó la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso, (ii) si fue determinante en la ocurrencia de esa afectación y, de acuerdo con ello, (iii) cuál fue el grado de participación del agente. 37 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, sentencia de 3 de diciembre de 2007, exp. 29.222. 38 CONSEJO DE ESTADO, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 29 de noviembre de 2019, exp.43056. 39 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 26 de agosto de 2020. 10 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos 4.6.

En línea con el breve derrotero normativo y jurisprudencial expuesto, la Sala observa que la atribución de responsabilidad patrimonial a la ex servidora demandada se cimentó en la configuración de la presunción de dolo prevista en la Ley 678 de 2001, en el entendido de que la condena judicial objeto de la pretensión de reembolso devino por la declaración de nulidad de la comunicación 4044 de 4 de junio de 2008 por falsa motivación, bajo la consideración de que, si bien la supresión del cargo fue dispuesta por el Consejo Directivo a través del acuerdo 003 de 2018, se debió entender que el empleo no “desapareció”, sólo cambió de “denominación”.

“Por ello el oficio cuestionado se convierte en el acto que lesionó el derecho de la demandante al expresar falsamente que el cargo de la demandante fue suprimido, cuando este no lo fue”40. En ese escenario, la sentencia declaró la nulidad del acto particular que comunicó la decisión de supresión al afectado, al considerar que la supresión dispuesta por el consejo directivo debió entenderse como un cambio de denominación pues, a su juicio, el cargo se mantuvo con las mismas funciones, perfil y competencias individuales del empleo suprimido, circunstancia que imponía el nombramiento del servidor que lo ejercía, aun cuando se trataba de un empleo catalogado como de libre nombramiento y remoción, sin derecho preferencial de incorporación o reincorporación en cargo igual o equivalente de la nueva planta, previsto únicamente a favor de los servidores inscritos en carrera administrativa (Ley 909/ 04).

Las consideraciones expuestas por el tribunal para sustentar la declaración de nulidad del acto de supresión denotan, en principio, que el supuesto de hecho de la presunción de dolo prevista en el artículo 5.1 de la ley 678 de 2001 se encuentra acreditada, pues el vicio de legalidad devino por falsa motivación. 4.7. No obstante, en el caso concreto, el hecho indicador es insuficiente para deducir la conducta dolosa que se presume pues, según la sentencia condenatoria, el acto de comunicación declarado nulo por falsa motivación “constituye un acto integrador del principal”, escenario que denota la configuración de una actuación administrativa compuesta por dos actos, el primero, que define la situación jurídica de manera general y, el segundo, que da “eficacia y validez a los actos definitivos” y manifiesta “expresamente la decisión”, circunstancia que hace imperativo determinar la actuación que la demandada realizó en esas etapas, con el propósito de establecer si su conducta repercutió en la configuración del vicio de nulidad, esto es, su grado de participación en la declaración unilteral de voluntad de la administración que fue anulada en el proceso adelantado en contra del ahora ente demandante. 4.7.1.

Al respecto, el expediente de nulidad y restablecimiento del derecho, allegado a este contencioso en virtud del decreto de pruebas, da cuenta de que el consejo directivo de la UAESP, por medio de los Acuerdos 01 y 03 de 200841 suscritos por Catalina Velasco y Liliana García, en condición de presidenta y secretaria técnica del Consejo Directivo de la UAESP42: (i) “modifica la estructura organizacional y las funciones de la Unidad”;

(ii) “modifica la planta de cargos” en el sentido de suprimir, entre otros, el empleo denominado “jefe de oficina código 006, grado 01” que ejercía la beneficiaria de la condena y, (iii) “crea” el empleo de “asesor, código 105, grado 01”, catalogado en el manual de funciones restructurado como de “libre nombramiento y remoción”, destinado a la asesoría de control interno, dependiente de la dirección general, con “conocimientos básicos de estándares internacionales de control interno (metodologías coco, coso, como mínimo)”, no previstos en el manual precedente43. 40 Folios 582 y 583 del c. anexo. 41 Folios 573 y 574 del c. anexo. 42 Folios 88 y 94 del c. 1. 43 Folios 56, 88, 84 y 96 del c. 1. 11 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Lo anterior denota que la expedición del acto general de supresión dictado por el Consejo Directivo, suscrito exclusivamente por la presidenta y secretaria técnica de ese órgano colegiado, ocurrió sin la intervención de la entonces directora de la UAESP.

La hoy demandada, sólo suscribió el memorando de 4 de junio de 2008, por medio del cual le informó a la beneficiaria de la condena “que mediante Acuerdo del Consejo Directivo de la UAESP No. 03 del 19 de mayo de 2008, se suprimió entre otros, el cargo de jefe de oficina código 006, grado 01 (…) dado lo anterior, y conforme al periodo de transición (…) deberá hacer entrega del inventario a su cargo y presentar el informe de gestión correspondiente” 44.

Al encontrarse acreditado que la actuación de la demandada se circunscribió a dar cumplimiento al acto general dictado por el Consejo Directivo, no es posible encuadrar su conducta en la definición de dolo prevista en la Ley 678 de 2001, porque el acto de ejecución que realizó no involucra la voluntad o querer del agente en la “realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”, sólo ejecutó la decisión de un organismo superior de dirección. Como sustento del anterior aserto, viene oportuno referir la jurisprudencia de esta Corporación conforme a la cual, “el acto general que suprime los cargos de la planta de personal y el oficio que comunica dicha decisión configuran actos integradores, de modo que el segundo acto solo da eficacia al primero y únicamente se tiene en cuenta para el cómputo de la caducidad (…) por ende, la sola impugnación de este acto genera inepta demanda, ya que no pone término a una actuación administrativa, respondiendo a la lógica, que la eventual declaratoria de nulidad del oficio de comunicación dejaría con plenos efectos jurídicos el acto que suprimió el cargo, o el que no lo incorporó a la nueva planta de personal, imposibilitando legalmente el restablecimiento del derecho (…)45”46. 4.7.2.

Aparte, en lo relativo a la distribución de las funciones y actividades en la UAESP, el testimonio rendido por la señora Tanny Liliana García Lizarazo, decretado y practicado en este contencioso a petición de la demandada, da cuenta de que la Dirección Corporativa que ella dirigía fue la encargada de preparar los actos administrativos de ejecución expedidos por el consejo directivo con motivo de la reestructuración organizacional y de funciones, carga funcional en virtud de la cual afirmó que, “muy seguramente”, la comunicación de supresión del cargo de la beneficiaria de la condena debió contar con su “visto bueno”.

Al preguntársele sobre el responsable de la implementación de la reestructuración de la planta de personal, la testigo precisó que le correspondía a la directora encargada de la UAESP, hoy demandada, ejecutar las órdenes del consejo directivo de la entidad con la intervención de las dependencias internas, en específico, la subdirección corporativa47.

En igual sentido, la testigo Gemma Edith Lozano afirmó que tuvo conocimiento de la reestructuración de los organismos vinculados y adscritos a la Secretaría de Hábitat del Distrito, entre los que se encontraba la UAESP, porque para esa época ejercía el cargo de directora de gestión corporativa de esa secretaría, encargada de la unificación de la estructura de los niveles directivo y asesor de estos órganos. En ejercicio de dicho empleo, afirmó que las direcciones corporativas de cada órgano adscrito y vinculado a la Secretaría de Hábitat fueron las encargadas de: realizar los estudios técnicos que sustentaron la modificación de las plantas de personal, conforme a los parámetros dispuestos por la administración distrital —aprobados 44 Folio 152 del c. 1. 45 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de febrero de 2010, Consejero Ponente doctor Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1712-2008, actor Hugo Nelson León Rozo. 46 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 16 de septiembre de 2021, exp. 2002- 00131-01(1136-15). 47 Folio 848 del c. 2. 12 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos posteriormente por los consejos directivos—, así como de ajustar los manuales de funciones y requisitos, de acuerdo con las funciones y perfiles de los nuevos directivos y asesores47. 4.7.3.

El relato de las testigos sobre la distribución de competencias en el proceso de modificación de la estructura organizacional y de funciones de la UAESP ofrece credibilidad, ya que fueron rendidos de manera espontánea y coherente por personas que tuvieron conocimiento directo de los hechos por razón del ejercicio de sus funciones en organismos de dirección —Secretaría de Hábitat— y en la dependencia de la unidad encargada de la reestructuración de la planta de personal —Dirección Corporativa—, en la época en que el consejo directivo del órgano accionante dispuso la supresión del cargo ejercido por la beneficiaria de la condena.

La valoración conjunta de los testimonios también denota coincidencia sobre la distribución de funciones y actividades en el proceso de reestructuración de la UAESP, en específico, las concernientes a la aprobación de la modificación de la planta de personal y supresión de empleos a cargo del Comité Directivo de la Unidad, y a la preparación y ejecución de dichas decisiones atribuidas a la directora del organismo, con la asesoría de la dirección corporativa, competencias funcionales que guardan armonía con los actos administrativos de contenido general y particular analizados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que dio lugar a la condena.

En punto a la distribución de competencias en el marco del juicio de repetición, la Corte Constitucional, en sentencia de unificación reciente, consideró que, “a menos de existir razones claras para considerar que un funcionario de apoyo se ha desviado de sus competencias o ha dejado de sujetarse al ordenamiento jurídico violando el artículo 6 de la Constitución, los directores de las entidades pueden confiar razonablemente en su criterio y seguir las opiniones emitidas en cada caso (…) [E]l principio de confianza --que si bien no es absoluto ni puede convertirse en la mampara para escudar el propio descuido o la propia mala fe—en virtud del cual cuando se trata de actividades complejas (como la administrativa) el reparto de roles y competencias implica que cada uno de los involucrados en la dicha tarea compleja, puede confiar en que los demás copartícipes desarrollan de manera correcta su rol (…).

Un pensamiento en contrario implicaría el fracaso de las tareas administrativas como un todo, pues, si el director de la entidad debe cerciorarse a pie juntillas, que cada uno de sus subalternos ha actuado conforme a su rol, entonces la función administrativa colapsaría porque el superior jerárquico debería verificar –lista de chequeo en mano—que sus subalternos han obedecido su catálogo funcionarial”48. 4.8.

En el contexto descrito en precedencia no se vislumbra un actuar doloso atribuible a Fabiola Ramos Bermúdez, pues se encuentra suficientemente demostrado que el acto de supresión del empleo de libre nombramiento y remoción que dio lugar a la sentencia condenatoria fue expedido por el consejo directivo de la UAESP, y la competencia de la demandada en esa actuación administrativa se circunscribió a ejecutar la decisión a través del acto de comunicación “integrador del acto general”.

Esta circunstancia, por sí misma, desvirtúa la adecuación del verbo rector de la conducta dolosa, porque el agente del estado acusado de actuar con dolo no expresó directamente el “querer” o voluntad con propósitos “ajenos a las finalidades del Estado” (artículo 5, inciso 1°, Ley 678 de 2001). 48 Corte Constitucional, sentencia SU-259 de 6 de agosto de 2021. 13 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos El ente accionante tampoco aportó prueba alguna que revelara circunstancias que llevaran a la entonces directora de la entidad a considerar que la supresión del empleo de jefe de oficina de control interno entrañaba realmente un cambio de denominación, pues el consejo directivo de la UAESP dispuso claramente “suprimir” el cargo de jefe de oficina 006-01, decisión que generó la modificación del manual de funciones y requisitos para ajustarlo al nuevo cargo de asesor, con “contribuciones individuales, conocimientos básicos esenciales y experiencia” distintas a las previstas para el cargo suprimido49.

Bajo esta perspectiva, resulta forzoso concluir que la respuesta al problema jurídico planteado es negativa, porque el organismo accionante no demostró que la actuación administrativa que dio lugar a la condena objeto de la pretensión de reembolso fuera atribuible a la demandada a título de dolo, pues si bien la nulidad del acto devino por falsa motivación, la actuación de Fabiola Ramos Bermúdez, como directora encargada de la UAESP, se circunscribió a la ejecución del acto general de supresión dictado por el Consejo Directivo, conducta que no encuadra en la definición de dolo prevista en la Ley 678 de 2001, por no involucrar el querer o voluntad del agente “para la realización de un hecho ajeno a las finalidades del Estado”. 4.8.

En definitiva, la Subsección revocará la sentencia de primera instancia que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, porque no se encontró acreditado el supuesto de hecho constitutivo de dolo atribuido a Fabiola Ramos Bermúdez, en condición de directora encargada de la UAESP. V. COSTAS 5.1. El artículo 188 del Código Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, dispone: “Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil”.

La Sala precisa que, en esta jurisdicción, el Código Contencioso Administrativo exceptuaba la imposición de costas en las “acciones públicas” (artículo 171), mientras el CPACA exceptúa “los procesos en que se ventile un interés público” (artículo 188). De esta forma, el legislador colombiano cambió la orientación de la exoneración a la imposición de costas en lo contencioso administrativo, debido a que las “acciones públicas”, además de perseguir un interés público —sin que se discutan derechos subjetivos50— tienen otros atributos, como lo son la legitimación universal (o abierta a cualquier “ciudadano”)51, la posibilidad de la intervención de terceros, la coadyuvancia52 y la imprescriptibilidad53.

Lo anterior, sin embargo, no implica que en cualquier asunto, con pretensiones patrimoniales, en el que el demandante sea un ente estatal se ventile un interés público. Así, al no haberse decantado claramente el legislador, en el CPACA, por una exoneración absoluta de costas en contra del Estado, no cabe darle esta interpretación a su artículo 188, que prevé disponer sobre la condena en costas, “salvo en los procesos en que se ventile un interés público”, pues tal entendimiento 49 Folio 98 vto. del c. 1. 50 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 13 de agosto de 2002, rad. núm. 11001-03-15-000-2001-0127-01(REV-0127). 51 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencias del 13 de junio de 2000, rad. núm. AC-10252. del 27 de abril de 2004, rad. núm. 11001-03-15-000-2003-00311-01(S-311). 52 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 7 de diciembre de 1993, radicación AC-1276. 53 CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 11 de noviembre de 1925, C.P. José A. Valverde R. 14 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos supondría un criterio subjetivo en materia de costas, relacionado con el fuero de una de las partes, que el precepto legal no prevé. Ahora, el medio de control de repetición constituye “una acción civil de carácter patrimonial”, por medio del cual el organismo estatal pretende el reembolso de la condena causada por el actuar doloso o gravemente culposo de sus agentes54, para así garantizar, de forma mediata, “los principios de moralidad y eficiencia de la función pública, sin perjuicio de los fines retributivo y inherentes a ella”55.

Si bien, de esta forma, la acción de repetición persigue indirectamente un interés público, este no es el asunto que se ventila de forma directa en el proceso. La repetición, como “acción civil de carácter patrimonial” con “fines retributivo y preventivo”, supone un ejercicio razonable del derecho de acción, circunscribiéndolo a los eventos en que el organismo estatal vislumbre un comportamiento doloso o gravemente culposo del servidor acusado por infringir sus deberes funcionales o por la realización de un hecho ajeno a las finalidades del servicio del Estado, a partir de una comprobación certera de las circunstancias de hecho que sustentan la pretensión de reembolso. 5.2.

La Sala procede, pues, a disponer sobre la condena en costas en segunda instancia conforme a lo previsto en el artículo 188 del CPACA56, que remite a las disposiciones del CGP, entre las que se encuentra la relativa a su composición, esto es, a las expensas, gastos procesales, honorarios de auxiliares de la justicia y agencias en derecho, las cuales deben ser “tasadas y liquidadas con criterios objetivos y verificables en el expediente”57.

En cuanto a las reglas para la imposición de la condena, la norma procesal general establece que procede en contra de la parte vencida o contra quien se resuelva desfavorablemente el recurso de apelación; “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”58-59. 54 Ley 678 de 2001, artículo 3. 55 Ídem. 56 CONDENA EN COSTAS.

Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. 57 CGP, artículos 361 (composición), 362 (expensas, arancel), 363 (honorarios de auxiliares de la justicia) y 366- 4 (agencias en derecho). 58 CGP, artículo 365.

Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: 1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto.

Además, en los casos especiales previstos en este código. 2. La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. CGP, artículo 366. Liquidación. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 4.

Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.”. 59 Acuerdo No.1887 de 2003, “Por el cual se establecen las tarifas de agencias en derecho”.

Artículo 2. Concepto. Se entiende por agencias en derecho la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa, a cargo de quien pierda el proceso, el incidente o trámite especial por él promovido, y de quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, revisión o anulación que haya propuesto, y en los casos especiales previstos en los códigos de procedimiento.”.

(…) Artículo 6. Tarifas. Fijar las siguientes tarifas de agencias en derecho: (…) “CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 3.1. ASUNTOS. (…) 3.1.3. Segunda instancia. (…) Con cuantía: Hasta el cinco por ciento (5%) del valor de las pretensiones reconocidas o negadas en la sentencia. (…)”. 15 Expediente: 25000-23-36-000-2014-01213-01 (60941) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos Conforme a las reglas de procedencia de la condena en costas, la Sala observa que en este caso no procede su imposición por los componentes de expensas, porque no aparece demostrado en el expediente que la parte demandada hubiera incurrido en gastos por esos conceptos durante la segunda instancia. En lo relativo a las agencias en derecho, entendidas como “la porción de las costas imputables a los gastos de defensa judicial de la parte victoriosa”, se encuentra demostrado que el apoderado de la demandada presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. En ese orden, la Sala fijará el monto de las costas por agencias en derecho a favor Fabiola Ramos Bermúdez en cuantía equivalente al 0,25% de la pretensión de reembolso, esto es, la suma de un millón doscientos veintiún mil ochocientos setenta y ocho pesos ($1.221.878).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: REVOCAR la sentencia expedida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 25 de octubre de 2017, que accedió parcialmente a la pretensión de reembolso.

En su lugar, la Sala dispone:

SEGUNDO: NEGAR las pretensiones de la demanda de repetición ejercida por la Unidad Administrativa Especial de Servicios Públicos -UAESP- contra Fabiola Ramos Bermúdez.

TERCERO: CONDENAR a la UAESP al pago de costas en segunda instancia por agencias en derecho a favor de la demandada, en cuantía equivalente al 0,25% de la pretensión de reembolso, esto es, la suma de un millón doscientos veintiún mil ochocientos setenta y ocho pesos ($1.221.878). CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Magistrado (E) Salvamento de voto parcial Firmado electrónicamente JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado Firmado electrónicamente VF