CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: Elizabeth Becerra Cornejo Bogotá D.C., trece (13) de junio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4 de 1992.
Fiscal delegado ante los jueces penales. Reiteración jurisprudencial. Subtema 1: la prima especial no constituye factor salarial. Subtema 2: prescripción trienal. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, el 29 de octubre de 2021, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I. SÍNTESIS DEL CASO Dibia Olaya Zambrano, en condición de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos, solicita el reconocimiento y pago de la prima especial prevista en el artículo 4 de la Ley 4 de 1992, como un factor mensual adicional al salario básico. La entidad demandada se opone al reconocimiento de la prima especial con el argumento de que no fue reconocida para los fiscales.
La actora consideró que los actos demandados desconocen la existencia de derechos ciertos e indiscutibles a su favor y su expedición vulneró las normas de rango constitucional y legal. El tribunal reconoce la prima y ordena su pago a partir del 16 de noviembre de 2014, por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. La entidad demandada apela la sentencia para que se revoque la orden de reliquidación de las prestaciones sociales con la inclusión de la prima especial, con el argumento de que a partir del año 2003 estas se liquidaron con el 100 % del salario base.
II.
ANTECEDENTES 2.1. La demanda 1. Dibia Olaya Zambrano, mediante apoderada judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación, Fiscalía General de la Nación, el 15 de mayo de 2019, con las siguientes: Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 2.1.1.
Pretensiones: (i) PRIMERA: INAPLICAR, por ser inconstitucionales e ilegales, o porque ya fue anulado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el artículo 6 del Decreto 53 de 1993 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1994 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.
Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 49 de 1995 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 108 de 1996 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 52 de 1997 mediante sentencia del 3 de marzo de 2005, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 50 de 1998 mediante sentencia del 27 de octubre de 2007, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 17021, el artículo 7 del Decreto 38 de 1999 mediante sentencia del 14 de febrero de 2003, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, el artículo 8 del Decreto 2743 del 27 de diciembre de 2000 mediante sentencia del 15 de abril de 2004, emitida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Expediente No. 712-01, las cuales se encuentran en firme.
(ii) SEGUNDA: INAPLICAR, por ser inconstitucionales e ilegales, o por haber sido anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el Decreto Salarial 109 de 1993, el Decreto Salarial 3549 de 2003, Decreto Salarial 4180 de 2004, Decreto Salarial 943 de 2005, Decreto Salarial 396 de 2006, Decreto Salarial 625 de 2007, Decreto Salarial 665 de 2008, Decreto Salarial 1897 de 2009, Decreto Salarial 730 de 2009, Decreto Salarial 1395 de 2010, Decreto Salarial 1047 de 2011, Decreto Salarial 875 de 2012, Decreto Salarial 1035 de 2013, Decreto Salarial 019 de 2014, Decreto Salarial 205 de 2014, Decreto Salarial 1087 de 2015, Decreto Salarial 219 de 2016, Decreto 989 de 2017, 343 de 2018 expedidos por el Gobierno Nacional, a la fecha de presentación de la demanda no se ha expedido el Decreto del año 2019.
(iii) TERCERA: Que se declare la nulidad de los Actos Administrativos: 1. Radicado No. 20175920012701, Oficio No. del 7 de diciembre de 2017, notificada el 15 de diciembre del 2017, por medio de la cual se resolvió el derecho de petición, expedido por la Subdirectora Regional Central, la doctora Isadora Fernández Posada, y del acto ficto o presunto producto del silencio administrativo negativo configurado por la no resolución expresa del recurso de apelación radicado bajo el número SRACE-SAJGA No. 20171190176202 radicado el 19 de diciembre del 2017, mediante las cuales se desconoce a mi poderdante, el doctor(a) DIBIA OLAYA ZAMBRANO, el derecho que tiene de percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992 (en caso de que se apliquen topes), desde el 27 de mayo al 17 de julio de 1997 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 24 de junio al 16 de julio de 1998 como Fiscal delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 4 de febrero al 9 de julio de 1999 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, del 2 de febrero al 25 de febrero del 2000 como Fiscal Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 13 de abril del 2000 hasta el 27 de julio del 2001 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, del 1 al 11 de agosto del 2001 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos desde el 8 de enero hasta el 1 de febrero del 2002 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 25 de junio hasta el 18 de julio del 2002 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 2 al 23 de enero de 2003 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 24 de abril al 13 de agosto del 2003 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 22 de septiembre hasta el 9 de octubre del 2003 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 22 de julio hasta el 31 de julio del 2004 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 4 de agosto hasta el 8 de noviembre de 2004 como Fiscal Delegado ante los Jueces ales y Promiscuos, desde el 05 de mayo al 19 de mayo del 2005 como Municipales y Fiscal ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 24 de mayo al Delegado ante el 15 de junio del 2005 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 17 de octubre al 10 de noviembre del 2006 del 2006 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 05 de julio al 27 de julio del 2007 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 07 de abril al 9 de mayo de 2008 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 01 al 25 de julio del 2008 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 19 de marzo al 16 de abril del 2009 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 8 de junio al 11 de noviembre de 2009 como Fiscal delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 12 de abril al 18 de mayo del 2010 como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos, desde el 19 de julio del 2010 hasta la fecha como Fiscal Delegado ante los Jueces Municipales y Promiscuos.
(iv) CUARTA: Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN – LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN O LA ENTIDAD QUE LA REEMPLACE EN SUS FUNCIONES, a reconocer y pagar al demandante el total del 100% del salario con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios señalada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 más las consecuencias prestacionales que generen dicha prima especial de servicio incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, ya que como se acepta en el citado acto ya le pagaron el 100% del salario con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, quedando pendiente el pago de la prima especial de servicios señalada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 más las consecuencias prestacionales que generen dicha prima especial de servicio incluidas las cesantías, intereses a las cesantías, más la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992, desde la posesión de mi mandante como FISCALES hasta la fecha que ocupe el cargo, y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
(v) QUINTA: Que se ordene a la demandada que siga pagando el 100% de los ingresos mensuales al demandante con sus respectivas consecuencias prestaciones más la prima especial de servicios que se señala en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales y la prima especial de servicios contemplada en el artículo 15 de la Ley 4 de 1992.
(vi) SEXTA: Igualmente y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la NACIÓN – LA FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN O LA ENTIDAD QUE LA REEMPLACE EN SUS FUNCIONES, a pagar en forma actualizada (indexada) las sumas adeudadas por concepto del porcentaje del ingreso laboral reclamado y las prestaciones Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 laborales que de él se deriven, de acuerdo con los índices de precios al consumidor certificados por el DANE, con fundamento en el artículo 187 último inciso del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (o la norma que lo sustituya o modifique) y de conformidad con la liquidación que se hace en capítulo aparte de esta demanda.
(vii) SÉPTIMA: Que sobre las sumas adeudadas, debidamente indexadas, a título de restablecimiento se reconozcan los intereses (corrientes, moratorios y/o bancarios) mes a mes, desde la fecha en que debieron cancelarse dichas sumas, hasta cuando efectivamente se paguen. (viii) OCTAVA: Que se de aplicación a los artículos 187, 188, 189, 192 incisos 2° y 3° y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
(ix) NOVENA: Que se condene en costas a la parte demandada. 2.1.2. Hechos 2. Como fundamento fáctico de las pretensiones, la demandante expuso, en síntesis, lo siguiente1: (i) Prestó servicios en la Fiscalía General de la Nación en el cargo de fiscal delegado, el cual continuaba ejerciendo hasta el momento de presentación de la demanda.
(ii) La Fiscalía General de la Nación a pesar de tener la obligación de reconocer el 30 % del salario por concepto de prima especial con las correspondientes consecuencias en sus prestaciones, «en lugar de ello, con los decretos salariales hasta el año 2002, año tras año lo que ha hecho es disminuirle ese 30 % y convertírselo en prima sin carácter salarial y posteriormente ni siquiera hace mención a la prima especial de servicio consagrada en la Ley 4 de 1992».
(iii) El 16 de noviembre de 2017 le solicitó a la Fiscalía General de la Nación, Dirección Seccional de Fiscalía y Seguridad Ciudadana Bogotá que se reconociera y pagara a la demandante «en relación al 30 % como remuneración mensual para un total del 100 % del salario incluidas las cesantías, intereses a las cesantías y la prima especial contemplada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 con las consecuencias prestacionales incluidas las cesantías, intereses a las cesantías».
(iv) Mediante Oficio 20175920012701 del 7 de diciembre de 2017, la subdirectora Regional Central de Bogotá negó la solicitud de reconocimiento y pago de la prima especial y la reliquidación de las prestaciones. La actora interpuso recurso de apelación contra esta decisión el 19 de diciembre siguiente, respecto del cual operó el silencio administrativo negativo por la omisión de la Fiscalía General de la Nación de resolverlo configurándose así el acto presunto demandado. 1 Folios 136 a 150 del cuaderno ppal.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 (v)El 19 de diciembre de 2018 solicitó audiencia de conciliación para agotar el requisito de procedibilidad dispuesto en la Ley 640 de 2001.
La Procuraduría 131 Judicial II para Asuntos Administrativos declaró fallida la conciliación en la diligencia realizada el 4 de marzo de 2019, por falta de ánimo conciliatorio de las partes. 2.1.1. Normas violadas y concepto de violación 3. La demandante citó como normas violadas las siguientes: Constitución Política, preámbulo, artículos 1, 13, 25, 53 y 121;
Ley 4 de 1992, artículos 2-a, 10, 14 y 15; Decreto 10 de 1993, artículos 1, 2, 4; Código Sustantivo del Trabajo, Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo; Ley 270 de 1996, artículo 152-7; Decreto 717 de 1978, artículo 12. 4. En el concepto de violación, la demandante manifestó que los vicios de los actos acusados saltan a la vista, pues acusan una falsa motivación porque desconocen las normas que reconocen y regulan el derecho laboral pretendido en este proceso.
Afirmó que en adición los actos incurren en desviación de poder porque con el pretexto de aplicar la prima especial no hizo el incremento, sino que se sustrajo del salario el 30 % como factor salarial, con las consecuencias prestacionales, aprovechándose así de la prima prevista en la Ley 4 para desmejorar las condiciones salariales. 5.
Concluyó que ante la incompatibilidad debieron aplicarse las normas más favorables al trabajador y no las que le cercenan el derecho adquirido. 2.2. Contestación de la demanda 6. La apoderada de la entidad demandada se opuso a las pretensiones y propuso las excepciones de prescripción, carencia de objeto e inoponibilidad de la sentencia del 29 de abril de 2014 y del 2 de septiembre de 2019.
Advirtió que operó el fenómeno de la prescripción teniendo en cuenta los años pretendidos y conforme a la ejecutoria de la sentencia que declaró nulo cada decreto. 7. Manifestó que en el presente asunto hay una carencia de respaldo normativo para elevar las pretensiones, porque a partir de los decretos salariales números 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 19 de 2014 derogado por el Decreto 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 de 2017, 343 de 2018 y 996 de 2019 no constituyeron disposición alguna que incluyera la prima especial del 30 %. 8.
Afirmó que la sentencia de nulidad simple del 29 de abril de 2014 y del 2 de septiembre de 2019 no son oponibles a la Fiscalía General de la Nación, en tanto no analizaron la legalidad de decretos salariales frente a la Fiscalía2. 2 Folios 254 a 258 del cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2.3.
Sentencia de primera instancia 9. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, mediante sentencia dictada el 29 de octubre de 2021, resolvió3:
PRIMERO: Estarse a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en las sentencias de Unificación Jurisprudencial del 2 de septiembre de 2019 y del 15 de diciembre de 2020, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.
SEGUNDO: DECLARAR de oficio parcialmente probada la excepción de prescripción trienal de las sumas reclamadas por la señora DIBIA OLAYA ZAMBRANO de las sumas reclamadas anteriores al 16 de noviembre de 2014, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD PARCIAL de los actos administrativos contenidos en el Oficio No. 20175920012701 del 12 de julio de 2017 y el acto ficto negativo generado al no resolver el recurso de apelación contra el mismo, en cuanto negaron a la señora DIBIA OLAYA ZAMBRANO el reconocimiento, liquidación y pago de las diferencias salariales derivadas de su calidad de beneficiario de la prima especial de servicios, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
CUARTO: CONDENAR a la Nación-Fiscalía General de la Nación a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora DIBIA OLAYA ZAMBRANO por concepto de: 4.1. La diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales desde el 16 de noviembre de 2014 y hasta tanto se pague efectivamente esta providencia. Sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional para cada anualidad. 4.2. las prestaciones sociales liquidadas sobre el 100% del salario y la prima especial de servicios que corresponde a un 30% adicional desde el pago de esta sentencia y hasta tanto funja o haya fungido en alguno de los cargos enlistados en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 frente a la Fiscalía General de la Nación. Debiéndose descontar lo pagado efectivamente por estos mismos conceptos, conforme con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO: NO RECONOCER la reliquidación y el pago de las prestaciones sociales a la parte actora por concepto de factor salarial de la prima especial de servicios, en concordancia con los considerandos de esta providencia.
SEXTO: La Nación- Fiscalía General de la Nación dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
SÉPTIMO: Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo. 3 Folios 296 a 306 del cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 OCTAVO: En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente. 10.
Al realizar el análisis de legalidad de los actos demandados, el tribunal citó apartes de la sentencia del 15 de diciembre de 2020, en la que esta Sección estableció que la prima especial es un incremento del salario básico de los servidores beneficiarios, por lo que resulta procedente el pago de las diferencias de lo dejado de pagar por ese concepto. 11.
En atención a dicho antecedente, consideró que la demandante tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima especial por ostentar el cargo de fiscal y encontrar acreditado que se vinculó a la Fiscalía General de la Nación desde el 27 de mayo de 1997, por lo que se encuentra en el supuesto previsto en la sentencia citada, según la cual «los servidores de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se vincularon a la entidad con posterioridad, tienen el derecho a percibir la señalada prima especial como un incremento en su salario básico». 12.
Concluyó que operó la prescripción trienal de los derechos laborales causados antes del 16 de noviembre de 2014, porque la petición de reconocimiento y pago de la prima especial fue presentada el 16 de noviembre de 2017. En punto a la liquidación de las prestaciones con la inclusión de la prima especial, indicó que «serán liquidadas sobre la base de todo el salario básico, sin sumar o restar el 30% equivalente a la prima especial, toda vez que, de conformidad con lo precisado en el acápite de marco normativo, dicha prestación social no tiene carácter salarial.
En consecuencia, se reconocerán, reliquidarán y pagarán a la demandante las diferencias entre lo recibido y lo dejado de percibir desde el 16 de noviembre de 2014 hasta la fecha de pago de esta sentencia». 2.4. Recursos de apelación 2.4.1. De la demandante 13. El 30 de noviembre de 2021 la demandante presentó reparos en contra de la sentencia apelada, en lo que le fue desfavorable respecto de la prescripción. Lo anterior tras considerar que no existe ninguna sentencia del Consejo de Estado que se encuentre en firme, en las que se haga relación a los decretos salariales que hacen referencia al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, motivo por el que no aplica la prescripción. 14.
Advirtió que a la fecha existe «sentencia de unificación» y no de nulidad, por lo tanto, tiene efectos retroactivos, esto es que las cosas deben volver al estado en el que se encontraban al momento de la expedición del acto, como si no hubiera existido, es decir que produce efectos ex tunc, que permite sostener que el acto no tuvo existencia legal y las cosas deben restaurarse al estado en que se hallasen si el acto no hubiera existido.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 15. Concluyó que, con la sentencia constitutiva del 15 de diciembre de 2000, la prescripción solo debe aplicar a los procesos adelantados en virtud de pretensiones radicadas con posterioridad a la ejecutoria del citado fallo4. 2.4.2.
De la entidad demandada 16. La apoderada de la parte demandada solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia, en primer lugar, porque la Fiscalía General de la Nación ha liquidado y pagado las prestaciones sociales sobre el 100% del salario básico comoquiera que desde el año 2003 ese factor prestacional no se pagaba y en consecuencia tampoco se descontó del salario básico, motivo por el que no debía condenarse a pagar lo que ya se había reconocido a la demandante. 17.
Advirtió que, si el tribunal accedió a las pretensiones de la demanda con base en la sentencia del 15 de diciembre de 2020, la parte resolutiva debía indicar con precisión que la prima especial constituye factor salarial solo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación y ordenar el descuento de las sumas efectivamente pagadas por concepto de prestaciones sociales, para no generar confusión a la hora de realizar el pago sobre algo que no se debe5. 2.5.
Trámite procesal en segunda instancia 18. Mediante auto del 16 de marzo de 2023, la Subsección A declaró fundado el impedimento manifestado por los magistrados integrantes de esta Subsección en esa época, al considerar que se configuraba el supuesto de hecho establecido en la causal primera del artículo 141 del CGP, por haber sido beneficiarios de la prima especial en calidad de funcionaros de la Rama Judicial, circunstancia que generaba interés directo en el proceso6. 19.
Los magistrados integrantes de la Subsección A presentaron manifestación de impedimento con sustento en el artículo 141-1 del CGP, esto es, tener interés directo en el proceso, porque fueron beneficiarios de la prima especial en condición de procuradores judiciales y magistrados auxiliares del Consejo de Estado. La Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento mediante auto del 5 de septiembre de 20237. 20.
El conjuez designado por sorteo en los términos el artículo 115 del CPACA8, admitió el recurso de apelación mediante auto del 9 de abril de 2024 y dispuso pasar el expediente al despacho dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria de dicho auto para dictar sentencia, siempre que no hubiera pruebas para decretar y practicar (art. 247-5 del CPACA)9. 4 Folios 311 a 314 cuaderno ppal. 5 Folios 315 al 317 cuaderno ppal. 6 Folios 338 a 339 cuaderno ppal. 7 Folios 339 y 341 del cuaderno ppal. 8 CPACA, artículo 115.
Conjueces. (…) La elección y sorteo de los conjueces se harán por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, por la Sala de lo Contencioso Administrativo en sus diferentes secciones y por la Sala de Consulta y Servicio Civil, según el caso. 9 Folio 343 del cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 21.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Sección Segunda, en ejercicio de la facultad prevista en el artículo 53 del Acuerdo 080 de 2019 —Reglamento Interno del Consejo de Estado—, realizó la designación de conjueces e integró la lista correspondiente en sesión del 23 de enero de 202510. 22. La integración de la lista de conjueces motivó la realización del sorteo para el reparto de los expedientes, el cual se llevó a cabo el 11 de febrero de 2025, tal y como consta en el índice 34 del sistema de gestión judicial SAMAI. 23.
Mediante auto del 7 de marzo de 202511, la conjuez designada por sorteo para tramitar el presente asunto resolvió devolver el expediente al despacho de origen en los términos del artículo 116 del CPACA12, en el entendido de que «los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento que dé lugar al nombramiento de estos». 24.
Frente a la configuración del supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA sobre la «posesión y duración del cargo de Conjuez», es del caso precisar que las Subsecciones A y B de la Sección Segunda han declarado infundado el impedimento manifestado por magistrados de distintos tribunales del país en asuntos relacionados con el reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. 25.
Asimismo, la mayoría de los integrantes de la Sala, en sesión celebrada el 29 de agosto de 2024, decidieron declarar infundado el impedimento manifestado por los integrantes de esta, en procesos con supuestos similares a los que se analizan en el presente asunto, por tres razones, a saber13: (i) Las manifestaciones de impedimento se sustentan en consideraciones generales que resultan insuficientes para encuadrar el caso particular en el supuesto descrito en la causal;
(ii) no exponen situaciones actuales y concretas que acrediten la configuración de la causal; (iii) no mencionan el beneficio que sustenta «el interés directo o indirecto en el 10 DECISIÓN POR CONJUECES. Cuando por discrepancias con el proyecto original hubiere más de dos tesis en discusión y ninguna alcanzare el mínimo de votos requerido, se sortearán conjueces hasta obtener la mayoría necesaria.
PARÁGRAFO. (Adicionado Acuerdo No. 088 de 2019) INTEGRACIÓN DE LAS LISTAS DE CONJUECES. En enero de cada año, las salas y secciones del Consejo de Estado formarán listas de conjueces, que corresponderán al doble del número de magistrados que las integren. Cuando las listas de conjueces resulten insuficientes, las salas y secciones podrán aumentarlas.
En el acta respectiva se dejará constancia sobre los motivos que justifican la designación de conjueces adicionales, situación que será comunicada al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su competencia. El sorteo de conjueces se realizará por cada sección o sala, y su remuneración estará sometida a la reglamentación que sobre el particular expida el Gobierno Nacional. 11 Índice 36 del sistema de gestión judicial SAMAI. 12 Posesión y duración del cargo de Conjuez.
Designado el conjuez, deberá tomar posesión del cargo ante el Presidente de la sala o sección respectiva, por una sola vez, y cuando fuere sorteado bastará la simple comunicación para que asuma sus funciones. // Cuando los Magistrados sean designados conjueces sólo se requerirá la comunicación para que asuman su función de integrar la respectiva sala. // Los conjueces que entren a conocer de un asunto deberán actuar hasta que termine completamente la instancia o recurso, aunque concluya el período para el cual fueron elegidos, pero si se modifica la integración de la sala, los nuevos Magistrados desplazarán a los conjueces, siempre que respecto de aquellos no se les predique causal de impedimento o recusación que dé lugar al nombramiento de estos. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, expedientes 1774-2024, 5436-2023 y 1286-2024.
En igual sentido, ver autos dictados por la Subsección B, expedientes 4042-2023 y 4079- 2023 del 30 de enero de 2025, y 3819-2024 y 5624-2024 del 6 de febrero del mismo año. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 proceso» ni precisan cómo la decisión del caso puede resultar útil para los intereses de quien manifiesta el impedimento. 26.
En este orden, la Sala procede a dictar sentencia por encontrarse acreditado el supuesto previsto en el artículo 116 del CPACA, derivado de la modificación de la integración de la Sala, en la que los nuevos magistrados desplazan a los conjueces cuando «no se les predique causal de impedimento o impedimento que de lugar al nombramiento de estos».
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 27. Al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, le corresponde el conocimiento del presente asunto en atención a la competencia que le confiere el inciso primero del artículo 150 del CPACA, para conocer de los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias proferidas en primera instancia por los tribunales administrativos. 3.2.
Problemas jurídicos 28. De acuerdo con el marco fijado en los recursos de apelación interpuestos por las partes14, la Sala procede a resolver los siguientes problemas jurídicos: 29. ¿La demandante tiene derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales devengadas durante el ejercicio del cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito, con la inclusión del 30 % que presuntamente se descontó del salario mensual por concepto de prima especial de servicio, aun cuando la entidad demandada afirma que la base de liquidación fue el 100 % del salario mensual? 30.
¿Debe reconocerse y ordenarse el pago de todas las mesadas sin declarar el fenómeno de la prescripción? 3.3. Marco normativo –Reiteración jurisprudencial– 31. La Ley 4 de 1992, por medio de la cual se establecieron los objetivos y criterios que debe observar el Gobierno nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, previó en el artículo 14 la creación de una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del sueldo básico, sin carácter salarial, para los magistrados de tribunales superiores y contencioso-administrativos, los agentes del Ministerio Público delegados ante la rama judicial y para los jueces, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de guerra y jueces de instrucción penal militar, «excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación», con efectos a partir del 1 de enero de 1993. 32.
El Decreto 53 de 1993, expedido por el Gobierno nacional en virtud de la competencia atribuida por la Ley 4 de 1992, fijó el régimen salarial y prestacional aplicable a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por medio del cual previó 14 CGP, artículo 320. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que las personas vinculadas antes del 28 de febrero de 1993 tenían la posibilidad de optar por el régimen salarial y prestacional establecido en dicho decreto o mantener el que regía con anterioridad, con la excepción establecida en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, que excluía del beneficio de la prima especial a quienes optaran «por la escala de salarios de la Fiscalía General». 33.
La Ley 332 de 1996 modificó la Ley 4 de 1992, en el sentido de determinar que la prima especial prevista en el artículo 14 de dicha ley para los funcionarios mencionados en la norma y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí establecida, formaría parte del ingreso base, solo para la liquidación de la pensión de jubilación, con cargo a las cotizaciones correspondientes. 34.
La norma citada fue aclarada por la Ley 476 de 1998, para establecer que la excepción prevista en la Ley 4 de 1992 «no se refiere a los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación que se acogieron a la escala salarial establecida en el Decreto 53 de 1993, ni a quienes se vincularen con posterioridad a dicho decreto. En consecuencia, para estos servidores, la prima especial a que se refiere el artículo 6° del Decreto 53 de 1993 y los decretos posteriores que lo subrogan o lo adicionan, tendrá carácter salarial para efectos de la determinación del salario base de liquidación de la pensión de jubilación». 35.
En los decretos anuales dictados para fijar las normas del régimen salarial y prestacional de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, el Gobierno nacional reiteró que la prima especial es un emolumento sin carácter salarial equivalente al «treinta por ciento (30%) del salario básico mensual» de los fiscales delegados de todo orden, de los directores nacionales, regionales y seccionales, y de los jefes de oficina, de división y de Unidad de Policía Judicial. 36.
En el primer análisis de legalidad de los decretos anuales que fijaron las normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores de la Fiscalía General de la Nación, esta Sección, mediante sentencia del 14 de febrero de 2002, declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 38 de 8 de enero de 1999, por «su discordancia con las disposiciones legales que debía acatar el Gobierno nacional al establecer el régimen salarial de los servidores públicos a que se contrae la Ley 4ª de 1992, más exactamente por desconocer lo previsto en el Artículo 14 ibidem», al otorgar al 30% del salario básico el carácter de prima especial.
En ese orden, la Sección precisó lo siguiente15: En virtud de lo previsto en el Artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 el Gobierno nacional está facultado para establecer la prima a que ella se contrae a favor de los servidores que allí se enlistan, mas no respecto de los funcionarios que opten por la escala de salarios establecida para la Fiscalía General de la Nación con efectos a partir del 1º de enero de 1993 (…) 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 14 de febrero de 2002, exp. 11001-03-25-000-1999-0031- 00(197-99).
Mediante sentencia del 15 de abril de 2004, la Sección declaró la nulidad del artículo 8 del Decreto 2743 de 2000, con iguales consideraciones. Sin embargo, estableció lo siguiente: «con el propósito de rectificar parte de la jurisprudencia contenida en el fallo de fecha 14 de febrero de 2002, del expediente 197 de 1.999, que al decretarse la nulidad deprecada por el actor respecto de la referida prima especial sin carácter salarial (…), se reduce el ingreso mensual de los funcionarios a que esta norma se refiere en un 30%, pues este porcentaje en que consiste la prima establecida constituye un sobresueldo que contraviene, como ya quedó explicado, el mandato del artículo 14 de la ley 4 de 1.992 Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 No obstante lo anterior, ha de precisarse que tal decisión no implica que el salario fijado en el Artículo 4° del Decreto 38 de 1999 para los funcionarios sustraídos de la posibilidad de establecer a su favor la prima de servicios, sufra alteración alguna, más exactamente deterioro o disminución, ya que en dicho artículo se estableció el sueldo mensual de los empleos de esa entidad, entre los que ellos se encuentran, sin que se advirtiera que parte alguna de tales salarios tenía una condición jurídica diferente a la de remuneración por los servicios prestados, o más exactamente, la naturaleza de prima de servicios.
Al desaparecer del concierto jurídico el Artículo 7º del Decreto 38 de 1999 que otorgó al 30% del salario básico mensual de esos funcionarios el carácter de prima especial de servicios, sólo subsiste el Artículo 4º del citado decreto mediante el cual, se insiste, se fijó la escala salarial de los citados servidores públicos, sin que se hiciera precisión en él acerca de que determinado porcentaje de dicha remuneración ostentara la connotación de prima especial de servicios. 37.
En una segunda etapa, la Sección, en sentencia del 17 septiembre de 2007, «unificó el criterio» frente al estudio de legalidad de los decretos anuales que fijaban el régimen salarial de los servidores de la Fiscalía General de la Nación, en el sentido de señalar que la declaración de nulidad de los artículos 7 del decreto 50 de 1998 y 8 del decreto 2729 de 2001, implica que los servidores públicos de esa entidad, enlistados en las normas citadas, «que habían optado por el régimen de salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial, y que no se les reducen sus ingresos mensuales, en razón a que tales normas no habían establecido un “sobresueldo”»16. 38.
Mediante sentencia del 2 de abril de 2009, la Sección Segunda de esta corporación rectificó la tesis que sustentaba la declaración de nulidad de los decretos anuales, esto es, que los servidores enlistados en los decretos «no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» prevista en la Ley 4 de 1992. En su lugar, la sentencia señaló que es «un contrasentido lógico, extraño al derecho, aceptar que las primas por más exentas que estén de su carácter salarial representen una merma al valor de la remuneración mensual de los servidores públicos.
Es consecuencia evidente de lo considerado concluir, que el artículo 7° del Decreto No. 618 de 2007, al tomar un 30% de la remuneración del funcionario para restarle su valor a título de prima especial sin carácter salarial, materialmente condensa una situación de violación a los contenidos y valores establecidos en la Ley 4ª de 1992 y por lo tanto habrá necesidad de excluirlo del ordenamiento jurídico»17. 39.
De acuerdo con este marco jurisprudencial, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda, mediante sentencia del 15 de diciembre de 202018, fijó las reglas frente al 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 13 de septiembre de 2007, exp. 11001-03-25-000-2003- 0113-01. En cuanto a las demás normas demandadas, la sentencia dispuso estarse a lo resuelto en las providencias del 15 de julio de 2004 (exp.
No. 11001-03-25-000 2002-0178-01 (3531-02) y 3 de marzo de 2005 (exp. No. 11001-03- 25-000-1997 17021-01 (17021), «advirtiendo que, como consecuencia de tal declaración, los servidores públicos enlistados en tales disposiciones que habían optado por el régimen se salarios de la Fiscalía General de la Nación con efectos fiscales a partir del primero (1º) de enero de 1993, para efectos de liquidación de las prestaciones sociales a que haya lugar, no eran los destinatarios de la referida prima especial sin carácter salarial» (sic). 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 2 de abril de 2009, exp. 11001-03-25-000-2007-00098-01 (1831-01). 18 Expediente SUJ-023-CE-S2.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 reconocimiento de la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y su reconocimiento a aquellos fiscales que se acogieron al régimen salarial del Decreto 53 de 1993 y a quienes se vincularon con posterioridad, en los siguientes términos19: 1.
La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación mensual de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor. 2. La prima especial constituye factor salarial sólo para determinar el ingreso base de liquidación de la pensión de jubilación. 3.
A partir de la entrada en vigor de la Ley 476 de 1998 los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 4.
Los empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 5.
Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 40. La sentencia citada, que le confiere a la prima especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 el carácter de factor adicional, añadido o sumado al salario básico, sustentó las reglas en las siguientes razones: La ley 4ª de 1992, reconoce el derecho a la prima especial, lo que difiere al Gobierno nacional es el establecer el porcentaje que se asignará a la misma, el cual en todo caso no puede ser inferior al 30%;
La prima especial fue reglamentada hasta el año 2002 para los funcionarios de la Fiscalía que se acogieron al régimen establecido en el Decreto 53 de 1993 y allí se estableció que debía pagarse el 30% del salario básico; Ante la existencia de un imperativo legal y el reconocimiento de un derecho por vía reglamentaria que posteriormente es suprimido, el operador debe aplicar el principio de progresividad y no regresividad de los derechos sociales, en este caso concreto, aquellos derivados de una relación de derecho administrativo laboral (…) [N]o sólo las leyes 4ª de 1992 y 476 de 1998 consagran el derecho, sino que el mismo fue previsto por el Gobierno nacional anualmente hasta el año 2002.
Ante esta realidad resulta indiscutible la necesidad de no disminuir el nivel de protección conseguido, aspecto que no sólo es un mandato reconocido en el artículo 53 de la Constitución sino además en instrumentos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, 19 Expediente 73001-23-33-000-2017-00568-01 (5472-2018).
Se transcribe incluso con los errores del texto. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 Sociales y Culturales. 41. En línea con lo expuesto, la Sala de Conjueces, mediante sentencia del 21 de septiembre de 202220, declaró la nulidad de los decretos anuales que establecían el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación, dictados en los años 2003 a 2017, con el argumento de que el 30% del salario básico mensual de los servidores de esa entidad «no puede ser considerado como prima especial de servicios, como lo disponen las normas sub judice (…), no puede ser imputada como parte del salario, sino sumada, agregada, adicionada a éste».
Así se precisó: Ahora bien, la norma superior violada en este caso es el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, que en su inciso primero establece lo siguiente:
ARTÍCULO 14. La prima especial prevista en el primer inciso del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, para los funcionarios allí mencionados y para los fiscales de la Fiscalía General de la Nación, con la excepción allí consagrada, que se jubilen en el futuro, o que teniendo reconocida la pensión de jubilación aún se encuentren vinculados al servicio, harán (sic) parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, para lo cual se harán las cotizaciones de pensiones establecidas por la ley (…).
Como se advierte, la prima especial de servicios hace parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación, o sea que, expresado al revés, dicha prima no hace parte del salario básico mensual de una persona que aún trabaja, sino que lo adiciona. Es un plus a dicho ingreso, que no una parte del mismo, como se anotó. También se desconoce la Ley 1437 de 2011 (Cpaca), en sus artículos 10, 102 y 269, porque no se acoge la jurisprudencia contenciosa, para el caso las sentencias citadas, en especial las de unificación. Desde luego, estas sentencias son posteriores en el tiempo a los decretos sub judice, pero de todos modos su ratio decidendi aplica de manera sobreviniente. 3.4.
Caso concreto 42. De acuerdo con el marco legal y jurisprudencial citado, la Sala verificará la procedencia de la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % del salario básico, orden que la entidad demandada cuestiona porque dichas prestaciones han sido liquidadas con el 100% de la asignación mensual. De la misma manera analizará si en el presente asunto había lugar a declarar la prescripción que ordenó el tribunal. 43.
Está demostrado con la certificación laboral expedida por la jefe del grupo de personal, seccional de Bogotá el 4 de julio de 201321 que la demandante ejerció como secretaria judicial y asistente de fiscal y en desempeñó de los mismos fungió como fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos, de manera temporal e interrumpida, en virtud de nombramientos realizados bajo la modalidad de encargo desde el año 1997.
La demandante ha ejercido el cargo en propiedad desde el año 2010 y fue inscrita en carrera mediante Resolución 2781 del 22 de noviembre de 2010. 20 Exp. 110010325000201801101-00 (3974-2018). Decretos 53 de 1993, 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 685 de 2002, 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016 y 989 de 2017.
Se transcribe incluso con los errores del texto. 21 Folio 61 a 62 cuaderno ppal. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 44. Dicha información es ratificada en la constancia de servicios prestados expedida el 19 de diciembre de 2018 por la jefe del departamento de administración de personal en la que se certifica, además, que la actora desempeñó el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales del circuito en encargo desde el año 1997 y que se encontraba activa para la fecha de emisión de la certificación. En cuanto a la información salarial, relaciona los conceptos y montos de los factores que le son cancelados dentro de los que no se incluye la prima especial22. 45.
El documento de información laboral general expedido el 28 de diciembre de 2020 por el profesional con funciones del departamento de administración de personal evidencia que Dibia Olaya Zambrano desempeña el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos desde el año 2010. En cuanto a la información salarial, relaciona los salarios correspondientes a las vigencias 1992 a 2020 (en relación con los cuales sólo tendrán en cuenta los años 2010 en adelante, dada la fecha de vinculación en propiedad de la actora al cargo de fiscal delegado) discriminando las sumas devengadas por conceptos de sueldo y gastos de representación, sin incluir valor alguno correspondiente a la prima especial.
De acuerdo con esa información, la Sala observa que a la demandante se le pagaron las siguientes sumas de dinero23: Fecha Sueldo Gastos de representación Total pagado 2010-07-19 $ 3.079.170 $ 1.026.390 $ 4.105.560 2010-12-15 $ 3.079.170 $ 1.026.390 $ 4.105.560 2011-01-01 $ 3.176.780 $ 1.058.927 $ 4.235.707 2012-01-01 $ 3.335.619 $ 1.111.873 $ 4.447.492 2013-01-01 $ 3.450.365 $ 1.150.122 $ 4.600.487 2014-07-01 $ 3.551.806 $ 1.183.936 $ 4.735.742 2015-01-01 $ 3.717.321 $ 1.239.107 $ 4.956.428 2016-01-01 $ 4.006.157 $ 1.335.386 $ 5.341.543 2017-01-01 $ 4.276.574 $ 1.425.525 $ 5.702.099 2018-01-01 $ 4.494.251 $ 1.498.084 $ 5.992.335 2019-01-01 $ 4.696.493 $ 1.565.498 $ 6.261.991 2020-01-01 $ 4.936.954 $ 1.645.651 $ 6.582.605 46.
Así mismo, las constancias de servicios prestados expedidas el 26 de abril de 201924 por la subdirectora regional central y el 28 de diciembre de 2020 por el profesional del departamento de administración de personal dan cuenta de que la demandante ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales con último ingreso en julio de 2010, cargo que ha venido desempeñando, por lo menos, hasta la fecha de expedición de los mencionados documentos.
Así mismo de que para el mes de abril de 2019 y diciembre de 2020 la prima especial no se incluía dentro de los ítems de las sumas devengadas por la demandante, sino que sólo se reconocía la remuneración mensual que incluía los valores por concepto de sueldo y gastos de representación, además de la bonificación judicial, a partir de los cuales devengó en la última anualidad certificada la suma de $ 10.361.768,00. 22 Folios 58 a 60 cuaderno ppal. 23 Folios 270 a 272 cuaderno ppal. 24 Folio 63 cuaderno ppal.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 47. El tribunal consideró que había lugar a acceder a la reliquidación de las prestaciones toda vez que la demandante indicó que «tiene derecho a recibir el 30 % de la remuneración mensual faltante y las consecuentes prestaciones sociales que generen dicho porcentaje por los periodos reclamados (…).
En atención a lo expresado por la demandada sobre la prima especial se infiere que no fue correctamente liquidada en sus ingresos mensuales, al desatender la jurisprudencia que para época ya existía y aplicar de manera correcta el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (…)», por lo que a título de restablecimiento del derecho ordenó «la diferencia existente entre lo recibido y lo que debió percibir por concepto de: ingresos mensuales correspondientes al 30% de la base del salario básico que no fue tenido en cuenta al momento de su liquidación, con la correspondiente afectación de las prestaciones sociales (…)» Frente al argumento de la entidad apelante, resulta oportuno señalar que la sentencia de la Sala de Conjueces SUJ-023-CE-S2-2020 precisó que los «empleados públicos de la Fiscalía que se acogieron al régimen salarial consagrado en el Decreto 53 de 1993 o se hayan vinculado a la entidad con posterioridad tienen derecho desde 1998 a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100 % de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial». 48.
En el caso bajo estudio, la confrontación de las cifras devengadas por el actor por concepto de remuneración mensual con el certificado de información general laboral de los años 2010 a 2020 y los decretos anuales que fijan la remuneración mensual de los servidores públicos de la Fiscalía General de la Nación expedidos por el Gobierno nacional en las vigencias 2010 a 202025, evidencia la coincidencia del valor pagado al demandante por concepto de sueldo mensual, así: Año No. Decreto Remuneración mensual Total: pagado 2010 1395 de 2010 $ 4.105.560 $ 4.105.560 2010 1395 de 2010 $ 4.105.560 $ 4.105.560 2011 1047 de 2011 $ 4.235.007 $ 4.235.007 2012 875 de 2012 $ 4.447.493 $ 4.447.492 2013 1035 de 2013 $ 4.600.487 $ 4.600.487 2014 019 de 2014 $ 4.600.487 $ 4.735.742 2015 1087 de 2015 $ 4.956.428 $ 4.956.428 2016 219 de 2016 $ 5.341.543 $ 5.341.543 2017 989 de 2017 $ 5.702.098 $ 5.702.099 2018 343 de 2018 $ 5.992.335 $ 5.992.335 2019 996 de 2019 $ 6.261.991 $ 6.261.991 2020 300 de 2020 $ 6.582.605 $ 6.582.605 49.
Así las cosas, no hay lugar a la reliquidación de las prestaciones sociales solicitadas por la demandante máxime porque no obra prueba en el expediente de que la liquidación de aquellas se hubiera realizado sobre una base salarial inferior al 100% de la remuneración mensual. En consecuencia, la respuesta al primer problema jurídico planteado será negativa y por tal razón se revocará la decisión en este punto específico. 25 Decretos 1395 de 2010, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 019 de 2014, 1087 de 2015, 219 de 2016, 989 de 2017, 343 de 2018, 996 de 2019 y 300 de 2020.
Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 50. Por el contrario, y como ya se dijo, se encuentra acreditado el reconocimiento y pago de la remuneración en los montos definidos en los decretos. 51.
Las conclusiones expuestas permiten a la Sala afirmar que, al no haberse adicionado la remuneración mensual, dado que la misma sólo se integró del salario y los gastos de representación, no se pagó la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, modificado por la Ley 332 de 1996, aclarada por la Ley 476 de 1998, prevista a favor de los fiscales delegados ante el tribunal de distrito. 52.
Por tanto, no son de recibo los argumentos de la entidad demandada quien afirma en su apelación que, a partir del 2003, en adelante, no ha aplicado el 30% de prima especial, porque los decretos que rigen la Fiscalía General de la Nación no establecieron porcentaje por este concepto; y que por esta razón el demandante no es destinatario de esta prima especial de servicios. 53.
De modo que, la actora tiene derecho a este reconocimiento, al encontrarse demostrado que ejerció el cargo de fiscal delegado ante los jueces penales municipales y promiscuos, sin recibir el pago de este emolumento, tal y como consta en los certificados allegados al expediente. 54. Ahora, no puede ignorarse que desde el año 2021 la Fiscalía se encuentra obligada a reconocer la prima especial como un factor adicional a la remuneración mensual conforme con lo establecido en el Decreto 272 de 202126, expedido con fundamento en las sentencias dictadas por el Consejo de Estado, en los siguientes términos: Que ante la declaratoria de nulidad de los decretos que crearon la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, se establecerá la prima especial para los servidores de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, acatando las sentencias de unificación antes citadas.
Que se debe tener en cuenta que la Ley 332 de 1996, establece que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, constituye factor salarial para cotizar al Sistema General de Pensiones y el artículo 204 de la Ley 100 de 1993, consagra que la base de cotización al Sistema General de Salud es la misma que la del Sistema general de Pensiones, razón por la cual la prima especial que se crea en el presente Decreto constituirá factor salarial para cotizar a ambos sistemas.
Que para los fines de este Decreto se cuenta con la viabilidad presupuestal de la Dirección General de Presupuesto Público Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Que el presente Decreto tendrá efectos fiscales a partir del 1° de enero de 2021. 55. Por tanto, es claro que el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en la sentencia de primera instancia resulta procedente por el tiempo en que el demandante permanezca en el cargo, por tratarse de una prestación reconocida por la ley a favor del servidor que mantiene activo el vínculo legal y reglamentario que le concede el derecho.
Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021, por medio del cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 26 Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 56.
Ahora, en punto a la prescripción de las diferencias causadas por motivo de la liquidación referida, se encuentra demostrado que la actora radicó la solicitud el 16 de noviembre de 2017, para obtener el pago de la prima especial como una adición del salario mensual y la reliquidación de las prestaciones calculadas sobre el 70 % de la remuneración mensual. 57.
Sobre el particular, la sentencia del 15 de diciembre de 2020, que se aplicó en el presente asunto para el reconocimiento de la prima especial, explicó de manera amplia la procedencia del fenómeno jurídico de la prescripción, en relación con el cual concluyó que: «En conclusión, los argumentos expuestos dan respuesta clara a la discusión planteada en la sentencia de primera instancia: no puede afirmarse que los derechos laborales sean imprescriptibles toda vez que, aunque se trate de derechos ciertos e irrenunciables, no por ello puede desconocerse la ponderación que el mismo ordenamiento jurídico realiza con el principio de seguridad jurídica, como quiera que la indeterminación temporal en el ejercicio de los derechos generaría la existencia de situaciones indefinidas, otorgándole un carácter absoluto al derecho de acceso a la administración de justicia. (…).
Dado que debe diferenciase entre el reconocimiento del derecho a que la prima especial sea liquidada correctamente y la consecuencia jurídica del mismo, en el segundo evento debió hacerse la reclamación en tiempo para que no operara el fenómeno de la prescripción extintiva (…)». 58. En este orden, la Sala observa que, si bien la demandante tiene derecho al reconocimiento de la prima especial mensual, lo cierto es que operó el fenómeno prescriptivo frente a las diferencias causadas por ese concepto con anterioridad al 16 de noviembre de 2014, pues la interrupción de la prescripción solo cobija las prestaciones causadas tres años antes de la presentación de la reclamación conforme al Decreto 1848 de 196927 59.
Por último, la Sala adicionará la sentencia apelada para ordenar a la entidad demandada realizar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios28, desde la fecha de la vinculación al cargo que le otorga ese beneficio, por ser la seguridad social un derecho irrenunciable29 e imprescriptible30. 27 [1]
ARTÍCULO 102. - Prescripción de acciones. 1. Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, sentencias del 5 de septiembre de 2023, exp. 73001- 23-33-000-2017-00344 -01 (6074-2018) y del 4 de julio del 2024, exp. 05001 23 31 000 2003 01216 01 (0450- 2014). 29 Constitución Política, artículo 48.
En armonía con lo anterior, el artículo 53 constitucional, al señalar los principios mínimos fundamentales del estatuto del trabajo, prevé la «irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales». 30 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, exp. 23001-23-33-000-2013-00260- 01(0088-15) CE-SUJ2-005-16. «[L]a Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 3.5.
Conclusión 60. La Sala en atención a lo expuesto concluye que al no haber demostrado la señora Dibia Olaya Zambrano que la liquidación de sus prestaciones se realizó con una base salarial inferior a la que por ley le corresponde, se revocará la orden de reliquidación de prestaciones contenida en la sentencia recurrida. 61. Asimismo, el demandante tiene derecho el pago de las cotizaciones derivadas del reconocimiento de la prima especial como un valor agregado o adicional al 100 % del salario mensual, que forma parte «del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación»31. 62.
En este orden, la sentencia apelada que accedió al reconocimiento de la prima especial y declaró la prescripción de los derechos causados antes del 16 de noviembre de 2014 será confirmada. Se modificará para negar la reliquidación de las prestaciones solicitadas y se adicionará en el sentido de ordenar el pago de los aportes o cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones, teniendo en cuenta como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios. 4.
Costas 63. En lo atinente a las costas, la presente providencia acoge el criterio de interpretación mayoritario32 de la Subsección sobre el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por razones de seguridad jurídica e igualdad, consistente en que para decretar la condena debe verificarse que la parte vencida actuó de manera temeraria o de mala fe. 64.
Por lo tanto, no hay lugar en esta instancia a imponer dicha condena, en atención a que no se advierte que la entidad demandada haya incurrido en las anteriores conductas. sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 31 Ley 4 de 1992, artículo 14. 32 La magistrada ponente considera que para condenar en costas a la parte vencida debe acudirse a un criterio objetivo valorativo por varias a razones a saber: (i) El artículo 188 del CPACA mantiene vigente la regla de procedencia en materia de costas para el proceso de lo contencioso-administrativo.
(ii) Dicho artículo 188 no excluye la aplicación del CGP, por ejemplo, el artículo 365, según el cual solo habrá lugar a costas «cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». (iii) La temeridad o mala fe deben ser valoradas por el juez en el escenario previsto en el artículo 80 del CGP, con el propósito de determinar la eventual responsabilidad patrimonial de las partes, «sin perjuicio de las costas».
(iv) El inciso segundo del artículo 188 no elimina el criterio objetivo, por el contrario, amplía su espectro al considerar que en los asuntos en los que se ventila un interés público, antes exceptuados, es posible imponer condena en costas «cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». (v) Los parámetros antes enunciados son producto de una interpretación finalista y sistemática de las normas citadas, sin perjuicio de las de carácter especial como los artículos 265 a 269 del CPACA.
Lo expuesto en consonancia con la sentencia SU-241 de 2024 de la Corte Constitucional, que a propósito del régimen de costas en el CPACA indicó que «puede concluirse que para imponer la condena en costas el juez ya no tiene en cuenta la conducta temeraria o de mala fe de las partes a la hora de condenar en costas, sino la derrota en el proceso y la prueba de su causación, esto es, un criterio objetivo- valorativo.”.
En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 7 de abril de 2016, M.P. William Hernández Gómez, rad. 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-14). Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR parcialmente la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria el 29 de octubre de 2021, en cuanto accedió al reconocimiento de la prima especial pretendida en la demanda presentada por Dibia Olaya Zambrano contra la Fiscalía General de la Nación.
SEGUNDO. MODIFICAR el numeral 4 de la parte resolutiva, el cual quedará así:
CUARTO. CONDENAR a la Nación - Fiscalía General de la Nación, a título de restablecimiento del derecho, a RECONOCER y PAGAR en favor de la señora Dibia Olaya Zambrano la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, equivalente al 30 % adicional del sueldo mensual, a partir del 16 de noviembre de 2014 por prescripción trienal, mientras ejerza uno de los cargos que otorga el derecho a este reconocimiento.
TERCERO. ADICIONAR la sentencia dictada el 29 de octubre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en cuanto a la reliquidación y pago de los aportes pensionales con inclusión de la prima especial, así:
SEXTO. CONDENAR a la Nación, Fiscalía General de la Nación, a reliquidar y pagar las cotizaciones o aportes hechos al Sistema General de Seguridad Social en Pensiones en favor de Dibia Olaya Zambrano desde su vinculación en el cargo que otorga el derecho a este reconocimiento y en adelante, teniendo como ingreso base de liquidación el 100 % del salario básico mensual, más el 30 % correspondiente a la prima especial de servicios.
Como consecuencia de la anterior adición, los demás ordinales se ajustarán en su numeración así:
SÉPTIMO. La Nación- Fiscalía General de la Nación dará cumplimiento al presente fallo en el término estipulado en los artículos 187, 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
OCTAVO. Sin condena en costas de conformidad con lo expuesto en el presente fallo.
NOVENO. En firme la presente decisión, procédase por Secretaría a la devolución a la parte demandante de los remanentes de los gastos ordinarios del proceso a que hubiere lugar, y al archivo del expediente.
CUARTO. Sin condena en costas en segunda instancia. Radicación: 25000-23-42-000-2019-00755-02 (3472-2022) Demandante: Dibia Olaya Zambrano Demandado: Nación - Fiscalía General de la Nación Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 QUINTO. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas anotaciones en el aplicativo SAMAI.
La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente en comisión JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI. En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, a través del siguiente enlace https://Samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx.